鄉鎮有限自治研究論文

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內容提要：在各種因素的影響下，現行鄉鎮政權的運行機制已陷入困境，各種針對鄉鎮體制改革的方案在理論界被紛紛提出,其中以“強化鄉鎮體制”、“縣政鄉派”、“鄉鎮自治”三種為主要代表觀點。本文通過對鄉鎮現存弊端評析、三種主要改革觀點的比較分析，試圖論證“鄉鎮有限自治”是最好的改革路徑，并從法律分權制、鄉鎮長直選和民主合作制等方面對鄉鎮有限自治模式予以制度設計。通過新的制度構建，期望能為鄉鎮擺脫當前困境，推動基層民主法制建設，建立和諧合理的基層政權體制發揮作用。

關鍵詞：弊端改革方案有限自治法律分權直選民主合作制

自建國以來，我國的農村基層政權的設置歷經多次變化，在1954年9月通過的我國第一部憲法中，規定了中國農村的基層政權為鄉、民族鄉、鎮。從此，鄉鎮政權作為農村基層政權的建制正式確立。但不久后由于實行制度，再加之十年動亂,因此在1958年以后的20多年間鄉鎮政權體制一度被取消，由“政社合一”的體制所代替。歷史輪回，1982年所修訂的憲法又重新確立鄉鎮作為中國農村基層政權的地位。自上世紀80年代至今,隨著我國由計劃經濟向市場經濟體制的轉變以及農村民主法制的發展，鄉鎮政權組織弊端不斷暴露出來，時至今日，已嚴重阻礙了農村社會經濟的發展和我國基層民主法制的進程，亟需改進。

一，當前鄉鎮政權的弊端及評析：

當前鄉鎮政權的弊端歸結起來，可以說有內外兩大方面：

（一）內部結構存在弊端：

首先，黨政不分，權力結構不合理。當前多數鄉鎮政權的權力結構是一種黨一元化領導、鄉鎮長負責制有名無實、鄉鎮人大職能嚴重虛化的以黨代政、不合理的基層政權體制。

其次，鄉鎮機構臃腫，人浮于事，財政赤字嚴重。目前全國大部份鄉鎮基本屬于“吃飯型財政”甚至“要飯型財政”，負債現象普遍①。相應的亂攤派、亂收費現象時有發生。

再者，鄉鎮領導唯上不唯民。在現行干部體制下，鄉鎮領導干部的任免實際上均為上級所決定，怎樣迎合上級、做出政績就當然是鄉鎮領導的優先考慮的問題，因此也就不難理解在大多數地方出現“政績工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞞下”“虛報數字”，“上有政策，下有對策”等現象了。由此造成干群關系緊張、國家的威信受損、鄉鎮政權存在潛在危機。

（二）外部關系不協調：

這首先表現在鄉(鎮)村關系緊張。自我國農村實行村民自治制度后,鄉鎮政府與村委會不再是領導與被領導、服從與被服從的關系,而是指導與被指導、協助與被協助的關系。但是鄉鎮政府為了確保國家治理任務的落實,普遍仍然通過干預村委會職權范圍的事務，實現對村莊的行政主控來予以實現。因此，兩者關系普遍比較緊張，村委會主任被鄉政府罷免的現象時有發生，這嚴重阻礙了村民自治制度的發展，制約了村民自治權的成長。

其次，縣鄉關系不暢、“條塊分割”嚴重。由于縣鄉兩級政權的設立是按照“縣政權建設取實,鄉政權建設取虛”,因而使鄉鎮往往無法履行一級政權的職能,而縣政府為了履行其區域范圍內的綜合管理職能,則建立起自己的垂直控制系統,在鄉鎮設置了不少派出機構,肢解了鄉鎮政府的職能,造成了縣鄉之間的矛盾和摩擦。

