政府治理范文10篇

一、民主精神的本質

雖然學術界對民主的界定眾說紛紜各有側重，但在其核心內容上基本達成一個共識，即民主就是按照人民的意志管理國家和社會事務的制度。[1]公眾需要能為自己提供服務的政府，政府是公眾需要的受托人，其存在目的和意義在于維護公共利益，滿足公眾需要。

讓民主精神貫穿于政府治理過程始終，其實就是要求政府的各項活動應該而且必須將公眾的利益和要求放在首位，政府從主體地位撤離，做到名義與形式的“還權于民”。民主精神意義下的政府部門實質是一個社會穩定器，在對社會的治理過程中，根據內外環境的變化不斷調整支點位置從而實現社會管制與公眾需要之間的動態平衡。

二、公共部門績效管理中的民主精神

民主精神與目前的一些政府改革理論與模式是契合的，或者說，目前很多具有革新精神的治理理論與治理模式實際是一種供求關系的反映，由公眾對民主的訴求發展而來，公共部門績效管理就是其中的代表。無論公共部門績效管理追求的目標還是整個績效管理各個實施環節表現出來的特征，都很明顯地貫穿著一條主線發揚民主精神。

（一）從績效管理的目標來看，民主精神的影響作用一直延續。

摘要：追求善治是各國政府始終追求的目標。做到善治表現在以下幾方面：政府治理主體的選拔應當依照嚴格的法律程序；政府治理中政策的出臺應以符合全體人民利益為出發點；政府治理行為應當遵循法定、科學、民主的程序和方法；充分發揮政府監督機制的作用。本文對民主化的政府治理模式進行了探討。

關鍵詞：民主化政府治理善治

前言

追求善治是各國政府的共同目標，各國政府都在不斷尋求高效的政府治理模式。我國政府也不例外，改革開放30年來中國治理變革的主要方向是從一元治理到多元治理，從集權到分權，從人治到法治，從管制政府到服務政府，從黨內民主到社會民主。論文百事通治理改革的重點內容是生態平衡、社會公正、公共服務、社會和諧、官員廉潔、政府創新、黨內民主和基層民主。［1］時至今日，這些變革已取得了一定成效。然而由于受到兩千多年傳統官僚機制的影響，實現“善治”的目標似乎還很漫長，在實踐中還存在許多不盡人意的地方。在此，筆者就此問題和大家進行探討。

1.政府治理的目標

目標是每個組織、團體和個人行為的方向，沒有目標的行為是盲目的行為，是注定走向失敗的。因此，任何組織的成功都離不開正確的目標。善治是政府治理始終追求的目標。何為善治？有學者稱善治是公共利益最大化的管理過程。在此，我們不妨與企業利益最大化做一比較。企業要想取得利益最大化，就必須以最小的成本換取最高的報酬。而這一切都來自于產品的銷售，只有生產出的產品得到消費者的青睞，企業才能立于不敗之地。那么，產品如何才能受到消費者的青睞呢？其核心在于產品的服務必須以顧客為中心，顧客的需要就是產品發展的目標。同樣，政府要想達到真正的善治，也必須以其服務的客戶為出發點，一切以公眾利益至上，公眾利益的最大化就是政府目標的最優化。因此，政府部門也應樹立以客戶為中心的服務理念，一切以服務的大眾為中心，真正做到民主化的政府管理。

一、制約陜西社會和諧的基層政府因素分析

近年來，陜西各地基層政府加快改革，提升服務水平，對為推動陜西經濟發展和社會和諧做了大量工作，但也還存在一些較為突出的問題。

(一)重視經濟指標輕視發展質量，在發展問題上的認識誤區影響和諧

改革開放尤其是實施西部大開發戰略以來，陜西各地基層政府為發展本地經濟，保持經濟增長速度使出了渾身解數，但在發展問題上卻產生了很大的認識誤區，許多基層干部把“發展是硬道理”片面地理解為“經濟增長率是硬道理”，把經濟發展簡單化為GDP決定一切。由于以經濟數據、經濟指標論英雄的片面政績觀的引導驅使，為追求一時的增長速度，盲目上項目、辦企業、引投資，大搞“形象工程”、“亮麗工程”、“夜景工程”，看起來經濟增長了，但老百姓卻沒有得到實惠。2007年陜西榆林市GDP達到635億元，財政收入突破50億。但該市仍有貧困人口50.2萬人，其中仍有13.8萬人未能解決溫飽問題。榆林很富，但老百姓卻沒錢。而陜西一線職工收入也并未能隨著經濟發展有較大增長。據陜西省總工會的調查資料顯示，2006年陜西省一線職工人均年收入為13135元，比社會平均工資16918元低3783元。在調查的50戶企事業單位中，職工人均年收入低于當地在崗職工年平均收入的企業有41戶，占調查職工總數的80.7％。大部分企業一線職工的月收入在800～1000元，有的不足800元。一線職工收入不僅偏低，而且增長緩慢，與企業效益增長不同步。

據問卷調查統計，西安市、渭南市的財貿、建筑行業的10家企業，2001—2006年企業利潤年均增長20％，而職工收入增長13.9％。5年來未增加過工資的職工占22，2％。工人工資中扣除交納社會保險金等外，實際沒有增加多少，再扣除物價、房價、子女學費上漲等因素，相當一部分職工感受不到收入的增加。基層政府如何使經濟又好又快發展，讓絕大多數人民群眾從經濟發展中普遍受益，得到更多的實惠，急需創新治理模式，調整發展思路，走出發展的誤區。

