草原生態補償法律制度構建策略

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摘要：草原生態補償是解決草原超載放牧、草原沙化退化的重要方式，也是改善草原生態環境、促進草原生態平衡的重要途徑，對促進人與草原和諧、建設社會主義生態文明有著重要意義。筆者從生態環境稀缺理論、公共物品理論、外部性理論等出發，分析草原生態補償法律制度建設所面臨的種種問題，探究完善草原生態補償法律制度的方法路徑。我國有4億多公頃草原，約占全球草原面積的13％，這些草原多分布于新疆、青海、甘肅、內蒙古等地。作為草原資源大國，我國于1985年就頒布了《草原法》，并明確提出草原保護、草畜平衡、草原休牧等法律原則；同時我國還頒布了許多關于草原生態保護的行政法規、部門規章，如《關于加強草原保護與建設的若干原則》《關于完善退牧還草政策的意見》等；但是相對于森林、礦產等專項立法而言，我國草原生態保護立法建設滯后，嚴重影響草原生態補償建設。為此，應深入探討草原生態補償的方法、原則、資金來源等，建立完善的草原生態補償法律制度，以更好地保護草原生態環境。

關鍵詞：草原生態補償；法律；制度；生態保護；補償主體

1草原生態補償法律制度的理論基礎

1.1生態環境稀缺理論

稀缺資源是指不可再生資源或再生速度無法滿足人類需要的資源，如石油、稀土、金礦、玉石等。稀缺資源有著匱乏性、局限性等特征，從這種角度看草原生態也屬于稀缺資源。因而，在草原生態開發中，人們應保護、改善和補償草原生態資源，為草原建設提供生態補償。

1．2公共物品理論

公共物品是指全體社會成員所共有的物品，公共物品有著非排他性、非競爭性等特征，非競爭性是指某種公共物品的使用不會引起產品成本的增加；非排他性是指人們消費某種公共產品時，不會影響其他人對該物品的消費。草原是一種全體國民所共有的公共物品，有著非排他性、非競爭性等屬性，如任何人對草原環境的消費，并不影響其他人對草原環境的消費；草原環境得到改善時，全體社會成員都會受益。正是由于草原生態環境具有公共產品屬性，才產生了“公地悲劇”，即人們過度開發草原資源，導致草原環境惡化，草原資源枯竭。因此，應建立草原生態補償機制，協調草原生態環境的各種利益關系，以實現草原生態環境保護的目的［1］。

1．3外部性理論

外部性是指“那些生產或消費對其他團體強征了不可補償的成本或給予了無需補償的收益的情形”。外部性可分為正外部性和負外部性，正外部性是指人們的生產或消費行為對他人產生了正的效益，但是這種生產或消費卻沒有獲得相應的補償；負外部性是指人們的生存或消費行為對他人產生了負的效益，但是生產者和消費者并未補償后者。草原生態環境有著正外部性，因為草原生態環境改善會給全體社會成員帶來福利，而草原生態建設者卻蒙受了經濟或社會損失，并未得到相應的補償。顯然，建立草原生態補償制度有利于提高草原生態建設者的積極性和創造性，也有利于更好地保護草原生態環境。

2我國草原生態補償法律制度的現狀和問題剖析

2．1草原生態補償法律制度建設狀況

我國憲法第十條、第十三條明確提出了補償機制的法律地位，《土地管理法》《礦產資源法》《防沙治沙法》等提出草原生態補償問題，并作出原則性規定。此外，《草原法》第三十五條、第四十八條針對休牧、輪牧、退耕還草等作了具體規定，明確草原生態補償制度問題。行政法規、部門規章中也有許多關于草原生態補償的規定，如1998年國務院制定了《全國生態環境建設規劃》，提出了建設生態補償機制的建議；2002年國務院出臺了退耕還草的若干意見，制定了退耕還草的財政和稅收政策；2009年“中央1號”文件提出，積極推進京津風沙源治理工程，擴大退牧還草工程，啟動草原、濕地和水土保持試點工作；2011年農業部和財政部聯合出臺《中央財政草原生態保護補助獎勵資金管理暫行辦法》，明確草原生態補償的內容與范圍。這些法律法規為草原生態補償制度建設奠定了堅實的法律基礎。

