政府行政管理論文范文

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篇1

關鍵詞：行政壟斷解構制度建構

2006年4月6日，廣州云峰酒業生產的小糊涂仙酒通過湖北省漢川市紅頭文件的“紅色營銷”事件被曝光，由此引發了一系列的爭議和聲討，在各種聲音未了之時，本文僅從經濟法的視角對該事件進行分析。

事件經過：2006年3月17日，也就是全國“兩會”閉幕第二天，湖北省漢川市政府辦公室下發“[2006]11號”文件，要求市直機關和各鄉鎮農場在公務接待中使用小糊涂仙系列酒，并給各單位附加總計200萬元的任務。

2006年4月6日，此事被媒體曝光，當天文件廢止。

2006年4月7日，湖北省漢川市紀委、市監察局聯合下發《關于嚴禁黨員干部公款大吃大喝的通知》，要求全市“嚴格公務接待紀律”，“倡導公務接待中使用地產酒、地產煙，促進地方經濟發展”。[1]

美國學者曼昆就經濟的現實性將壟斷劃分為三種類型：市場壟斷、自然壟斷和行政壟斷。市場壟斷是在市場自由競爭下,少數公司利用其資本、技術或管理上的優勢所取得的一種市場勢力,并且憑借這種勢力實現超常經濟利潤的可能。自然壟斷主要指在生產技術上所存在的生產劣加性,使在一個市場上由一家企業生產所有的產出具有最大的生產效率,這在表面上呈現出完全壟斷的特征。[2]壟斷扭曲了正常的市場價格和競爭關系,排斥完全競爭的市場類型和結構。從某個企業的角度看，壟斷會使其賺取超額利潤，但從全社會的立場來看，它會以低效率為代價，浪費社會資源和自然資源。[3]壟斷是市場經濟的天敵，也是市場經濟失靈的一種表現，但市場經濟本身的缺陷又使得市場失靈不可避免，在市場失靈的情況下政府干預經濟成為必要，經濟法也由此產生。但同作為市場中的一員，政府自身利益的存在又使得政府在面對利益的誘導下也可能失去有限的理性，不正當地運用行政管理權對市場進行干預，政府失靈同樣有存在的空間。本次“小糊涂仙酒”的紅色營銷之舉，在經濟法的維度下就是政府失靈的一種表現。

一、政府指定公務用酒行為違反了《反不正當競爭法》的規定，政府所為屬于行政壟斷。

行政壟斷是由于行政權力的保護形成的壟斷，清楚的界定行政壟斷的概念及其構成要件是判斷一行為是否是行政壟斷的前提。學界對于行政壟斷的概念有著不同的理解。有的學者認為行政壟斷是“對政府憑借公共權力來排除或限制競爭的一種表述”（下劃線為筆者加，下同）；另有學者認為行政壟斷是一種濫用行政權力的非法行為，是“因政府支持而妨礙企業自由的非法壟斷”；還有學者認為行政壟斷是“憑籍政府行政機關或其授權的單位所擁有的行政權力，濫施行政行為，而使某些企業得以實現壟斷和限制競爭的一種狀態和行為”。[4]行政壟斷究竟是一種狀態還是一種行政，又或者二者兼而有之。筆者認為從行政壟斷的構成要件來界定其涵義更為妥當。

（1）主體要件。根據《反不正當競爭法》第七條規定，“政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限定他人購買其指定的經營者的商品，限制其他經營者正當的經營活動。政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限制外地商品進入本地市場，或者本地商品流向外地市場。”由此可見，行政壟斷的主體當是政府及其所屬部門。需要說明的是，由于我國的公用事業單位擁有一定的行政管理權（如電力局、水務局、供電局等），同時還存在著行政性公司（如移動通訊公司等），此類擁有企事業單位根據法律的授權以及行政機關的委托擁有一定的行政管理權，在其行使行政管理權的過程中有可能形成的壟斷局面，此種壟斷與其作為市場經濟主體形成的經濟壟斷有著本質的不同。故對于目前法律規定作為行政壟斷主體的政府及其所屬部門宜做廣義理解，這些企事業單位也應納入行政壟斷的主體范圍。

（2）主觀要件。行政壟斷主體利用行政管理權干預市場競爭是否必須出于故意是主觀要件所討論的問題。前文中有學者認為行政壟斷是一種狀態，通過分析此觀點來看行政壟斷是

否需要主觀上的故意，根據該學者的觀點，既使行政壟斷主體主觀上沒有壟斷的故意，只要事實上形成了壟斷的狀態，也構成行政壟斷。從經濟學的角度來看，壟斷是市場經濟規律作用的必然結果，壟斷狀態是市場經濟中不可避免的一種競爭狀態；再從社會學的角度來看，基于國計民生的特殊需要，一國的某些公用企業在市場中實際處于也必須處于壟斷的地位，此種壟斷為維護公共利益所必需；而從法學層面上來看，壟斷則是作為一種具有違法性和危害性的行為，客觀上違背市場經濟規律，對市場競爭造成損害。如果認為只要存在壟斷的狀態，既使不是出于破壞市場競爭的目的也歸屬行政壟斷一列，則會使市場經濟中正常的競爭行為所形成的經濟壟斷以及為公共利益的壟斷與行政壟斷無法區分。因此行政壟斷中主體只能是出于限制競爭的目的，故意利用行政管理權干預市場經濟以獲取壟斷利潤。

（3）客體要件，即行政壟斷侵犯的是何種社會關系。行政壟斷從法律層面上說是一種違法行為，侵害的是市場的公平競爭秩序，即為國家法律所保護的社會主義市場競爭關系。

（4）客觀要件。行政壟斷主體使用何種手段或以何種形式對市場競爭進行限制，即行政壟斷的客觀表現。筆者認為，行政壟斷主體所運用的干預市場競爭的手段具有多樣性，只要這種行為客觀上導致了限制競爭的后果，都可視為行政壟斷的客觀要件。如通過頒布在一定范圍內具有普遍約束力的文件等抽象行政行為，或者以行政監督、管理為由進行處罰以限制競爭等的具體行政行為，造成了壟斷的后果，均為行政壟斷主體所實施的壟斷行為。

通過對構成要件的分析，筆者將行政壟斷理解為：擁有行政管理權力的主體以限制市場競爭為目的實施的運用行政管理權作用的行為，該行為導致或可能導致限制市場競爭、破壞市場競爭秩序的后果。

根據上述構成要件及概念，結合本案中湖北省漢川市政府部門頒布指定飲用“小糊涂仙酒”的紅頭文件，行政壟斷成為這一政府行為的不二定性。

2006年3月17日，湖北省漢川市政府辦公室頒發文件，這一抽象行政行為的目的在于將該市公務接待用酒的品種限定為一種——“小糊涂仙酒”，并下達了飲用指標。該行政行為使其他白酒類品種在政府公務接待市場中失去了競爭機會，該市公務接待用酒市場由廣州云峰酒業一家壟斷。2006年4月7日，漢川市紀委、市監察局聯合下發《關于嚴禁黨員干部公款大吃大喝的通知》，“倡導公務接待中使用地產酒、地產煙，促進地方經濟發展”。該《通知》又是限制競爭行為的行政壟斷行為，使得公務接待用酒由“小糊涂仙”變成了地產酒。漢川市政府部門以下發文件的形式的行政壟斷其動機何在，或是出于地方財政利益和

本地企業經濟利益考慮，或是出于部門利益、領導的個人利益的考慮，我們無法在此作出判斷，而一旦按其文件實施所造成的行政壟斷的后果卻是可預見的。市場經濟之中應由商品的質量、價格等因素來考量商品的競爭力，由此才能形成市場經濟的良性互動與公平競爭。

二、行政壟斷是一種違法行為，漢川市政府的指定飲酒行為屬違法的行政行為。

行政壟斷具有違法性，此點根據目前我國唯一規定行政壟斷的法律——《反不正當競爭法》的規定即可得出。緣何法律有此規定，溯其立法本意，分析如下：

（一）行政壟斷破壞市場競爭秩序，限制或排除競爭。

市場經濟的生命在于競爭，市場經濟是由價值規律、供求規律和競爭規律共同起作用的經濟形式。社會主義市場經濟作為市場經濟的一種形態，本質上也是一種競爭經濟，為了維護競爭的有序和有效，必須建立自由平等的競爭秩序。[5]行政壟斷運用行政管理權使得壟斷受益人不受市場規律的約束而獲得壟斷利益，以行政手段的強制取代資源的市場配置，人為地設置市場壁壘，妨害貨流暢通和物盡其用，在一定范圍內否定競爭、取消市場，與市場規律相悖。

（二）行政壟斷侵害了消費者的合法權益，使其喪失選擇權、平等交易權等合法權益。

在市場經濟條件下，由于市場經濟規律作用的結果，消費者擁有對產品的知情權、選擇權和平等交易權，行政壟斷則通過人為地控制產品的生產和供給，形成有利于自身或某一特定市場主體的“賣方市場”，消費者的購買行為被限定在指定之列，喪失了自由選擇產品的權利，個人消費自由隨著行政壟斷的作用被剝奪。

（三）行政壟斷易滋生腐敗，行政壟斷主體依其行政管理權而進行權力“尋租”。

行政壟斷主體手中擁有的行政管理權正是市場經濟主體所缺乏的，而擁有行政管理權的行政壟斷主體自身的利益需要又使其對于利益的誘惑往往難以抗拒。如果行政壟斷主體將其手中的行政管理權作為謀取自身利益的籌碼，市場主體以金錢或其他利益為代價與行政管理權進行交換而獲得所需的優勢地位，則雙方一拍即合，腐敗出現，限制競爭狀態相隨而至。

（四）行政壟斷導致企業低效率，阻礙企業的發展。

從表象上來看，行政壟斷的結果是某市場主體獲得了壟斷利潤，排除了其他競爭對手，而且只要壟斷繼續存在，其即能繼續享有這一壟斷利益。正因為如此，因此獲得壟斷地位的市場主體無意于質量的提升和保證，而愿意將更多的精力放在如何使擁有行政管理權的行政

壟斷主體將這一壟斷狀態繼續持續。由于壟斷企業缺乏市場競爭條件的外部競爭壓力，從而滋生一種惰性，缺少創新機制和競爭精神的企業在市場中最終會喪失競爭力，一旦行政壟斷不存在，在市場經濟規律作用之下其所面臨的將會是被淘汰的結局。如果行政壟斷在一個國家內普遍存在，那么該國也會最終喪失在國際市場上的競爭力。

湖北省漢川市政府指定和倡導引用酒的品種，或許我們能猜測其為了部門利益以及地方利益的需要，但這一行為客觀上使消費者喪失了選擇權、阻礙了企業的發展、破壞了市場競爭秩序并讓人合理懷疑到權力的尋租，影響政府的形象和公信力。

三、反行政壟斷的對策建議。

鑒于行政壟斷的危害性，各國對于行政壟斷都采取的是限制或禁止的態度[6].我國有著幾十年計劃經濟的傳統和幾千年封建集權制度歷史，行政壟斷對于我國目前經濟發展的危害更為深遠，因此反壟斷特別是行政壟斷已成為我國發展市場經濟的必然選擇。

理性地看待行政壟斷，會發現實踐中有其存在的土壤。根據經濟學上的“諾斯悖論”[7]，行政壟斷來源于國家相互矛盾的雙重性質：國家的社會性，該屬性使國家必須確立確定的產權，明晰的產權使社會的產出最大化；國家的階級性，這一性質使得國家（實踐中表現為代表國家的政府）出于自身的利益需要確立一套保證統治者利益收入最大化的基本規則。悖論由此產生，反映了國家與社會關系的基本矛盾。存在雖非合理，但必有其根基，所以對于反行政壟斷的制度建構無論從哪一個方面著手都會顯得力不從心，行政壟斷需要多個領域、多個部門、多重維度的規制，對此筆者擬從立法、司法、行政的三重維度對反行政壟斷的現狀作出回應。

