基層政府治理模式創新

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一、制約陜西社會和諧的基層政府因素分析

近年來，陜西各地基層政府加快改革，提升服務水平，對為推動陜西經濟發展和社會和諧做了大量工作，但也還存在一些較為突出的問題。

(一)重視經濟指標輕視發展質量，在發展問題上的認識誤區影響和諧

改革開放尤其是實施西部大開發戰略以來，陜西各地基層政府為發展本地經濟，保持經濟增長速度使出了渾身解數，但在發展問題上卻產生了很大的認識誤區，許多基層干部把“發展是硬道理”片面地理解為“經濟增長率是硬道理”，把經濟發展簡單化為GDP決定一切。由于以經濟數據、經濟指標論英雄的片面政績觀的引導驅使，為追求一時的增長速度，盲目上項目、辦企業、引投資，大搞“形象工程”、“亮麗工程”、“夜景工程”，看起來經濟增長了，但老百姓卻沒有得到實惠。2007年陜西榆林市GDP達到635億元，財政收入突破50億。但該市仍有貧困人口50.2萬人，其中仍有13.8萬人未能解決溫飽問題。榆林很富，但老百姓卻沒錢。而陜西一線職工收入也并未能隨著經濟發展有較大增長。據陜西省總工會的調查資料顯示，2006年陜西省一線職工人均年收入為13135元，比社會平均工資16918元低3783元。在調查的50戶企事業單位中，職工人均年收入低于當地在崗職工年平均收入的企業有41戶，占調查職工總數的80.7％。大部分企業一線職工的月收入在800～1000元，有的不足800元。一線職工收入不僅偏低，而且增長緩慢，與企業效益增長不同步。

據問卷調查統計，西安市、渭南市的財貿、建筑行業的10家企業，2001—2006年企業利潤年均增長20％，而職工收入增長13.9％。5年來未增加過工資的職工占22，2％。工人工資中扣除交納社會保險金等外，實際沒有增加多少，再扣除物價、房價、子女學費上漲等因素，相當一部分職工感受不到收入的增加?；鶎诱绾问菇洕趾糜挚彀l展，讓絕大多數人民群眾從經濟發展中普遍受益，得到更多的實惠，急需創新治理模式，調整發展思路，走出發展的誤區。

(二)重視經濟發展，忽視環境保護。日趨嚴重的環境污染問題困擾和諧

一些地方基層政府對經濟發展極為重視，但卻對環境污染問題視而不見，一些地方在招商引資過程中不注重環境保護，有的甚至以犧牲環境為代價，一些干部甚至抱著先把經濟搞上去，再去解決環境問題的想法。政府環保部門每年都說關停了多少污染企業，解決了環境污染問題，但許多地方環境污染依然呈加劇趨勢。據媒體報道，位于陜西子長縣城內的子長供熱公司，高大的煙囪每天排放出大量濃濃黑煙，讓整個縣城籠罩在“黑云”之下。附近村民種的蔬菜，在市場上無人問津。供熱公司附近居民不能在外曬衣物，白色小尾寒羊在黑煙的熏染下變成褐色。類似這些問題許多地方也存在，嚴重威脅到人民群眾的生產生活，如不能采取切實有效措施加以解決，將引發群眾對政府的不滿，同時也影響到經濟社會可持續發展。