2．2我國草原生態補償法律所面臨的問題

草原生態補償法律體系不完善。目前，我國尚未出臺專業的生態補償法律，關于草原生態補償的內容多散見于法律法規之中，而且這些內容多是原則性規定，缺乏可操作性和執行性。比如《草原法》提出，在禁牧、休牧、輪牧、退耕還草等過程中要對牧民進行補償，但是并沒有明確提出補償方法和途徑。再如，《退耕還林條例》并未對草原上過度放牧、生態破壞等做出具體規定，也沒有配套的政策措施，在實踐中很難將法律法規落到實處。此外，許多生態補償制度多體現于行政法規和部門規章之中，針對草原生態保護的法律條款內容混亂，而且經常出現規章制度相互沖突的問題。比如，《退耕還林條例》與《關于完善退耕還林糧食補助辦法的通知》在生態補償方式與內容上就發生了沖突［2］。

2．3生態補償的法律性質不明確

當前，我國法律法規中并未出現草原生態補償的概念，所謂的草原生態補償制度只是散見于法律法規的各種規定的總和。比如《草原法》《退耕還林條例》等都使用了“補助”一詞，《中央財政草原生態保護補助獎勵資金管理暫行辦法》多次運用了“補助”“獎勵”“補貼”等詞語。此外，政府向牧民提供補貼、補助的行為也值得商榷。在國外，草原生態補償是以市場機制為基礎的，由國家或生態服務受益者提供補償，我國草原生態補償則以國家為主，涉及行政補償、行政合同、行政征收等，有著濃重的行政色彩。最后，草原權屬不清晰，生態補償難落實。《憲法》第九條規定，草原是國家財產，屬于全民所有或集體所有，公民對草原資源擁有占有、使用、收益等權利。由于草原的公共產品屬性及其所有權問題，在草原使用上很容易產生“公地悲劇”，并導致草原生態補償制度不能落到實處［3］。草原生態補償制度有待完善。《草原法》《退耕還林條例》等法律規定，草原生態補償主體為財政、林業、農牧等部門。這種以國家為補償主體的生態補償制度存在許多問題，如生態補償效率低下，許多補償金難以落到實處，行政執法中常出現職責不清、職能交叉等問題。當前，草原生態補償經費多由政府籌措，依靠單一的稅收收入彌補財政補貼，導致政府財政補償資金匱乏。在補償形式上，《中央財政草原生態保護補助獎金管理暫行辦法》明確規定了草原生態補償的方式，但是這些補償方式較為單一，多以現金、糧食、貸款優惠、稅收減免等方式進行補償，而且在實際運用中缺乏可操作性和執行性。

3我國草原生態補償法律制度的建構路徑

3．1建構草原生態補償法律制度體系

在草原生態補償制度建設中，應以科學發展觀與可持續發展理念為指導，堅持“誰受益，誰補償”的基本原則，建立政府主導、市場為輔的草原生態補償機制，以更好地完善草業基礎設施、改善草原生態環境。同時，應制訂草原生態補償計劃，保障生態補償參與者的合法權益，促使廣大牧民積極參與草原生態補償。要在現行法律框架內修改《環保法》《草原法》《生態補償條例》等，將生態補償制度融入法律之中，不斷提高生態補償制度的法律地位；應將草原生態補償納入法律法規之中，融入部門規章、行政法規、規范性文件之中，建構完善的草原生態補償法律制度體系。具體而言：在補償內容上，應協調草原生態補償各方的利益關系，確保各方的責、權、利相統一；在補償主體上，應轉變以政府為主的補償模式，將草原生態環境的受益者納入補償主體之中；在補償對象上，應按照草原承包責任制的要求，進一步明確草原生態補償的對象；在補償標準上，要充分考慮不同區域的經濟差異，建立公平合理的生態補償標準；在補償資金上，應建立多元化的資金籌措渠道，如可以建立草原生態保護基金，征收生態環境保護稅等，通過多種方式拓展草原生態補償的經費來源。