鄉鎮政權上述問題的產生主要有兩大原因，一是當前的鄉鎮政治組織制度是在計劃經濟時代和高度集權的體制下形成的，在當時強調的是行政干預至上，因此形成了機構龐大、無所不能的政府。而在市場經濟已基本建立、民主法制建設迅速發展的今天，原有體制已不能適應形勢發展的需要。在現階段，要確保市場經濟的有效運行、社會的良性發展，適應民主法制化潮流，要求的是服務性的弱政府結構，亦即強調政府職能和角色的轉變，應該變微觀管理為宏觀管理，變管理者轉為服務者。二是壓力型體制①的作用。鄉鎮政權是我國農村的基層政權,在國家政權體系中居于基礎和末梢地位。國家在農村的各項方針、計劃和任務，都要由鄉鎮政府加以貫徹落實。但鄉鎮政府本身擁有的公共權力很小,掌握的公共資源也很少，在壓力型體制下,鄉鎮為了完成上級指派的超出其本身能力范圍的任務,就只好通過各種手段向上要權,向下要錢(資/源),甚至瞞上欺下，這可以說是國家行政權力對鄉村社會事務介入過深的必然結果②。

二，鄉鎮體制改革的主要方案及評析

（一）針對上述鄉鎮政權的現存問題，理論界提出了以下三種主要的改革方案：

（1）強化鄉鎮體制。觀點是要在維持目前鄉鎮政府作為國家基層政權單位的前提下，整合鄉鎮現有的“七站八所”，包括將現有的縣派駐機構等變成鄉鎮政府的職能部門，使鄉鎮政府真正成為一級實體政府。

其依據主要是：在目前情況下，鄉鎮政府是國家實現對廣大農村控制與統治的重要基層政權，承擔大量的任務，在國家治理結構中其作用十分重要。另外，鄉鎮政府擁有了獨立的財權，就可以避免亂收費現象，并且有更多的精力去組織發展當地經濟。

（2）改鄉政府為縣級政府的派出機構，即改鄉政府為鄉公所。鄉公所不是一級政權,也沒有獨立的財政權,而是縣級政府為解決行政事務而在鄉鎮一級設置的派出機構。其主要職能一是完成政府任務，二是指導村民自治活動。

持這種觀點的學者認為產生鄉鎮政權面臨困境的主要原因是鄉鎮政府的權、責、能不一致。與其他層級的政府相比,鄉級政府在治理結構上突出表現為權小、責大、能弱③。

（3）鄉鎮自治。鄉鎮自治就是使鄉鎮和村兩級都成為名副其實的地方自治體,它們兩者成為平等的主體。與之相關,實行鄉村民眾對鄉官和村官的直接選舉。

主張鄉鎮自治的學者認為，目前的鄉鎮政權基層政權實際上成為了國家吸取農村資源的工具。實行鄉村自治,減少了國家權力與農民利益的沖突，讓農民從根本上擺脫壓力型體制的困境,這樣可以理順鄉鎮與國家，以及與村委會及村民之間的關系。同時鄉鎮自治也是未來民主政治發展的方向。

（二）對上述方案的評析

強化鄉鎮體制的觀點，將鄉鎮作為一級完備的實體政權，它將帶來更加嚴重的機構和人員的膨脹，施政成本將更高。有學者從歷史的角度認為,在國家主義極度擴張和政治無所不能的前改革時期，鄉鎮尚且沒有建成一級完備的政權組織,在現今更不可能，而且會打破國家與鄉村社會在鄉鎮層次上已有的均衡格局④。

對于第二種觀點，筆者認為“鄉派”的改革方式將使得鄉鎮基層的行政化程度以及對鄉村社會的控制亦將更甚于今，這將加劇國家與農村社會的沖突。同時，此種觀點片面強調“治民”而忽視“民治”和“民富”,治標不治本,忽視城鄉社會的嚴重分化①。

鄉鎮自治的觀點，雖然吻合了民主政治的發展方向，但筆者認為此種改革方式改革程度大、涉及面廣，帶來的波動過大，無異于一次農村社會革命，不利“穩定壓倒一切”的現行政治要求。而且目前農民文化程度及自治意識不高，尚且缺乏完全自治的土壤。因此此種觀點操之過急，不太現實。

三、筆者對鄉鎮改革的路徑選擇

通過對上述三種觀點評析可知，三者多少均存在不盡人意之處。在參考黃宗智提出的國家與社會間的“第三領域”的分析范式②，借鑒西方地方自治制度以及結合當前中國具體國情的基礎上，筆者認為當前鄉鎮改革應該采取“鄉鎮有限自治”的模式進行。