（一）立法方面，制定專門立法并與其他法律法規中有關反行政壟斷的規定相結合構成我國反行政壟斷的法律體系。

我國現行關于反行政壟斷的立法很不完善，歸納起來存在三個問題：1、法律層面的規定籠統，缺乏可操作性。我國現行關于行政壟斷的法律規定僅為《反不正當競爭法》中第7條與第30條，即“政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限定他人購買其指定的經營者的商品，限制其他經營者正當的經營活動。政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限制外地商品進入本地市場，或者本地商品流向外地市場。”“政府及其所屬部門違反本法第七條規定……由上級機關責令其改正；情節嚴重的，由同級或上級機關對直接責任人員給予行政處分。”，而且規定中只規定了行政機關實施的行政壟斷，對于法律授權或經行政機關委托的享有行政管理權的單位實施的行政壟斷沒有涉及；2、絕大部分反壟斷的規定均由國務院及其部委的法規作出，而這些部門本身就有可能是行政壟斷的主體，自定規則約束自身，權威性不夠、公信力不強。行政壟斷大部分都由行政壟斷主體利用掌握的行政管理權所為，對此的規制如以行政法規為主要依據會使得對于行政壟斷的規制的效力層次不夠，規制效果不佳，現今我國的行政壟斷呈上升之勢也在一定程度上說明了這點；3、無論是法律還是法規，對于行政壟斷行為均存在制裁不力、救濟途徑欠缺的問題。如《反不正當競爭法》中第30條規定的處罰措施，僅由行政機關的上級機關責令改正，情節嚴重的才給予直接責任人員行政處分。但實際情況是上級行政機關往往能從下級行政機關的行政壟斷中獲得間接的收益，上下級之間有共同的利益，如此監管實難奏效。

通過對我國反行政壟斷立法現狀的分析，筆者建議在將來制定的《反壟斷法》中設專章規定行政壟斷問題，禁止行政壟斷行為。內容包括：1）以列舉與概括相結合的方式對行政壟斷的表現形式作出規定；2）規定獨立的、專門的反行政壟斷機構，賦予其對行政壟斷的監督管理和行政處罰權等職權；3）在法律責任方面，應明確行政壟斷主體所應負的行政責任以及行政損害賠償，涉及到其他法律法規規定的，按其他法律法規規定的責任處理；4）改變行政終局的方式，提供司法救濟途徑，不設行政前置程序，由受害人選擇救濟方式，以更好地維護行政壟斷受害方的合法權益。

該專門立法對于反行政壟斷的規定大都是原則性的，對于具體的、細節性的規定則由其他法律法規作出，二者結合構成我國反行政壟斷完整的法律體系。

（二）行政方面，設立專門的反行政壟斷機構以執行法律法規的規定，監管行政壟斷行為。

鑒于擁有行政管理權的行政壟斷主體與其上級機關有著共同的利益，由下對下監管的效果不佳，因此根據《反壟斷法》中反行政壟斷一章中的規定設立專門的、獨立的反行政壟斷機構，由該機構對行政壟斷行為進行專門的監管較為適宜。該機構可命名為“反行政壟斷委員會”[8]（下稱“委員會”），委員會的委員從委員會所屬地方的行政、司法、學校等機構擇優抽出具有該專業知識的人員組成。固定委員占一定比例，其他均由以上所列單位抽調人員監時擔任，每個行政壟斷案件由3至5位委員（其中一人是固定委員，并擔任組長）組成小組進行裁判，該小組隨該案行政程序結束而解散，從而保證其裁判的公正性。該機構其不同于現存的行政壟斷監督機構（行政壟斷主體的上級機關），不依附于行政壟斷主體，沒有行政壟斷影射利益，擁有法定職權，具有獨立性、專門性，又以非行政程序前置和司法審查制度對該機構行使法定職權進行監督，規制其擁有的監督行政壟斷職權，與司法審查程序相比又具有主動性，一旦市場中出現行政壟斷的現象，該委員會主動介入調查，經查確屬行政壟斷行為的，有權作出處罰決定。

（三）司法方面，設立司法審查機制作為反行政壟斷的最終救濟途徑。

公正與獨立是法院與生俱來的天性，因此司法審查機制具有其他解決措施所不具備的特有優勢：1、公正獨立性。法院具有獨立的地位，與其所裁決的爭議沒有利害關系，遠離世俗紛爭的獨立身分對于源于部門和地方利益強化的行政壟斷來說是最為合適的規制機關，對于一行為是否構成行政壟斷的判斷最具信服力。2、專業性。我國雖不像法、德等國設立專門的行政法院來處理行政案件，但我國法院系統內均設有行政庭，其所具有的法律方面（特別是行政法方面的專業水準）相對于其他機構來說是最強的，故而由其對行政壟斷進行規制最具專業性，也可使我國反行政壟斷的法律水準逐漸提升。3、公信力。法院對于社會來說是正義的最后一道防線，法院在社會民眾心中更是主張正義的最后一塊凈土。由法院作出的裁決在社會生活中易為人們所接受，公信力相對于其他機構來說更強，而且法律規定法院的裁決具有終局性，從立法上賦予法院判定的最終確定力。行政壟斷的當事方對于“反壟斷委員會”的決定不服，或者行政壟斷受害方不經“反壟斷委員會”裁判徑直向法院，要求維護自身的合法權益。

另外，筆者認為法律應賦予行政壟斷受害方請求賠償權。因為對于行政壟斷行為如果僅僅由法院或委員會判定違法，禁止該行為繼續，而對于受害方因此所受損失不加理會，這對于保護受害方的權益來說是不充分的，對于行政壟斷的實施者來說威懾力也不夠。如果受害方有證據證明由于行政壟斷行為而遭受了損失，在委員會認定行為的行政壟斷性質后即可向法院或徑直向法院時提出賠償要求。對于利用規章以下具有普遍約束力的違法的決定命令來實施的行政壟斷行為也應納入賠償范圍。對此的法律依據可通過修改《國家賠償法》來規定。

當然，從目前我國的司法實然現狀來看，我國法院系統的獨立性、專業性與應然要求尚有一定差距，但這是社會發展的趨勢，是現代法律制度的發展方向，是歷史的必然，因此在制度構建上必須將司法審查機制納入其中。

以上所述均從他律的角度對行政壟斷進行規制，從自度的角度來看，擁有行政管理權的主體自身進行約束十分必要。通過對相關知識的學習、不利后果的認訓以及自我制定約束機制，將行政壟斷消滅于未成形之中，此為反行政壟斷的最高境界，也是他律的最終追求目標。

有法可依，制定《反壟斷法》專章規定行政壟斷；執法必嚴、違法必究，“反壟斷委員會”作為反行政壟斷的專門機構，主動出擊監督并消除市場中的行政壟斷現象；法院作為有終局裁決權的機構，其所進行的司法審查對于行政壟斷當事方來說是最后的救濟手段。沒有提起行政訴訟的反壟斷委員會裁決、對于反壟斷委員會裁決不服訴至法院以及直接訴至法院的行政壟斷案件的生效裁決，裁決的內容即是對個案行政壟斷的最終評價，受害方并有權依此認定請求賠償。如此反行政壟斷的制度建構對于規制行政壟斷當為應然之選。

政府處在市場之中，自身利益的存在難免會使其面對誘惑時失去理性，本案中湖北省漢川市政府在市場經濟大潮之中就被潮水沖散了理智，以紅頭文件的形式指定飲用公務酒種類，隨后又以文件的形式“倡導”消費地產煙酒。或許該市政府辦公室不知這一行政是一種行政壟斷行為，具有違法性，但該行為對于市場經濟帶來的負面影響卻不因其不知而不發生，因此作為一種事后救濟的手段必須對該市政府的行政壟斷行為作出制裁，對其行政處罰，同時對其他主體也有引導和警示作用。但目前我國反行政壟斷制度缺失的現狀使得這種制裁有著“無米之炊”的尷尬，缺乏可行性措施，無依據亦無部門對其進行規制，廢止文件、停止行為已是較好的解決結果，更多的是根本不去理會。正因為現狀如此，本案中漢川市政府才會在廢止前一文件之后又出臺了“倡導”飲用地產酒的通知。

本文正立意于解決此等尷尬局面，希望通過以上對行政壟斷的解構以及對反行政壟斷的制度建構，使行政壟斷實施者獲得“皮洛斯的勝利”[9]，從而最大限度地消除這一違背市場規律的異象。按照筆者之建構，漢川市反行政壟斷委員會對該行政壟斷行為進行查處，并作出處罰；該行政壟斷受害方，即其他競爭者也可向法院，要求確認該政府行政違法并賠償損失，絕非目前的“廢止”了事。

參考文獻：

「1李世英。市場進入壁壘、進入管制與中國產業的行政壟斷。「J。《財經科學》2005，（2）：111-112.

「2呂曉萍。對我國行政壟斷現狀的分析。「J。《當代經濟研究》2002（3）。

「3鄭鵬程。論行政壟斷的概念與特征。「J。《山西師范大學學報》（社會科學版）2000（3）。

「4陳志成。行政壟斷的多維解讀。「J。《中國行政管理》2002（3）。

「5韓晶，藍慶新。行政壟斷的新制度經濟學分析。「J。《管理百科》2002（6）：46.

注釋：[1]引自http：\\重慶青年報-新聞中心-200萬小糊涂仙“灌醉”糊涂官。htm.2006-04-1821：33

[2]李世英《市場進入壁壘、進入管制與中國產業的行政壟斷》,《財經科學》2005年第2期,第111-112頁

[3]呂曉萍，《對我國行政壟斷現狀的分析》，《當代經濟研究》2002年第3期

[4]文中引用的學者觀點均來自于鄭鵬程《論行政壟斷的概念與特征》一文，《山西師范大學學報》（社會科學版，2000年7月，第27卷第3期

[5]陳志成，《行政壟斷的多維解讀》，《中國行政管理》2002年第3期

[6]發達國家的行政壟斷具有與我國不同的特點，其政府對競爭行為的限制的態度和政策很大程度上取決于社會經濟形勢和經濟發展的需要，并且發達國家并未有過純計劃經濟時代，其政府對經濟干預的唯一目標只是為維護和發揮市場競爭機制的作用，所以對于行政壟斷是限是禁不一而論。

[7]“諾斯悖論”是以諾斯為代表的制度創新理論的基本命題之一,描述的是國家與社會經濟相互聯系、相互矛盾的關系形態,即國家的存在是經濟增長的關鍵,然而國家又是人為經濟衰退的根源。引自韓晶、藍慶新《行政壟斷的新制度經濟學分析》，《管理百科》2002年第6期第46頁

篇2

由于服務的不可儲存性、異質性及生產與消費的同時性，與制造業明顯不同，服務業進入國際市場不能采取線性的方式逐步推進，而需要通過對外直接投資方式進行。[1]早期關于服務業國際化動因的研究也主要集中于服務業對外直接投資上。如Dunning（1989）將基于制造業的“國際生產折衷論”應用于服務業對外直接投資，認為服務業對外直接投資也需要具備所有權優勢、內部化優勢及區位優勢，并且只有同時擁有上述三大優勢時，才能進行有利的對外直接投資。[2](5-39)之后，很多學者從更多角度對國際化動因進行了分析。Lovelock和Yip（1996）從市場驅動、競爭驅動、技術驅動、成本驅動、政府驅動五個方面分析了服務業國際化的動因。[3](64-86)李慧中（2004）認為，Dunning的“國際生產折衷論”對服務業的適用性是不突出的，服務業對外直接投資是產品差異條件下追逐規模報酬的產業內貿易導致的結果。[4]鄭吉昌（2004）則將服務業國際化動因概括為生產性和消費的拉動、供給的推動（專長、勞動力）、服務業的競爭、進入壁壘降低（標準成本化、全球范圍優勢）和服務貿易自由化、贏得信賴以及全球學習。[5]魏江等（2004）認為，KIBS國際化是需求拉動及供給推動共同作用的結果，需求方面是企業為了更好地適應全球化及競爭的需要，將非核心業務外包給其它更擅長的企業，實現價值鏈的分工，使KIBS企業有了進一步生存的空間；供給方面是企業追求規模經濟及范圍經濟而主動向國外擴張。[6]

以上學者盡管從不同角度對服務業及KIBS國際化動因做出了解釋，也注意到服務業與KIBS、與制造業的差別，但是，這些學者更多地是從產業角度來進行分析，注重的是服務的特征。KIBS不僅僅在于具有服務性的特征，還具有創新性特征，這也是KIBS最重要的特征之一。而現有的研究忽視了KIBS具有創新功能的特征，忽視了KIBS在創新系統中所起到的重要作用。本文根據KIBS的特點，在借鑒以往學者研究成果的基礎上，從另外一個角度——創新系統的視角對KIBS國際化動因進行分析，以期獲得更為圓滿的解釋。