(二)重視經濟發展，忽視環境保護。日趨嚴重的環境污染問題困擾和諧

[內容提要]非政府組織的興起，改變了傳統政府的治理邊界，也改變了傳統的公益與私益物品提供的組織模式。面對非政府組織這一新的組織力量，政府應當積極變革自身，讓非政府組織參與到公共事物中，發揮非政府組織在提供公益中的優勢，從而構建政府新的治理模式。[關鍵詞]非政府組織治理模式變革一、社會結構轉變與非政府組織的興起社會結構，主要是指一個社會中社會地位及其相互關系的制度化和模式化了的體系。1978年底開始的改革開放，標志著中國社會進入了從傳統社會向現代社會轉型的加速期。在此以前，中國的國家與社會結構是“整體性社會”。整個社會都以單位化為組織基礎，以一元化社會形態為特征。80年代以后，以家庭聯產承包責任制為開端，國家逐步放松對社會某些領域的控制，并開始向市場經濟轉變。國家對經濟和社會有意識地放松管制，成為推動社會結構轉變地第一推動力，社會漸漸獲得自主地活動空間，新生的經濟力量如個體戶、鄉鎮企業、私營企業漸次出現。整個社會一元化的格局被打破，多元化的社會特征日益明顯。同時，社會的各種變化、新生事物的出現，又成為推動社會結構轉變的第二推動力。社會在自主的活動空間里進行組織重構和利益界定，并在某些領域要求政府繼續轉變職能，而社會的日益多元和復雜使政府在計劃經濟時代所依賴的許多制度失效。這時，政府也需要尋找一種能控制和管理社會的新的機制。于是在一定程度上允許社會自主組織、自主管理成為政府主動的選擇。非政府組織便在這時獲得了活動空間。非政府組織，英文為Non-GovernmentalOrganizations，是指各種形式的開展公益性、互益性活動的非營利民間組織。在我國，主要包括社會團體和民辦非企業單位兩種形式。社會團體是由中國公民自愿組成，為實現會員的共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性民間組織；民辦非企業單位是由企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的、從事公益性社會服務活動的非營利民間組織。①改革開放以來，社會結構的轉變及政治、經濟、文化觀念的巨大變化，使非政府組織快速發展。據統計，到1998年底，全國性社會團體達到1800多個，地方性社會團體總數達到16.56萬個。據估計，全國各種形式的民辦非企業單位可能達到70多萬個。②非政府組織的發展，在一定程度上又推動了社會結構的轉變，加速了社會組織的重新建構。也因此，社會以組織化的形態獲得了更大的發展空間，非政府組織在社會、經濟、文化、福利等領域日益顯示其生命力。社會的權力結構，由單一的國家主體逐步向國家、市場、社會的三主體轉變。這種轉變，對整個社會權力資源的重新整合，對政府在其中所扮演的角色都提出了強有力的挑戰。二、基本理論的挑戰1、政府和市場的二元劃分一般認為，市場的分散決策機制，在產權界定清晰、維護產權的成本低廉條件下，市場能有效對資源進行配置，并推動經濟和社會的發展。但是，在很多情況下，比如公共物品的供給方面，市場由于投入的成本相對于收入而言并不合算，所以市場在面臨這些問題時常常失敗。這時，就需要由政府來解決，因此，政府能起到對市場的協調、補充和市場所需的基礎設施和環境的供給作用。自亞當·斯密以來，隨著“看不見的手”——市場的優勢被人們認識以后，市場便成為經濟增長的重要力量，它與霍布斯以來關于政府的認識一道，使“政府與市場”的框架成為學者的基本分析思路。此后，政府和市場一直被看作社會的最重要的兩大組織發揮作用。③但是，隨著非政府組織的興起，“政府與市場”的分析思路變遇到了理論盲點，它無法將非政府組織整合到自己的分析框架之下。因為，非政府組織既不是政府，也不是市場；既不能以理性經濟人為分析假設，也不能以政治人為分析前提。但非政府組織又迅速發展著，并越來越發揮其重要作用。而且，非政府組織的出現，對傳統的政府與市場二者各自的作用范圍、作用方式的界定構成了挑戰。在傳統的二元分析下被認為是應由政府或應由市場發揮作用的領域，在現實可能交給非政府組織更有效。所有以上這些，要求政府、市場、社會（非政府組織）的三元分析來彌補過去二元理論分析的缺陷。正如沙爾普所言：“顯然，在純粹的市場、等級制的國家機構以及避免任何一方統治的理論能夠發揮作用的范圍以外，還有一些更為有效的協調機制，是以前的科學未能從經驗數據和理論思維兩個方面加以把握的。”④沙爾普所認為的“更為有效的協調機制”，便是以非政府組織為代表的社會力量。二、公益與私益的認識近20年來，有大量的文獻關注公益物品和私益物品問題。區分公益與私益的最主要標志是消費排他性。當物品或者服務能排除潛在用戶消費時，這項物品或服務就存在排他性；而如果只要有人供給某一物品，潛在用戶也可以從該物品中受益，便意味著不具有排他性。一般認為，私益物品具有排他性，公益物品不具有排他性。傳統理論認為，公益物品由于非排他性，市場沒有提供這種物品的激勵，所以，公益物品一般只能由政府提供。而私益物品的提供可以通過收益的激勵和市場的交易實現。但是，越來越多的實踐告訴我們，完全由政府提供公益物品，既不能達到效益最大、效率最高，也不能保證所有社會成員都平等地享有。政府的官僚體制、官員自利傾向等，都可能使公益物品的供給無效。而要使市場能有效提供私益物品，又需要政府提供如產權維護、基礎設施、公平競爭規則等。因此，公益與私益各自完全由政府和市場提供，在理論和實踐上都難以達到理想效果。況且，隨著社會利益的日趨分化，整個社會的組織結構、利益需求日益復雜。如何設計一套既能有效提供公益物品，又能有效配置私益物品的組織體系和制度框架，是現實對理論界提出的要求。其實，在物品屬性的光譜分析中，純粹的公益物品和純粹的私益物品處于光譜的兩端，而在中間，還存在大量介于兩者之間的物品。美國學者奧斯特羅姆根據物品排他性和消費共同性兩個特征，將物品分為四種類型：①私益物品。特點是具有排他性和分別使用，如面包、鞋、汽車等物品；②收費物品。特點是具有排他性和共同使用，如劇院、夜總會等；③公共池塘資源。特點是非排他性和分別使用，如地下水、海魚、地下石油等；④公益物品，特點是非排他性和共同使用，如國防、天氣預報等。⑤上述的后三種物品，按目前學界的一般劃分，又可以分為準公共物品和純公共物品：收費物品和公共池塘資源屬于準公共物品，而奧斯特羅姆所界定的公益物品，所指的是純公共物品。奧斯特羅姆通過對物品屬性更為細致的劃分，深化了過去對物品的粗糙認識，也使得改變物品供給的組織結構在理論上成為可能。比如傳統中認為應由政府來提供的公益物品，可以在一定程度上實現由市場供給。近年來西方國家在“重塑政府”中所推行的市場化改革便是例證。而某些過去認為由于集體行動的困境而必須求助政府強制實施或須界定產權來保證資源持續有效利用的領域如公共牧場等，也可以由社會自組織解決。⑥另外，就公益物品來說，其生產和提供在很多情況下是兩個可以相互分離的程序。政府可以提供公益物品，而政府所提供的這種公益物品的生產，則可以交給市場或非政府組織解決。因此，在物品供給的組織體系中，政府生產和提供純粹公益物品、某些關鍵性的收費物品和一些社會自組織尚無法解決的公共池塘資源的分配；非政府組織生產或提供某些公益物品、公共池塘資源；市場生產某些公益物品（賣給政府）、提供私益物品和一些收費物品。就某一物品而言，可能是市場生產，政府提供；就某一地域而言，則是既有當地政府，也有非政府組織，還有非當地政府（上級政府或同級其他政府）提供公益物品。可以說，物品供給的組織體系變得復雜而多元。近年來的盛行的新公共管理和治理理論，便是對物品供給的多元組織網絡的理論闡述。它尋求的是各種組織在一定的制度框架下的相互合作，達到資源的有效供給。三、變革政府治理模式“治理”一詞在新近治理理論的語境中，首先出現于1989年世界銀行所使用的“治理危機”（crisisingovernance）一詞中，“此后‘治理’便廣泛地用于政治發展研究中，特別是被用來描述后殖民地和發展中國家的政治狀況。”⑦對于治理，學者有多種定義，這些定義或從政府管理出發，或從社會發展出發，或特指某一領域的管理活動如公司治理來概括。但是，至今沒有能被各方普遍認可的權威界定。盡管如此，目前學者對治理的定義基本上未超出治理的核心理念，就是尋求多主體協作參與，對事務能作出有效應對的一系列管理活動。如治理理論的主要創始人之一羅西瑙（J.N.Rosenau）認為，治理是“一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。”⑧本文對政府治理模式的探討，借鑒治理理論中的多主體參與的治理理念，主要強調政府如何通過積極作為，讓各種力量尤其是新興的非政府組織力量參與到政府治理和社會公益的提供中。本文認為，適應非政府組織興起的現實和治理理論的價值取向，在權力重新界定、鼓勵社會組織化參與和協作提供公益物品方面，政府能發揮最主要作用，推動政府治理模式的變革。1、權力的轉移與政府作用1978年以來的變化，改變了中國社會的基本結構，也使中國社會的權力格局發生變化。在此以前，中國是典型的“單極權力格局”，經濟領域和社會領域幾乎絲毫沒有自主性，這兩個領域都受政治領域的強有力的控制，整個社會高度政治化。⑨但是，78年以來的經濟社會改革，使原來“單一權力格局”打破，各項改革使得經濟和社會領域的自主性不斷擴大。不過政府依然通過各種制度性措施努力控制經濟和社會領域，所以，經濟和社會領域的自主性是不完全的。盡管如此，政府單一主體控制整個社會的時代已經結束。如果將權力作為一種整體資源來看，目前這種資源正不斷向經濟和社會領域擴散，也即，政府、市場和社會都因此成為權力的擁有者。政府應努力促成權力由政府單一權力主體向政府、市場、社會三權力主體的良性轉變。這是一個多層面相互交錯的復雜過程，至少可以將這個過程分為三個層面：制度層面、意識層面和操作層面。制度層面是指國家的法律制度對權力歸屬的界定；意識層面指權力的主客體對權力的歸屬和運行的認同與否；操作層面則指權力的實際運行狀態。完整的權力轉移，應當是在制度層面，意識層面和操作層面一致的狀態，否則，權力便被認為還正處于轉移的過程中，或者權力轉移沒有完全。一般認為，以上三個層面不一致時是某項權力不穩定的狀態，對此，政府應當積極介入，發揮作用，努力促成以上三層面的一致。在權力的轉移過程中，政府的基本作用是，迅速順應目前社會結構變遷，重新界定自己的職能范圍，確保市場和社會領域的自主性。既在意識層面認識到權力主體的多元選擇；在制度層面積極框定有利于社會自主發展的法律環境；在操作層面積極為社會自主發展創造條件。使政府在權力轉移中占據主動之利。2、社會組織化參與參與是政治民主的重要內容，民主政治的發展離不開一套民主參與機制的確立。改革開放以后，隨著經濟的市場化、社會的組織化和溝通的網絡化，各種利益表達的需求也日益多元。過去與計劃時代相適應的政府體制和政治參與機制難以對這種需求作出制度性的應對，也即，政府意志和社會意志之間的相互溝通存在制度性的障礙。比如，作為非政府組織一部分的行業協會，其維護的是本行業的利益，當政府的決策與某一行業密切相關時，政府如何了解這一行業的狀況？如何讓這一行業的利益需求得以表達？如何保護這一行業？對于這些問題，目前的參與機制難以作出完全回答。因此，在目前的參與渠道基礎上，應當順應目前社會自組織力量不斷增強的新形勢，推動社會的組織化參與。也就是說，不但要讓每個單個的公民表達自己的利益需求，在非政府組織日益興盛的今天，也應讓這些組織表達自己組織的利益。這在政府的制度設計上，就不但要安排公民參與的制度，還要安排社會組織參與政府的制度。并且，這種制度設計是開放式的，即隨著各種新興組織的出現，要能為新興組織的參與提供空間。否則，政府就有可能不能真正代表社會的利益，可能變成為部分群體、部分人所壟斷的權威工具。社會組織化參與，并不提倡西方的利益集團對政府的作用，而是在整個社會的治理理念和框架下，謀求政府和各社會組織的多種信息溝通，讓社會各組織充分發揮自身的組織優勢，讓政府協調各組織間可能的利益矛盾。當然，社會的組織化參與，如果認識不清，很可能會成為部分個人或組織謀取自身利益，損壞整體利益的渠道。對此，需要把握組織化參與的原則內容：其一，社會組織化參與應是公開、透明和制度化的。即所有的組織利益表達，都是以先定的制度為前提的，公民有權了解整個參與過程；其二，組織化的參與，是以各組織所擁有的社會義務為前提的，即組織的活動應當在社會正義的原則下進行，履行社會公共責任，從而獲得社會合法性，并因此得到政府制度化承認。其三，組織的參與是在共產黨領導下進行的，黨組織對利益進行整合。3、公益物品的混合式供給公益物品是否必然須由政府提供？前面關于“公益和私益”的論述已經對此作了否定性的回答。社會自主組織、自主治理能力的增強；產權制度安排的進步；人們對社會可持續發展的認識，已經使公益物品供給的渠道、層次變得極其復雜。（1）分層性供給。公益物品往往是服務于特定領域的公益物品。在某一層次的公益物品，在更大層次上來說，就是私益物品。因此，公益與私益也是相對而言的。政府部門在提供公益物品時，必須認清消費的對象，因為政府是代表普遍公益的權威組織，政府不能因某一區域、某一領域的利益而損壞其他利益。所以，政府在提供公益物品時，就需分清公益物品消費對象的層次性。比如，凡屬地方利益的領域，上級政府就不應作過多的介入，主要由代表地方利益的政府來提供地方性公益物品；而隨著社會自治的發展和自組織能力的增強，許多社會領域能通過自我組織和制度安排來解決資源分配問題，對此，政府的目標選擇是幫助社會自我服務制度的形成，除此之外不做過多干預。這樣，公益物品的提供在縱向上就表現出明晰的層次性：自治組織和各種非政府組織——地方政府——中央政府。這種層次性組織提供公益物品的原則是向下原則，即凡是下級組織能提供的公益物品，上級組織不應過多介入。（2）競爭性供給。在經濟環節，我們比較熟悉競爭在推動經濟發展中的作用。在公益物品的供給上，同樣需要通過競爭來提供。政府之間，有橫向的政府競爭，通過競爭，各同級政府都努力為本區域提供更優質、更具合法性的公益物品；在市場領域，可以由政府協調，向各企業公開招標等辦法提供更廉價優質的物品和服務；而隨著非政府組織的發展，由非政府組織通過競爭來提供某些產品也成為重要方式。比如，在同一區域可能有多個相似的非政府組織存在，這些非政府組織就存在競爭，誰能提供更優質的公益物品，誰就獲得更大的支持和更多的生存空間。一些國家如新加坡就通過非政府組織競爭的辦法來提供社區服務。哪個非政府組織能以更低的價格提供社區服務，該組織就能獲得政府的財政支持。因此，政府之間、非政府組織之間和政府、市場、非政府組織之間都存在競爭，競爭能以更小的成本投入，為社會提供更多的公益物品。在治理下，政府應積極促成這些組織之間的競爭，從而增強組織的活力，提高效率。（3）合作性供給其實，前面所述的分層性供給和競爭性供給，只就某一相對獨立的物品或某一物品的提供環節而言的。實際上，許多公益物品的提供，從整個過程來看，往往需要各種組織的相互合作。比如政府將本來屬于自己職責范圍的公益提供通過訂立合同轉包給非政府組織；有些公益物品可以分離出許多市場成分（比如前面論述的將公益物品的生產和提供分離），于是，政府將可以由市場生產的部分轉交給市場，而自己則監督協調這些物品的供給。因此，許多公益物品，往往是政府、市場、非政府組織合作的結果。所以，在現代社會的供給體系中，只強調某一組織的優勢或缺陷都是片面的，政府的強制供給的優勢有效率不足的缺陷；市場的效率在公益物品上卻很難發揮作用；非政府組織只在提供部分公益物品上有優勢。因此，通過這三種組織在一定程度上的合作，可以發揮各自的優勢，達到社會各種資源最有效率且最充分的配置。四、總論上述論述，力在闡述非政府組織的興起對過去理論認識的沖擊和重新整合的可能；闡述非政府組織對政府傳統管理方式的挑戰，以及政府在非政府組織這一新生力量發展下如何積極應對。在這一系列的關系變化中，治理理論所反映的各國政府不完全壟斷一切合法權力，在政府之外，承認社會上還有一些其他機構和單位在維持社會秩序中的積極作用，與非政府組織興起后的社會現實是一致的，從某種程度說，治理理論正是因非政府組織的興起而出現的。中國政府在后發現代化的壓力下，具有重要的發展使命，對此，需更加重視政府的作用也是不言而喻的，但是，并不能因此而忽視其他組織尤其是非政府組織的力量。政府的理智選擇應是變革過去的管理傳統，充分發揮各種組織的積極性，從而為我們快速持續發展爭取更大的空間。

①民政部．社會團體登記管理條例、民辦非企業單位登記管理暫行條例、事業單位登記管理暫行條例［Z］，北京：中國法律出版社，1998．②吳忠澤．我國NGO的發展現狀及其管理，載中國非營利組織管理干部培訓班報告集［R］．北京：清華大學NGO研究中心編．1999．③［美］林德布洛姆．政治與市場——世界的政治-經濟制度［M］，上海：上海三聯書店，1994．12．④俞可平主編．治理與善治［C］，北京：社會科學文獻出版社，2000．56．⑤[美]邁克爾•麥金尼斯．多中心體制與地方公共經濟［C］，上海：上海三聯書店，2000．101．⑥參見埃莉諾•奧斯特羅姆．公共事物的治理之道［M］，上海：上海三聯書店，2000．（在該書中，作者通過對全球各地的自主治理狀況的分析，得出類似公共池塘資源的自主治理的制度條件和可能。）⑦俞可平主編．治理與善治［C］，北京：社會科學文獻出版社，2000．1．⑧俞可平主編．治理與善治［C］，北京：社會科學文獻出版社，2000．2．⑨康曉光．權力的轉移［M］，杭州：浙江人民出版社，1999．60．

中國的體制轉軌和社會轉型正處在一個關鍵時刻，而關鍵的關鍵是政府改革，中心是如何建立一個有效政府，解決政府治理中出現的危機。本文擬從理論和實際兩個方面做些分析，以供討論。

一、一個簡要的理論說明

如何建立一個有效的政府？這是我們面臨的一個重大的理論和實踐問題。雖然很多人在講，很多會議在討論，很多人在實踐，但似乎并不清楚，有的是人云亦云，有的是東施效顰。因此，有進一步討論之必要。

