行政立法監(jiān)督現(xiàn)狀及完善研究論文

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內(nèi)容提要：行政立法是國家行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動。由于行政立法主體的多層次性和立法內(nèi)容的廣泛多樣性，因而，在實(shí)際生活中出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)所立之法相互矛盾、相互重疊的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)超越自己的立法權(quán)限進(jìn)行立法、所立之法和國家的憲法、基本法律相抵觸的現(xiàn)象，直接給公民和有關(guān)組織的權(quán)益造成了嚴(yán)重的損害。為了防止行政機(jī)關(guān)濫用立法權(quán)，保護(hù)公民的合法權(quán)益，必須對行政立法進(jìn)行監(jiān)督。著重從權(quán)力機(jī)關(guān)入手，對權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法進(jìn)行監(jiān)督從原因、模式、監(jiān)督過程中存在的問題、我國行政立法監(jiān)督的完善等幾個方面作了探討。

關(guān)鍵詞：行政立法行政立法的監(jiān)督權(quán)力機(jī)關(guān)

一、對行政立法進(jìn)行監(jiān)督的原因

(一)防止行政機(jī)關(guān)越權(quán)立法和監(jiān)督用立法權(quán)

國家行政機(jī)關(guān)從屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是受權(quán)機(jī)關(guān)，本身并沒有固定的立法權(quán)，故所有行政立法都應(yīng)該是授權(quán)立法、其立法主體只能是我國憲法、組織法及有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的立法主體，其立法權(quán)限不能超越授權(quán)機(jī)關(guān)所授予的權(quán)限，其所立法之范圍不能超越授權(quán)機(jī)在所授予之范圍，否則便屬于越權(quán)立法和濫用立法權(quán)。在我國，具有行政立法權(quán)的機(jī)關(guān)是國務(wù)院、國務(wù)院各部委、省、自治區(qū)、直轄市人民政府及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。除此之外的其他機(jī)關(guān)都不具有行政立法權(quán)，因而不具有行政立法主體資格。

我國憲法第89條規(guī)定，國務(wù)院可以根據(jù)憲法和法律規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，決定和命令。《憲法》第90條第2款規(guī)定：國務(wù)院各部、各委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，命令、指示和規(guī)章。這一規(guī)定就說明，國務(wù)院和國務(wù)院各部委的行政立法權(quán)憲法和法律，是基于憲法和法律的授權(quán)而產(chǎn)生的，沒有憲法和法律根據(jù)就不能進(jìn)行立法活動。然而，在行政立法的實(shí)踐中，由于立法主體繁多，如國務(wù)院有近30個部委，全國有32個省、自治區(qū)、直轄市人民政府，28個省、自治區(qū)人民政府所在地的市和18個國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市都具有行政立法權(quán)。這些立法主體處于不同部門、不同地域、不同級別，在進(jìn)行行政立法的過程中必然從本部門、本地域范圍內(nèi)利益來考慮如何進(jìn)行立法，缺少縱向與橫向的協(xié)調(diào)性。如果不對其立法活動進(jìn)行有效的監(jiān)督，其結(jié)果可能會出現(xiàn)如下情況：一是超越了自己的立法權(quán)限進(jìn)行立法；二是所立之法與憲法或法律相抵觸；三是出現(xiàn)部門之間所立之法，不同地區(qū)之間所立之法相互矛盾、相互沖突現(xiàn)象；四是所立之法規(guī)范的對象超出了本部門所管轄之范圍。前兩種情況必然導(dǎo)致所立之法無效和被撤銷，后兩種情況會導(dǎo)致立法、執(zhí)法的混亂。這正如孟德斯鳩所說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方為止”。因而只有對行政立法進(jìn)行監(jiān)督，包括以整個立法過程的監(jiān)督，才能防止行政機(jī)關(guān)越權(quán)立法和濫用立法權(quán)。