3．2完善草原生態補償法律制度內容

第一，進一步明確草原生態補償主體。補償主體是草原生態補償義務的承擔者，國家是草原生態資源的所有者，理應擔當起保護草原生態環境的義務。因而，中央政府要通過政策法規等確立草原生態補償標準、范圍與方式，并通過轉移支付、財政撥款、稅收減免等方式支持草原生態補償建設，地方政府也應積極投入草原生態保護之中，為草原生態補償提供政策、資金等支持［4］。草原資源不僅有經濟價值，還有著涵養水源、凈化空氣、保持水土等功能，因此享受草原生態資源的企業理應承擔一些生態補償義務。為此，政府可以向受益企業征收生態補償金，以更好地協調草原生態補償的利益關系。同時，從國外經驗和法律實踐看，也應將企事業單位、自然人、社會團體等草原生態受益者列入補償主體的行列。第二，進一步明確草原生態補償對象。草原生態補償的對象主要是牧民，《中央財政草原生態保護補助獎勵資金管理暫行辦法》也明確草原生態補償的范圍與對象。但是考慮到我國草原分布廣泛，草原承包使用方式復雜，僅對牧民實施生態補償的方式并不合理。因而，還應擴大草原生態補償對象的范圍，將草原區域的地方政府、草原資源保護區、退耕還草的利益損失者等均列入生態補償的范圍，以提高利益損失者進行生態補償的積極性［5］。第三，完善草原生態補償標準。補償標準直接關系著生態補償的效果，也關系著草原生態環境建設。當前，我國草原生態補償標準仍比較低，以內蒙古為例，草原生態補償標準約為每年48元／畝（1畝≈667m2），遠遠低于草原生態補償的實際需要。因此，應根據地方經濟發展狀況、草原生態保護成本等確定科學合理的生態補償標準，以更好地提高牧民參與生態補償的積極性。第四，創新草原生態補償方式。當前，我國仍采用財政補償為主的生態補償方式，這種單一的補償方式給政府帶來巨大的財政壓力，也影響草原生態補償工作的可持續發展。因此，應根據草原生態補償的實際需要，創新草原生態補償方式。比如可以制定財政轉移制度的法律法規，健全草原生態補償轉移支付制度，加大對地方生態補償的財政支持力度；可以制定草原生態補償稅收政策，對草原生態環境的貢獻者減免稅收，對草原生態環境受益者征收生態環境稅，用稅收促進草原生態環境發展；此外，還應探索草原生態補償的市場機制，可以通過放牧權交易制度明確每塊草地的承載量，用放牧收費的方式控制草原過度放牧。第五，落實草原生態補償的法律責任。目前，草原生態補償的法律性質不清晰，在法律實踐中常出現無法可依的問題。因此，應落實草原生態補償法律責任，明確利益各方應承擔何種法律責任。比如，應完善草原生態補償責任追究制，明確相關人員的法律責任，嚴查占用、挪用、貪污草原生態補償經費的行為，追究失職、瀆職的行政責任。再如，草原生態受益者應與生態服務提供者簽訂生態補償合同，并嚴格按照合同要求履行職責［6］。健全草原生態補償法律制度是改善草原生態環境、促進草原生態平衡的重要途徑，對于建設社會主義生態文化、促進人與自然和諧具有重要意義。因此，應通過多種方式完善草原生態補償法律制度，更好地保護草原生態環境。

作者:劉旺余 單位:河南職業技術學院

參考文獻：

［1］馬莉，王蕾，羅曉玲，等．草原生態補償機制研究進展［J］．黑龍江生態工程職業學院學報，2009，22（5）：4－5．

［2］李笑春，曹葉軍，劉天明．草原生態補償機制核心問題探析：以內蒙古錫林郭勒盟草原生態補償為例［J］．中國草地學報，2011，33（6）：1－7．

［3］郭建．充分挖掘草原碳匯功能助推經濟社會和諧發展［J］．現代農業，2010（12）：3－4．

［4］汪勁．論生態補償的概念：以《生態補償條例》草案的立法解釋為背景［J］．中國地質大學學報（社會科學版），2014，14（1）：1－8．

［5］襲亞珍．世界各國實施生態效益補償政策的經驗對中國的啟示［J］．林業科技管理，2002（3）：19－21．

［6］童光法．我國草原生態補償法律機制初探［J］．南京工業大學學報（社會科學版），2015，14（1）：47－53．