什么是一個有效的政府？要回答這一問題，必須先弄清什么是政府能力以及政府有什么職能和起什么作用。

有人把政府能力區分為財政吸取能力、宏觀調控能力、合法化能力和強制能力，概括起來，無非是政府采取和促進集體行動的能力。按照政府能力的大小強弱，人們可以把政府分為多種類型，處在兩端的是強政府和弱政府，大政府和小政府。政府的職能和作用按其實施方式可以分為強制性職能和服務性職能，政府只能具有對強制的壟斷，而在非強制的服務活動領域，政府應與其他任何人處于平等的地位。按其性質政府職能和作用則可以分為基礎性工作和一般性工作、積極作用和消極作用，因為政府具有多種職能，其地位和作用也不一樣，政府既可能促進經濟增長，也可能造成經濟衰退。所謂基礎性工作包括建立法律基礎、保持非扭曲的政策環境和宏觀經濟穩定，投資于基本的公共服務和基礎設施，保護承受力差的弱勢群體和生態環境。除此以外，就是一般性工作。這里需要說明的是公共服務和基礎設施中基礎性部分和一般性部分的區別，由于技術性和機構性創新改變了自然壟斷的范圍和條件，使得以前一些具有自然壟斷性質的經濟活動具有了競爭的性質和特點，于是一些基礎設施和服務的融資與它們的運營和提供、公用事業中的競爭性部門和壟斷性部門、社會保險計劃和社會援助計劃可以分開實施和進行，其中的一般性公共產品和服務的生產和供給就不再是政府的職能，而成為私人部門從事的經濟活動。

明確了政府能力以及政府的職能和作用，我們就可以界定政府的效能。所謂有效政府，就是政府能力與政府職能作用相適應的政府。可見，政府的效能，一不能用政府能力的大小和強弱來衡量，政府能力強大，但大而無當，強而他用，不該做的事情做了很多，該做的事情沒有做，或者沒有做好，就不是一個有效的政府。二是政府效能也不能用政治形態來和經濟發達程度區分，民主政府并不一定就是有效的政府，也有無效率的時候，專制政府也不一定就是無效政府，同時，發達國家的政府也不全都是有效的政府，發展中國家的政府也不全是無效的政府。東亞一些國家在一些時期曾經相當有效，但既不是發達國家，也不是民主國家。三是政府效能也不能用犯不犯錯誤、以及犯不犯大錯誤來判斷。政府是由官員組成的，官員也是人，特別是處在公共生活領域，每個官員在實現公共目標中究竟起了多大作用，是很難評價和監督的，更容易產生機會主義以及不道德和不誠實的行為，因此，政府的效能不僅表現在平時的辦事效率上，更表現在危機時期的處理上。危機往往是政府的失誤造成的，而危機的解決又要依靠政府的努力，可以說是“成也蕭何，敗也蕭何”。2003年的非典就是一個證明。先是政府的放任和新聞封鎖造成了非典危機，4月20日以后，政府的強力干預又力挽狂瀾。可見，有效政府是一個相對概念，也是一個動態概念，世界上沒有絕對有效的政府，也沒有永遠有效的政府。