二、KIBS創新特性及在創新系統中的作用及功能

在知識經濟下，知識是最重要的生產要素之一，并逐漸取代了土地、資本、勞動力這些傳統的生產要素，成為經濟發展的主要動力。在創新系統中，知識流動及各主體之間的相互作用是創新過程的關鍵所在。KIBS具有知識生產和知識擴散的功能，在創新系統中扮演著重要的角色，而非一般的生產和消費部門。

（一）KIBS創新特征

KIBS創新是指發生在知識密集型服務業中的創新行為及活動，是KIBS與客戶利用各自的知識及技能，為完成一項以知識為基礎的創新任務而做出的一系列合作行為。知識密集型服務創新具有顯著的高客戶相關性，即KIBS與客戶之間是一種“共生”關系，創新服務質量的高低依賴于KIBS與客戶的交互作用。在創新中，客戶與KIBS之間的知識流動是雙向的：KIBS為客戶提供專業的服務，在交互中傳播現有的知識，同時通過客戶反饋也加強了KIBS本身的知識基礎，擴大了KIBS的知識存量，并可能引起新的交互作用。Strambach（2001）建立一個模型（見上圖），將KIBS知識過程分為明晰知識和緘默知識的獲取、知識的重新整合、知識向客戶企業的轉移與擴散三個階段，說明了KIBS與客戶間的這種知識流動及交互作用。[7](53-68)

（二）KIBS在創新系統中的角色

KIBS創新具有高客戶相關性，這不僅僅促使其本身必須具備高的創新性，以滿足客戶的需要，也使其有可能將創新性知識傳遞、擴散給客戶，即KIBS不僅僅具有知識生產的功能，也具有知識擴散的功能。具體而言，KIBS在創新過程中主要有三個角色：創新推動者（Facilitator）、創新轉移者（Carrier）及創新來源（Source）。[8]

1.創新來源（提供者）。KIBS在進行創新時是創新主角，KIBS為制造業或其他服務行業提供服務或知識，提供創新概念及思想，并與客戶企業緊密聯系共同完成創新。Hertog（2000）認為，KIBS作為知識及創新的合作生產者，是一種私人知識庫，即所謂的“第二知識庫（theSecondKnowledgeInfrastructure）”或“新知識庫”①。[9](491-528)如廣告商為客戶開發并組織實施一個新的廣告策略。2.創新推動者（合作者）。KIBS企業為客戶的創新提供支持服務，但創新本身不是來自KIBS，也不是由它從別的企業擴散到客戶企業。如管理咨詢公司協助客戶開發一種新的服務分銷渠道或引入一種新的會計制度，在這里，KIBS為客戶傳遞它們需要的知識或服務來支持創新。3.創新轉移者（購買者）。KIBS企業將現有的創新從一個企業或者一個行業傳播到另外一個行業或客戶企業，創新本身不是從KIBS產生的，KIBS只是一種中介。此時，KIBS也扮演著購買者角色，即KIBS從制造業或者其他服務行業購買知識、設備及資本品，但KIBS在購買后還承擔一個重任，即將該產品客戶化，適應客戶的需求。如KIBS企業為客戶引進及實施一個先進的、創新性的ERP軟件，并將該軟件客戶化。

可見，KIBS在創新系統中發揮作用的關鍵在于它的知識生產和知識擴散的功能，是創新系統的節點及橋梁，是創新系統中不可缺少的重要組成部分。KIBS在創新過程中扮演多種角色，發揮不同的作用，KIBS本身作為一個創新主體，在不斷進行內部創新的同時，也為創新系統中的其它主體提供了創新的平臺，對創新起到催化作用。

三、國家創新系統的國際化擴展——KIBS國際化的動因

在全球經濟一體化下，國家創新系統是一個開放式的、國際化的系統，國家創新績效取決于該國利用全球創新網絡及全球創新資源進行創新的能力，國家創新系統的國際化已成為促進創新能力提高的一個重要因素（Toivonen,2005）。[10]另外，對于發展中國家來說，由于自身創新系統的不完善及創新資源的缺乏，通過國際化獲取創新資源，提高本國創新系統競爭力就成為一個必然選擇及必要的途徑。國家創新系統的國際化發展，增強了作為創新系統重要組成部分的KIBS國際化發展的動力及壓力，主要體現為實現如下四個效應的需要：（一）國家創新系統邊界的國際擴張效應

Coase（1937）認為，企業的擴張與收縮在于交易成本的節約。[11](386-405)創新系統也存在由于交易成本節約而導致的邊界擴張與收縮。創新系統邊界的擴張表現為創新組織規模的擴大和創新行為的融合與協調兩個方面，前者是單一組織形式下的規模擴張，后者是對創新系統的改造。[12]創新系統革新的動力來源于知識在系統內流動的機制。信息通訊科技的發展及經濟全球化，使各國創新活動之間的互動與依賴日益加深，為了獲取更多、質量更高的創新資源，國家創新系統中的創新主體主動向外擴張，實現國際化發展。KIBS國際化一方面是實現本身規模經濟的需要，另外一方面降低了知識在創新網絡接點傳播的交易成本，使報酬遞增得以實現，并促進其他創新主體實現規模經濟與范圍經濟。同時，KIBS作為知識擴散的橋梁及中介，它的國際化有利于改造跨國創新組織結構，建立靈活的組織創新網絡，有效降低創新主體在國際化進程中由于規模擴大而帶來網絡接點之間連結不穩定的風險（規模擴大與風險加大之間存在“兩難”問題），實現創新系統質的擴張。（二）知識的放大效應及國際擴散效應

知識系統要么是網絡結構，要么是層級結構，而無論哪種結構，KIBS都起到非常重要的作用。在網絡結構中，KIBS加強了不同網絡接點之間的知識流動。在層級結構中，KIBS有利于知識沿著層級進行流動，如典型的專業會計服務就屬于這類。而創新系統競爭力的差異在于知識創造和擴散通過不同的中介和組織交互作用來進行。[13]隨著全球經濟一體化趨勢加快，各國國內市場日益與國際大市場融為一體，產業全球化以及企業生產、研究活動的國際化，使國際間的知識流動愈加強烈。由于KIBS具有知識生產性和擴散性并重的特征，KIBS在國際化發展中不斷吸取國外知識，并通過對知識的整合、加工，不斷進行知識創新，放大知識存量，提高了知識流動的質量，促進知識在創新主體之間的國際流動，在不同類別的知識網絡中傳遞，加強了國家創新系統知識生產子系統及知識擴散子系統功能，通過不同創新主體之間的有效聯結來提高學習和創造能力，使國家創新系統立足于國際創新前沿，利用國際創新系統的優勢，迅速提高創新能力。

（三）制造業、服務業創新子系統的國際互動效應

KIBS所具有知識生產及知識擴散功能，使傳統的創新系統發生了變化，服務業創新子系統與制造業創新子系統出現融合的現象，制造業與服務業的創新活動互相表現對方的特征。它們之間存在信息、知識及人才等要素的流動，并通過這些流動使兩者產生極強的互動作用，互相為對方的發展提供支持。制造業生產的國際化產生了對金融、會計和法律等服務的需求，為了滿足國內制造業國際化的需要，KIBS企業跟隨進入東道國提供服務。隨著服務水平的提高及在國外提供服務經驗的不斷豐富，KIBS企業有能力主動在國外尋找發展的機會，實現從跟隨戰略到主動尋求新市場的國際化戰略轉變。跨國制造業規模經濟的來源很大程度上來源于服務的能力而不是制造產品的能力，[14](45-56)在制造業國際化程度較高情況下，KIBS國際化是提高制造業國際競爭力的現實需要。

（四）國家創新網絡的國際綜合協同效應

創新系統創新效率的提高，不僅取決于各創新主體本身的高效運轉，更取決于各創新主體間相互聯系和合作形成的網絡協同。在強調知識流動的創新系統架構中，創新主體間的互動關系愈趨復雜。創新主體之間存在正、負向反饋及增強、抑制作用，有著顯著的非線性關系。要提高創新系統效率，不僅要提高內部效率，即各子系統（如研究機構、高等院校、企業等）內部管理過程的效率；更要提高外部效率，即各子系統之間（包括區域創新系統、國家創新系統與國際創新系統的聯系）合作與交流的效率。KIBS作為連接國際、國內及區域三個不同層次的知識系統的重要橋梁，只有與國際接軌，保證知識在各個層次的創新系統、各個創新主體及創新主體各要素之間的橫向與縱向流動，產生互動和作用，形成創新網絡的國際協同，使國家創新系統在國際環境下有效地運行，降低創新風險，減少創新成本，提高創新效率。

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高校是人才云集的地方，高校行政管理的對象都是高級知識分子以及博士、碩士生及大學本科生，所以在高校行政管理的過程中，一定要優先考慮這些人的需求。不僅要提供良好的辦公條件、福利待遇，還要營造良好的工作氛圍和環境布置，包括良好的硬條件和軟環境，為他們解決后顧之憂，使他們能安心地工作生活，安心地扎根在高校。高校行政管理服務的特殊意義就在于為教師、學生的發展而服務，為滿足高校師生的教學活動而服務，從而確保高校師生的教學、科研工作得以順利進行。首先，高校行政管理要促進教師的專業發展。對于專業的教師來說，他們的發展小到課程的開課、學生的選課、教學計劃的確定、教學大綱的制定、教學內容的完善等，大到學歷提升、進修、掛職、職稱評定、教學改革課程、教學項目內容、橫向縱向科研的申報、審批、學科建設的發展方向以及科研經費的使用分配等問題。教師素質的好壞直接影響到高校的聲譽，有了好的聲譽才能吸引更多的學生前來，因為生源是全國各地的，因此在范圍這么廣的情況下，名師、教授等高素質的人才顯得尤為重要。因此高校行政管理要從培養名師、服務人才等方面做更好的服務，為他們的教學科研提供更好的工作環境和氛圍。其次，高校行政管理要維護和保障學生的權益。高校行政管理服務的對象也應該包括學生的受教育權，所謂的受教育權，就是高校學生受到公平、公正的與教育相關的各種形式以及各種類型教育的權利。隨著社會的發展，人所受到的教育對于以后的發展包括工作、生活都會產生很大的影響，還會對走上社會以后人的個性發展權、社會發展的成果權以及社會發展的參與權起到很大的作用，在現今社會，受教育權是人權的一種具體體現，因此，尤其是高校，一定要維護學生受教育權，不輕易地剝奪學生受教育的權利，做到“一切為了學生”“，為了學生的一切”，整合學校教育、利用一切可以利用的資源，全面樹立為學生服務的理念，以學生的成長成才為中心，建立起幫助學生成長、解決學生困難、方便學生辦事、維護學生權益的服務體系。真正做到關心有實際困難的學生、關愛學生的成長進步，關注學生的就業等動態，真正做到維護和保障學生的利益。

2高校行政管理的服務方式特性

高校行政管理的服務特性，主要是指高校行政管理各職能部門應該以教師員工、學生等利益相關人員的需求為目標，以教師員工、學生等利益相關人員為主要服務對象，通過更加完善的服務方式和服務理念為教師員工、學生提供高質量的服務。

2.1堅持以人為本的理念

以人為本就是以人為中心，突出人的發展，教育人、引導人、幫助人、關心人。其根本內涵就是肯定并尊重人的價值、尊嚴和自由。把教育與人的幸福、自由、尊嚴、終極價值緊密聯系起來，使教育真正成為人的教育。并不是管理人、約束人、控制人，而是創造條件發展人。人是教育的中心，也是教育的目的；人是教育的基礎，也是教育的根本。一切教育必須以人為本，教育是核心，管理是保證，服務是拓展。但是在現實生活中，有些人利用手中的職權，往往把別人的人格、尊嚴和自由放在一邊，不管不顧，甚至犧牲別人的利益來成全自己。長期以來，高校行政管理職能部門的工作人員，把自己當成手握大權的官員，經常強迫教師和學生，淡化職責，要求教師和學生服從命令。這是一種缺乏以人為本精神內涵的具體表現。高校行政管理以人為本的最根本意義就是把教師、學生的人格尊嚴、自由、利益、個性給予充分的肯定、支持和保護，把教師、學生的利益放在最重要的位置，有效的管理應該是服務型而不是強制型的，要結合實際情況加入人性化的管理方式和手段，堅持以人為本的理念。