(三)看重發展速度，宏觀調控乏力。地區行業收入差距拉大妨礙和諧

西部大開發以來，陜西經濟有了長足的發展?！笆濉逼陂g，陜西生產總值以年均11.5％的速度增長，高于全國8.8％的速度；“十一五”開局之年更以12.7％的速度遞增，高于全國10.7％的速度。但陜西的經濟發展很不平衡。一是與其他省份相比，差距較大。陜西人口占全國近3％，但生產總值和財政收入僅占2％左右，人均GDP相當于全國平均水平的76％左右，人均財政收入相當于全國平均水平的72％左右。2007年陜西城鎮居民可支配收入10763元，居全國26位。二是收入差距拉大，從最低和最高收入戶的資料看，2006年陜西省城鎮居民最低收入戶的人均可支配收入為4140元，最高收入戶的人均可支配收入為18479元，相差14339元。三是區域間、行業間差異較大。2007年陜西省十市一區中，最高的楊凌示范區13200元與最低的安康市8051元差距達5149元。陜西省19個行業門類從業人員收入最高的行業報酬為最低行業的3.7倍。在一些地方，西部大開發以來差距不僅沒有縮小，反而在擴大。經濟發展的不平衡，折射出政府宏觀調控的乏力，也反映出政府管理能力有待提高，縮小地區行業收入差距，實現經濟又好又快發展，需要各級政府提高管理能力，加大經濟調控力度。

(四)一些干部作風官僚甚至腐敗。干群關系受損干擾和諧

一些基層組織軟弱渙散，衙門習氣嚴重，對群眾反映的生產生活中的實際問題和困難漠不關心，對屬于自己份內的工作不作為，行政效率低下。一些政府言而無信，對社會和群眾公開承諾的事項，大打折扣，甚至不去兌現。一些政府工作人員違法違規，濫用權力，貪污腐敗，失信于民，極大地破壞了干群關系，損害了政府在人民群眾中的形象，也影響和諧社會的建設。陜西涇陽縣賣1200畝地竟然沒有合法手續，明顯是基層政府的失職。寶雞市陳倉區政府的重點招商引資項目“岐星水泥廠縣功水泥建設項目”，在征用當地農民土地時，給村民土地補償太低引發農民抵制。2007年12月21日、22日，縣功鎮政府和水泥廠人員兩次到地里勘界劃線，均遭到村民的阻攔。如何轉變干部作風，強化政府部門工作人員的服務意識，及時妥善處理這些矛盾和問題，營造和諧社會環境，亟須創新政府治理模式。

(五)政府職能轉換滯后。為民服務意識淡薄制約和諧

首先是政府定位沒有擺正，政府職能轉變滯后，服務意識淡薄。一些掌握審批權的部門管得太多，卡得太死，特別是非行政審批許可事項過多過濫。一些部門對有利益的行政行為大家積極有為，導致政出多門，相互矛盾，效率低下，而對無利益的行政行為大家能推就推，想方設法不為，導致許多與群眾密切相關的事情長期難辦。其次政府部門職責不清，管理混亂。在政府與企業、政府與市場、政府與社會自主治理關系上，在日常經濟活動中，往往既掌舵又劃槳，扮演著裁判員和運動員的雙重角色，該管的沒有管好，不該管的管了許多；一些政府職能部門，對企業的檢查多、攤派多、收費罰款多，但對企業發展面臨的困難和問題過問少、解決少或久拖不辦，影響了經濟快速發展。一些鄉鎮政府對新農村建設不能科學規劃引導，對農村出現的各種矛盾和問題不能及時有效處理，導致一些村鎮社會矛盾增多甚至激化，影響社會的穩定。切實轉變政府職能對陜西各級基層政府既迫切也極為必要。