[摘要]治理理論已成為有關政府改革的一個全球性話題。改革開放以來，在推動經濟發展和社會全面進步的同時，中國政府加大了自身改革的力度。以市場經濟體制為平臺，以政府職能轉變為中心樞紐，以民主法制建設為基礎，中國政府正在努力營造新型治理格局，并取得了相當的成效。中國政府的治理理論與實踐成為對世界范圍治道變革的有力呼應。[關鍵詞]治理理論；政府職能轉變；治理實踐政府的形式與行為歷來就是政治學和行政學學者關注的中心，但長時期內，無人懷疑過他們觀察問題的視角是否確當。因此，當有人在“政府”(GOVERNMENT)或“統治”(GOVERNING)與“治理”(GOVERNANCE)之間作出截然的區分時，人們吃驚地發現，這一概念的提出有可能引發一場政治學和行政學理論范式(PARADIGM)的革命。治理理論的提出有著廣闊的世界背景和深刻的歷史原由。資本主義在西方取得統治地位已有幾百年了，在這幾百年中，圍繞政府的大與小、強與弱、寬與窄的爭論，從來就沒有停止過，但是這種“政府中心論”的研究視角限制了人們的討論范圍和思考能力。治理理念的提出，使人們得以從一種更為靈活的互動論視角，從政府、市場、企業、公民、社會的多維度、多層面上觀察、思考問題。人們認識到，無論是亞當·斯密的“看不見的手”，還是凱恩斯的“看得見的手”，都無法根本克服“市場失靈”和“政府失靈”這一“西西弗斯”與“被推上山、又滾下山的石頭”之間的悖謬。而治理理念所包含的“權力的多主體、多中心”、“回應性”、“互動”、“公開性”、“透明度”、“法治”、“公正”、“有效”等質素，被認為有可能幫助突破這樣一種二難選擇，從而展示一種嶄新的公民社會存在和發展的格局。當今世界，全球化的浪潮不僅表現在經濟領域、科技領域，而且，人類面臨的諸多共同問題和相似的境況，使得各國政府在管理社會的形式和手段上也越來越趨于相互借鑒和認同。隨著改革的深入、開放的擴大，在堅持強調中國特色的前提下，中國政府最近二十年來，對治國安邦的認識也升華到了一個新的高度。進而，在施政過程中，還將一系列新的理念付諸實現，取得了引人注目的成就。無疑，這是與全球化管治方式的轉變深相契合的。一、經濟體制轉型--中國政府治理理論與實踐的廣闊平臺20世紀70年代末，中國告別了計劃經濟時代，開始了以市場為取向的經濟體制改革，至20世紀末，中國政府宣告基本建立起了社會主義市場經濟體制。市場經濟體制是充滿生機和活力的經濟體制，它的確立給中國社會帶來了一系列深刻的變化。這種變化從各個方面沖擊了舊的國家管理體制，在中國政府面前提出了新的課題。1.市場經濟體制改變了國家與社會之間的關系。在計劃經濟體制下，國家對社會實行的是全面的控制和管轄，通過對社會資源的壟斷和再分配，形成了單向的國家與社會的制動格局。市場經濟體制的建立，轉變了國家與社會的關系，國家與社會之間的雙向互動得到了強化。國家實行的以產權多元化和經濟市場化為基本內容的經濟改革，促進了國家與社會、政治與經濟之間結構的分化，一個相對獨立的、提供資源和機會的民間社會開始形成，過去那種建立在政治、經濟、社會一體化基本上的全能型政府的職能和結構是已難以適應轉型社會公共行政管理的需求。中國政府改革開放以來的行政管理體制改革的一個總的取向，就是重新界定政府在整個社會中的地位和作用，即“進行角色定位，確定公共行政、民間社會、市場之間的分工，可以由民間社會、市場承擔的職能不再由政府承擔，社會和市場無以承擔、不應承擔的職能，則由政府承擔。”(郭寶平，1999)實踐說明，中國實行的改革開放政策正在從早期的政府主導型，逐步演變為社會推動型。社會力量的培育和壯大，使得中國政府開始更多地考慮調整自身與社會之間的關系，以適應變化了的形勢。這成為中國政府改變舊的施政理念，采取新的治理形式與手段的重要動力。在市場經濟基本上出現的作為民間社會主體的民間組織的獨特品格和重要作用正在顯現出來，首先是它的非官方性，即這些組織是以民間的形式出現的，它不代表政府或國家的立場；其次，是它的獨立性，即它擁有自己的組織機制和管理機制，有獨立的經濟來源，無論在政治上、管理上，還是在財政上它都在相當程度上獨立于政府；第三是它的自愿性，參加公民社會組織的成員都不是強迫的，而完全是自愿的。“民間組織發展壯大后，它們在社會管理中的作用也日益重要。它們或是獨自承擔起社會的某些職能，或是與政府機構一道合作，共同行使某些社會管理職能。有民間組織獨立行使或它們與政府一道行使的社會管理過程，便不再是統治，而是治理。”(俞可平，2000)2.市場經濟體制改變了人們思維方式和行為習慣。市場經濟的實行，使得人們的物質文化生活水平得到顯著提高。人們之間的聯系密切了，觀察事物的視野開闊了，見識遠大了，開始萌生強烈的自主意識。市場經濟天生就是平等派，在這種體制下，人們的權利意識、平等意識、法治意識得到了空前的提高。舊的命令型行政體制顯然與這些的新的價值取向和心理變化不相適應，政府管治方式和手段的改變意味著對這種變化的回應。在計劃經濟時代，人們恥于言利，人們的權利意識、自主意識淹沒在一種“泛道德主義”和絕對平均主義的空談和假像中。市場經濟促進了人們的利益分化，所有制結構的變化使社會上出現了眾多利益差別和利益競爭的行動主體，全民所有制、個體、私營、集體、三資等各類經濟實體成為平等參與市場競爭的行動者，維護自身合法權益、平等獲取社會資源和機會成為它們的共同呼聲。共同的市場經濟環境下的實踐，在上述各類行動者中萌生了相似的市民趣味和市場文化。國家在政策的制定和貫徹中面對的已不再是過去那種絕對劃一的利益無差別的受令者，而是要求利益各個不同的行動主體。意識形態律令和道德說教的作用正在降低，利益驅動機制在國家治理中的重要性越來越大，政府治理中的制度色彩和技術色彩越來越濃。作為對上述變化的反映，《憲法》肯定了各種所有制經濟主體的地位和作用，《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復議法》等法律和法規的制定也反映了社會的利益要求和社會關系的調整和變化，國家正試圖用新的方式將市場經濟所帶來的變化納入治理框架之中。3.市場經濟體制的開放性改變了中國與世界的關聯程度和聯系方式。市場經濟體制的本質是開放的和擴張的，它積極容納一切能促使自身發展的價值、技術、觀念、規則，這種要求造成了中國與世界密切聯系的必然性。世界上所發生的信息革命、技術革命、觀念變革，包括正在興起的治道變革都必然要反映到各國政府的政策與行為中來，中國政府也不例外。迅速適應世界形勢發展要求，容納新的變因，引導國家和國民參與到世界經濟與技術競爭過程中來，是中國政府走向成熟的標志。中國的市場經濟體制是在對外開放的擴大中一步一步建立起來的，中國已經被納入世界經濟一體化之中。加入WTO以后，中國政府的治理環境將隨之發生很大的改變，就外部環境而言，行政管理體制和行政管理行為必須符合國際通行的規則和慣例，必須遵守我們與其他國家所簽定的雙邊和多邊協議。國際經濟、法律環境成為制約政府治理能力與行動的重要因素，任何有悖于國際法則和國際經濟規律的政府行為都可能產生不良的國際影響，都可能招致已加入的國際組織的聯合抵制，使國家利益蒙受損失。為了適應外部治理環境的變化，中國政府非常關注行政管理國際化的趨勢，并已采取了一定的應對措施，譬如實行了匯率并軌，實行外貿出口結匯和售匯制及新的外匯帳戶管理辦法，改進重要商品進出口配額管理，調整關稅稅率，改革外匯體制，等等。市場經濟體制下的中國經濟國際化也從內部給政府的行政管理提出了挑戰。世界市場是一個變化迅速、充滿機遇也充滿危機的領域，政府不僅要參與國際市場的競爭，更重要的是要為本國的企業、個人、各類投資者等利益主體提供必不可少的幫助和服務。政府對世界市場的反應不可能如活躍在其中的經濟主體那樣靈敏，這就意味著政府的職能僅僅因為這一點就應該改變。服務、引導、規范、保障已經成為中國政府追求的理想的治理方式。上述可見，市場經濟所展示的現實和前景為中國政府的治理理論與實踐提供了宏大的背景和廣闊的平臺。二、政府職能轉變--中國政府治理理論與實踐的中心樞紐治道變革既來自社會的推動，又來自政府對自身結構和功能的認識和基于這種認識基礎上的自我改善。中國政府是推動社會進步，實現國家現代化的力量，又是接受現代化過程沖擊和考驗的客體。以職能轉變為中心樞紐，實行政府機構改革，實現治道變革是中國政府長期努力的方向。1.審慎考量政府管治范圍和內容，合理配置政府和社會權力。權力和利益是一切政治和社會關系的核心。明確劃分國家和社會的權力、政府和市場的權力、公共權力和私人權力，是治理理論賴以建立的前提。以國家權力與社會權力、政府權力與市場權力、公共權力與私人權力為兩端，任何在這兩端之間權力的畸強畸弱，都會破壞它們之間的良性平衡。所謂政府職能轉變，首先改變的就是政府的“職權”，然后才可能轉變政府的“功能”。對于中國政府來說，政府職權的變化，就是在承認政府權力有一定限度的前提下，還權于社會、還權于企業、還權于市場、還權于公民，改變過去政府包攬一切的做法。其次，是在承認社會、企業、市場、個人享有合法權力的前提下，調整政府與其他權力主體之間的關系，充分發揮它們的主體能動作用，形成新型的權力關系，共同營造新型的治理格局。中國政府行政體制改革從一開始就選準了下放權力這個突破口，希望通過下放權力，賦予較低層級行政部門以更大的自主權，以便發揮它們的積極性和能動作用。行政權力下放的結果，使得地方政府掌握了更大的經濟管理權限、財政收支權限、人事管理權限。通過二十多年的改革，現在中央政府一般不再去主動干預地方和企業的管理和經營事宜，其權力主要限于掌握國民經濟的重大決策權，包括貨幣的發行，基準利率的確定，匯率的調節和重要稅種稅率的調整等。地方政府則有權按照國家法律、法規和宏觀政策制定地方性法規或政策；通過地方稅收和預算，調節本地區的經濟活動；運用地方資源，促進本區域經濟和社會進步，特別是推動直接為公眾服務的教育、衛生、住房和社會保障事業的發展(郭濟，2000)。與體制內的放權讓利相聯系，國家不再對社會權利的生長感到不安，而是積極將這種權利發展導入可以控制并與國家合作的軌道，建立與社會各種類型權利主體的伙伴關系。“主要在經濟領域，把某些職責轉移到民間，由非政府機構和社會組織承擔某些職責，動員其參與政府項目的計劃、執行、參與和評估。”因此，有學者指出，中國始于1978年的改革，其一條主線就是中央對地方、國家對社會的權力下放(施紹祥，1999)。1998年九屆人大一次會議《關于國務院機構改革方案》中則明確把政府職能定為三項：宏觀調控、社會管理和公共服務，對政府的職能進行了科學的定位。2.實現政府管治方式和管理手段的轉變，經濟和社會管理以宏觀方式為主。從邏輯上說，承認了國家權力之外其他權力主體的存在，就意味著國家權力在劃定的范圍內和限定的內容中與其他權力主體之間是合作性的平行關系，而不是包含性的垂直關系，也意味著國家權力的濫用是不被容忍的。況且，社會主義國家的歷史經驗也說明了，政府權力的無限延伸，國家干預的無休無止，可能對社會發展帶來嚴重的挫傷。因此，由命令性的管治方式向說服性的管治方式的轉變，由主動--被動性的管理方式向互動性的管理方式的轉變，由行政性的管理方式向契約性的管理方式的轉變，由控制性的管治方式向協商性的管治方式的轉變，由微觀干預性的管理方式向宏觀調控性的管理方式的轉變，已經成為中國政府職能轉變的重要內容。而以精簡、統一、效能為標準的政府機構改革，其中心目標就是達到政府職能的根本轉變。改革的結果是，過去那種“全能型”政府管理模式已被拋棄，政府不再扮演凌駕于社會之上包攬一切、管制一切、指揮一切的角色。社會資源的配置轉向以市場為基礎，經濟運作的的主體不再是政府，而是市場、企業和生產經營者。“政府職能正在發生結構性變化：過去，政府是運用行政手段為主，現在轉向以經濟及法律手段為主；過去政府是直接管理企業和生產者的生產經營，現在轉向引導經濟發展主要培育市場和建立宏觀調控體系，通過市場進行間接引導和控制；過去，是政企不分，企業是政府的''''附屬品''''，現在是政企分開，企業成為獨立自主經營者，等等。政府主要職能是統籌規劃、掌握政策、信息引導、組織協調、提供服務、檢查監督”(劉怡昌，2000)。3.強調合作與服務，激發社會活力和人民創造精神。政治學家和行政管理學者素來重視對政府能力的研究，但是事實上他們大多數關心的是政府的管制能力和汲取能力，而很少注意政府提供服務的能力。治理理論的一個重要理念是對政府服務的強調。對政府管制能力、汲取能力與政府服務能力之間的關系，中國政府持有一種辯證的認識。“為人民服務”、“做社會公仆”一直是中國政府對公務員實行教育的一項重要內容。實質上，政府的管制能力、汲取能力與服務能力是互相促進的，政府提供的優質服務所帶來的效益必然促進社會秩序的穩定和社會財富的增長，其結果是政府管制能力的增強與汲取可能性的增大。政府提供服務的內容不但包括秩序、安全、福利，而且包括制度、價值、規則。治理理論所強調的合作意識實際上源于治理的多中心論，這一論點不再將政府視為唯一的治理主體，而強調有效治理依靠的是政府、企業、市場、社會、社區多個層面的行動主體，特別是依靠這些行動主體之間的通力合作。中國政府強調調動各方面的積極性，其價值在于將社會看作是各要素相互關聯的整體系統，重視系統內各要素的能動。一個明顯的事實是，在中國政府的鼓勵和引導下，無論是企業、個人還是民間組織都開始積極投身社會公共事業。例如，企業大力贊助舉辦各種類型的運動會，向公共設施建設和受災的地區捐款捐物；民間組織積極興辦各種社會福利和救濟事業，所興辦的“希望工程”、“陽光工程”、“扶貧工程”引起了強烈反響，取得了可喜的成果；個體公民則在污染治理、社會治安、向政府建言獻策、社區自治中發揮著重要的作用。人們曾擔心的體制在農村的改變、單位制度在城市中的瓦解所帶來的社會管治上的混亂局面正在被一種新型的有效治理格局所取代，一個從上到下，從政府到個體公民的治理網絡正在出現。三、民主法制建設--中國政府治理理論與實踐的堅實基礎民主和公正是治理理論的核心價值，民主不但在理論上意味著人民當家做主，有主宰自己命運的權力，而且意味著人民在實際中擁有當家做主和主宰自己命運的能力。平等和公正意味著全體社會成員一致享有非排他性的權利和非歧視性的待遇。而這一切，只有當人民真正獲得了平等參與公共生活，進而積極參與到國家管理過程之中，才有實現的可能。法治是民主的基石和制度性保障，法治的缺失和殘損意味著社會無法獲得有效治理的秩序和環境。強調和實施民主法治建設，成為中國政府實現治道變革的基礎。1.依法治國，實現社會有效治理的重要途徑。中國是一個人治傳統深厚，而民主法治傳統嚴重匱乏的國家。在認真吸取歷史經驗教訓的基礎上，中國政府對民主法治建設的重要性有了深刻的認識，提出了以法治國、建設社會主義法治國家的方略。在十五大報告中，黨的總書記將民主法治建設列出專章進行闡述，指出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”可見，中國政府所理解的依法治國首先就是以法律的形式保障公民的民主權利，其次就是將國家的整個治理過程納入法治化的軌道。在建設社會主義法治國家的過程中，中國政府突出強調了依法治官、依法治吏、依法治政，因為政府組織和國家公務員是整個社會的表率，在他們中產生的濫用職權、貪污腐敗，行賄受賄現象如果得不到有效遏止，依法治國就會變成一句空談。進而，依法行政已經被提到了一個戰略的高度，其含義是要求“各級政府和政府各部門行使職權都要納入法制化的軌道。法律、法規對行政機關的職責和行使行政權的程序要作出明確的規定，為行政機關履行職責提供準確的依據。法律、法規作了規定，行政機關就要嚴格遵守、執行、依法履行職責，辦事權限要合法、辦事程序也要合法”(王忠禹，1999)。有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必糾是中國政府奉行的準繩，也是與治理理論對法治的強調相呼應的。2.決策和管理民主化，實現有效治理的積極嘗試。公民有權依法參與對國家事務、社會事務、經濟文化事務的管理是人民主權思想的重要內容，是衡量政治民主化的重要標尺。治理理論所強調的公開、透明、回應等理念最終也必須通過決策民主化和管理民主化，也即通過公民的公共參與才能實現。中國政府堅持在行政管理過程中的民主集中制和群眾路線原則，鼓勵下級管理人員和普通群眾參與公共決策和管理。近年來，政府開始尋求更為制度化的途徑，保障公民的參與權利，先后實行了政務公開制度、任前公示制度、舉報制度、聽證制度、人大旁聽制度、公開審判制度、檢務公開制度、警務公開制度、政府上網工程、咨詢和建議制度等等。政府通過推行社會服務承諾制、政府采購制度、開通市長熱線等體現現代管理精神的措施和辦法，正在主動尋求政府和公民之間的互動，造就積極公民，實現“善治”目標。有些措施的實行已經收到明顯效果，例如咨詢和建議制度調動了大批學有專長的專家學者的積極性，越來越多的專業社團開始成為政府的智囊，為政府決策提供咨詢和參謀。幾年前，青年學者胡鞍鋼根據對國家能力的研究所提出的報告，成為國家實行分稅制改革的重要依據，已被傳為佳話。中國政府已經認識到，它應當為公民直接參與公共行政活動提供充分而有效的渠道，并且不僅在實體法上而且也應在程序上保證公民參與公共行政的權利，使公民在政府制定和實施與公民切身利益密切相關的公共政策時，能夠比較充分地表達自己的意愿。“近年來，中國政府致力于擴大公民參與公共行政的渠道，并使之制度化和法律化，就是在這方面的一個有益的實踐。”(施紹祥，2000)3.民主選舉，公共參與和民主監督的重要手段。選舉制度是憲政制度體系中最重要的制度安排。實行選舉制度意味著人民有權選擇管理公共事務的領導人，也意味著人民保留著在不滿意的情況下更改政策和撤換領導人的最終權利和最后手段。因此，它理所當然也是當代治理理論的基石。改革開放以來，中國政府在繼續改善國家層面的選舉制度的同時，將注意力主要放在了基層選舉制度的建立和完善上。中共中央總書記在1997年中共十五大報告中鄭重指出：“城鄉基層政權和基層群眾性組織，都要健全民主選舉制度，實行政務和財務公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督。”為此，中國政府采取了一些列舉措，譬如：確定縣級以下的人民代表大會代表由選民直接選舉產生；推行村民委員會制度，規定村民委員由村民直接選舉產生；在基層農村和鄉鎮引入“海選”機制，對候選人不作事先的“內定”，由選民直接選舉產生；在各級權力機關的選舉中引入差額選舉辦法，將原來候選人與應選人的等額，改為候選人必須多于應選人；在極個別地方，還嘗試了鄉、鎮長的直接選舉(俞可平，2000)。城市基層單位也推行了類似的選舉制度。民主選舉制度在中國的推行有著重要意義，它為公共參與和民主監督奠定了制度基礎，人民通過手中所掌握的選舉權，使自己參與公共事務的權利落到實處，對行政過程實施有效的監督。與民主選舉制度相配套，基層群眾的公共參與和民主監督的權利還得到了一些具體措施的保障。例如：80年代中期，基層行政管理機關就創造了“兩公開一監督”形式，即公開辦事制度，公開辦事結果，監督行政機關及其辦事人員；中共中央辦公廳則在1998年發出《關于在農村普遍實行村務公開和民主監督制度的通知》等。這些制度的建立和措施的實行正在為基層民主搭建必要的平臺。4.村民自治和社區自治，民主的翅膀在飛。在中國政府看來，基層民主與基層自治密不可分，基層自治可以為公民提供最初的民主訓練。在城鄉社區這樣的小共同體中實行自治，可以讓公民獲得基本的政治技能和心理感受，從而為他們參與國家政治生活提供知識積累，因此，基層自治對于中國民主進程來說有著實質性的意義。而且，改革開放后國家政權從基層某種程度上的調整和后撤所留下的權力真空，由整合起來的公民權來填補，對于國家來說，是最經濟也可能是最好的選擇了，除了民族區域自治外，中國目前試行的公民自治主要體現在三個領域：農村村民自治、城市社區自治和行業自治。城市的社區自治主要是指居民的各種自治制度，如居民委員會制度、社會綜合治理制度、社區互助合作制度等。行業自治主要是指在某些專門領域中實行的職業自治制度，如企業自治、職工自治、同業自治等等(俞可平，2000)。眾多城鄉自治網絡的出現已成為國家政治生活中的新鮮因素，它們所蘊涵的制度創新和民主實驗的性質有可能在社會治理方面給人們帶來意外驚喜，借用幾位中國政治學者的比喻，它們好象“民主的翅膀在飛”。

