農(nóng)村土地承包經(jīng)營制探究論文

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1．我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的弊端與缺陷。

我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的弊端與缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.土地承包主要以家庭人口數(shù)分配土地，承包經(jīng)營戶擁有的土地量遠不足以形成規(guī)模化作業(yè)，形式上仍然是小農(nóng)經(jīng)濟、粗放經(jīng)營，這種分散的零碎的小規(guī)模的并輔以平均主優(yōu)劣搭配的分配制度造成了土地利用率低下的狀況。

2.農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)主體范圍狹窄，限制性強。我國的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》第十五條規(guī)定家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。這一規(guī)定具有明顯的身份限制，雖然是出于保障本集體經(jīng)濟組織成員用地優(yōu)先的考慮，但是在實踐中卻大大的防礙了對土地充分合理的利用。這種限制在土地承包經(jīng)營初期、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平低、技術(shù)落后、社會成員流動性不強的情況下是符合實際的，并且有利于保護當?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟和農(nóng)民利益的，但是在社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，社會成員地區(qū)流動加強、尤其是大量農(nóng)村人口涌進城市務工經(jīng)商的情況下，已經(jīng)有大量農(nóng)地被閑置、拋荒，這顯然違背了法律規(guī)定的“十分珍惜、合理利用土地，切實保護耕地”的基本國策。雖然《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》第四十八條規(guī)定集體外成員承包本集體土地的，應當事先經(jīng)過本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。但是在現(xiàn)實中這并未對減少拋荒、丟荒土地現(xiàn)象有多少作用，并且本集體經(jīng)濟組織以外的單位和個人只能直接承包不宜家庭承包的荒山、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地。凡此種種嚴格限制，最終導致了農(nóng)村耕地的大量閑置，阻礙了土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)和土地資源的效益的發(fā)揮，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

3.農(nóng)村土地承包調(diào)整頻繁，農(nóng)民沒有穩(wěn)定的地權(quán)，沒有安全感。（4）

土地權(quán)利是農(nóng)民的基本經(jīng)濟權(quán)利，甚至可以說是主要的經(jīng)濟權(quán)利。理論上說土地具有兩種基本功能，一是生產(chǎn)功能，即農(nóng)民通過耕作土地而生產(chǎn)糧食，以此來保障農(nóng)民的基本生存所需。二是土地作為不動產(chǎn)的財富功能，即農(nóng)民通過土地的流轉(zhuǎn)，可以是所有權(quán)的流轉(zhuǎn)也可以是使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以是農(nóng)用目的的流轉(zhuǎn)也可以是非農(nóng)用目的的流轉(zhuǎn)，使土地具有交換價值。而在我國，法律是禁止農(nóng)地具有第二種功能的。事實上法律并沒有必要禁止第二種功能，因為土地的流轉(zhuǎn)并不一定需要以土地的私有權(quán)為前提，而在于土地上設定的各種權(quán)利是否穩(wěn)定。那么如何衡量土地權(quán)利是否穩(wěn)定呢？可以從以下幾個方面來考量：一，權(quán)利的內(nèi)容，即所有權(quán)之外，在占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、排他權(quán)、處分權(quán)等等權(quán)利之中，權(quán)利人持有什么樣的權(quán)利。二，所持有權(quán)利的期限，比如說十年，三十年，五十年，期限越長權(quán)利越穩(wěn)定。三，權(quán)利是否有保障，即所享有的權(quán)利與期限是否得到法律的認可并受到有效執(zhí)法的保障。那么農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)實權(quán)利狀況如何呢？據(jù)有關(guān)調(diào)查資料顯示，自80年代實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，80％的村進行過承包調(diào)整，且調(diào)整頻率非常之高，有的村甚至調(diào)整高達五次。由此可見，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)并不穩(wěn)定。