(二)有利于規(guī)范立法程序，使行政機(jī)關(guān)立法規(guī)范化。

行政立法程序是行政立法主體依法定權(quán)限制定行政法規(guī)和行政規(guī)章所應(yīng)遵循步驟、方式和順序，是行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，制定、修改、廢止行政法規(guī)利規(guī)章的活動程序。在行政立法實(shí)踐中，行政立法程序一般包括規(guī)劃、起草、征求意見、審查、通過、與備案等幾個步驟。但是由于立法主體繁多，各立法機(jī)關(guān)立法人員的素質(zhì)也不一樣，機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對立法活動的重視程度也有所不同，在實(shí)踐立法過程中，不遵循立法程序，所立之法不規(guī)范，質(zhì)量不高的現(xiàn)象很普遍。例如，在規(guī)劃階段一些地方政府不從整國民經(jīng)濟(jì)和發(fā)展計劃考慮，而只考慮本地區(qū)的利益；在起草中缺少有關(guān)業(yè)務(wù)專家和法律工作者的參與；在征求意見階段只征求主管領(lǐng)導(dǎo)的意見而忽視公民、社會組織甚至專家意見等等。這樣制定出的法必然是不健全、不完善、質(zhì)量不高，缺少可操作性。鑒于此，國務(wù)院于底頒布了《行政法規(guī)制定程序條例》自1月1日施行。它專門規(guī)定了行政法規(guī)制定程序的有關(guān)事項(xiàng)。該《條例》第一條規(guī)定：為了規(guī)范行政法規(guī)制定程序，保證行政法規(guī)質(zhì)量，根據(jù)憲法、立法法、國務(wù)院組織法的有關(guān)規(guī)定，制定本條例。這就明確規(guī)定了該條例的目的。該《條例》第五條對行政立法的語言規(guī)范作了規(guī)定。第五條規(guī)定，行政立法應(yīng)當(dāng)備而不繁，邏輯嚴(yán)密、條文明確、具體，用語準(zhǔn)確、簡潔、具有可操作性。該《條例》第十七條對審查事項(xiàng)作了規(guī)定。第十七條規(guī)定，國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)主要從以下方面對行政法規(guī)送審稿進(jìn)行審查：(1)是否符合憲法、法律的規(guī)定和國家的方針政策；(2)是否符合本條例第十一條的規(guī)定；(3)是否與有關(guān)行政法規(guī)協(xié)調(diào)、銜接；(4)是否正確處理有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民對送審稿主要問題的意見；(5)其他主要審查的內(nèi)容。《行政法規(guī)制定程序條例》明確規(guī)定了權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法審查監(jiān)督的有關(guān)事項(xiàng)使我國行政機(jī)關(guān)的立法程序進(jìn)一步走向了規(guī)范化。

(三)有利于保護(hù)公民和有關(guān)組織的合法權(quán)益

由于行政機(jī)關(guān)所立之法是國家行政機(jī)關(guān)針對不特定的人和不特定的事制定的具有普遍約束力的行為規(guī)則，具有普遍約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力，如國務(wù)院制定的行政法規(guī)，國務(wù)院各部委制定的行政規(guī)章在全國范圍內(nèi)具有普遍的效力，省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)制定的地方性法規(guī)在本行政區(qū)內(nèi)具有普遍效力，故一旦它們違法或不適當(dāng)，將會對公民和有關(guān)組織的權(quán)益造成廣泛的和嚴(yán)重的損害。由于行政主體和行政相對方處于不對等地位，即行政主體處于絕對優(yōu)勢地位，而行政相對方處于弱勢地位，因此行政立法一旦存在缺陷，將直接損害行政相對方的權(quán)益。故必須對行政機(jī)關(guān)所立之法進(jìn)行監(jiān)督和審查。對行政立法進(jìn)行監(jiān)督的過程，既是維護(hù)行政主體權(quán)威和尊嚴(yán)的過程，又是保護(hù)行政相對方的合法權(quán)益的過程。事前的監(jiān)督可防止公民和有關(guān)組織的合法權(quán)益受到損害，事后的監(jiān)督可以使受到損害的公民和有關(guān)組織的合法權(quán)益得到救濟(jì)。

二、權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法的監(jiān)督

由于行政立法是基于授權(quán)而產(chǎn)生的，因而制定嚴(yán)格的授權(quán)法必定是對行政立法進(jìn)行監(jiān)督的最有效的形式。我國沒有統(tǒng)一的授權(quán)法，但《立法法》的出臺在某方面彌補(bǔ)了這方面的不足。在國外，為了有效地控制行政立法，多數(shù)國家的立法機(jī)關(guān)還規(guī)定了嚴(yán)格的監(jiān)督控制方式來達(dá)到對行政立法進(jìn)行監(jiān)督的目的。下面分別論述：