[參考文獻]

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[4]武樹幟.加入世貿組織后的中國行政管理[J].中國行政管理，2000(7)

內容提要：從激勵的角度講，政府工作效率在很大程度上取決于政府治理結構的安排與對官員的工作激勵目標是否具有激勵相容性，即治理結構的設計能否有效激勵和約束政府官員們使其自利性行為能體現公共利益目標，而財政分權模式又是影響政府治理結構的一個非常重要的因素。本文首先探討了政府官員激勵與治理結構設計的關系，然后重點分析了我國現階段地方財政分權模式如何導致地方政府治理結構產生激勵不相容性，進而扭曲了政府治理機制對地方基層政府行為的激勵。

一、政府職能、官員激勵與治理結構設計

從經濟學的角度講，政府和市場是協調一個國家社會成員經濟利益沖突的兩大基本機制。當由于公共產品、外部性、規模經濟、不完全信息等原因市場不能有效配置資源時，或者由于市場配置資源而導致某種不合意的結果時，如出現宏觀經濟波動、社會分配不公等，政府就有必要對經濟進行干預。作為對市場失敗的彌補，政府的經濟職能主要體現在三方面：（1）宏觀調控職能，即政府運用宏觀經濟政策干預宏觀經濟運行和協調收入分配，以保持經濟穩定和社會均衡發展；（2）公共規制職能，即政府利用發放許可證、限制價格以及制定質量和技術標準等手段對經濟主體的自利行為施加影響，以最大限度地保護公共利益；（3）資源配置職能，即政府按社會成員的需求意愿供給私人部門不愿提供的公共產品和服務，以滿足社會對非排他性物品的消費需求。

政府履行各種經濟職能所需的成本必須由社會成員以稅收的方式承擔，其直接表現為公共支出。一般而言，公共支出的社會效益取決于一個國家政府的工作效率，而政府的工作效率在很大程度上又取決于政府治理結構。無論是聯邦制國家還是單一制國家，政府制度都具有一個相似的特征，即都是一個多級次結構（至少包括中央政府和基層政府兩級），但不同國家的政府治理結構則可能存在較大的差異性。高效率的政府治理結構對許多國家尤其是發展中國家而言是一種非常稀缺的資源。政府組織的多級次結構表明其治理結構的內在動力基礎是上級對下級的權威，從而意味著在信息不對稱的情況下政府治理結構效率的高低在很大程度上取決于治理結構設計給各級政府官員所能提供的工作激勵強度。既然政府組織具有等級結構，那么政府治理結構設計必然會遇到委托—問題，主要表現在：第一，上層官員并不關注效率，而是追求個人控制權收益（privatebenefitofcontrol）最大化。提高政府組織的工作效率并不能直接給各級官員帶來物質回報，同時也不可能通過競爭方式淘汰掉沒有效率的官僚組織，因此，政府組織中的上層官員往往沒有足夠的積極性改善政府治理結構的效率。更糟的是，這些上層官員很可能利用其在公共組織中的權威追求個人控制權收益最大化，如在位消費或培育裙帶關系，從而直接造成政府工作效率損失。

第二，下級官員利用信息優勢虛報下級部門履行職能所需的預算支出借以謀取部門利益。政府體制中上級官員與下級官員之間是一種委托—關系，但上級官員和下級官員關于公共組織的實際運行成本的信息是不對稱的，下級官員能夠掌握更多的信息。根據尼斯凱耐（Niskanen，1971）公共組織預算理論，公共組織行為的最大特征就是最大化公共組織規模，因為官員們的權利、威望以及借此獲得的控制權收益都是公共組織規模的遞增函數。下級官員在預算談判中會利用自己的信息優勢力求增加本組織或本部門的預算。這種機會主義行為會使公共機構膨脹和公務員數量上升，從而最終導致公共組織效率下降。

第三，政府官員們利用政府干預經濟的權力從事設租活動，為其以權謀私制造便利。政府干預的目的在于糾正市場配置資源的弊端，但政府干預卻極易滋生政府官員的設租行為，即官員背離作為公仆理應承擔的正式職責而以公共權力牟取私利。設租活動不僅會通過利益誘導使私人部門將許多資源用于尋租活動，進而造成整個社會生產性投入降低，而且會破壞市場競爭秩序和扭曲市場資源配置。