4.在農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同關(guān)系中，集體經(jīng)濟組織作為發(fā)包方，預留了很大的干預農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的空間，農(nóng)民在很大程度上失去了土地經(jīng)營自主權(quán)，并且這種干預行為與發(fā)包方的行政管理行為往往混為一體，使得農(nóng)民很難辨別何者為違法干預，何者為行政管理。(5)在失去了經(jīng)營自主權(quán)之后，真正的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)往往會出現(xiàn)違背自然規(guī)律、違背社會經(jīng)濟規(guī)律的情況，由此而給農(nóng)民造成損失，打擊了農(nóng)民承包經(jīng)營的積極性，更為嚴重的是它阻礙了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

5.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定過于零散、模糊，操作起來主觀意志性強，地區(qū)間更是差異顯著，在缺乏法律規(guī)定的情況下，農(nóng)民自發(fā)的創(chuàng)造了許多土地利用形式，而這些沒有得到法律規(guī)制的使用形式也使農(nóng)村的土地使用法律關(guān)系日趨混亂。

2．完善土地承包經(jīng)營制的設想。

如前所述，農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度存在著種種弊端和缺陷，已經(jīng)越來越成為阻礙農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的巨大障礙。那么如何改革與完善現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制，以及是否可以作出一些制度上的創(chuàng)新與嘗試呢？

完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，首先要堅持的是我國的社會主義公有制。我國的土地制度是建立在國家所有和集體所有的基礎(chǔ)之上，由國家對土地實行統(tǒng)一規(guī)劃，合理利用，在土地國家所有或集體所有的基礎(chǔ)上設立的土地使用權(quán)既要維護使用權(quán)人的合法權(quán)益，滿足使用權(quán)人生產(chǎn)生活的基本要求，又要維護土地的社會主義公有制，保證國家綜合利用土地的政策得以貫徹實施，使國家宏觀調(diào)控手段得以落實。其次，必須明確我國完善土地使用權(quán)制度的目的在于為社會主義市場經(jīng)濟建設服務。

（一）關(guān)于明確農(nóng)村集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的問題。

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)來源于農(nóng)地集體所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。新中國成立后，農(nóng)村土地所有制幾經(jīng)變遷，最后確定為農(nóng)村勞動群眾集體所有制。第一次，實行的時候，把封建地主所有的土地制度改變?yōu)檗r(nóng)民私有的土地制度。這種制度實行的時間很短。第二次，初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社時，把農(nóng)民私有的土地變?yōu)檗r(nóng)民私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度。第三次，高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和時，把農(nóng)民私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度，改變?yōu)榧w所有、統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度。這種土地制度一直延續(xù)了25年。第四次，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制時，將土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，確定農(nóng)村土地仍為農(nóng)民集體所有，實行農(nóng)民家庭承包經(jīng)營。

除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村勞動群眾集體所有。對此，《中華人民共和國憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律都作了明確的規(guī)定。問題是誰為集體土地產(chǎn)權(quán)主體。

在實踐中大約有兩種情況。第一種是村集體所有。原與村為單位設立生產(chǎn)大隊，改革后建立了村民自治委員會，由它代表集體，行使土地所有權(quán)。村民委員會是自治組織，在法權(quán)上，屬于行政性組織，以行政組織兼公有財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，在理論上和政策上似乎不合理。第二種是村民小組所有。體制改革后，原生產(chǎn)隊變成了村民小組，由村民小組代表集體，行使土地所有權(quán)。筆者認為，以村民小組為單位的集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體更為合理。八十年代初進行農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革時，中央領(lǐng)導實際上承認與生產(chǎn)隊為集體土地所有權(quán)的主體。

穩(wěn)定以村民小組為基礎(chǔ)的土地承包關(guān)系，是黨和政府的一貫政策。1995年中央國發(fā)7號文件，1997年8月27日中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》均明確規(guī)定“不能將原來的承包地打亂重新發(fā)包，更不能隨意打破原生產(chǎn)隊土地所有權(quán)的界限，在全村范圍內(nèi)平均承包。”很顯然，中共中央、國務院一貫要求堅持以原生產(chǎn)隊為集體土地所有權(quán)主體。