二、推動政府治理模式和機制創新構建和諧陜西的思路與對策

和諧社會，就是社會系統中的各個部分、各種要素處于一種相互協調融洽的狀態。和諧陜西是社會主義和諧社會的重要組成部分。它應該是以人為本，經濟社會全面協調可持續發展，全社會的創造活力得到充分激發、社會財富的創造源泉得到充分涌流、人們能夠各盡其能的社會；是民眾凝聚力不斷增強，團結互助、平等友愛、扶貧濟困，人際關系和諧的社會；是生態環境優美，人與自然和諧相處的社會；是法制健全、管理有序、人民安居樂業的社會。治理是人類社會進入民主時代適應社會發展首先在發達國家推行的治國理念和方式。它既重視發揮政府的功能，又重視社會組織群體勢力的合作，共同管理社會公共事務和政治活動。以增進公共利益、積聚社會財富、提升社會和諧、促進人的全面發展為目標。構建和諧社會與基層政府治理具有目標的同一性?；鶎诱幵谥苯用鎸θ嗣袢罕姷淖罨A地位，因此在構建和諧陜西中其地位和作用至關重要?；鶎诱卫韯撔率菍崿F和諧陜西的基本途徑。和諧陜西是基層政府治理的基本目標。如何通過基層政府治理創新，建立與陜西經濟轉軌、社會轉型相適應的行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的政府治理模式，提高各級政府管理社會的能力和水平，實現和諧奮進新陜西的奮斗目標?筆者認為有以下對策：

(一)政府職能上由管理型向服務型轉變

構建和諧社會，首要的是要加快經濟發展，讓人民享受發展的成果。陜西省省長袁純清在談及經濟發展與和諧社會建設之間的關系時說：“只有加快發展，才能消除貧困和差距，才能為陜西構建和諧社會提供物質保證，但加快發展，不是單一地追求GDP的增長，而是要把發展建立在結構優化、提高質量和效益的基礎上。在加快經濟發展的同時，更加注重加快各項社會事業的發展，使經濟與社會協調發展?！边@為各級基層政府解決發展問題指明了方向。要求我們必須建立促進經濟良性運行、科學發展的政府機制。首先，政府要制定適合本地實際的經濟發展規劃，明確經濟產業發展方向目標。其次要營造良好的投資環境包括政策環境、硬件環境、社會環境，加大招商引資的力度。第三，要加強信息服務，密切本地與外地的經濟往來和市場銜接，促進本地與外地的交往。第四，實施積極的就業政策，加強政府引導，完善市場就業機制，擴大就業規模，改善就業結構。完善支持自主創業，使更多勞動者成為創業者。要健全面向全體勞動者的職業教育培訓制度，加強農村富余勞動力轉移就業培訓，為他們充分就業創造條件。要提高一線勞動者的收入，縮小行業地區收入差距。第五，要改革現行的政府績效考核機制。對干部的考核不以GDP論英雄，不以經濟數據、經濟指標看結果，關鍵看人民群眾是否得到實惠，經濟是否又好又快地發展。

(二)政府決策上由獨斷型向民主科學型轉變

加快發展，建設西部強省，是民眾的心愿和要求，如何發展，又需要科學的決策。一些決策失誤的發生，根源在于長官個人意志的決定性作用，在于權力的過分集中。因此要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權，形成既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。在陜西省十一屆人大一次會議上，省長袁純清宣布未來5年將投入1118億元，用于教育、就業、公共衛生、社會保障、住房保障等8大民生工程的40個項目建設。宏偉的目標，艱巨的任務，更要求一定要運籌帷幄、科學決策。首先，政府必須以大多數群眾的需要作為決策出發點，兼顧各利益群體以及個人的切身利益，與群眾建立合作伙伴關系。其次，積極探索公民參與的有效決策模式。在重大問題的決策中，政府可結合當地實際，建立以對話和協商為主的市民參與的公共治理模式，有條件地擴大公民參與決策范圍。第三，注重調查研究。決策前要組織相關專家深入搞好調查研究，為政府決策提供充分的依據，確保決策的針對性和有效性。第四，建立民主決策機制。對事關國民經濟和社會發展規劃、宏觀調控、財政預算等重大問題的決策，應在實行集體討論研究決定的同時，積極采取社會公示、舉辦聽證會等多種形式，廣泛聽取社會各方面特別是專業機構、專家學者的意見和建議，集思廣益，減少決策盲目性。第五，實行決策責任追究。對因決策失誤造成重大損失的，應按“誰決策，誰負責”的原則，嚴肅追究有關責任人責任，以強化決策者的決策壓力，使決策者在作決策時更謹慎，考慮問題更全面，以減少人為的主觀臆斷，使決策更加客觀與科學。