2.2加強行政管理制度的改革與創新

傳統的高校行政管理都是以強制性的方式來執行的，行政管理各職能部門的管理權力過度集中，這種管理方式勢必會引起教師、學生的不滿，長期下去自然會影響高校的發展，因此要加強行政管理制度的改革與創新。高校要大力構建以服務型為主體的行政管理體制，不斷推進行政服務的科學化、民主化、規范化，建立公開透明的校務院務制度，健全相互回應的制度，使教師在遇到相關的問題時，能第一時間得以解決，還要建立完善行政管理的監督機制以及服務綜合能力的評價機制，有了這種機制不但能約束行政管理人員，更能提升高校行政管理的服務水平。

2.3提升自己、提高工作效率

為了能更好地服務于高校行政管理，高校行政管理人員無論在學歷、職稱、思想、行為上都要要提升自己，通過自身的學習和鍛煉，使自己完全處在一個可持續的發展狀態，能完全適應高校的發展。行政人員要增強行政服務意識，充分認識到高校行政管理的核心任務就是為師生及相關利益者服務。提高行政管理人員的服務能力，要明確崗位職責，強化服務意識，分工明確，提升管理水平。結合自身的實際情況，參加一些高水平的培訓教育，更新一些管理新的理念，提高管理人員的專業水平，解決在實際管理中遇到的一系列問題。提升管理人員的政治思想素質、道德素質、文化素質，積極地面對困難，使自身有較高的文化層次、專業知識以及管理水平，充分提升自己，使自己能完全適應高校的發展。

2.4加強行政管理的理念

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企業與政府之間的關系，是我國經濟體制改革過程中必須正確處理的一個關鍵問題。它關系到我國企業能否真正成為市場主體，社會主義市場經濟體制能否完善，經濟能否實現健康、持續發展等重大改革課題，因此一直受到經濟理論界和企業界的關注。本文所涉及的政企關系并不僅僅是政府與國有企業的關系，而是包含了所有性質的企業與政府之間的關系。

一、我國政企關系的新變化

1.政企關系類型日趨多樣化

當前世界各國政府與企業關系大體上有三種：第一種是"警察與司機關系"，政府與企業沒有隸屬關系，政府只需要告訴企業什麼是不該做，企業其余事情政府一律不過問不干涉。這種政企業關系在歐美發達國家比較普遍。第二種是"手足關系"，即政府與企業之間相互依賴，官商一體。日本的政企關系屬于該種類型。第三種是"父子關系"，企業隸屬于政府，不是獨立的市場主體政府對企業的一切活動都擁有決定權。改革開放前中國的政企關系大致屬于這種類型。

我國經過近20年的改革，政企關系有了很大的變化，不再是原來的純粹的"父子關系"，而是在逐步向包括上述三種類型的混合型政企關系過渡：政府與部分國有企業之間、一些鄉鎮政府與其所轄的鄉鎮企業之間依然保持著"父子關系"；政府與民營企業、三資企業之間是監督與被監督的"交通警與司機"的關系；一些地方政府與其所辦的企業、部分鄉鎮政府與鄉鎮企業之間則形成了利害相關、生死與共的"手足關系"，政府與企業一體，政府企具有了業化傾向。

2.政府職能部門與企業的關系日趨突出

以前，每當談起政府與企業關系，首先想到的就是政府專業經濟管理部門與國有企業之間的關系。但是經過近二十年的改革，其他所有制企業迅速發展，鄉鎮企業、民營企業、三資企業成為中國經濟發展重要支柱。政府與企業關系不再局限于專業經濟管理部門于國有企業之間的關系，而政府職能部門與包括國有企業在內的企業整體之間的關系日益引起關注。這是因為職能部門與企業之間的關系具有特殊性：首先是職能部門與企業的關系涵蓋所有專業領域；其次是職能部門僅僅在某些特定職能上與企業發生關系；第三是職能部門與企業的關系是隨機的，非緊密性的；第四是職能部門視企業為均質的，不論企業性質如何，規模多大，都按同等方式平等對待；第五是職能部門與企業的關系多為由法律調整的法律關系，這種關系很難由行政手段調整。因此，職能部門與企業之間的關系是現階段政企關系中的基本關系，在國有企業改革進展到一定階段后，職能部門與企業之間的關系將是政府與企業關系的全部內涵。

3.企業與所在地政府之間的關系重要性增強

隨著國有企業改革的深入，國有企業與上級主管政府之間的關系逐步理順，而越來越多的與所在地政府之間發生關系，如就業、稅收、企業社會負擔的轉移、企業支援地方建設等關系。同時，大型民營企業、三資企業也面臨如何與所在地政府打交道、建立良好關系的問題。這些企業絕大部分的日常經濟活動都發生在所在地，要受所在地政府約束與管轄。當地政府對企業的態度直接影響著企業的生產經營能否順利進行，對企業的生存與發展發揮著至關重要的作用；而企業對當地政府的支持也會促進當地的社會經濟良性發展。

4.政企雙方在職責上越位與缺位行為同時并存

政府的越位行為表現在與國有企業政企不分、干涉企業經營、亂收費等方面。其缺位行為表現在國有資產出資者缺位、公共服務提供者缺位、市場競爭監督者缺位等行為。企業的越位行為表現是一些國有企業私自處置企業資產導致國有資產流失、強迫企業職工購買企業股份等行為。其缺位行為表現有國有企業沒能實現國有資產的保值增值功能、企業不能按國家政策規定保障下崗職工權益、不履行保護環境職責產生嚴重污染以及偷稅漏稅等行為。

5.政企關系的當事主體呈現多元化狀態

在社會主義市場經濟體制下，政府與企業關系不再僅限于政府與國有企業之間的關系，而是政府與國有企業、鄉鎮企業、民營企業、三資企業之間的關系；企業與政府之間的關系也不只是企業與專業專業經濟管理部門之間的關系，還要處理與政府職能部門的關系，不僅要與主管政府打交道，還要處理好與企業的本部以及各分支機構所在地政府的關系。政企關系主體日益向多元化方向發展。

企業與政府之間的關系所呈現出的上述變化是改革開放的必然結果，是建立社會主義市場經濟體制過程中必經的階段。對于我國的各級政府和各類企業來說，這些變化是新生事物，在處理雙方關系過程中必然會出現種種問題，這些問題如果解決不好，會影響良好政企關系的建立，從而影響社會主義市場經濟體制的健康運行。

二、政企關系新變化產生的原因

1.市場經濟體制取代計劃經濟體制

市場經濟體制逐步取代計劃經濟體制對政府與企業關系的變化帶來了兩方面的影響。

一方面，為適應市場競爭，企業必須成為市場的主體，成為獨立經營、自負盈虧的經濟實體，成為能夠獨立承擔民事法律責任的企業法人，從而與在法律上是行政法人的政府具有平等的主體資格，兩者之間不再存在行政上的隸屬關系。法律上保證的這一平等關系，對政企關系的變化具有重要意義，為建立新型的政企關系提供了法理上的依據。

另一方面，市場經濟體制的建立，必然要求政府職能進行轉變以提高效率，適應市場經濟的要求。傳統體制是下中國政府的經濟職能具有明顯的弊端。其一是政府的經濟職能與其他職能高度集中在一起，缺少必要的獨立性；其二是政府的經濟職能在很大程度上排斥和取代了市場機能，用經濟計劃和行政命令排斥和取代了市場機制；其三是強調用政府的經濟職能（當然同時也使用其他職能）同時解決宏觀和微觀兩方面的問題，政府的經濟計劃和宏觀管理直接"侵入"到企業的微觀經營管理內部。這種狀況直接阻礙了中國經濟體制和國有企業改革的進展，轉換政府職能以越來越成為國有企業深化改革、建立現代企業制度的迫切要求。因此對政府職能進行了轉變，經過其主要表現是：（1）部分專業經濟管理機構改組為經濟實體或行業協會，不再承擔政府職能。（2）暫時保留的專業經濟管理部門亦將生產經營權大幅度下放給企業，并進行了大規模的機構和人員精簡；（3）政府管理方式發生了初步轉變，如減少指令性計劃和行政命令，強化宏觀調控職能等；（4）積極探索建立新的國有資產管理體制和運營機制，實行政府的社會管理職能與國有資產所有者職能分離的新路。政府職能的轉變，為政企關系的變化消除了一個直接障礙。

2.對外開放格局的形成

對外開放政策的制定與實施，引進了外資，也產生了同時產生了幾種新新性質的企業：中外合資企業、中外合作企業、外資獨資企業。這些企業與我國各級政府在一開始就不存在行政隸屬關系，因而為我國原來單一的政府和國有企業之間的關系增添了新的內容，也為政府職能的轉變提供了探索的渠道。

3.所有制改革的進一步深化

我國20年的經濟體制改革，是沿著兩條線進行的，一是經濟運行機制的改革，確立以市場作為資源配置基礎的，國家主要運用經濟、法律手段調控宏觀經濟穩定運行。二是所有制改革，構造適應社會主義市場經濟發展的所有制基礎。所有制改革取得了重大進展，非公有制經濟從無到有，到1997年迅速發展到占經濟總量的1/4，涌現出了一些新的公有制實現形式。非國有制經濟的壯大與發展，為政企關系的轉變提供了巨大的推動力，公有制多種實現形式的出現，也是國有企業與政府的關系出現了紛紜復雜的局面，導致了政企關系新變化的出現。

三、合理的企業與政府關系模式

通過調查，我們發現企業對政企關系的轉變前景十分關心，并紛紛提出了自己所希望的政企關系模式。綜合起來看，合理的企也與政府關系應該具備以下原則：

1.主體平等。在市場經濟條件下，企業是獨立經營自負盈虧的經濟實體，是能夠獨立承擔民事責任的企業法人；同樣，政府是公共秩序的維護者，是依法行政的行政主體，是能夠承擔行政行為責任的行政法人。企業法人和行政法人之間不存在行政上的隸屬關系，因而從主體資格上看是平等的。法律面前人人平等，任何人、任何組織都沒有超越法律的特權。

2.法治原則。行政機關和企業是不同的主體，必然有不同的利益關系，調整這種關系的準則職能是法律。行政機關的活動是維護社會公共利益，必然會影響私人利益，因此，行政活動職能在法定范圍內，依照本機關的職責和權限行事，所實行的行政行為必須有充分確鑿的證據并且符合法定程序。當行政權力被任意行使侵害企業權益時，企業有權要其行政機關補救或賠償。企業也必須依法進行經營活動。

3.權利、義務對等。政府的權利是征收稅賦，義務是為納稅人提公共服務；企業的權利是獲得政府的公共服務，義務是向政府交納稅賦。

4.平等保護原則。在職能部門面前，不論國有企業還是非國有企業，都是企業法人，因此，任何企業依法經營都要受到平的保護，任何企業違反法律都將受到相應的處罰。

5.高效原則。辦事效率是行政機關及其公務人員的工作態度和業務能力的表現，是政企關系是否協調的重要標志。政府辦事效率搞可以降低企業交易成本，同時推動企業效率的提高。國際經驗表明，高效、廉潔的政府是一個國家或地區經濟起飛與發展的關鍵。因此政府的辦事效率不僅是政府內部問題而且是關系國計民生的大問題。

6.經濟原則。經濟原則適用三種情況：

（1）政府機構設置應遵循經濟原則。一般來說，要實現政府的公共管理與服務職能，行政機構過小和公務員太少是不夠的，但機構龐大人員冗腫也是不行的，因為會導致人浮于事、職責不清的問題，形成政府內部自我服務的惡性膨脹。因此，機構設置應考慮經費問題，盡可能的降低納稅人的負擔或把有限的資源更多的應用于科學、教育、衛生等事業上去，造福于民。