（二）關(guān)于明確家庭承包經(jīng)營權(quán)的法權(quán)性質(zhì)問題。

實行土地承包經(jīng)營制，不僅是集體土地經(jīng)營制度的一大創(chuàng)新，而且是對農(nóng)民被高級社和剝奪土地私有權(quán)的制度性補償。中共中央、國務院一向認為土地承包權(quán)是一項長遠政策。我國新的《土地管理法》第十四條規(guī)定：“土地承包期為三十年”，明確“農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護”。中共十五屆三中全會《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》進一步指出“要堅定不移的貫徹土地承包經(jīng)營期再延長三十年，同時要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”。

到目前為止，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)基本上是作為債權(quán)法概念理解和操作的，其具體是“承包合同”。現(xiàn)在需要弄清農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的法權(quán)屬性。從表面看，農(nóng)地發(fā)包和承包是一種債權(quán)關(guān)系，但這只是事物的一面，其實還有實質(zhì)的內(nèi)涵。農(nóng)地家庭承包經(jīng)營權(quán)并非單純的民法調(diào)整，主要是由黨的政策和國家土地法、環(huán)境保護法、自然保護法等法律來調(diào)整。因此，家庭承包經(jīng)營權(quán)不是單純的由發(fā)包方與承包方簽訂的契約關(guān)系，即所謂債權(quán)關(guān)系，而是關(guān)系到國家長治久安的一項重大決策，其實質(zhì)和作用超出或高于債權(quán)法范疇。我國《民法通則》規(guī)定，民事財產(chǎn)權(quán)有依法占有、使用、收益、處分的權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)作為民事財產(chǎn)權(quán)，既有占有、使用、收益權(quán)，也有一定的處分權(quán)和排他性權(quán)利，因此具有物權(quán)性質(zhì)，與限于對人權(quán)的債權(quán)是有區(qū)別的。

明確農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)，或者說它屬于物權(quán)范疇，是表明“土地承包經(jīng)營權(quán)是一項關(guān)系國計民生的特殊權(quán)利，它是以國家基本政策為指導，受公法調(diào)整的一項特定的行政法律關(guān)系，不單純屬于民事法律關(guān)系調(diào)整”。在此物權(quán)關(guān)系中，由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織（原生產(chǎn)隊）作為集體土地所有權(quán)主體即發(fā)包方和集體土地所有者成員之一，具有相應的勞動能力，以農(nóng)業(yè)為主和完全的農(nóng)戶為承包方構(gòu)成關(guān)系主體，集體所有的土地為這一關(guān)系的客體，既不同于私有財產(chǎn)關(guān)系，也有別于國有財產(chǎn)關(guān)系。

這樣，由特殊的主體和客體本質(zhì)所決定，農(nóng)村集體所有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)具有兩面性，一面具有債權(quán)形式，在簽訂土地承包合同時，雙方協(xié)商、糾紛處理、經(jīng)營權(quán)的繼承等，均需運用一定的民法原則；另一方面這種財產(chǎn)關(guān)系又具有物權(quán)性質(zhì)，因為集體土地發(fā)包權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的行使并不因為運用民法原則而受債權(quán)法的限制。因此，有必要修改“農(nóng)業(yè)法”，明確規(guī)定農(nóng)村集體農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，農(nóng)民的土地承包合同改為物權(quán)合同。

（三）關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)范圍的問題。

據(jù)有關(guān)報告稱，近幾年各地不時發(fā)生農(nóng)地非農(nóng)用的情況。一些地方農(nóng)地出租絕大多數(shù)不是農(nóng)地農(nóng)用，而是給二、三產(chǎn)業(yè)作倉庫、修建臨時性和永久性房舍，有的租給臨村作建房用，且租期長達30年到50年，有的以建開發(fā)區(qū)為名挪作非農(nóng)用，有的租了再轉(zhuǎn)租，進行土地投機。鄉(xiāng)政府從土地流轉(zhuǎn)中撈錢，作為地方財政來源，如此等等。