[摘要]治理理論已成為有關政府改革的一個全球性話題。改革開放以來，在推動經濟發展和社會全面進步的同時，中國政府加大了自身改革的力度。以市場經濟體制為平臺，以政府職能轉變為中心樞紐，以民主法制建設為基礎，中國政府正在努力營造新型治理格局，并取得了相當的成效。中國政府的治理理論與實踐成為對世界范圍治道變革的有力呼應。[關鍵詞]治理理論；政府職能轉變；治理實踐政府的形式與行為歷來就是政治學和行政學學者關注的中心，但長時期內，無人懷疑過他們觀察問題的視角是否確當。因此，當有人在“政府”(GOVERNMENT)或“統治”(GOVERNING)與“治理”(GOVERNANCE)之間作出截然的區分時，人們吃驚地發現，這一概念的提出有可能引發一場政治學和行政學理論范式(PARADIGM)的革命。治理理論的提出有著廣闊的世界背景和深刻的歷史原由。資本主義在西方取得統治地位已有幾百年了，在這幾百年中，圍繞政府的大與小、強與弱、寬與窄的爭論，從來就沒有停止過，但是這種“政府中心論”的研究視角限制了人們的討論范圍和思考能力。治理理念的提出，使人們得以從一種更為靈活的互動論視角，從政府、市場、企業、公民、社會的多維度、多層面上觀察、思考問題。人們認識到，無論是亞當·斯密的“看不見的手”，還是凱恩斯的“看得見的手”，都無法根本克服“市場失靈”和“政府失靈”這一“西西弗斯”與“被推上山、又滾下山的石頭”之間的悖謬。而治理理念所包含的“權力的多主體、多中心”、“回應性”、“互動”、“公開性”、“透明度”、“法治”、“公正”、“有效”等質素，被認為有可能幫助突破這樣一種二難選擇，從而展示一種嶄新的公民社會存在和發展的格局。當今世界，全球化的浪潮不僅表現在經濟領域、科技領域，而且，人類面臨的諸多共同問題和相似的境況，使得各國政府在管理社會的形式和手段上也越來越趨于相互借鑒和認同。隨著改革的深入、開放的擴大，在堅持強調中國特色的前提下，中國政府最近二十年來，對治國安邦的認識也升華到了一個新的高度。進而，在施政過程中，還將一系列新的理念付諸實現，取得了引人注目的成就。無疑，這是與全球化管治方式的轉變深相契合的。一、經濟體制轉型--中國政府治理理論與實踐的廣闊平臺20世紀70年代末，中國告別了計劃經濟時代，開始了以市場為取向的經濟體制改革，至20世紀末，中國政府宣告基本建立起了社會主義市場經濟體制。市場經濟體制是充滿生機和活力的經濟體制，它的確立給中國社會帶來了一系列深刻的變化。這種變化從各個方面沖擊了舊的國家管理體制，在中國政府面前提出了新的課題。1.市場經濟體制改變了國家與社會之間的關系。在計劃經濟體制下，國家對社會實行的是全面的控制和管轄，通過對社會資源的壟斷和再分配，形成了單向的國家與社會的制動格局。市場經濟體制的建立，轉變了國家與社會的關系，國家與社會之間的雙向互動得到了強化。國家實行的以產權多元化和經濟市場化為基本內容的經濟改革，促進了國家與社會、政治與經濟之間結構的分化，一個相對獨立的、提供資源和機會的民間社會開始形成，過去那種建立在政治、經濟、社會一體化基本上的全能型政府的職能和結構是已難以適應轉型社會公共行政管理的需求。中國政府改革開放以來的行政管理體制改革的一個總的取向，就是重新界定政府在整個社會中的地位和作用，即“進行角色定位，確定公共行政、民間社會、市場之間的分工，可以由民間社會、市場承擔的職能不再由政府承擔，社會和市場無以承擔、不應承擔的職能，則由政府承擔。”(郭寶平，1999)實踐說明，中國實行的改革開放政策正在從早期的政府主導型，逐步演變為社會推動型。社會力量的培育和壯大，使得中國政府開始更多地考慮調整自身與社會之間的關系，以適應變化了的形勢。這成為中國政府改變舊的施政理念，采取新的治理形式與手段的重要動力。在市場經濟基本上出現的作為民間社會主體的民間組織的獨特品格和重要作用正在顯現出來，首先是它的非官方性，即這些組織是以民間的形式出現的，它不代表政府或國家的立場；其次，是它的獨立性，即它擁有自己的組織機制和管理機制，有獨立的經濟來源，無論在政治上、管理上，還是在財政上它都在相當程度上獨立于政府；第三是它的自愿性，參加公民社會組織的成員都不是強迫的，而完全是自愿的。“民間組織發展壯大后，它們在社會管理中的作用也日益重要。它們或是獨自承擔起社會的某些職能，或是與政府機構一道合作，共同行使某些社會管理職能。有民間組織獨立行使或它們與政府一道行使的社會管理過程，便不再是統治，而是治理。”(俞可平，2000)2.市場經濟體制改變了人們思維方式和行為習慣。市場經濟的實行，使得人們的物質文化生活水平得到顯著提高。人們之間的聯系密切了，觀察事物的視野開闊了，見識遠大了，開始萌生強烈的自主意識。市場經濟天生就是平等派，在這種體制下，人們的權利意識、平等意識、法治意識得到了空前的提高。舊的命令型行政體制顯然與這些的新的價值取向和心理變化不相適應，政府管治方式和手段的改變意味著對這種變化的回應。在計劃經濟時代，人們恥于言利，人們的權利意識、自主意識淹沒在一種“泛道德主義”和絕對平均主義的空談和假像中。市場經濟促進了人們的利益分化，所有制結構的變化使社會上出現了眾多利益差別和利益競爭的行動主體，全民所有制、個體、私營、集體、三資等各類經濟實體成為平等參與市場競爭的行動者，維護自身合法權益、平等獲取社會資源和機會成為它們的共同呼聲。共同的市場經濟環境下的實踐，在上述各類行動者中萌生了相似的市民趣味和市場文化。國家在政策的制定和貫徹中面對的已不再是過去那種絕對劃一的利益無差別的受令者，而是要求利益各個不同的行動主體。意識形態律令和道德說教的作用正在降低，利益驅動機制在國家治理中的重要性越來越大，政府治理中的制度色彩和技術色彩越來越濃。作為對上述變化的反映，《憲法》肯定了各種所有制經濟主體的地位和作用，《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復議法》等法律和法規的制定也反映了社會的利益要求和社會關系的調整和變化，國家正試圖用新的方式將市場經濟所帶來的變化納入治理框架之中。3.市場經濟體制的開放性改變了中國與世界的關聯程度和聯系方式。市場經濟體制的本質是開放的和擴張的，它積極容納一切能促使自身發展的價值、技術、觀念、規則，這種要求造成了中國與世界密切聯系的必然性。世界上所發生的信息革命、技術革命、觀念變革，包括正在興起的治道變革都必然要反映到各國政府的政策與行為中來，中國政府也不例外。迅速適應世界形勢發展要求，容納新的變因，引導國家和國民參與到世界經濟與技術競爭過程中來，是中國政府走向成熟的標志。中國的市場經濟體制是在對外開放的擴大中一步一步建立起來的，中國已經被納入世界經濟一體化之中。加入WTO以后，中國政府的治理環境將隨之發生很大的改變，就外部環境而言，行政管理體制和行政管理行為必須符合國際通行的規則和慣例，必須遵守我們與其他國家所簽定的雙邊和多邊協議。國際經濟、法律環境成為制約政府治理能力與行動的重要因素，任何有悖于國際法則和國際經濟規律的政府行為都可能產生不良的國際影響，都可能招致已加入的國際組織的聯合抵制，使國家利益蒙受損失。為了適應外部治理環境的變化，中國政府非常關注行政管理國際化的趨勢，并已采取了一定的應對措施，譬如實行了匯率并軌，實行外貿出口結匯和售匯制及新的外匯帳戶管理辦法，改進重要商品進出口配額管理，調整關稅稅率，改革外匯體制，等等。市場經濟體制下的中國經濟國際化也從內部給政府的行政管理提出了挑戰。世界市場是一個變化迅速、充滿機遇也充滿危機的領域，政府不僅要參與國際市場的競爭，更重要的是要為本國的企業、個人、各類投資者等利益主體提供必不可少的幫助和服務。政府對世界市場的反應不可能如活躍在其中的經濟主體那樣靈敏，這就意味著政府的職能僅僅因為這一點就應該改變。服務、引導、規范、保障已經成為中國政府追求的理想的治理方式。上述可見，市場經濟所展示的現實和前景為中國政府的治理理論與實踐提供了宏大的背景和廣闊的平臺。二、政府職能轉變--中國政府治理理論與實踐的中心樞紐治道變革既來自社會的推動，又來自政府對自身結構和功能的認識和基于這種認識基礎上的自我改善。中國政府是推動社會進步，實現國家現代化的力量，又是接受現代化過程沖擊和考驗的客體。以職能轉變為中心樞紐，實行政府機構改革，實現治道變革是中國政府長期努力的方向。1.審慎考量政府管治范圍和內容，合理配置政府和社會權力。權力和利益是一切政治和社會關系的核心。明確劃分國家和社會的權力、政府和市場的權力、公共權力和私人權力，是治理理論賴以建立的前提。以國家權力與社會權力、政府權力與市場權力、公共權力與私人權力為兩端，任何在這兩端之間權力的畸強畸弱，都會破壞它們之間的良性平衡。所謂政府職能轉變，首先改變的就是政府的“職權”，然后才可能轉變政府的“功能”。對于中國政府來說，政府職權的變化，就是在承認政府權力有一定限度的前提下，還權于社會、還權于企業、還權于市場、還權于公民，改變過去政府包攬一切的做法。其次，是在承認社會、企業、市場、個人享有合法權力的前提下，調整政府與其他權力主體之間的關系，充分發揮它們的主體能動作用，形成新型的權力關系，共同營造新型的治理格局。中國政府行政體制改革從一開始就選準了下放權力這個突破口，希望通過下放權力，賦予較低層級行政部門以更大的自主權，以便發揮它們的積極性和能動作用。行政權力下放的結果，使得地方政府掌握了更大的經濟管理權限、財政收支權限、人事管理權限。通過二十多年的改革，現在中央政府一般不再去主動干預地方和企業的管理和經營事宜，其權力主要限于掌握國民經濟的重大決策權，包括貨幣的發行，基準利率的確定，匯率的調節和重要稅種稅率的調整等。地方政府則有權按照國家法律、法規和宏觀政策制定地方性法規或政策；通過地方稅收和預算，調節本地區的經濟活動；運用地方資源，促進本區域經濟和社會進步，特別是推動直接為公眾服務的教育、衛生、住房和社會保障事業的發展(郭濟，2000)。與體制內的放權讓利相聯系，國家不再對社會權利的生長感到不安，而是積極將這種權利發展導入可以控制并與國家合作的軌道，建立與社會各種類型權利主體的伙伴關系。“主要在經濟領域，把某些職責轉移到民間，由非政府機構和社會組織承擔某些職責，動員其參與政府項目的計劃、執行、參與和評估。”因此，有學者指出，中國始于1978年的改革，其一條主線就是中央對地方、國家對社會的權力下放(施紹祥，1999)。1998年九屆人大一次會議《關于國務院機構改革方案》中則明確把政府職能定為三項：宏觀調控、社會管理和公共服務，對政府的職能進行了科學的定位。2.實現政府管治方式和管理手段的轉變，經濟和社會管理以宏觀方式為主。從邏輯上說，承認了國家權力之外其他權力主體的存在，就意味著國家權力在劃定的范圍內和限定的內容中與其他權力主體之間是合作性的平行關系，而不是包含性的垂直關系，也意味著國家權力的濫用是不被容忍的。況且，社會主義國家的歷史經驗也說明了，政府權力的無限延伸，國家干預的無休無止，可能對社會發展帶來嚴重的挫傷。因此，由命令性的管治方式向說服性的管治方式的轉變，由主動--被動性的管理方式向互動性的管理方式的轉變，由行政性的管理方式向契約性的管理方式的轉變，由控制性的管治方式向協商性的管治方式的轉變，由微觀干預性的管理方式向宏觀調控性的管理方式的轉變，已經成為中國政府職能轉變的重要內容。而以精簡、統一、效能為標準的政府機構改革，其中心目標就是達到政府職能的根本轉變。改革的結果是，過去那種“全能型”政府管理模式已被拋棄，政府不再扮演凌駕于社會之上包攬一切、管制一切、指揮一切的角色。社會資源的配置轉向以市場為基礎，經濟運作的的主體不再是政府，而是市場、企業和生產經營者。“政府職能正在發生結構性變化：過去，政府是運用行政手段為主，現在轉向以經濟及法律手段為主；過去政府是直接管理企業和生產者的生產經營，現在轉向引導經濟發展主要培育市場和建立宏觀調控體系，通過市場進行間接引導和控制；過去，是政企不分，企業是政府的''''附屬品''''，現在是政企分開，企業成為獨立自主經營者，等等。政府主要職能是統籌規劃、掌握政策、信息引導、組織協調、提供服務、檢查監督”(劉怡昌，2000)。3.強調合作與服務，激發社會活力和人民創造精神。政治學家和行政管理學者素來重視對政府能力的研究，但是事實上他們大多數關心的是政府的管制能力和汲取能力，而很少注意政府提供服務的能力。治理理論的一個重要理念是對政府服務的強調。對政府管制能力、汲取能力與政府服務能力之間的關系，中國政府持有一種辯證的認識。“為人民服務”、“做社會公仆”一直是中國政府對公務員實行教育的一項重要內容。實質上，政府的管制能力、汲取能力與服務能力是互相促進的，政府提供的優質服務所帶來的效益必然促進社會秩序的穩定和社會財富的增長，其結果是政府管制能力的增強與汲取可能性的增大。政府提供服務的內容不但包括秩序、安全、福利，而且包括制度、價值、規則。治理理論所強調的合作意識實際上源于治理的多中心論，這一論點不再將政府視為唯一的治理主體，而強調有效治理依靠的是政府、企業、市場、社會、社區多個層面的行動主體，特別是依靠這些行動主體之間的通力合作。中國政府強調調動各方面的積極性，其價值在于將社會看作是各要素相互關聯的整體系統，重視系統內各要素的能動。一個明顯的事實是，在中國政府的鼓勵和引導下，無論是企業、個人還是民間組織都開始積極投身社會公共事業。例如，企業大力贊助舉辦各種類型的運動會，向公共設施建設和受災的地區捐款捐物；民間組織積極興辦各種社會福利和救濟事業，所興辦的“希望工程”、“陽光工程”、“扶貧工程”引起了強烈反響，取得了可喜的成果；個體公民則在污染治理、社會治安、向政府建言獻策、社區自治中發揮著重要的作用。人們曾擔心的體制在農村的改變、單位制度在城市中的瓦解所帶來的社會管治上的混亂局面正在被一種新型的有效治理格局所取代，一個從上到下，從政府到個體公民的治理網絡正在出現。三、民主法制建設--中國政府治理理論與實踐的堅實基礎民主和公正是治理理論的核心價值，民主不但在理論上意味著人民當家做主，有主宰自己命運的權力，而且意味著人民在實際中擁有當家做主和主宰自己命運的能力。平等和公正意味著全體社會成員一致享有非排他性的權利和非歧視性的待遇。而這一切，只有當人民真正獲得了平等參與公共生活，進而積極參與到國家管理過程之中，才有實現的可能。法治是民主的基石和制度性保障，法治的缺失和殘損意味著社會無法獲得有效治理的秩序和環境。強調和實施民主法治建設，成為中國政府實現治道變革的基礎。1.依法治國，實現社會有效治理的重要途徑。中國是一個人治傳統深厚，而民主法治傳統嚴重匱乏的國家。在認真吸取歷史經驗教訓的基礎上，中國政府對民主法治建設的重要性有了深刻的認識，提出了以法治國、建設社會主義法治國家的方略。在十五大報告中，黨的總書記將民主法治建設列出專章進行闡述，指出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”可見，中國政府所理解的依法治國首先就是以法律的形式保障公民的民主權利，其次就是將國家的整個治理過程納入法治化的軌道。在建設社會主義法治國家的過程中，中國政府突出強調了依法治官、依法治吏、依法治政，因為政府組織和國家公務員是整個社會的表率，在他們中產生的濫用職權、貪污腐敗，行賄受賄現象如果得不到有效遏止，依法治國就會變成一句空談。進而，依法行政已經被提到了一個戰略的高度，其含義是要求“各級政府和政府各部門行使職權都要納入法制化的軌道。法律、法規對行政機關的職責和行使行政權的程序要作出明確的規定，為行政機關履行職責提供準確的依據。法律、法規作了規定，行政機關就要嚴格遵守、執行、依法履行職責，辦事權限要合法、辦事程序也要合法”(王忠禹，1999)。有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必糾是中國政府奉行的準繩，也是與治理理論對法治的強調相呼應的。2.決策和管理民主化，實現有效治理的積極嘗試。公民有權依法參與對國家事務、社會事務、經濟文化事務的管理是人民主權思想的重要內容，是衡量政治民主化的重要標尺。治理理論所強調的公開、透明、回應等理念最終也必須通過決策民主化和管理民主化，也即通過公民的公共參與才能實現。中國政府堅持在行政管理過程中的民主集中制和群眾路線原則，鼓勵下級管理人員和普通群眾參與公共決策和管理。近年來，政府開始尋求更為制度化的途徑，保障公民的參與權利，先后實行了政務公開制度、任前公示制度、舉報制度、聽證制度、人大旁聽制度、公開審判制度、檢務公開制度、警務公開制度、政府上網工程、咨詢和建議制度等等。政府通過推行社會服務承諾制、政府采購制度、開通市長熱線等體現現代管理精神的措施和辦法，正在主動尋求政府和公民之間的互動，造就積極公民，實現“善治”目標。有些措施的實行已經收到明顯效果，例如咨詢和建議制度調動了大批學有專長的專家學者的積極性，越來越多的專業社團開始成為政府的智囊，為政府決策提供咨詢和參謀。幾年前，青年學者胡鞍鋼根據對國家能力的研究所提出的報告，成為國家實行分稅制改革的重要依據，已被傳為佳話。中國政府已經認識到，它應當為公民直接參與公共行政活動提供充分而有效的渠道，并且不僅在實體法上而且也應在程序上保證公民參與公共行政的權利，使公民在政府制定和實施與公民切身利益密切相關的公共政策時，能夠比較充分地表達自己的意愿。“近年來，中國政府致力于擴大公民參與公共行政的渠道，并使之制度化和法律化，就是在這方面的一個有益的實踐。”(施紹祥，2000)3.民主選舉，公共參與和民主監督的重要手段。選舉制度是憲政制度體系中最重要的制度安排。實行選舉制度意味著人民有權選擇管理公共事務的領導人，也意味著人民保留著在不滿意的情況下更改政策和撤換領導人的最終權利和最后手段。因此，它理所當然也是當代治理理論的基石。改革開放以來，中國政府在繼續改善國家層面的選舉制度的同時，將注意力主要放在了基層選舉制度的建立和完善上。中共中央總書記在1997年中共十五大報告中鄭重指出：“城鄉基層政權和基層群眾性組織，都要健全民主選舉制度，實行政務和財務公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督。”為此，中國政府采取了一些列舉措，譬如：確定縣級以下的人民代表大會代表由選民直接選舉產生；推行村民委員會制度，規定村民委員由村民直接選舉產生；在基層農村和鄉鎮引入“海選”機制，對候選人不作事先的“內定”，由選民直接選舉產生；在各級權力機關的選舉中引入差額選舉辦法，將原來候選人與應選人的等額，改為候選人必須多于應選人；在極個別地方，還嘗試了鄉、鎮長的直接選舉(俞可平，2000)。城市基層單位也推行了類似的選舉制度。民主選舉制度在中國的推行有著重要意義，它為公共參與和民主監督奠定了制度基礎，人民通過手中所掌握的選舉權，使自己參與公共事務的權利落到實處，對行政過程實施有效的監督。與民主選舉制度相配套，基層群眾的公共參與和民主監督的權利還得到了一些具體措施的保障。例如：80年代中期，基層行政管理機關就創造了“兩公開一監督”形式，即公開辦事制度，公開辦事結果，監督行政機關及其辦事人員；中共中央辦公廳則在1998年發出《關于在農村普遍實行村務公開和民主監督制度的通知》等。這些制度的建立和措施的實行正在為基層民主搭建必要的平臺。4.村民自治和社區自治，民主的翅膀在飛。在中國政府看來，基層民主與基層自治密不可分，基層自治可以為公民提供最初的民主訓練。在城鄉社區這樣的小共同體中實行自治，可以讓公民獲得基本的政治技能和心理感受，從而為他們參與國家政治生活提供知識積累，因此，基層自治對于中國民主進程來說有著實質性的意義。而且，改革開放后國家政權從基層某種程度上的調整和后撤所留下的權力真空，由整合起來的公民權來填補，對于國家來說，是最經濟也可能是最好的選擇了，除了民族區域自治外，中國目前試行的公民自治主要體現在三個領域：農村村民自治、城市社區自治和行業自治。城市的社區自治主要是指居民的各種自治制度，如居民委員會制度、社會綜合治理制度、社區互助合作制度等。行業自治主要是指在某些專門領域中實行的職業自治制度，如企業自治、職工自治、同業自治等等(俞可平，2000)。眾多城鄉自治網絡的出現已成為國家政治生活中的新鮮因素，它們所蘊涵的制度創新和民主實驗的性質有可能在社會治理方面給人們帶來意外驚喜，借用幾位中國政治學者的比喻，它們好象“民主的翅膀在飛”。[參考文獻][1]郭寶平.行政改革理論和實踐的特點和誤區[J].中國行政管理，1999(1)[2]施紹祥.公共行政的民主和責任取向[C].交流與研究.中國行政管理學會，2001[3]俞可平.治理與善治[C].社會科學文獻出版社，2000[4]武樹幟.加入世貿組織后的中國行政管理[J].中國行政管理，2000(7)[5]唐代望.中國公民參與國家管理的特點[J].中國行政管理，1999(1)[6]郭濟.中國行政改革的現狀和趨勢[C].交流與研究.中國行政管理學會，2001[7]劉怡昌.迎接新世紀的重大變革--20世紀末中國重塑政府形象的行政體制改革[C].交流與研究.中國行政管理學會，2001[8]榮敬本.從壓力型體制向民主合作體制的轉變[M].中央編譯出版社，1998