（2）政府制定或實行某項法規、條例時，應綜合對比該項實行所產生的社會效果或經濟效益以及帶來的負效益，當社會效果大于負效應時才能實施，反之則不應該實施。

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關鍵字：行政法學；控權論；權力限制

一．關于控權論

（一）控權論的歷史起源

控權論的基本觀點認為行政法的基本內容是控制和限制政府權力，司法審查是重要的手段，同時重視行政程序。其主張行政法的基本目的在于保障私人的權利和自由，要嚴格限制行政機關的自由裁量權，行政機關沒有自由斟酌，自由選擇的余地，只能在法律規定的范圍內進行

控權論起源于英美等國，它的產生與資本主義國家行政權的迅速擴張相關。行政權力的擴張有可能給社會帶來福音，增強了對社會秩序的維護，但是另一方面也可能造成對社會和公眾的危害。在為了限制政府權力夸張，胡作非為的背景下，不少學者提出了通過行政法來加強對行政權的控制的主張。英國著名行政法學家H．韋德是傳統的控權論主要代表人之一，他對于傳統控權論的分析清晰且深刻，指出了控權論產生發展的歷程。[1]“因此，行政法的最初目的就是要保證政府權力在法律的范圍內行使，防止政府胡作非為，以保護公民。”[2]

（二）管理論及平衡論的介紹及弊端分析

1．管理論

管理論是從前蘇聯、東歐各國及我國早期的一些行政法學者提出的關于“行政法就是國家管理法”的定義和相關的理論體系中進行抽象、概括而命名的。比較有代表性的前蘇聯學者馬諾辛等在其所著的《蘇維埃行政法》一書中認為：“行政法作為一個概念范疇就是管理法，更確切的說就是國家管理法”。并進一步認為，行政法的調整對象是國家管理關系。[3]

這一理論存在著明顯的缺陷，現已逐漸退出了主流理論的行列。首先，管理論對于行政法價值的判斷有失偏頗，強調行政主體的權威，忽視行政相對人的利益，打破了權力的制衡機制，與現代法治發展背道而馳；再次，管理論容易導致權力濫用，其以管理為本位，把法律視為管理公民的工具，過分強調行政特權，缺乏嚴格的行政監控手段，必會放任行政權的肆意妄為；最后，管理論有悖正義，“正義否認為一些人分享更大的利益而剝奪另一些人的自由是正當的，不承認許多人享有的較大利益能綽綽有余地補償強加于少數人的犧牲”。[4]

2．平衡論

平衡論是羅豪才教授等在論文《現代行政法的理論基礎——論行政機關與相對一方權利義務平衡》中首次提出的。基本內容是在行政機關與相對一方權力和義務的關系中權利義務在總體上是平衡的，它既表現為行政機關與相對一方的平衡，也表現為表現為行政機關與相對一方義務的平衡；既表現為行政機關自身權利義務的平衡，也表現為相對一方自身權利義務的平衡。

平衡論也存在一定的不合理之處。第一，平衡論沒有揭示出行政法功能的本質特點，其平衡是對于利益關系的平衡，這是其他法或者宗教、道德也可以具備的功能，沒有說明行政法的個性化的平衡功能所在；第二，平衡論缺乏行政法賴以存在的客觀基礎，在行政領域內，公共利益和個人利益因各自擴張而出現矛盾，外化為行政權和相對一方權利之間的沖突，平衡在現實中往往是難以達到的。

二．控權論的現實價值

（一）控權論在行政立法上的運用

行政立法是指國家行政機關根據法定權限和法定程序制定和行政法規和行政規章的活動。行政立法要遵循以下幾個基本原則[5]：

1．依法立法原則

2．民主立法原則

3．法制統一原則

（二）控權論在行政司法上的運用

行政司法在行政司法是指行政機關根據法律賦予的司法職能，依法居中對行政爭議和與行政管理相關的民事糾紛進行公平、公正裁斷的準司法行為的總稱，包括行政復議、行政裁決、行政仲裁旺行政調解等。

（三）控權論運用上的現實性難題

行政權在實際運作過程中也常常會受到各種干擾、阻力甚至損害，而有些干擾和阻力是行政權難以依靠自己的力量排除和克服的，比如，“以黨代政”的干預、其他國家機關的干預等等。有些組織和公民當中，有一些是握有相當大的權力的人，盡管在行政相對人的地位上他們手中的權力是不具有法律效力的，但是事實上他們卻可以倚仗權力來對抗權利，使行政權的運行受阻。這些干預和阻力使行政權不能有效的行使，行政職能無法實現，因此在控權的同時，仍應思考對于行政權的另一方面保障。

三．控權論運用的完善建議

（一）英美法系的相關經驗

1．代議機關的審查和控制

在《美國行政法的重構》一文中，斯圖爾特教授對美國行政法“傳統模式”的基本要素進行了描述：第一，行政機關決定對私人予以制裁的行為，必須得到立法機關的授權，授權的方式是制定控制這些行政行為的規則。第二，行政程序設計的宗旨應當是促進行政機關中立、準確、合理地將立法機關的指令適用于特定情形。正因如此，有助于查清事實的聽證程序得到普遍重視，正式的案卷記錄得到強調。第三，行政機關作出決定的程序必須便于法院對行政行為進行司法審查，以便通過司法審查來檢驗和確保行政機關遵守立法機關的指令。[6]

2．激發公務員的能動性優點

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[論文摘要]現有的行政關系有陷于失序的隱患，應該引起關注。研究者針對行政關系調整所提出的不同思路，平衡論更切合中國的實際。但是，平衡論忽視了績效管理的功能。參與式績效管理對行政主體和相對方都是兼具控制和激勵作用，而且有助于形成行政共識。

行政過程屬于公共管理的微觀范疇，主要表現為行政主體與相對方之間的互動。這種互動關系在形式上體現為管制、指導、協商、控制及監督等，在過程中表現為相對平衡與絕對失衡的不斷轉化，在本質上存在著許多種矛盾和悖論。如何通過科學的機制設計實現行政過程的動態平衡，既有效地維持公共秩序，又能切實維護公眾權利，是調整行政關系所要面臨的主要問題。

一、警惕行政關系的失序

經過30多年的改革開放，中國的經濟社會經歷了巨大變遷，但目前仍然面臨多重轉型的任務。在這段歷史性的發展時期，新情況和新現象不斷涌現，新問題層出不窮。為了抓住關鍵時期的發展機遇，在欣喜于取得的巨大成績的同時，也不能忽視一些值得引起關注的問題，比如行政關系有陷于失序的隱憂。

(一)失序與失衡

“失序”不同于行政關系的“失衡”。失衡是指行政主體與相對方在行政過程中的不對等關系。“一般情況下，在實體行政法律關系中，行政主體和相對方形成行政機關為優勢主體、相對方為弱勢主體的不對等關系；在程序法律關系和司法審查關系中，則形成另一種反向的不對等關系”…。失衡有可能是有序的，也有可能是失序的。如果行政過程中的主體都認可行政關系的失衡，或者如果不認可這種失衡，但局限于采取合法合理的方式尋求調整失衡狀態，那么行政過程會呈現出有序性。但如果行政過程的主體不認可行政關系的失衡，并且訴諸于不符合法治要求的方式尋求調整失衡狀態，那么行政過程會表現出“失序”。

在目前的行政過程中，行政主體在大部分情境中仍處于強勢地位，但這種相對優勢面臨越來越大的公眾壓力，甚至是(暴力)對抗，而且社會對行政行為的信任度在不斷下降，以致在某些領域出現了政府的公信力危機。另一方面．相對方的權利意識在不斷增強，維權技能在不斷提高，但現有制度框架內的參與機制和維權渠道尚不健全，使得一些本屬正常的政治參與和利益表達容易訴諸于極端之舉。面對越來越頻繁發生的對抗行為，公信力不斷下降的行政主體為了維護公共秩序．往往選擇以危機管理的名義去強力控制。

在強制與對抗的互動中，如果上級部門或領導認為下屬部門的行為有悖于公共管理的政治要求，會以指示、批示、批評、懲罰等方式介入行政過程，從而使行政關系的優勢轉向相對方。在整個過程中，行政關系的調整既不是自我糾正式的，也不是有序的，往往取決于特定問題、特定領導以及特定情形。

(二)行政關系失序的表現

以上海某些區出現的“釣魚式執法”為例。在很長一段時間里，面對執法機關的不正當執法方式，處于弱勢地位的相對方大多選擇忍氣吞聲，因為表達訴求的渠道非常有限，而且成本高昂。行政關系的失衡格局縱容了一些行政主體更加毫無顧忌地選擇執法手段，這也為互動關系的逆轉埋下了伏筆。當個別相對方選擇極端的方式表達抗議時，其他感同身受的相對方即刻予以響應，社會公眾由于驚詫于行政主體的肆無忌憚而為指責行政主體的公共輿論奠定了社會基礎。于是，行政主體至少處于輿論上的弱勢地位。在該事例中，行政關系調整的直接起因是個別相對方的極端行為，而非有序的參與和表達；實現行政關系調整的直接動力來自于上級部門的關注，而非相關主體的協商與討論。

又比如，近年來各地的城市管理執法工作(“城管”)普遍面臨一個三元困境：城管如何執法，才能既維護城市的市容市貌，又能讓城市小商小販合理生存。城市環境屬于公共產品，其供給要依靠行政主體的強制手段；小商販的存在既是民生需求，也滿足了一些社會需求；而對于小商販提供的商品和服務，社會公眾本身也是矛盾著的，在享用這些服務時會贊成小商販存在的合理性，而在其它時間，則希望小商販盡量不影響自己的工作和生活。在行政實踐中，這些矛盾都集中到行政主體和相對方的行政關系上，造成城管工作“一管就死、一放就亂”的局面，甚至出現“一管就有沖突、一放就有投訴”的現象。如此周而復始，不僅未能解決城市管理的根本問題，反而影響行政執法的公信力。

如果不正視行政過程中的關鍵問題，仍然以危機管理的思維沿用個案處理的方式，行政關系將會陷入失序的境地，其表現就是行政主體或者不作為，一旦作為就是強力控制，而相對方要么不參與，一旦參與就會釀成群體性事件。

二、調整行政關系的不同思路

如何防范行政關系陷于失序，既使行政主體依法行政維護公共秩序，又能切實保障相對方的權利?在相關研究中，先后出現過管理論、控權論和平衡論等理論。

(一)管理論

管理論主張維護行政主體的優勢地位，認為行政過程的有序來自于行政主體的指導和相對方的服從。應該指出的是，管理論并非完全排斥對相對方權利的保障，而是將保障從屬于對行政秩序的追求。另外，也不能簡單地將管理論視為行政特權的等價物。因為如果法治相對健全，并且在行政過程之外設計了有效的利益表達機制，相對方的權益可以通過其他的渠道得到保護，那么行政主體的優勢地位依然是面臨實質約束的。

在實踐中，歐洲大陸一些法團主義文化的國家的行政管理過程更接近于管理論。在這些國家，行政主體在法定職責權限內享有絕對優勢，管理過程中的自由裁量權受到較為廣泛的認可。在政治運行中，致力于維護公眾利益的組織和集團是由國家和政府所創造并規范的。一方面，這些利益表達組織具有壟斷性，另一方面，這些組織在與行政主體的互動過程中享有較大的話語權。因而，行政主體在行政過程的優勢地位受到政治過程的約束，這也意味著行政關系的失衡由政治關系來調整。

(二)控權論

控權論主張限制或取消行政主體的主導地位，從而彰顯相對方的權利優勢。這種理論認為在大多數行政實踐中，行政主體不僅不能有效地解決公共問題，反而會滋生一系列問題，比如權力濫用、腐敗、限制相對方的自由等。所以，控權論主張政府最小化，認為大多數公共事務都可通過市場和私人組織得到解決。另外，控權論的基本假設是，行政過程是由各種利益集團相互博弈的活動所組成的，國家不具有主體性，只是一個各種勢力互爭雌雄的競技場。

自20世紀70年代末以來，一場被命名為“新公共管理”的運動席卷全球，一度壟斷了公共管理研究和實踐的所有話語資源。這場運動的基本思路就是控權論，主張公共管理的市場化、私有化和自由化。經過30多年的實踐，如今人們越來越深刻地認識到，這股潮流并不是放之四海而皆準的真理，它有其情境性，有其局限性。尤其對于眾多發展中國家而言，國家的空心化、公共管理的市場化和公共服務的私有化，并沒有實質性地促進公共福利的改善，反而引發了一系列嚴重問題，比如公共服務的有效供給不足、公共服務分配結構失衡等。