(三)政府行政上由隨意型向法治規范型轉變

市場經濟是市場在資源配置中起基礎性作用的經濟。但同時又是法制經濟，必須有法律來引導、規范、保障和約束。政府必須主動適應市場需求，積極創新治理模式，建立“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。首先，科學界定、合理明確基層政府的職能職責。以轉變職能為重點，確立職責定位，建立權責明確、運行高效的基層政府體制。其次，堅持有法必依、執法必嚴的原則。嚴格按照法定權限、程度來行使權力，管理經濟社會事務。第三，建立健全行政管理的制約激勵機制，提高行政效率，降低政府運行成本。嚴格責任追究，保證行政高效。第四，完善社會矛盾預防調處機制。適應社會結構和利益格局發展，形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制、應急管理機制。綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等辦法，正確處理社會矛盾，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態。當前尤其要解決好土地征收征用、城市建設拆遷、環境保護、企業重組改制和破產、侵犯農民利益等群眾反映強烈的問題，堅決糾正損害群眾利益的行為，實現社會有序和諧。

(四)社會事務管理上由政府壟斷型向政府主導多元參與型轉變

健全的公共服務制度是社會穩定的催化劑和社會危機的化解劑。針對陜西各地城鄉社會公共事業相對滯后，服務主體單一的狀況，首先要積極培育和發展各類社會組織，充分發揮社團、企業和行業組織以及社會中介組織在社會公共事務中的作用。將單一的政府行政管理轉變為多元的社會化管理，逐步形成政府主導、多元參與的公共服務模式，將主要精力用于加強城市管理、社會服務和提供更多更好的公共產品上，切實改善民生上，不斷促進陜西社會公共事業發展。其次要積極借助市場主體的優勢與能力，充分發揮市場的自我調節、自我完善能力，在政府公共服務領域引入競爭機制，利用社會力量提供公共服務，給民眾提供充分的自由選擇機會，同時彌補政府財力和服務能力的不足。政府可將一部分公共職能，即管不了、管不好或者不應當去管的事情，交給市場主體和市場中介組織去做，并由此建立起政府與社會組織的合作伙伴關系。再次加快城鄉居民社會保障體系建設，構建和諧社會的安全網。要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系。完善社會福利、公共醫療、義務教育等公共服務制度，擴大養老、失業、醫療、工傷等范圍。完善城鄉居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會，減少發展阻力。

(五)公務活動上由封閉型向陽光型轉變

加快發展，必須實行陽光行政。當前陜西社會出現的不和諧因素，與一些地方政府部門壟斷和封鎖信息，導致民眾信息來源單一、不明真相有很大關系。政府要做什么，如何做，民眾不知情。因缺乏溝通，往往造成小道消息滿天飛，群眾不明真相，對政府的不滿增加，社會矛盾凸現和激化。各級政府應該積極主動利用信息技術，加快電子政務建設，提高辦事效率，降低管理成本，創新管理方式，為民眾提供快捷優質的公共服務。使民眾在政府網站上了解政府工作的有關信息，并對相關事宜進行監督。對于事關社會民生的重大文件，政府不但要公開，還要通過各種方式解讀。建立運轉協調、透明陽光的信息反饋系統，群眾才能與政府更加親近，更加信任政府，自覺維護社會秩序，促進社會和諧。

總之，必須切實轉變政府職能，政府應把工作重點放在宏觀調控和提供公共服務方面，政府的職責重點應是引導、指導、服務、協調，在管理中引入競爭機制，發揮社會中介組織和社會團體的作用，才能形成政府、企業和各種社會組織等多元化主體互動的、政治民主化、社會自治化的政府治理新格局，才能最終建立起與陜西經濟轉型、社會轉型相適應的行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的政府治理新模式新機制，實現陜西社會和諧和經濟跨越式發展。