鑒于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中往往發(fā)生農(nóng)轉(zhuǎn)非，侵犯土地承包經(jīng)營者的農(nóng)用經(jīng)營權(quán)，有必要在明確區(qū)分農(nóng)村集體土地基本用途的基礎(chǔ)上，以法律限定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)范圍。要從法律上區(qū)分農(nóng)地和市地，將流轉(zhuǎn)渠道和市地分開，不得混淆。對農(nóng)地租于非農(nóng)用時嚴格限制。要明確規(guī)定農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)僅限于農(nóng)地農(nóng)用。要從法律上禁止農(nóng)村集體農(nóng)地流轉(zhuǎn)中各種侵犯農(nóng)民利益的行為，廢除不恰當?shù)恼咭?guī)定。

第一，要規(guī)定農(nóng)地流轉(zhuǎn)原則。例如：不得改變農(nóng)村集體土地所有權(quán)關(guān)系；不得改變農(nóng)村集體土地的農(nóng)業(yè)用途；流轉(zhuǎn)不得超過土地承包期限；不得任意改變承包合同內(nèi)容；不得單方撕毀合同；不得違背群眾意愿，強行流轉(zhuǎn)；在必須轉(zhuǎn)為非農(nóng)用時，要給農(nóng)民直接合理的補償。

第二，要規(guī)定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要方式。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)約束內(nèi)實行轉(zhuǎn)包、租賃、代耕、承包權(quán)入股、轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)、互換、抵押、等等。要對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的這些方式的內(nèi)容、適用范圍、約束條件、操作方法作出界定，加以具體化。

第三，要確立建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)集鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地屬于國家所有制度。這些土地不屬于農(nóng)地范圍，應按市地管理，由國家統(tǒng)一規(guī)劃，限定市地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)外延規(guī)模，不可隨意擴張，侵占農(nóng)地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地所有權(quán)明確屬于國家后，當?shù)卣荒茉僖约w所有名義任意利用鄉(xiāng)集鎮(zhèn)土地，有利于保護耕地。

（四）關(guān)于完善土地承包經(jīng)營中的經(jīng)營自主權(quán)問題。

在80年代初建立起來的土地承包制中帶有強烈的行政干預色彩。在舊中國，佃農(nóng)租地主的地，種什么，由地主說了算；現(xiàn)在，農(nóng)民種什么，可以由地方長官說了算。

雖然農(nóng)民獲得了承包經(jīng)營權(quán)，但事實上農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營銷售等多方面的自主權(quán)仍然是受到外部環(huán)境制約的。在短時間內(nèi)，我國的糧食生產(chǎn)依然要*行政指標和多種行政措施的貫徹，采取層層指定和落實責任制的辦法，達到保證糧食產(chǎn)量的目的，甚至抓好糧食生產(chǎn)，完成國家的糧食訂購任務已經(jīng)成為各地區(qū)行政領(lǐng)導必須擔負的行政責任。由此可見，我國農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)是受到行政力量制約的。這是農(nóng)民缺乏生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的政治背景。所以，可以期望建立專有的農(nóng)地使用權(quán)，通過這種創(chuàng)設于集體所有權(quán)之上的使用權(quán)而屏除過去那種權(quán)能不明、界限不清的土地承包經(jīng)營制度的弊端。農(nóng)民在取得農(nóng)地使用權(quán)之后，應當具有完全的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，行政部門可以采取宏觀經(jīng)濟引導的方法加強各種市場機制，從而使得農(nóng)民可以適應市場自由的選擇生產(chǎn)種類。

（五）土地承包經(jīng)營制中，關(guān)于完善集體成員身份的問題。（6）

《土地管理法》第十四條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟組織成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)，土地承包經(jīng)營期限為三十年。農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外成員承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的批準。由此可見，集體經(jīng)濟組織的成員身份至今仍然是分配土地承包經(jīng)營權(quán)的主要依據(jù)。本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的大部分土地只能由本集體組織成員承包，僅有少量幾種土地使用權(quán)可以超越集體成員身份限制，如林地使用權(quán)，四荒土地的使用權(quán)等，總之是那些開墾費時費力的土地。現(xiàn)在幾乎已經(jīng)達成共識，認為應當允許集體組織以外的單位或個人承包經(jīng)營集體的土地，并且這種承包不應當設定土地類型，也不應當設定使用類型，只要屬于農(nóng)業(yè)使用即可不問。另外，也不必經(jīng)過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的批準，從而減少行政因素的干預。因為隨著工業(yè)化的進程，經(jīng)濟發(fā)展到一定程度的時候，農(nóng)業(yè)人口必然會大規(guī)模外流，城市規(guī)模也將會不斷擴大，如果此時還不開放農(nóng)地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，不開放農(nóng)地使用權(quán)的身份和種類的限制，那只會阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。