控權論在多元主義文化的英美國家(包括澳大利亞、新西蘭、加拿大等英語國家)較為盛行。在這些國家，政治活動的主體是各種利益集團，行政主體的管理行為受到多種主體的限制和監督。主流的社會文化和法律體系都主張對公共權力保持質疑和挑戰的態度，因而行政主體的自由裁量權是一種被普通公眾所廣泛擔憂的存在物。如何限制行政主體的權力，確保相對方的權益免受行政主體的肆意侵害，是這些國家在行政管理方面的主要議題。

(三)平衡論

平衡論是中國行政法學界的創新，認為無論對行政主體還是對相對方，都應在法治原則的統治下加以制約和激勵，以實現兩者在利益關系上、法律地位上，以及在制度、機制的構建和運作等方面的平衡。從理論上說，平衡論主張既要保障行政管理的有效實施，又要防止公民權利的濫用或違法行使。具體而言，平衡論“既不同意控權論過分強調行政程序、司法審查的作用，也不同意管理論過分強調命令、強制手段的作用，……主張綜合運用行政法的各種手段：既在必要的場合運用命令、強制手段，同時在大多數場合盡量避免采用行政命令、行政制裁、行政強制手段，淡化權力色彩”。

作為一項本土化的創新，平衡論在中國行政關系的研究中得到了廣泛關注。從文化角度看，平衡論的思路符合中國的中庸文化，主張通過調和來解決矛盾，而不是訴諸于零和的博弈與對立。從社會發展的實踐來看，平衡論試圖在政府與市場、行政主體與相對方之間取得平衡，符合中國在轉型時期的政治社會生態。

盡管平衡論的響應者眾，但質疑聲也不少。其中與管理實踐關聯度最高的質疑來自于具體的平衡機制：如何既制約行政主體濫用權力(相對方濫用權利)，又激勵行政主體積極作為(相對方積極參與)。主張平衡論的研究者詳細探討過公務員制度、行政指導等具體的平衡機制。在此，筆者著重分析參與式績效管理作為一種平衡機制。

三、參與式績效管理

要實現行政關系的有序調整，既不能只突出行政主體的權力優勢，也不能只強調相對方的權利本位。就此意義上，我們贊成平衡論兼顧制約機制和激勵機制的觀點。不過，行政法領域的研究者忽視了績效管理的平衡功能。

(一)績效管理的發展與不足

績效管理是管理實踐的重要工具，也是現代管理學的重要議題。比如，早在19世紀末20世紀初，紐約市就嘗試用現代方法測量和評估行政部門的績效。但是，由于行政行為具有目標多樣性，行政過程的委托關系具有多層次性，不同行政主體的產出難以橫向比較，以及公共產品缺乏類似市場這樣的價格發現機制，因而相比企業績效管理，政府績效管理實踐進展更為緩慢。在新公共管理運動的影響下，政府績效管理廣泛地采用企業績效管理的理念、方式和工具，比如顧客導向、平衡計分卡、績效合同、績效規劃等。不過，從已有的案例材料看，這些工具的引人并未顯著改善政府績效管理的實踐。

近些年來，研究者逐漸認識到，績效測評工具的有效性在很大程度上取決于工具是否與問題以及環境相匹配。如果政府績效問題主要表現為公共服務供給不足，大規模地采用績效合同，并推行公共服務的市場化，那么不僅不能改善公共服務的供給，反而可能導致公共服務“嫌貧愛富”，使公共服務喪失應有的公益性。如果整個國家所處的階段是快速發展時期，一味地模仿其他國家的限制政府活動范圍的績效管理方式，不僅不能促進經濟社會發展，反而會使整個社會陷于斷裂，因為這些國家的社會組織尚無法承接起政府轉移出的功能。

(二)參與式績效管理

自20世紀80年代以來，中國的政府績效管理先后采取過崗位責任制、目標管理、效能監察、政風行風評議、服務承諾等形式。這些做法在提高行政效率、健全行政監督等方面取得了一定的成效，但是也存在諸多尚待改進之處。比如，大多數績效管理形式都是封閉性的，沒有設計公眾參與的渠道。近年來，一些地方政府在公眾參與政府績效管理方面做了一些有益的探索，比如群眾評議政府、社會滿意度調查等。在目前中國的政府績效管理中，公眾參與最多的環節是對具體行政部門的評估。以南京市為例，該市自1999年以來，一直堅持“萬人評議機關”的做法。每年年底，南京市政府向市民發放評議問卷，要求對所有的政府機關進行打分排名。北京、珠海、杭州、海口、銀川、昆明等城市都先后開展過“萬人評議機關”的活動。

作為政府績效管理的一種理念，參與式績效管理主張社會公眾應有效地參與到對政府績效的測評和管理過程。公眾參與績效管理的方式有很多種，比如對施政目標的討論，對評估體系的建議，對具體行政主體的評估，對績效結果運用的監督。所以，參與式績效管理并不僅僅局限于“萬人評議機關”的形式。從行政關系的有效調整角度看，公眾對具體行政主體的評測僅僅是一個起點，并沒有窮盡參與式績效管理的內涵。

如果缺乏政府信息公開作為配套工作，公眾的評測失去了基本的信息基礎，只能依據感性認識．不僅不利于行政主體改進工作，反而可能消耗公眾的參與熱情。比如在不少地方的“萬人評議機關”活動中，將所有行政部門不分類別地排列在一起，導致直接提供公共服務的部門普遍得分較低，而主要服務于政府內部的部門得分較高。南京市2001年群眾評議政府的活動中，得分第一的部門是市委辦公廳，得分最低的部門分別是市政公用局、市房地產局、市容局、市規劃局等；北京市2003年群眾評議政府的活動中，得分最高的部門是市鄉鎮企業局，得分最低的部門分別是市交通委、市建設委、市城管執法局、市政管理委、市規劃局等；昆明市2008年群眾評議政府的活動中，得分第一的部門是市政協辦公廳，得分最低的部門分別是市規劃局、市城管局、市建設局等。

由于各個行政主體的工作難以進行簡單的橫向比較，因而群眾的評議大多數只能作為評估各個部門實際工作的參考材料，這就引發了一個如何對群眾評議做出反饋的問題。如果給出積極反饋，比如南京市2002年根據群眾評議結果調整了幾個部門的領導班子，就會面臨“群眾感知是否為充分統計量”的問題，畢竟各個部門的法定職責對群眾感知有直接影響。但如果不對群眾評議結果做出積極反饋，那么群眾對評議活動的參議熱情就會快速消退，從而使評議活動陷入名存實亡的尷尬處境。

所以，參與式績效管理不是簡單地將公眾動員起來定期為行政主體給出評測分數，而是包括目標設定、體系設計、信息生產、結果使用等環節的全過程參與。那么，為什么說參與式績效管理有助于行政關系的有序調整?

(三)參與式績效管理促進行政關系的調整

1．參與式績效管理對行政主體而言，既是控制機制，又是激勵機制。績效目標為行政主體的管理行為設定了目標，指標體系則引導行政主體按照預定方向實施管理。如果公眾的合理訴求能夠被納入到政府績效管理體系中，行政主體的管理行為對公眾需求的回應度就大大提高。不過，應該指出的是，行政主體的管理目標應該融合公眾需求和部門法定職責，即行政主體在開放性條件下保持相對的管理自主。其中原因在于，公共需求的表達有其內在矛盾性，而且正如“阿羅不可能定理”所揭示的，多種多樣的公眾需求應該有一種提煉和合成過程，才能形成真正的社會公共利益。

在具體操作上，可以根據脆弱性和敏感度的強弱程度，將行政主體的行為分為四種類別，每一種類別所對應的公眾參與形式分別是：廣泛協商、自主決策、自由裁量和聽證會。如果某一公共問題的敏感度強但脆弱性較低，則可以考慮召集相關公眾的代表參與討論，比如舉行聽證會。這樣既可以節約管理成本，也能滿足公眾參與的需求，而且將行政關系的矛盾控制在一定范圍之內。這一類管理行為包括價格管制、區域性的環境問題、城市市容管理等。如果某一公共問題的敏感度和脆弱性都很強，就必須預先準備好公眾廣泛和深度參與的方案，因為這一類問題往往是引發行政關系失序的主要領域。這一類管理問題主要涉及社會治安、動拆遷、民生問題等。所以，對于公眾參與，行政主體應該在開放性條件下保持相對的管理自主，既充分了解各種公共需求，吸納其中合理之處，又要主動建立有效的利益合成機制，避免行政過程的不連貫性。從這種意義上說，參與式績效管理既有助于控制行政主體的方向，又能使行政主體保持一定的自主性。

2．對相對方而言，參與式績效管理既是控制機制，又是激勵機制。通過設定相應的渠道，將公眾訴求的表達引導到討論績效目標和監督績效結果等方面，使公眾參與呈現出有序性。

在城市管理中有一個著名的“垃圾桶問題”。在扔生活垃圾時，居民通常都希望垃圾桶離住所越近越好，因為方便快捷；而在扔完垃圾之后，居民又通常都希望垃圾桶離住所越遠越好，這是出于衛生和環境等方面的考慮。如果只注重部門的法定職責，即便科學合理的垃圾桶設置有時也無法獲得相關居民的理解；而如果只注重居民的訴求表達，垃圾桶可能無立足之地。實際上，不僅僅垃圾桶的設置，包括公交車站、通信基站、電力設施等許多公共產品的規劃選址都面臨類似的問題。對于這些問題，如果沒有合理的參與途徑，行政相對方的訴求表達很容易演變為群體性事件，使行政關系面臨嚴重考驗。換一個角度看，如果設計了有效的參與途徑，公眾有序地表達利益訴求，不僅能激勵公眾參與公共管理過程，而且也能避免行政過程的沖突。

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【關鍵詞】工商部門; 企業; 信用監管。

一、與工商部門自身職能的關系。

實施企業信用監管是提高工商管理論文" target="_blank"行政管理執法效能的重要途徑,是整頓規范市場經濟秩序的治本之策,是工商行政管理機關促進社會信用體系建設基礎工作的必要手段。企業信用監管應是工商職能的重要組成內容,同時能體現出現代工商行政管理的新理念、新發展。從工作內容上看,一方面是對工商職能的充實、深化,通過信用監管,利用現代化手段使依法監管更為到位。如對法定代表人的任職資格的合法性審查,法定代表人的信用數據庫的建立,將提供查詢功能; 另一方面是對工商職能的提升、拓展,在依法監管的基礎上,體現以德監管,從處罰到處罰與激勵結合,從他律到他律與自律結合,從打擊到打擊與教育結合,從行政管理到行政管理與社會監督結合。

從實施形式上看,一方面在現有職能中相對突出、強化信用的要求,顯示出信用監管的特色; 另一方面,更是與現有職能的有機融合,將信用監管滲透在對市場主體監管的全過程,并通過工商業務工作的各個環節加以施行,如信用信息的采集,就是在登記、年檢、各個專項治理、辦案等過程中同時完成的,分類監管就體現在基層工商所的日常巡查中。從戰略意義上看,一方面彰顯了服務型工商的本質要求,突出了公共服務型政府職能的再造,通過企業信用監管,促進企業信用建設乃至誠信、和諧社會建設,另一方面工商部門以信用監管為核心,著力制度創新,推進職能整合,實現全程監管,建立與社會主義市場經濟體制相適應的企業監管機制,確保企業準入“優生”,存續“優育”,退出“善終”。

二、與管理信息化的關系。

工商部門企業信用監管工作是以工商系統自身信息化建設為基礎,同時又對工商系統自身信息化建設產生強大推動力。工商部門企業信用監管,是一個對企業的信用信息進行征集、存儲、加工并使用的循環反復的過程,這一過程的順利實現,要以計算機及網絡技術的運用為前提,沒有信息化的基本條件,沒有強大的數據庫,沒有高智能的軟件,沒有互通互聯的信息網絡,企業信用監管的實施是難以想象的。因此,應以“金信工程”為契機,努力創造工商部門管理信息化的條件,加快系統信息化建設的步伐。同時,由于企業信用監管對工商系統的信息化要求高,它也成為加快工商行政管理信息化進程的催化劑。首先,它促使計算機軟件的編寫、采用,促使在各項業務中運用信息化管理,以保證企業信用信息能夠在業務流程中實現自然輸入、交換、處理、共享; 其次,它促使計算機硬件的配置,由于企業信用監管將級別管轄與屬地管理相結合,最終通過基層工商所實現監管,這要求工商系統內部上下、橫向之間必須實現信息交換,對外必須實現全方位地信息輸入,促使基層工商所、窗口受理單位都具備接收、發送信息的條件,以保證對企業的信用監管工作落實到位。工商部門企業信用監管體系的建設,要利用與信息化共同發展的過程,搭建好技術平臺。