(一)國外權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法監(jiān)督的概況

在國外，有權(quán)對行政立法進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)主要是議會或國會。其主要方式主要是將有關(guān)文件提交議會或國會來達(dá)到監(jiān)督授權(quán)立法的目的。在美國，美國憲法及其后的修正案或其他聯(lián)邦法律，并沒有直接規(guī)定國會如何監(jiān)督行政機(jī)關(guān)所的命令。美國國會最初采用“立法否決”方式來監(jiān)督行政命令。所謂立法否決指行政機(jī)關(guān)制定的行政命令根據(jù)國會的授權(quán)，它必須在一定期限內(nèi)沒有被國會的任何一院或兩院否決，該行政命令才具有效力。這就是說國會在授予行政機(jī)關(guān)制定命令的同時保留了批準(zhǔn)或否決行政機(jī)關(guān)根據(jù)行使授權(quán)的行為的權(quán)力。但是美國最高法院在1983年的一案件中，推翻了立法否決方式的合憲性。法院認(rèn)為，國會保留立法否決權(quán)是違反憲法的，因而是無效的。現(xiàn)在美國國會主要是利用直接調(diào)查權(quán)，以明確行政命令是否侵犯立法權(quán)。在英國，議會制定的法律對授權(quán)立法可能作出的規(guī)定有三種：第一，母法可能規(guī)定，法律文件一旦制定，就應(yīng)當(dāng)提交議會兩院或者提交下院。第二，母法可能會規(guī)定，法定文件應(yīng)不發(fā)服從議會的批準(zhǔn)決定程序。英國議會對法定文件有兩種批準(zhǔn)程序，按照第一種批準(zhǔn)程序，法定文件立即生效，但它是否繼續(xù)有效，要靠議會兩院的后來批準(zhǔn)決定。按照第二種批準(zhǔn)程序，法定文件以草案形式提交給議會，在議會沒有作出批準(zhǔn)決定前不得生效。第三，法定文件可能根據(jù)議會的消極決定程序而得到制定。這種程序也有兩種形式：第一種程序是法定文件在提交議會時即具有效力，但要受議會兩院撤銷程序控制，第二種程序是法定文件以草案形式提交議會，如果議會在一定期限內(nèi)沒有撤銷提交的法定文件，則法定文件生效。在德國，議會監(jiān)督授權(quán)立法的方式都規(guī)定在授權(quán)母法中，其主要審查方式有四種：第一，提交議會。德國的某些法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)有義務(wù)將依本法授權(quán)制定的行政法規(guī)送交議會；第二，聽證權(quán)之保留。即立法機(jī)關(guān)在母法中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依本授權(quán)法授權(quán)所制定的行政法規(guī)，在沒有經(jīng)過議會聽證程序前，不得公布：第三，廢棄請求權(quán)之保留，即立法機(jī)關(guān)關(guān)于母法中的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)將依據(jù)本法之授權(quán)所制定的行政法規(guī)，于公布后送交議會審查，議會保留事后請示行政機(jī)關(guān)廢棄命令的權(quán)力：第四，同意權(quán)之保留，即立法機(jī)關(guān)在母法中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依據(jù)本法制定的行政法規(guī)應(yīng)先送交議會，在議會同意后才能生效。

(二)我國權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法的監(jiān)督

在我國，中央一級的權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人民代表大會及其常委會，在地方主要指地方各級人民代表大會及其常委會。我國憲法規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。就行政立法而言，全國人大常委會有權(quán)監(jiān)督國務(wù)院及國務(wù)院各部委的立法過程，同時也有權(quán)監(jiān)督省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府的立法過程。省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會有權(quán)監(jiān)督省、自治區(qū)、直轄市人民政府的立法過程。省、自治區(qū)人民政府所在地的市人大有權(quán)監(jiān)督該市人民政府的立法過程。