（六）關(guān)于保障農(nóng)民穩(wěn)定的農(nóng)地使用權(quán)問題。

如前所述，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)并不穩(wěn)定。為那什么會出現(xiàn)這樣的情況呢？為什么村集體經(jīng)濟組織置法律政策于不顧而任意調(diào)整農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)呢？其主要原因就是村集體經(jīng)濟組織不愿放棄對農(nóng)民土地的控制。多年來的實踐證明，集體組織是承包經(jīng)營權(quán)的最大侵權(quán)者，其次是國家，《中華人民共和國憲法》第十條第三款規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收。我們都知道，為了保持土地使用目的的連續(xù)性，就必須不斷的對其進行投入，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性特點也決定了對于農(nóng)地的利用是投資多、風險大、周期長，因此，為了獲得對土地投入的期望值，就必須賦予農(nóng)地使用者一個較長的使用周期，且這個周期是完整的、穩(wěn)定的。現(xiàn)實中，由于發(fā)包方對于土地過于頻繁的調(diào)整，使得農(nóng)民不愿意也不敢對土地進行過多的投入，他們進行的多為掠奪式經(jīng)營，是短期行為，由此而造成了土地質(zhì)量下降、生態(tài)環(huán)境惡化、農(nóng)地基礎(chǔ)設施建設落后等一系列嚴重后果，從而嚴重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。新的《農(nóng)村土地承包法》于2003年3月起實施，其中第二十條明確規(guī)定：耕地承包期為三十年。農(nóng)民在真正享有穩(wěn)定地權(quán)的時候，才會增加對土地的投入，從而進行高附加值的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同樣，也只有在具有了穩(wěn)定地權(quán)的時候，農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)才有可能具有土地的第二種功能：財富功能。

（七）建立農(nóng)地租賃制度，作為對土地承包經(jīng)營制度的補充和完善。

所謂農(nóng)地租賃制度是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為出租者在一定年限內(nèi)把土地使用權(quán)出租給承租人，承租人按期支付租金，對農(nóng)地在不改變其用途的前提下進行租賃使用的制度。（7）可以看出，此種農(nóng)地租賃制度脫胎于封建土地租賃制度，只不過那時候土地私有，現(xiàn)在土地公有，那時候出租者是個人，現(xiàn)在出租者是集體，但對土地的利用形態(tài)都是相同的——都是租用。

1.首先探討農(nóng)地租賃制度的必要性問題。

眾所周知，農(nóng)地承包經(jīng)營制度在新的歷史條件下已經(jīng)成為阻礙我國農(nóng)業(yè)社會化、現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的障礙，而構(gòu)建農(nóng)地租賃制度有利于彌補農(nóng)地承包經(jīng)營制的缺陷，規(guī)范農(nóng)地的使用關(guān)系：第一，它有助于進一步理順農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)之間的法律關(guān)系，使農(nóng)地的各項權(quán)利明晰化。在物權(quán)法理論中是沒有土地承包經(jīng)營權(quán)這一概念的，土地承包經(jīng)營權(quán)是在我國特有的社會制度、特有的所有權(quán)制度上自己創(chuàng)造的。它具有使用權(quán)的特點，卻不完全同于使用權(quán)，它帶有很濃厚的行政色彩，這使得土地承包經(jīng)營權(quán)不那么明晰。而在農(nóng)地使用權(quán)確立之后，建立農(nóng)地租賃制度，那么土地上各權(quán)利模糊混亂的狀況會得以解決。第二，農(nóng)地租賃制度的建立將使農(nóng)地收益權(quán)得到進一步的完善。第三，建立農(nóng)地租賃制度也便于與現(xiàn)有的農(nóng)地承包經(jīng)營制相銜接，有利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。在實踐中，我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已有不少農(nóng)村集體組織或是承包人出租自己承包的土地給外來務工者和城市下崗職工耕種經(jīng)營。（8）為了促進農(nóng)地使用制度的逐步完善，黨中央在貴州湄潭、廣東南海、山東文登、湖南懷化等地進行了一系列改革試點工作，為突破原有的農(nóng)地使用模式，建立新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營機制積累了豐富的材料。