何謂“鄉鎮有限自治”，就是在不改變鄉鎮政權作為農村基層政權組織的現有的憲政體制下,推進基層政治民主進程，采用法律分權制厘清國家與地方的各自的權職范圍，使得鄉鎮政權對本轄區享有相對獨立的決策權、人事權和財權;同時通過鄉鎮人大權威的確立、鄉鎮長直選、黨委領導規范化三者結合重置鄉鎮權力結構；另外，采用民主合作制理順鄉鎮與上級政府、村級組織及民眾的關系。

鄉鎮有限自治的關鍵詞在于“自治”，從字義上理解，自治就是自己處理自己的事務，而毋庸他人過問與管理。在學理上，有學者這樣定義地方自治：國家特定區域的人民,由于國家授權或依據國家法令,在國家監督下自行組織法人團體,用地方的人力財力物力自行處理自己的事務的政治制度③。可以說地方自治的核心即在于地方對于人事權、事權和財權的掌握。鄉鎮有限自治就是在合乎法律規定的情形下由鄉鎮有限度地掌握當地的人、財、事權。

在這里有必要對鄉鎮“有限自治”與“完全自治”進行區分，這兩者的性質截然不同。前者是在不改變現有憲政模式和政權組織制度的前提下，增強鄉鎮的自主性，改變它完全依附于上一級政權的狀況，使之真正成為鄉鎮有效治理的主體；后者則是取消鄉鎮的國家政權的屬性，將它變成完全的社會自治組織。

四、制度設計

（一）法律分權制

要推行鄉鎮的有限自治制度，首先就必須從法律上確立鄉鎮政權的相對獨立的法律地位，否則則又難免又陷入控制依賴關系，因此必須在法律上賦予鄉鎮的相對獨立的法律地位。接著的一個重要問題就是必須解決鄉鎮政府與上級政府之間的權力劃分問題，只有明確了國家與鄉鎮各自的事權、財權，才能在實質上推行有限自治制度。然而，權力劃分的標準是什么？如何確保雙方均能自覺遵守，特別是上級政府不違規？還有如何實現權利救濟？

筆者認為有學者所主張的法律分權制④是解決上述問題的最佳途徑，法律分權制在鄉鎮一級的應用即是通過制定法律把鄉鎮的公共事務分成三類，一類是國家專有事務，如稅收、征兵、計劃生育等，由國家執行；第二類是鄉鎮地方專有事務，涉及地方自身發展的問題交由鄉鎮自己處理；第三類是國家與鄉鎮地方共有事務。如果鄉鎮政府與上級政府因權力行使發生爭議，可以通過行政訴訟程序由法院裁決。當然，在分權制實施之初，對國家的權力范圍的規定應比較寬泛，如第三類事務可規定由國家所有，同時壓縮鄉鎮專有事務的范圍。

（二）鄉鎮人大的改革

鄉鎮人大作為鄉鎮國家權力機關也是民意機構，確立鄉鎮人大作為當地決策的實體議決中心，是推行鄉鎮有限自治的關鍵環節。從目前的情況來看，雖然我國《地方組織法》第四條規定“地方各級人民代表大會是地方的國家權力機關”，但實際上鄉鎮人大的職能嚴重虛化，幾成擺設。因此必須規范黨與人大的關系，切實提高人大權威，使得鄉鎮人大成為鄉鎮的政治中心舞臺。

（三）鄉鎮長直選

人事權是實現自治的核心之一，因此鄉鎮長直接選舉是實行鄉鎮有限自治制度的重要環節。同時它對于調動廣大群眾的民主參與熱情，推動我國的民主政治進程將起重要作用。目前實行的政務公開、村委會的“海選”、干部制度改革以及公民權利意識的提高都為鄉鎮長直選創造了較為充足的條件。同時近年來在四川、廣東等省的部分鄉鎮，在不同程度上進行了鄉鎮長選舉方式的改革，為鄉鎮長直選積累了不少經驗，提供了借鑒的意義。

筆者認為，鄉鎮有限自治制度下的鄉鎮長選舉可以揉合直接選舉與間接選舉，即正式候選人由本轄區所有選民直接選舉產生，而正式選舉則在鄉鎮人大舉行，由人大代表投票產生。這樣既可保證鄉鎮長受人民的監督，增強選舉的民主性與透明性；而且鄉鎮長最終由鄉鎮人大選舉產生又遵循了我國《地方組織法》第九條第七款的規定，同時也確保了鄉鎮長及政府對人大負責。