權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法的監(jiān)督形式有兩種：

1、事前監(jiān)督。指權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的立法活動在所立之法效力之前所進(jìn)行的監(jiān)督。這是最主要的立法監(jiān)督形式，主要針對授權(quán)立法而言的。可以從以卜幾個方面考慮：①行政機(jī)關(guān)是否具備行政立法主體資格。只有具備行政立法主體資格，才能進(jìn)行相應(yīng)的行政立法活動。我國具備行政立法主體資格的有國務(wù)院、國務(wù)院各部委，省、自治區(qū)、直轄市人民政府。省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府。②是否在立法權(quán)限范圍內(nèi)行使立法權(quán)。行政機(jī)關(guān)行使行政立法權(quán)，必須是在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行，不能超越法律所規(guī)定的權(quán)限范圍。同時授權(quán)應(yīng)是有嚴(yán)格的限制，不能無限制的授權(quán)，否則造成行政權(quán)力的極度擴(kuò)張，最終導(dǎo)致行政專橫。⑧是否遵循相應(yīng)的立法程序嚴(yán)格的立法程序是正確進(jìn)行行政立法的有效保障。按照立法程序進(jìn)行立法，既能防止受領(lǐng)導(dǎo)者個人意志的影響，又可使立法程序規(guī)范化。一般而言，如果遵循程序正義，則其結(jié)果也是止義的。國務(wù)院底頒布的“亍政法規(guī)制定程序條例》專門對立法程序問題作了規(guī)定。④內(nèi)容是否違背憲法和法律。行政立法屬授權(quán)立法，以憲法和法律為依據(jù)，因而其內(nèi)容不得有與憲法和法律相抵觸之處，否則無效。這是行政立法過程中最易出現(xiàn)問題的地方，特別是地方政府在立法過程中易出現(xiàn)此類情況，一旦出現(xiàn)則屬實(shí)質(zhì)違法，因而無效。⑤上下級行政機(jī)關(guān)所立之法是否矛盾和沖突。在我國，地方國家行政所立之法不得與國務(wù)院所立之法相抵觸，否則無效。

2、事后監(jiān)督。事后監(jiān)督是指對已經(jīng)生效的行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)在適用過程中，對其合憲性和合法性產(chǎn)生懷疑而進(jìn)行審查監(jiān)督的過程。權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法事后監(jiān)督的主要形式是審查行政立法行為，撤銷與憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)或規(guī)章。這里應(yīng)考慮幾個問題：一是如果行政法規(guī)或規(guī)章出現(xiàn)了與憲法或法律相抵觸的情況，由誰先提出的問題。筆者認(rèn)為，第一，權(quán)力機(jī)關(guān)可依職權(quán)主動提出。例如全國人大常委會如果發(fā)現(xiàn)國務(wù)院和國務(wù)院各部委所制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章如果有與憲法或法律相抵觸或違背的情況，可依職權(quán)主動撤銷，地方各級人大常委會如發(fā)現(xiàn)地方各級政府的地方性法規(guī)有與憲法和法律相抵觸時，也可依職權(quán)主動撤銷。第二，行政相對方如果發(fā)現(xiàn)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章與憲法、法律相抵觸的情況，可提請全國人大常委會、地方人人常委會進(jìn)行審查。第二，國務(wù)院如果發(fā)現(xiàn)國務(wù)院各部委的部門規(guī)章與法律相抵觸，可依職權(quán)主動撤銷。二，針對已被撤銷的與憲法、法律相抵觸的法規(guī)、規(guī)章，已經(jīng)依照該法規(guī)、規(guī)章作出的生效裁決，該如何處理。有兩種意見，一是該裁決繼續(xù)有效，二是撤銷原裁決，重新作出裁決。筆者認(rèn)為，如果該裁決已經(jīng)執(zhí)行，應(yīng)作出繼續(xù)有效的決定，如果還未執(zhí)行，則應(yīng)撤銷原裁決，重新處理。