同時,要加大人員、財力投入,加強計算機人員培訓和專業人員的選聘,使電腦、人腦有機地結合。

三、與法律環境的關系。

加強企業信用監管作為工商職能的一個新探索,要努力做到依法行政、依法監管。首先,必須遵循行政執法的基本原則。一是行為法定原則,即企業信用監管的對象、內容、范圍和方式,要依法進行并對行為后果承擔責任; 二是公平、公正、公開原則,即對企業信用監管的依據、程序和形式,應當公平、公正、公開地開展監管,自覺接受社會監督; 三是處罰與教育相結合原則,即對違法行為依法制裁的同時,要進行警示教育,從正面引導規范,不搞不教而誅,做到攻大奸戒小過。其次,必須依法運作。一要充分利用已有的法律法規。法律、法規、規章賦予工商行政管理部門對企業法人及法定代表人的監管職責、已在工作中運用的文件、報表等,是開展企業信用信息征集的基本依據和資料。二要創造條件規避法律問題。如信用等級評定結果的公開,最有影響的是等級好的、等級差的兩端。對等級好的,可以通過征求意見的程序,以自愿方式進行公示、提供查詢; 而對信用等級差的,因其一般都因違法違規受到行政處罰,則采取公布其違法違規事實的方式,對其進行公示。三要注意內外有別。信用監管中的評估標準、等級、公示等,法律條件尚不充分,可作為內部監督措施實施并注意內部保密性,以避免引起法律訴訟。同時,要積極著手研究開發,為企業信用監管提供法律保障。可探索在立足內部管理后再依法、有序地向社會公開,從行政規章、法規最后到法律的立法過程。當前工作的重點,在于充分利用制定工商行政規章的空間,為企業信用監管創造條件。

如對一些報表的設計上,按照企業信用監管的要求,增加欄目,明確內容,便于信息的處理; 對企業信用評估,可采取全系統統一指標體系、評估模型,但分地區分級統一參數的方式,以使評估既具有權威性,又能更切合各地實際; 對分類監管,可將企業的信用等級與工商系統內部已有的監管措施進行重新整合,使之配套一致。

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隨著世界各國相繼步入全球化、信息化時代，傳統的行政管理體制"給西方各國帶來了政府機構臃腫膨脹、官僚主義現象嚴重、管理成本無限增長、行政效率越發低下等諸多問題，導致了嚴重的政府財政危機和政府信任赤字。"80年代以來，無論是西方發達國家還是發展中國家都掀起了政府再造的浪潮。新形勢下，黨的十六屆三中全會、四中全會將深化行政管理體制改革、轉變政府職能作為行政改革的方向和任務，十七大進—步提出要"加快行政管理體制改革，建設服務型政府"，這要求我們構造出適應、能驅動社會發展的行政管理體制。

一、我國行政體制改革回顧

行政管理體制是行政組織的一個重要組成部分，是政治體制與經濟體制的結合，參考一些學者的定義，本文這樣定義：行政管理體制是指國家行政機關為推行其政務所建立的組織結構體系、權責體系、運行機制、法規制度及其相互關系的總稱。

改革開放以來，我國分別于1982年、1988年、1993年、1998年和2003年進行了五次較大規模的政府機構改革，并取得了顯著成績：1.機構改革取得良好成效，機構龐大、人員臃腫的現象得到有效緩解；2.公務員制度基本建立，干部人事制度改革積極推進；3.政務公開的推行，使行政管理活動逐步走向公開化、法制化;4.行政法制建設取得很大成績。

但也存在一些問題：機構重疊、職責交叉、政出多門的現象依然存在；行政審批過多、不規范的問題比較突出；行政管理成本居高不下，這些問題日益成為影響經濟和社會進一步發展的障礙。因此行政管理體制改革的持續和深化勢在必行。

二、行政體制改革存在問題

(一)政府職能轉變不到位

1.政府與市場關系不順。在現代市場經濟中，政府與市場是最基本的手段，市場起著配置資源的基礎性作用，但又必須通過政府宏觀調控解決"市場失靈"問題。當前存在主要問題是政府過度干預經濟，直接從事或干預微觀經濟活動，使得企業和個人依附于政府，缺乏獨立性、自主性和創新動力，現代企業制度難以真正建立。

2.政事不分。政府與事業單位之間職能劃分模糊，政府機關通過多種途徑和手段來控制事業單位，包攬本應由事業單位行使的權力、承擔的職能；事業單位承擔了本屬于政府機關行使的行政執法、監督管理等職能。政事組織不分，政府機構與事業單位之間沒有清楚的組織界限，事業單按照干部管理模式管理事業單位工作人員，事業單位領導由政府主管部門委任，事業單位組織依照行政機關的方式運行。政事產權不分，政府是事業單位的出資人，事業單位經費來源高度依賴政府財政。

3.政社關系不暢。一是鄉鎮基層政府與村民組織的關系不融洽，在建設社會主義新農村的過程中不能做到"還權于民”讓村民自主解決自身的問題，由引導、指導變成了直接管理，抑制農民的積極性。二是城鎮基層政府與社區居民自治組織的關系不是很順。基層政府對于發展非政府公共組織的作用不是很重視，政策扶持也不到位，習慣于政府直接從事社會服務或公益性事務。最后是財政預算普遍缺乏公共社會服務預算以及激勵慈善事業的稅收政策。對非政府、非營利的社會服務團體，許多地方政府未能給予必要的資助或"購買服務"。

(二）行政權力配置不科學

首先，黨政不分的現象依然突出。在行政權力的實際運行過程中，黨委的領導意圖很可能包辦或代替政府行為。其次，行政機關上下級之間分權不明，職責不清。由于上下級政府之間在管理區域上是重疊的，隨著事情本身重要性的不同，許多屬于下級政府管理范圍內的事情被上級篡奪。再次，內部層次結構疊床架屋。"多頭管理、職責交叉、權責脫節相互扯皮、效率低下的狀況依然存在[2]，"造成協調成本加大。最后，在中央與地方關系上，權力過分集中于中央政府，地方政府缺乏必要的自主權’"這一矛盾如果處置不當，可能會引發中央統一的宏觀調控政策與地方利益的沖突，要么是中央的宏觀調控失效，要么就會挫傷地方政府的積極性，不管出現哪種情況，都會影響我國改革與發展的進程。"

(三）機構臃腫，人浮于事，國家財政壓力大

據統計，我國財政供養比例50年代為600：1,70年代為155：1，而現在卻為40：1。2000年，全國財政供養人口4290萬，按該年度黨政機關10043元的平均工資計算，一年的人頭費就達4300多億元，占當年財政收入13380億元的32%。在這樣的情況下，財政收入的相當一部分被用來供養人員，形成了"吃飯財政"。在這種情況下政府只能用極小一部分財政來發展公共事業，造成公用基礎設備滿足不了人民群眾的需求，這些問題嚴重地影響了我國改革開放的進程和效果。

三、推進行政體制改革的對策思路

(一)政府職能轉變

政府職能的轉變意味著首先要對政府職能重新進行定位，它應該以強化和擴大政府公共服務為核心，并把建立公共服務型政府作為政府職能轉變的目標。這是因為：一，民眾對公共需求的快速增長在客觀上要求政府必須向公共服務方向轉變。二，政府擔任公共服務的角色是我們建設和諧社會的應有之義。財政支出應逐步向義務教育、公共醫療、社會保障等方向傾斜；擴大就業應該作為政府的一項重要工作職責；實現公共治理的公眾參與，穩妥地培育非政府公共組織，等等。這些都要求必須實現由傳統管制型政府向服務型政府的轉變。

職能轉變的基本途徑是實行政企分開、政事分開和政社分開，建設有限政府。"將它們原來承擔的社會服務、社會保障和社會管理等職能剝離出來，使這些職能回歸社會和社區。〃職能轉變后的政府主要從事宏觀調控，把政府職能轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等方面。

(二）政府機構改革

政府作為制度創新的主體，影響著經濟和社會發展的軌跡。因此機構改革的目標是朝著有限政府和法治政府的方向發展。因此政府機構改革必須要，建立剛性約束法律制度，實現機構編制法制化。1982年12月10日頒布的《國務院組織法》雖然有效，但內容過于簡單。現行政府機構和人員編制所遵循的三定方案(1998年）不具有法律約束力。雖然《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》已經于2007年5月1日起施行，但措施顯得過于具有原則性，不易操作，編制立法必須盡快進行。沒有剛性的法規作為機構改革堅強有力的后盾，機構改革的成果就難以鞏固。二，嚴格執行財政制度。在政府財政的給付制度方面，對各級政府、部門預算進行嚴格的審核，嚴格按照編制規定進行財政撥付。三，加強人大的監督作用。防止人大及其常委會尚未對政府預算進行審議就已經執行，最后不得不予以追認的現象出現。

(三）行政權力結構的調整

行政體制改革的重要問題之-就是行政權力關系的重新調整。合理界定黨委與政府之間的分工，黨委的領導主要是政治、思想和組織領導，而不是行政領導，要把政府的權力還給政府。在中央與地方政府權力劃分上，要在堅持中央宏觀調控權力、維護中央權威的前提下，著重下放權力，充分發揮地方政府的積極性、主動性和創造性。地方政府之間、部門之間要建立良好的協調溝通機制和合作之間，明確職能，界定責任。

(四)人事制度的改革

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近年來，新公共管理理論在各個領域的應用層出不窮，本文通過搜集近15年內關于新公共管理理論下高校管理的相關研究成果進行文獻綜述，分析當前新公共管理理論在高校管理中應用的研究情況。通過分析當前研究對新公共管理理論內涵的解釋、新公共管理理論下高校管理的研究現狀分析、新公共管理理論下高校管理的完善措施的借鑒，指出當前對于新公共管理理論下高校管理的研究深度不夠、視野較狹窄、缺乏創新等不足之處。

關鍵詞:

新公共管理理論;高校管理;文獻綜述

新公共管理理論近年在各個領域的應用無所不在，豐富多彩，凡有公共活動必有管理方法。所以，在高校管理中同樣理應場面熱鬧，新論迭出。但通過檢索和分析相關研究成果，基于新公共管理理論下的高校管理研究成果十分有限，缺乏深入而全面的研究。

一、現有研究成果狀況

筆者在中國知網中國期刊、中國碩士論文全文數據庫中“社會科學Ⅰ輯”、“社會科學Ⅱ輯”目錄下進行文獻檢索，通過對2000－2015年間與本題相關的文獻進行初步整理分析后，可以得出以下基本結論:1、關于高校管理的研究成果非常豐富，因而觀點紛呈、莫衷一是;2、關于新公共管理理論的研究也比較多，體現了研究者對新公共管理理論發展趨勢的認可和重視;3、關于新公共管理理論下高校管理的文獻檢索結果較少，反映出研究者對這個研究問題角度的忽視。

二、現有研究的基本觀點和認識

(一)關于新公共管理理論的內涵

新公共管理理論是20世紀80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規模空前的行政改革的主體指導思想之一。新公共管理理論改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，實現了由公共行政的內部取向到外部取向的轉變，注重公平與效率的統一，公共利益與私人利益的統一，強調管理主體包括政府部門和非政府組織兩大類，重視人力資源管理。關于新公共管理理論的內涵，河北工業大學石小娟、高駿敬認為“從實踐來看，它是政府針對現實問題的政府行為和政府管理的一種新理念、新模式;從理論上說，它是以傳統公共行政模式為基礎，對行政與管理概念、內涵的重新解讀，對經濟理論、私營部門和技術變革的關系進行再次梳理。”中央財經大學周湘林認為“新公共管理理論強調公民為本、市場化、結果導向、分權協作、民主參與、多中心自主治理等理念和指導原則，旨在促使政府職能從‘劃槳’回歸‘掌舵’，并走出規制導向的困境。”雖然研究者對于新公共管理理論的內涵具體內容不盡相同，但基本相同點主要有:政府職能的轉變，以人為本，加強公共部門內部競爭，明確的績效標準和措施等。對我們在新公共管理理論下研究高校管理具有啟示和幫助作用。