（四）黨委的民主化改革及領導方式的轉變

由于中國共產黨作為執政黨的特殊地位，黨委在鄉鎮有限自治制度的實際實施上，起了相當大的作用。為保證新制度的推行，必須扭轉當前鄉鎮黨政不分、以黨代政的格局，推動黨內民主化和法制化。黨的十五大確立了依法治國的方略，十六大又確立了我國推進政治體制改革,促進民主政治建設,必須把“堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”的根本方針，由此可見黨中央明確的要將黨的活動切實納入法治的軌道，尊重法律和倚靠法律，以更好的加強和改善黨的領導。

筆者認為在當前可以通過實行鄉鎮黨委書記在黨員中的直選，推進黨內的民主以及黨委領導方式的轉變①，推進執政黨法法制化以實現改革目的。同時在條件成熟時，可以制定《黨政關系法》進一步規范黨的領導。

（五）民主合作制②

本文所提的民主合作制是構建在鄉鎮有限自治制度之下，其核心內容包括民主聽證制度和民主議事制度。此制度有利于理順鄉鎮政權與縣級政權、村級組織及民眾關系。

首先，對于鄉鎮與縣級政權的關系，上文在法律分權制已講到，雙方的職責范圍由法律規定。但要實現國家和鄉村社會的良性互動，兩者仍應建立良好的溝通合作渠道。最重要的莫過于建立制度化的民主聽證會，規定縣級政權在作重大決策時以及在行使分權制所規定的第三類事務（國家與鄉鎮地方共有事務）涉及到所轄鄉鎮的重大利益時，應該召開民主聽證會聽取鄉鎮政權的意見③。

其次，鄉鎮與村委會及民眾的關系，目前浙江溫嶺市實行的“民主懇談會”①，是一個很好的借鑒模式，筆者認為應規定：一是凡鄉鎮做出的有關本鄉鎮的重大事宜，如修路、建學校、建市場等重大事情均應召開民主聽證會，聽取民眾意見，再提交鄉鎮人大表決；二是各村應實行村級民主議事機制，將本村的重大事情交由本村村民會議產生的民主議事會決定，此舉將有利于落實村民自治制度，另外也有利于解決當前農村普便存在的“兩委矛盾”。

五、鄉鎮有限自治的實施依據及意義：

（一）從歷史的角度而言，古代的鄉村社會就存在行政與自治兩種權力體系，鄉鎮組織始終都不是純粹的官方機構或民間組織。從王安石變法至清代，在縣以下實行以代表皇權的保甲制度為載體，以體現族權的宗族組織為基礎，以擁有紳權的士紳為紐帶而建立了鄉村政治②。這種皇權與紳權結合的“亦官亦民”制度，筆者認為具備某些在國家權力有限干涉下的自治的特征。因此實行鄉鎮有限自治具有某種歷史的傳承性。

（二）從現實的角度出發，鄉鎮的有限自治模式是在現有憲政模式下對現存鄉鎮政權運行制度所做的局部改良，對現有的政治法律體制沖擊不大，因此阻力較小易于實行；同時目前已運行的村民自治制度也為鄉鎮有限自治的推行作了鋪墊。

（三）鄉鎮有限自治模式是針對上述鄉鎮現有弊端而對癥下藥，能夠有力解決不順暢的政權組織結構，消除壓力型體制、鄉村關系不暢等弊端對鄉村社會發展的阻礙。

（四）實行鄉鎮有限自治有利于提高農民的自治意識和法律意識，推動我國社會的民主政治建設進程和依法治國方略的實施；而且符合了現代鄉村的發展方向，為最終向自治社會轉變提供了基礎。

（五）鄉鎮有限自治模式將是一個中央與地方分權的一個實驗模式，它的實施為我國中央與地方關系問題的解決探尋一個新的模式，推進地方分權的發展。

注釋：

①“據專家估計：中國鄉鎮將近5萬個，平均每個鄉鎮負債400余萬元，計2200億元左右”，參見章青松：“兩千億債務困擾中國鄉鎮，財政危機埋下腐敗伏筆”，《中國改革報》，2001.6.19