三、目前我國行政立法監(jiān)督中存在的問題

1、缺少具體的監(jiān)督形式

我國目前還沒有統(tǒng)一的授權(quán)法，故而沒有建立起真正的完善的法律監(jiān)督體系，有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法進(jìn)行監(jiān)督的法律規(guī)定只存在于少量的法條之中。如在向國務(wù)院各部委的授權(quán)中，規(guī)定了需要經(jīng)過國務(wù)院的批準(zhǔn)，在向地方的授權(quán)中，規(guī)定向全國人大常委會和國務(wù)院備案：在向國務(wù)院授權(quán)時，規(guī)定國務(wù)院根據(jù)授權(quán)制定的行政法規(guī)向全國人大常委會備案。對于這些法條授權(quán)，由于沒有具體而詳細(xì)的規(guī)定細(xì)則，缺乏可操作性，因而在實(shí)際中很難起到監(jiān)督作用。公務(wù)員之家

2、權(quán)力機(jī)關(guān)在行政立法監(jiān)督中處于消極地位。

依據(jù)憲法，全國人人常委會有權(quán)對行政立法的整個過程進(jìn)行監(jiān)督，可依職權(quán)主動撤銷憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、規(guī)章。然而在實(shí)踐中，全國人人常委會很少積極主動地履行監(jiān)督職責(zé)，即使是我國目前僅有的監(jiān)督形式，全國人大常委會也沒有很好地利用。例如在備案制度中，要求對授權(quán)立法進(jìn)行必要的審查，審查其是否有與憲法、法律相抵觸之處。但從實(shí)踐來看，全國人人常委會并未進(jìn)行有效監(jiān)督，事實(shí)上全國人大常委會根本沒有行使過自己的監(jiān)督權(quán)利。

四、我國行政立法監(jiān)督的完善

針對目前我國行政立法監(jiān)督中存在的問題，筆者認(rèn)為可考慮以下措施：

1、制定切實(shí)可行的授權(quán)法。通過立法的形式，把權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法的監(jiān)督固定下來。在該法中，應(yīng)對全國人大及其常委會對國務(wù)院、地方人大及常委會對地方政府，國務(wù)院對國務(wù)院各部委的授權(quán)，從授權(quán)的時間，授權(quán)的范圍，授權(quán)的方法及授權(quán)應(yīng)注意的事項(xiàng)等方面作山明確而具體的規(guī)定。

2、完善備案制度。行政機(jī)關(guān)依據(jù)所授權(quán)限制定山行政法規(guī)斤，要在一定時間內(nèi)報送授權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行備案。國務(wù)院制定出行政法規(guī)，要報全國人大常委會備案：國務(wù)院各部委制定出部門規(guī)章，應(yīng)報全國人大常委會和國務(wù)院備案：地方各級政府制定的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)報地方各級人大常委會和全國人大常委會備案。通過備案制度，權(quán)力機(jī)關(guān)可以有效地對行政立法中山現(xiàn)的問題進(jìn)行監(jiān)督。如果權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)備案有瑕疵，應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行糾正。這里應(yīng)注意的是必須明確規(guī)定備案期限，才能有效地起到監(jiān)督作用。

3、完善批準(zhǔn)制度。批準(zhǔn)制是一種非常有效的監(jiān)督方式，在我國立法過程中得到廣泛的應(yīng)用。國務(wù)院制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)報全國人大常委會批準(zhǔn)：國務(wù)院各部委制定規(guī)章應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院批準(zhǔn)；地方政府制定地方性法規(guī)應(yīng)經(jīng)地方人大常委會批準(zhǔn)。但在實(shí)踐中出現(xiàn)了不經(jīng)審查就批準(zhǔn)，使審查流于形式，監(jiān)督制度形同虛設(shè)。因此目前應(yīng)完善批準(zhǔn)制度，使之真正起到監(jiān)督作用。

4、設(shè)立委員會制度。目前世界上許多國家都設(shè)有該制度。在我國，全國人大常委會行使對行政立法的審查監(jiān)督權(quán)。但由于各種原因，導(dǎo)致全國人大常委會在實(shí)踐中并未行使這一權(quán)力。因此可考慮在全國人大之下設(shè)立一個專門委員會，對行政立法進(jìn)行具體監(jiān)督。委員會的成員應(yīng)專職化，具體負(fù)責(zé)從立法主體、立法程序、立法權(quán)限、立法范圍等各方面進(jìn)行監(jiān)督。對行政法規(guī)和地方性法規(guī)，如果出現(xiàn)同憲法、法律相抵觸的情況，可提請全國人大常委會撤銷：對部門規(guī)章，可提請國務(wù)院撤銷。