2006年12月9-11日，來自北美和海峽兩岸的近60位學者和官員在廈門大學參加“地方政府治理與公共服務提供國際學術研討會”，并就地方政府改革、公共服務提供、地方政府治理等議題及相關熱點問題進行了廣泛而深入的探討。一、深化地方政府改革(一)深化地方政府改革的背景與意義從上世紀70年代公共管理運動開始，“盎格魯-撒克遜”國家的政府改革不僅關注中央政府層面的治理與變革，而且注重地方政府的治理與發展。雖然我國地方政府經過多次改革已取得一定成就，但這些成就主要集中在中央政府，地方政府改革歷經坎坷，仍然任重道遠論文。學者們普遍認為，加強地方政府改革相關問題研究，有助于處理好改革的各個層面的關系；有助于在地方政府改革的具體實踐中引入新的政府工具或管理方式；有助于更好地認識新形勢下地方政府改革的動力因素和約束條件，客觀認識和解決當前地方政府改革與深化行政體制改革中遇到的突出問題。加強地方政府改革相關問題研究，發展地方政府治理理論，提出具有實踐指導意義的新思路，是推進地方政府改革進程，完善行政管理體制的重要前提，也是滿足廣大人民群眾不斷增長的公共服務需求的迫切要求。(二)地方政府改革進程中存在的問題與會者分別從各自不同角度闡述了地方政府改革過程中存在的問題。有學者指出，在理論上，有關地方政府改革的理論創新研究不足，至今還沒有形成一整套用于指導地方政府改革的系統理論；而在理念上，“無限政府”、“官本位”、“管制型”、“允許型”等傳統政府理念還有相當的影響力，制約著改革的進程。而在管理方式上，新的政府工具和管理方式還比較缺乏。來自政府部門的發言者從落實科學發展觀的角度論述了當前地方政府改革存在的問題與原因，認為主要問題表現在政策連續性、穩定性不夠；決策的科學性有待加強，拍腦袋決策的現象仍然大量存在；經濟運行的質量和水平極待提高，粗放型、資源浪費型的經濟增長方式仍大量存在。而出現這些問題的原因則主要在于政府職能定位不夠明確，科學的決策制度不盡完善，缺乏有效的監督機制，政績考核機制不盡合理，干部任用制度有待改革。一些學者還考察了農村基層政權改革情況。有學者從農民上訪角度考察了農村基層政權內卷化問題：在增強國家能力的旗號下，各級政府增強了對農業經濟資源的汲取能力；但在資源提取增加的同時，中央政府卻不能對地方政府特別是基層政權進行有效的政治管理。出現這些問題的根源則在于片面追求經濟高速增長，同時地方政府成了獨立利益的政治經濟主體。目前的鄉鎮政府改革也存在著“跑借貸、跑項目、跑變賣”政府、懸浮型政府等問題。(三)深化地方政府改革的路徑選擇針對理論研究不足的問題，有學者系統地提出了地方政府改革的“研究綱領”，從研究意義和價值、研究現狀、研究內容、研究思路和研究方法等角度全面勾畫了地方政府改革研究的基本方向。特別是提出了地方政府改革研究的如下基本主題：地方政府改革與治理的理論基礎及其創新的研究；地方政府改革的動因與約束條件研究；地方政府體制創新與機構重組研究；地方政府的角色定位與職能體系研究；地方政府工作流程再造與管理方式改進研究；地方政府公共服務績效評估研究；政府間關系研究；地方政府改革與中央政府改革間的互動關系研究。有學者提出，我國地方政府改革方案可以從宏觀、中觀和微觀三個層面上進行系統設計。在宏觀層面上，提供地方政府改革系統戰略，為地方層面上的政府改革與體制改革提供總體框架；在中觀層面上，闡明地方政府改革的重點層面(省、地區、縣和鄉鎮)，并明確地方政府體制改革和機構改革、職能轉變、管理方式更新以及績效評估上的重點內容和優先順序；在微觀層面上，分析地方政府改革的突破口和推進方式，選擇當前地方政府改革的切入角度和推進途徑，為地方政府改革提供具有較強操作性的改革建議。有學者從構建“惠農型政府”角度提出了鄉鎮政府轉型的目標與思路，即要著眼于政治體制改革的全局，處理好鄉鎮與上級政府的事權關系、鄉鎮與基層村的關系，合理界定鄉鎮政府職能，創新鄉鎮的稅費管理體制，約束政府的增稅行為。還有學者從行政效能成效機制的建設角度論述了地方政府改革的途徑。政府機構應具有持續創新潛能，深化行政審批制度改革，推動政府職能轉變；使制度推動成為實現科學規范運作，保證政令暢通，防止和克服官僚主義及各種不良行政行為的堅實保證。(四)地方政府改革的實踐經驗廈門市思明區區長(現任區委書記)作為特邀嘉賓介紹了思明區政府近年來的政府創新的實踐：包括在管理理念上，強調“經營與治理并重”、注重治理，引入多方參與；在管理模式上，推行透明、科學、民主的行政決策；簡政放權的街區管理以及通過多種途徑提高行政能力，如成立民間政策研究機構(思明發展研究院)，引進了ISO9100、ISO1400質量認證體系等；在政府成本管理上，規范預算管理，延伸招標內容，推進行政資源和社會公共資源的市場改革；在政府政績評價創新上，結合電子政務建設，開發績效評估軟件等。有學者介紹了臺灣地區地方政府改革的情況。由于當前臺灣在政府再造的影響下，地方政府官員的權限發生了變化；小區意識、民間參與等意識使得臺灣地方政府間關系向“共享管制”方向發展。在共享管制的制度模式下，地方政府在人事權增加、專業性政策建議發言權增加的情況下，逐漸可以與高層共同進行政策制定；也可以基于地區的差異性，進行地方政治發展的規劃。來自加拿大的學者還介紹了加拿大地方政府績效評估系統，詳細論述了公民、民選官員和市政雇員在地方政府績效評估系統中所扮演的角色，從而重點論述加拿大地方政府在績效評估中的改革經驗。二、加強公共服務提供機制與方式創新(一)加強公共服務提供研究的背景和意義國內對公共服務的研究仍處于起步階段，沒有形成系統的理論框架，特別是基于公共管理和公共政策理論視角的研究較弱，未能對不同約束條件下動態的可抉擇機制與部門合作模式做深入分析，過于強調理論推演而缺少可行性的考慮，理論成果的政策指導意義不強。在這種背景下，加強對公共服務提供的研究，對于建設服務型政府、構建和諧社會都有著重要的意義。有學者指出，重視公共服務提供機制和方式的研究來探討加強公共服務提供的理論研究，首先在學術上，可以形成一個較為系統的公共服務及其提供機制和方式的理論；可以對公共服務的內在特質、價值理念和變化軌跡進行深入挖掘和整體勾勒并系統梳理公共服務的分類結構；可以分析公共服務的技術變革與社會需求彈性的聯動關系；可以拓展公共服務提供過程中的權威機制、市場機制和志愿機制之間合作的邏輯模式，深化對現代政府職能的理解；其次在實踐上則可以根據理論研究成果，設計一個適應轉型期中國公共服務實踐需要的提供機制和方式創新方案，推動我國公共服務提供機制和方式的變革。(二)當前公共服務提供實踐中存在的問題我國社會和人民群眾對公共服務的需求已經進入高速增長時期，而公共服務的制度改革仍明顯滯后于社會經濟發展進程。一方面，由于缺乏合適的生產機制和制度安排，使得國家對公共服務的資金投入和產出不足及總量不對稱，且效率較低，既無法滿足社會需求，又加劇了資源的浪費；另一方面，由于缺乏彈性的分配和輸送途徑，政府與其他社會部門的分工與協作關系較弱，這就加重了政府的成本壓力，激化了公共服務均等化的問題。如果以轉型期中國財政支出的實證數據為依據，則可以窺見財政支出公共性取向與公共服務的成效與不足。公共服務不僅總量不足，而且分配也存在失衡問題；弱勢群體不能充分享受基本的公共服務，尤其是農村公共服務的短缺和城鄉分配的失衡問題更值得關注。有學者分析了農村公共物品供給實踐中存在的問題，主要是：基層政府財權與事權不對稱，公共品供給主體缺位；農村稅費改革和村集體經濟的萎縮，公共品供給財力不足；轉移支持明顯不足，制度不規范，農村公共品供給地區不平等；供給決策機制不合理，農村公共物品提供結構失衡。臺灣學者指出，臺灣目前地方政府在提供基層公共服務時遭遇的關鍵問題，就是資源過于稀少。面對功能擴張及服務項目增加，經常將公共服務以外包方式委托由民間提供，但易發生民主程序無法就民間提供服務狀況進行監督的問題。(三)加強公共服務提供的路徑選擇與會學者從不同的研究視角探討了有效公共服務提供的對策問題。在理論層面上，針對理論研究不足的問題，有學者從研究意義、研究現狀、研究主題、研究內容、研究思路、對策建議等方面系統地提出了加強公共服務提供機制與方式研究的方案。主要包括：公共服務提供機制與方式的基礎理論研究；多重約束條件下公共服務提供機制與方式的選擇；我國公共服務提供的現狀、成效和存在問題；國內外公共服務提供機制及方式創新的主要舉措、推進路徑和經驗教訓；可供選擇的公共服務提供機制及方式的評價與應用；公共服務提供機制及方式創新；我國公共服務提供機制與方式創新的對策建議。在具體對策層面上，有學者提出，地方政府在提供公共服務的過程中應堅持的正確的價值取向，應堅持合規律與合目的性的統一、社會選擇與個人選擇的統一、兼顧與急需的統一、擇優與代價的統一、合本地歷史文化傳統與合全球化趨勢的統一等基本原則。有幾位學者從公共財政的角度分析問題，認為要加強公共服務的提供，就必須加快構建以公共服務為目標的公共治理結構與公共服務體系，明確劃分和嚴格規范各級政府在公共服務中責任與權利；按照公共責任和公共服務的要求，構建和完善公共財政框架，優化財政支出結構，推進公共財政職能轉變；尋求有效的公共服務提供方式，提高財政支出的效率。還有學者提出，如果以一種競爭型政府的視角來檢視地方政府，則可以發現由于不同的地方政府供給的公共服務不盡相同，因而有能力供給數量更多和質量更高公共服務的地方政府就會對各種生產要素擁有更強勁的吸引力，從而可能在下一輪競爭中居于優勢地位。一位臺灣學者指出，在民間參與等意識增強的共享管制的制度模式下，臺灣地方政府增加了人事權、專業性政策建議發言權；臺灣地方政府官員群體中，已經出現了公共經理人趨向的問題。在管理方面，正視資源不足問題，基于地區差異與優劣進行SWOT分析，認定出關鍵性公共服務，同時重組并配置資源，提高資源利用效率，則是臺灣區域治理的應有之道。(四)公共服務提供的實踐經驗有學者通過比較國外城市增長管理的政策和實踐的經驗，總結了一個城市提供公共服務的基本經驗。城市增長管理政策，是借助于大都市區的土地使用規劃，以生態環境保護和社會平等為主要目標，促進對土地等自然資源的永續利用，提高城市居民的生活質量，實現區域的可持續發展。有效的政策可以保障大型公共服務項目的經濟和高效，促進城市公共服務的提供。有臺灣學者通過對臺北都會區大眾捷運系統的個案的分析，認為眾多地方政府在提供公共服務的過程中存在分割權力的現象，使得缺乏整體規劃的發展、充足的資源基礎和缺乏解決共同問題的具體行動。在此基礎上多數的公共服務出現不規模經濟現象，公民偏好對于地方公共服務的較多控制。因此，多層級公共財政成為一個可供選擇的模式。三、探索地方政府治理新機制過去15年來，“治理”在許多語境中大行其道，以至成為一個可以指稱任何事務或者毫無意義的“時髦”詞語，因而揭示治理的內涵與外延，探索地方治理的主體建構就成為學界需要研究的問題。與會學者在地方政府治理這一核心議題上可謂仁者見仁，智者見智，大體包括治理的概念辨析、政府治理的理論沿革、地方政府治理的研究途徑、治理的公共性與合法性、地方治理與政府間關系、西方政府的治理和公民模式、地方治理的公民參與官員角色、地方政府治理與地方政府創新等七大主題。(一)治理概念辨析與地方治理的理論沿革就治理的概念而言，多數國外學者認可羅西瑙、格里斯托克、全球治理委員會等關于治理的理論界定并提出了自己的補充。他們認為治理指涉一系列活動領域里的管理機制，它們雖然未得到正式授權，卻能有效發揮作用。與統治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家強制力實施。國內學者多認可以俞可平、楊雪冬等學者為代表的“治理理論”、“善治理論”和“多層治理結構”。孫柏瑛的《當代地方治理——面向21世紀的挑戰》是對地方政府治理的較全面研究的一本書。就治理與地方政府治理而言，學者們普遍認為，二者角度、范圍不一樣，地方治理的范疇似乎更大，主體包括除地方政府外的第三部門、私人組織等，強調多主體的合作對地方事務的治理。因而地方治理(或者說地方政府治理)，主要指在治理理論的指導下地方政府如何通過分權、重組等改革提高能力以適應全球化等不確定因素的挑戰，如何促進公民參與，如何促進多中心網絡的建立、發展，如何在多中心合作中起到核心作用，以更好處理地方公共事務。(二)治理的基本研究方法與范式就治理的研究途徑而言，眾多學者的表述可概括為：以國家與“公民社會”關系理論為代表的宏觀層面的基礎性理論研究途徑；以各種形式研究民間組織與治理、村民自治和村莊基礎、社區自主治理為代表的微觀基礎領域的實證性研究途徑；以地方政府善治、公共部門民主治理為視角與案例，并從案例中豐富與發展治理理論的案例分析研究途徑。這些研究途徑具有一個總的線索，即培育社會中介，發展公民社會。就學者們能夠取得交疊共識的治理范式而言，顧客導向是治理理論的目標取向；確定政府主要職責是治理理論的基本出發點；主體多元是治理理論的基本內容；治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者；競爭機制是治理理論的基本方式。(三)治理的公共性、地方性與合法性有學者從政府治理的公共性、地方性與合法性角度出發，論證了公共性、地方性和合法性可作為當代政府治理變革的微觀立體分析框架。公共性從橫向層面體現為代表性與回應性，地方性從縱向層面體現為參與和多中心治理，合法性從垂直層面體現為治理績效、價值認同和公民一致服從。以公共性為軸心，將公共治理的地方性與合法性有機整合起來采取行動，是政府明智的政治策略選擇。政府治理公共性與地方性的一般理論分析框架可以公共治理的合法性為基礎，進而以公共性為軸心，實現地方性與合法性的有機整合。從橫向層面看，公共性是政府治理的核心概念和根本價值定位；從地方層面看，它表現為公民社團的參與和多中心治理；而從合法性的角度出發，它又表現為治理績效評估、價值認同和公民一致服從。先界定公共治理主體與職責，然后確認治理的范圍與邊界；進而選擇公共治理的策略與價值定位，最終均衡利益并優化則是這一分析框架的較完善過程。(四)地方治理與政府間關系一些學者對于國內目前政府間關系治理的癥結表達了自己的看法。政府間關系的治理，包括以縱向間的分權與橫向間的聯合、權力結構與組織、財政與人事權的分配與運行的研究途徑。一位學者通過對廣東某市一個街區中的社區垃圾站治理的多年跟蹤，得出有啟發意義的結論。不同的主體在街區權力結構中所占據的位置是非均衡的，政府依然處于強勢，但是商業公司正在以各種策略影響政府，并在利益沖突之前與政府結成同盟關系。有質量的集體對話對于目前的中國來說仍然是稀缺的，但是構成有質量集體對話與抗爭的元素與技藝正在生長；而在內生與外延的力量逐漸生長的居民面前，傳統的政府強制性權力運行方式已不合時宜；而越到基層，權力就越具有協商性。如果政府缺乏制度層面的反思能力，那么這一政府就還不具備真正“治理”的內核。通過案例分析可以看到，政府治理技術的關鍵是充分法治、公開信息并促進均衡；就地方政府間關系，特別街區關系而言，一個開放的政府或許才是治理發育的良好雛形。(五)西方國家政府治理的公民模式加拿大有學者從加國國情出發，分析了加拿大地方政府公共管理的三種模式——市場模式、顧客模式或公民模式。由于傳統公共行政的官僚制模式已經陷入僵化地抗拒改變和學習，將公眾簡單地當作委托人，存在缺乏透明性和問責性等一系列問題，新的組織結構和地方政府管理的補充性途徑，建立地方政府組織的新興結構便應運而生。目前后官僚制地方政府組織管理的多種模式在加拿大主要包括地方政府的市場化模式和地方政府的公民模式。就市場化模式而言，政府作為一個產業，不僅關注市場關系與顧客、商業價值中的效率收入與競爭；還引入諸如合同外包、民營化、伙伴關系等一系列的政府工具，以及績效評估、公司戰略規劃、顧客調查、電子政府、服務中心等商業化管理手段。而就公民模式而言，其基本出發點則是重新重視公共部門與私營部門的差異，通過回顧治理與民主過程來重現對公民的尊重，通過解析價值來獲得可及的、透明的、多元的公民參與，平等協商、社區發展。一言以蔽之，地方政府的首要任務就是用民主過程而不是提供服務來推進和實施政治決定；公共管理的任務并不只是技術性的和管理式的；地方政府的目標是為社會塑造能夠提供高品質生活的空間。(六)地方治理中的公眾參與官員角色部分學者對城市治理中的公眾參與進行了深入的研究。在新公共服務模式中，公眾參與具有幫助公眾說出并實現其共同利益、構建關于公共利益的共同認知、在民眾之間建立起互信合作關系并最終建立對全體人民的充分尊重的重要性。完善并強化公眾參與的制度顯得尤為重要。這些制度包括：通過互信與合作，建立起民主的公民權力，通過鼓勵在共同利益和對公共利益共同認知基礎上的對話，進而鼓勵一個包容與尊重的過程，制定良好的公共政策并有效地推行等。良好的制度設計是提高公民參與的基石。就城市治理的公眾參與過程而言，有學者指出，透明和開放的遴選過程是開山之斧，它產生代表和高效的團體；規范公眾參與是車之輪軸，它關系到能夠構建起探討何謂公共利益的對話空間；能否培養起民眾的民族參與能力進而聰明地處理好與地方政府的關系；而公眾參與的結果則是果實并蒂，它改善了公眾參與過程與公共政策，并使之相得益彰。另外，一些學者對地方政府治理中的政府官員的角色分析可謂細致入微。認為：官員的績效評估在“新公共管理運動”國家已歷時多年，然而公民和民選官員在地方政府的績效評估實踐中并沒有起著重要作用；實際上技術官僚和科層官僚仍然控制著高層政府部門；地方官員不能成為商人或者經紀人，他們必須是敏感的、一心一意的保管人；沒有民選的保管人與看護者，缺少了民選官員和公民的參與，政府治理肯定是一個不可避免的敗局。(七)地方政府治理與地方政府創新在研討會上，眾多學者闡述了地方政府治理與地方政府創新在當前的時代背景下具有深遠的意義。強調治理理論在地方政府的適用，具備治理的相關特征，核心目的是與其它主體攜手合作以應對不確定的環境的挑戰，以應對地方公共問題，共同處理地方公共事務。創新和改革是各有側重的過程；創新是有意義、有價值的探索，而改革則是革故鼎新。在這個過程中，地方政府要提高能力，向其他主體讓渡一些公共權力，就必然要進行相應內部重組、橫行和縱向分權等方面的改革，進而需要進行創新，開發新的治理工具，創建合適的合作網絡。另一方面，治理理論本來有不同的研究途徑，包括“新公共管理”、“善治”等用語，意味著用企業精神改造政府，這也涉及到地方政府改革與創新。從整體上說，地方政府改革、地方政府創新是地方政府治理的重要途徑，而地方政府治理又是地方政府改革及地方政府創新的主要目標之一，這幾個發展的體系之間存在著內在的聯系和互動的作用。