①所謂“壓力型體制”,指的是一級政治組織為了實現經濟趕超,完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。為了完成經濟趕超任務和各項指標,該級政治組織把這些任務和指標,層層量化分解,下派給下級組織和個人,責令其在規定的時間內完成。然后根據完成的情況進行政治和經濟方面的獎懲。由于這些任務和指標中一些主要部分采取的評價方式是“一票否決”制,所以各級組織實際上是在這種評價體系的壓力下運行的。引自榮敬本等著《新密市縣鄉兩級人民代表大會制度運作機制的調查研究報告》載《經濟社會體制比較》1997年第4期83頁。

②楊君：《鄉鎮政府的再造設想》載《中共四川省委黨校學報》2003年12月第4期

③徐勇：《縣政、鄉派、村治：鄉村治理的結構性轉換》載《江蘇社會科學》，2002年第2期

④吳理財：《鄉政新論》載《開放時代》，2002年第5期

①楊君：《鄉鎮政府的再造設想》載《中共四川省委黨校學報》2003年12月第4期

②參見吳理財在《鄉政新論》中對黃宗智的“第三領域”的理解為：第三領域是國家與社會共同作用并且雙方都參與其間的一個中間地帶的特殊領域

③高秉雄,李廣平：“論地方自治”《山東科技大學學報(社會科學版)》2003年6月第5卷第2期

④所謂法律分權制，在形式上是通過法律來規定中央和地方的關系，明確地方的法律地位、事權和權限范圍；在內容上要擴大地方的自主權，同時加強國家對地方的控制；在保障機制上要確立法院作為最后的保障機關。參見應松年薛剛凌合著《行政組織法研究》第220--221頁，法律出版社

①也即中國共產黨作為執政黨要實現對鄉鎮的領導，應尊重人大的職能，不得直接做出任何決定和命令來實現其意志，而應通過在人大大表達會中的黨員的先鋒模范作用、通過政治思想工作，使黨的各方面的政策和主張上身為國家意志，由人大通過正式決議的方式實現。

②“民主合作制是一種地方政府對上負責和對下相結合的體制。基本特征是政府將受到人民的民主監督，人民的事由人民自己來辦，地方的事由各地人民來辦，以實現政府和人民的合作及中央和地方的合作”。參見榮敬本等著《從壓力型體制向民主合作體制的轉變---縣鄉政治體制改革》中央編譯出版社第83頁

③為了確保聽證程序不走過場，必須用法律手段予以規范，同時確立案卷排他原則。所謂案卷排他性原則,是指行政機關的裁決只能以案卷作為根據,不能在案卷以外,以當事人所未知悉和未論證的事實作為根據。參見王名揚:《美國行政法》,中國法制出版社1995年版,493頁。剛實行的《行政許可法》第48條第2款規定“行政機關應當根據聽證筆錄,作出行政許可決定”，這意味著我國在聽證程序中確立了案卷排他性原則

①“民主懇談會”是由鎮、村組織主持的,由廣大群眾或相關代表人員參加的,領導和群眾之間的民主議事活動和溝通交流活動。其實質是政府決策的公開聽證會，官員和公民的平等對話會，也是不同利益群體之間的協調溝通會。參見李錦鵬《建立民主懇談和民主決策的新機制》載《浙江社會科學》2003年第1期

②于建嶸：《鄉村自治：皇權、族權和紳權的聯結---清末鄉村社會政治特征的詮釋》載“中國選舉與治理網”

〈參考資料〉

1應松年薛剛凌合著《行政組織法研究》----北京：法律出版社2002.9

2蔡定劍主編《中國選舉狀況的報告》---北京：法律出版社2002.9

3王名揚:《美國行政法》,中國法制出版社1995年版

4楊君《鄉鎮政府的再造設想》引自《中共四川省委黨校學報》2003年12月第4期

5徐勇《縣政、鄉派、村治：鄉村治理的結構性轉換》，載《江蘇社會科學》2002年第2期

6吳理財《鄉政新論》，載《開放時代》，2002年第5期

7張文山《論自治權的法理基礎》，載《西南民族學院.哲學社會科學版》2002年7月

8徐勇《變鄉級政府為派出機構》載《決策咨詢》2003年第5期

9于建嶸：《岳村政治-----轉型期中國鄉村社會政治結構的變遷》，商務印書館2001年

10榮敬本等著《從壓力型體制向民主合作體制的轉變---縣鄉政治體制改革中央編譯出版社

11李錦鵬《建立民主懇談和民主決策的新機制》載《浙江社會科學》200

本文關鍵詞：鄉鎮有限自治自治