2.探討在我國現(xiàn)階段建立農(nóng)地租賃制度的法律環(huán)境問題。

第一，1998年4月，我國的《憲法修正案》第二條規(guī)定：憲法第十條第四款：‘任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地’修改為‘任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓’。此修正案第二條將“出租”二字刪去，并且增加規(guī)定“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。可見，出租土地的使用權(quán)已不再為憲法所禁止。第二，1990年國務院頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中第四章專章規(guī)定了城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出租，開創(chuàng)了我國土地使用權(quán)租賃的先河，為我國農(nóng)地使用權(quán)租賃制的構(gòu)建提供了可供參照的范本。第三，我國1998年修訂的《土地管理法》第六十三條明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓、或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。”此條明確規(guī)定了農(nóng)地租賃的唯一限制是不得改變土地用途，這就為建立我國農(nóng)地租賃機制留下了廣闊的法律空間。第四，沿海經(jīng)濟較發(fā)達的省市已經(jīng)通過地方立法的形式對建立農(nóng)地租賃制度進行了大量的嘗試。

3.探討如何構(gòu)建我國的農(nóng)地租賃制度的問題。

最規(guī)范有效的途徑就是在我國的物權(quán)立法中確立農(nóng)地租賃制度。正如前面所說，農(nóng)地制度不是要徹底取消土地承包經(jīng)營制度，它是在承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上對農(nóng)地使用制度的發(fā)展與完善。放眼世界，農(nóng)地租賃使用也是農(nóng)地使用的常見手段在。在所有制形式上雖然我國與其他國家存在差異，但是這并不妨礙我國建立農(nóng)地租賃制度。構(gòu)建農(nóng)地租賃制度并不會改變我國的土地的所有制性質(zhì)，它的目的只是在于使農(nóng)地所有權(quán)與農(nóng)地使用權(quán)相分離，以期最大限度的發(fā)揮土地的使用效能。在農(nóng)地租賃主體上，應當打破農(nóng)地承包經(jīng)營中嚴格的身份限制，農(nóng)地租賃主體應當擴大到一切民事主體，包括自然人、法人和其他經(jīng)濟組織。關(guān)于農(nóng)地租賃權(quán)的期限問題，期限的確定必須考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營時間上的特征和規(guī)律。參照其他地區(qū)農(nóng)地使用權(quán)的期限和我國現(xiàn)行的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的期限的規(guī)定，農(nóng)地租賃權(quán)的期限以三十年至五十年為宜。

注釋：

（1）陳健：《中國土地使用權(quán)制度》，機械工業(yè)出版社，2003年3月版第7頁。

（2）遲福林主編：《走入21世紀的中國農(nóng)村土地制度改革》，中國經(jīng)濟出版社，2000年6月版第229頁。

（3）參見彭真明、常健：《試論中國土地使用權(quán)制度的完善》，《河南政法管理干部學院學報》2001年第1期。

（4）參見李平：《農(nóng)民要有穩(wěn)定的地權(quán)》，《南方周末》2005年4月28日。

（5）參見周柯：《論土地使用權(quán)出讓制度與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》，中國民商法律網(wǎng)。

（6）陳健：《中國土地使用權(quán)制度》，機械工業(yè)出版社，2003年3月版第15頁。

（7）參見彭真明、常健：《論中國土地使用權(quán)制度的完善》，中國民商法律網(wǎng)。

（8）參見彭真明、常健：《論中國土地使用權(quán)制度的完善》，中國民商法律網(wǎng)。