(二)關于基于新公共管理理論下高校管理現狀

從已有文獻來看，當前研究者對于新公共管理理論下高校管理的研究著重點在政府與高校的關系上。河北工業大學石小娟、高駿敬把當前政府與高校關系的問題主要歸為兩類:1、政府對高校行政的干預;2、行政權力凌駕于學術權力之上。表示近些年來，由高校外調入高校任職的干部逐漸增多，高校中政府對高校的嚴格管控，因而高校中出現行政權力一家獨大，讓高校中逐漸缺乏學術氛圍。中央財經大學政府管理學院周湘林教授提出政府應采取何種模式管理高校的問題。通過對公共事業管理的基本模式分析，指出我國政府與高校之間的管理模式仍主要表現為“政府服務”模式。并提出基于契約的高校管理模式，即政府與高校在法律法規的框架內，明確各自的角色定位，在平等關系的基礎上，協商雙方的權利、責任和義務，并通過中介機構的評估，幫助雙方判斷和辨明對方是否盡到應盡之責，即政府的高等教育質量保障責任和高校的高等教育質量產出責任。對于新公共管理理論下高校管理其他方面的研究有教師績效評價角度、高校管理隊伍建設等，目前尚不足，還有待深入完善。

(三)關于基于新公共管理理論下高校管理的完善

針對問題，提出解決方法，完善尚且不足之處。河北工業大學石小娟、高駿敬在理順政府與學校之間的關系、引入競爭機制方面提出建議。主張建立現代化高校，樹立服務型的行政管理理念，取代上級對下級的絕對管理模式，可以引入市場機制，并可以從人事制度入手。在完善高校管理隊伍建設方面，基于新公共管理理論的研究還比較欠缺，上海外國語大學吳慧針對目前高效管理隊伍中存在的管理角色模糊、管理觀念陳舊、管理效率低下、管理目標粗放等問題提出完善措施。借鑒新公共管理理論對責任和結果的強調及突出資源配置、競爭機制、對服務理念的追崇等理念，研究者吳慧認為應轉換職員任用機制，在管理上強化崗位聘任和崗位考核，打破職務終身制，增強管理人員的崗位責任意識和競爭意識，提高管理人員的整體素質和辦事效率。我國高等教育長期以來屬于緊缺的公共產品，高校的規模和數量在短期內還是不能滿足人民群眾對高等教育的需求，隨著現在高校的復雜程度、參與社會領域的深入，對高校本身的管理也應更加規范化、制度化和專業化。因此，對高校管理的完善在今后也應更加深入的研究。

三、對現有研究的基本評價

基于新公共管理理論下高校管理的研究從總體上來看，現有成果對于政府與高校間的關系稍重視，而對于結合具體問題的系統研究較少，客觀分析問題的多主動建樹少，而且從成果(文獻)產出數量上看也不豐富，尚不足以形成基本研究的局面。第一，對于高校管理改革尚未引起重視。新公共管理理論已發展多年，但是在高校管理方面運用并不妥善，學術地位并不高，這主要體現在相關的學術研究成果很少。也許，真正的高校管理是一個實踐性的問題，因此理論研究很少顧及至此，但是，任何實踐都應是建立在充分的理論基礎之上的。第二，新公共管理理論下的高校管理研究成果的深度不夠。比如對政府與高校關系的問題上，研究者仍然在模式分析的層面，具體針對不同類高校的實施方法的研究成果還極為少見。同時，研究視野還比較狹窄，除了對政府與高校關系、政府職能的問題有些研究之外，對與高校管理密切相關的教師管理、教學管理、學生管理等方面研究極少。第三，新公共管理理論下的高校管理研究成果創新性不足。目前的研究還停留在分析問題階段，少有提出新的管理方法的研究成果。這種缺乏創新點的管理模式在建國之初或是改革開放之初是可以理解和接受的，但現在在一體化、全球化的新世紀背景之下，沒有創新便沒有進步。

作者：戴欣曄 單位：河北經貿大學

參考文獻:

［1］石小娟，高駿敬．基于新公共管理論對高校管理改革的探討［J］．太原城市職業技術學院學報，2014(4):101－103．

［2］吳慧．新公共管理理論對完善我國高校管理隊伍建設的啟示［J］．上海管理科學，2009(31):66－69．

［3］周湘林．基于新公共管理理論視角的高校管理模式分析［J］．教育研究與實驗，2014(3):38－43．

［4］安萍．新公共管理理論在高校管理中的應用［J］．東方企業文化與策略，2010(6):136．

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在公共管理模式日趨復雜化的今天，公共管理的問題涉及了非常多的部門和管轄的區域，甚至是整個社會,這就需要公共管理的有效實施必須有政府機關的全力配合，加上私營組織和大眾的積極參與。對于人群的廣泛性,就要求了公共管理的能力需要更加強大，才可以凌駕于社會問題之上,也嚴格考驗了協作性公共管理的能力。

一、協作性公共管理的理論基礎

作為一種新型的公共管理的途徑,協作性公共管理的理論基礎主要是建立在以下三個方面之上：

第一個方面:交易成本理論。這個理論是建立在最基礎的資源交換的層面上的一種合法性的動態的選擇合作伙伴,任何組織都會追求非常低的交易成本，其中包括了信息的成本和檢測的成本等。交易理論是企業跨行部門協作定義的一種具備“相互依存利益”的組織關系。在現代的公共管理的過程中,主要的組織形態是以政府為主導、社會上的一些商業組織和民眾組織輔助的復雜和整體性的一個網絡結構。對于這樣的網絡結構中的主體之間的相互依存的性質在進行管理的時候顯得非常復雜但是也很重要，并且傳統的通過市場機制的協調已經無法滿足現在的發展狀況。一位美國專家是這樣認為的協作機制是一種完全不同于市場機制協調的制度,更不是科層管理的制度形式,而是為合作性組織關系提供選擇的治理機制。”我們依據這樣的角度可以分析，無論是從公共組織是為了交換資源的角度還是從尋求一種合法性的合作關系,最終的目的都是將交易的成本降到最低。如果說兩個組織之間已經確定了信任的關系，那么就會相應的減少很多的檢測成本。這種交易理論有三個硬性的確定指標:第一是組織必須尋找具備一定合作關系的伙伴，因為具有以往的合作經驗，可以很好的降低交易的成本，而且還增加了組織之間的信任情感。第二是組織必須尋找愿意共享夢想的伙伴,具有不同意愿的組織很難長久的維持合作的關系。第三是發現合作伙伴的相聯系的信息搜索的成本。不管怎么說,跨部門的協作性的潛在優勢在于組織的效率和性能都可以得到很好的提升，比如說針對外界的風險和不確定因素、整合部門的優勢和競爭優勢，都可以很好的提升雙方的實力。

第二個方面:資源依賴理論。這是協作性公共管理中非常成熟的一個理論知識。舉個例子就是說當組織A對組織B有益，但是組織B不具備一定的資源優勢和能力的時候，組織A和組織B就會建立一種合作的關系。因為世界上沒有任何一個政府具備非常充分的權威性和豐富的資源，也就無法提及立法的提出和實現。但是政策的制定以及執行卻可以依賴對方進行多數量民眾的協同工作。基于這樣的理論視角我們假設，任何單體的組織都不具備充分的資源，而是必須通過依附于一定的組織和群體才可以完成。根據這樣的理論假設，我們知道組織之間存在一種資源的依賴性。

因為組織之間存在一定的資源的依賴性,所以說交換關系就發生變化。交換關系可以通過降低資源的供給來穩定每個組織之間的關系,而且可以成為長久性的合作伙伴。總體來說就是，資源依賴理論是實現共同利益和資源依賴的協作性公共管理發展的必須具備的天體條件。

第三個方面:網絡治理理論。很多研究學者和專家都把這個理論當作策劃和研究協作性公共管管理問題的基礎。在現在的學術界對于公共管理的認識也只是停留在對組織和私人的利益增長，受到他們工作環境和工作性質的影響、網絡治理過程的影響等因素對于公共管理的工作人員的更好的界定他們的工作性質和工作范圍都有一定的作用力。從某種意義上來說，現代的公共管理制度更多的是一種協作性質的網絡管理模式。美國專家佛里斯曼就這樣說過，一個高度集中的協作機構，在組織中間實現資源的細分、管轄權的重疊和共享使得多種的公共政策領域隨著時間的推移變得更加明顯。資源的相互依賴性和網絡的優勢已經成為協作和參與的最主要的動力。因為協作關系被認為是最為特殊的網絡關系，并且網絡中的每個組織都是相互依賴存在的,因為協作都為協作能力提出了非常好的發展機會。

二、協作性公共管理的實踐模式

跨部門性質的協作性公共管理。英國“協同政府”的變革是探索和發展跨部門協作性公共管理的一個非常典型的實例。在1999年的時候，布萊爾政府就頒布了<現代化政府改革白皮書>,在白皮書中非常明確為英國政府提供了一個協同管理的現代政府發展的框架。這里所說的協同政府就是政策和項目的組織安排具有非常強的一致性,這樣的一致性能可以促進每個機構之間的相互合作。英國這種協同政府的改革具體的政策包括一站式的服務、公私合營等跨部門的協同合作的方式，通過收集公共服務的各種信息和民意的調查取證,實現一種整合性質的服務，更好的滿足每個方面提出的要求。英國除了協同合作的關系之外，還非常注重地方關系的治理,為了很好的改善歷史遺留下來的地方區域管理的問題,英國專門在2001年的時候首次提出“地方戰略伙伴關系”的長久計劃，并且將這種戰略伙伴關系定性為國家的政策之一。地方戰咯伙伴關系主要的作用在于可以很好的消除行政管轄的一種界限，主要在地方的公共部門、社區部門和志愿者部門等公共部門有效的聯合在一起,促進協同治理的和諧環境。

三、取其精華，完善自身

雖然說協作性公共管理的模式在西方一些發達國家的應用事件已經有數十年的歷史,但是這個模式現在已經成為我國政府研究的管理模式。但是，當前國內對此問題的理論回應已經被實踐需要遠遠落在后面。在黨的十七大的報告中明確指出必須強化機構的整合力度,健全部門之間的協調配合的工作力度。”作為我國行政管理方面的一項重要改革舉措，這也從客觀事實的角度反映了中央對此改革的重視態度。健全我國每個政府部門之間的相互配合工作的力度,有效地實現各個部門之間的協調運轉,由此提升政府的行政效率。在我國傳統的政府機構的變革過程中,中央一般都是通過加強每個部門的職能界限和整合力度來強化部門之間職能出現沖突的情況，對于每個部門之間的配合工作重視的程度遠遠不夠。但是從英國等一些西方發達國家的應用實例和經驗來看,部門大小都有一定的邊界，只要分工合理，各個部門之間的協調工作性質就會出現好轉。

強化區域之間的協調公共管理的工作一直是中央推動地方發展的一項重要的舉措。在“十一五”規劃別強調了“健全區域協調公共管理的四大原則”。在真正的實踐當中，我國的區域協作公共管理模式也在不斷的發展。比如說長江三角洲和珠江三角洲等地區的發展，然后再到西部大開發和促進中原榍起的國家政策等，地方區域化的協調經濟發展模式一直在隨著時代的發展不斷的前進,也明確地體現出我國國民經濟在協調公共管理模式中的重要作用。也是間接性的表明了中國未來的區域發展模式更加關注的是省市之間的協調公共管理工作的聯合和發展,從中國原來的“行政區經濟”模式逐漸轉變為“省際區經濟”模式。在學習和實踐協作性公共管理模式的時候,作為后起之秀,我們必須向西方一些發達國家吸取成功的經驗，然后結合國內的國情，創立一套適合國內發展的協作性公共管理的制度。在不斷的摸索中前行，按照黨十七大報告的要旨和“十一五”的規劃要求,必須加速完成我國的協作性公共管理模式的建設。