論文摘要：和諧是人自古以來所追求的理想目標。實現人與自然、人類社會內部的和諧發展是由人來完成的,而構建和諧的行政管理觀是實現這一目標的前提,因為現代社會的人的社會行為是在政府有組織的管理下完成的。和諧行政管理觀的核心是科學執政、民主執政、依法執政。三者緊密相連,構成同一的整體。和諧行政管理觀對于政府治理、執政黨的建設都有重要意義。

論文關鍵詞：和諧行政管理和諧行政管理政府治理

2004年9月19日，黨的十六屆四中全會通過了《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，明確提出把構建社會卞義和諧社會”作為黨在新時期執政能力建設的重要日標，并進一步指出形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會，是鞏固黨執政的社會基礎、實現黨執政的歷史仃務的必然要求”這不僅體現了中國共產黨火求真務實、開拓創新”的高尚品格和追求，而且表明構建科學執政、民卞執政、依法執政”的和諧行政管理觀將成為深化行政體制改竿、建設社會卞義政治文明的重要環節

一、和諧行政管理觀概述

何謂和諧行政管理觀?概念十分復雜，就總體而言可以從和諧、行政管理兩個方面展開方面和諧的思想貫穿于人類社會發展的各個階段，體現了人類自然性與社會性的統一，是人類追求人與自然以及人類社會自身和諧發展的產物;另一方面行政管理思想的產生是特定歷史階段的產物，它是近代資木卞義政治、經濟制度確立后出現的新興事物，僅百年歷史總之，和諧的思想、行政管理的思想構成了和諧行政管理觀的基本要件。

和諧的思想曾被歷代先哲所言及，盡管表述有所不同，但他們都認為和諧是人與自然共存共榮、協調發展的最仕途徑，并從不同側而揭示了和諧的含義從本質而言，和諧可以概括為是一種協調的、動態的、平衡的可控狀態這種狀態不但對人與自然的協調發展，而目‘對于人類社會自身的協調發展也有著積極的意義。