政府治理理論分析論文

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[摘要]治理理論已成為有關(guān)政府改革的一個(gè)全球性話題。改革開放以來，在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會全面進(jìn)步的同時(shí)，中國政府加大了自身改革的力度。以市場經(jīng)濟(jì)體制為平臺，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行臉屑~，以民主法制建設(shè)為基礎(chǔ)，中國政府正在努力營造新型治理格局，并取得了相當(dāng)?shù)某尚АＶ袊闹卫?a href="http://m.ushengzhilian.com/lunwen/xinzhen/xinzhen/200909/259230.html" target="_blank">理論與實(shí)踐成為對世界范圍治道變革的有力呼應(yīng)。[關(guān)鍵詞]治理理論；政府職能轉(zhuǎn)變；治理實(shí)踐政府的形式與行為歷來就是政治學(xué)和行政學(xué)學(xué)者關(guān)注的中心，但長時(shí)期內(nèi)，無人懷疑過他們觀察問題的視角是否確當(dāng)。因此，當(dāng)有人在“政府”(GOVERNMENT)或“統(tǒng)治”(GOVERNING)與“治理”(GOVERNANCE)之間作出截然的區(qū)分時(shí)，人們吃驚地發(fā)現(xiàn)，這一概念的提出有可能引發(fā)一場政治學(xué)和行政學(xué)理論范式(PARADIGM)的革命。治理理論的提出有著廣闊的世界背景和深刻的歷史原由。資本主義在西方取得統(tǒng)治地位已有幾百年了，在這幾百年中，圍繞政府的大與小、強(qiáng)與弱、寬與窄的爭論，從來就沒有停止過，但是這種“政府中心論”的研究視角限制了人們的討論范圍和思考能力。治理理念的提出，使人們得以從一種更為靈活的互動論視角，從政府、市場、企業(yè)、公民、社會的多維度、多層面上觀察、思考問題。人們認(rèn)識到，無論是亞當(dāng)·斯密的“看不見的手”，還是凱恩斯的“看得見的手”，都無法根本克服“市場失靈”和“政府失靈”這一“西西弗斯”與“被推上山、又滾下山的石頭”之間的悖謬。而治理理念所包含的“權(quán)力的多主體、多中心”、“回應(yīng)性”、“互動”、“公開性”、“透明度”、“法治”、“公正”、“有效”等質(zhì)素，被認(rèn)為有可能幫助突破這樣一種二難選擇，從而展示一種嶄新的公民社會存在和發(fā)展的格局。當(dāng)今世界，全球化的浪潮不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、科技領(lǐng)域，而且，人類面臨的諸多共同問題和相似的境況，使得各國政府在管理社會的形式和手段上也越來越趨于相互借鑒和認(rèn)同。隨著改革的深入、開放的擴(kuò)大，在堅(jiān)持強(qiáng)調(diào)中國特色的前提下，中國政府最近二十年來，對治國安邦的認(rèn)識也升華到了一個(gè)新的高度。進(jìn)而，在施政過程中，還將一系列新的理念付諸實(shí)現(xiàn)，取得了引人注目的成就。無疑，這是與全球化管治方式的轉(zhuǎn)變深相契合的。一、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型--中國政府治理理論與實(shí)踐的廣闊平臺20世紀(jì)70年代末，中國告別了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，開始了以市場為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革，至20世紀(jì)末，中國政府宣告基本建立起了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。市場經(jīng)濟(jì)體制是充滿生機(jī)和活力的經(jīng)濟(jì)體制，它的確立給中國社會帶來了一系列深刻的變化。這種變化從各個(gè)方面沖擊了舊的國家管理體制，在中國政府面前提出了新的課題。1.市場經(jīng)濟(jì)體制改變了國家與社會之間的關(guān)系。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家對社會實(shí)行的是全面的控制和管轄，通過對社會資源的壟斷和再分配，形成了單向的國家與社會的制動格局。市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，轉(zhuǎn)變了國家與社會的關(guān)系，國家與社會之間的雙向互動得到了強(qiáng)化。國家實(shí)行的以產(chǎn)權(quán)多元化和經(jīng)濟(jì)市場化為基本內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)改革，促進(jìn)了國家與社會、政治與經(jīng)濟(jì)之間結(jié)構(gòu)的分化，一個(gè)相對獨(dú)立的、提供資源和機(jī)會的民間社會開始形成，過去那種建立在政治、經(jīng)濟(jì)、社會一體化基本上的全能型政府的職能和結(jié)構(gòu)是已難以適應(yīng)轉(zhuǎn)型社會公共行政管理的需求。中國政府改革開放以來的行政管理體制改革的一個(gè)總的取向，就是重新界定政府在整個(gè)社會中的地位和作用，即“進(jìn)行角色定位，確定公共行政、民間社會、市場之間的分工，可以由民間社會、市場承擔(dān)的職能不再由政府承擔(dān)，社會和市場無以承擔(dān)、不應(yīng)承擔(dān)的職能，則由政府承擔(dān)。”(郭寶平，1999)實(shí)踐說明，中國實(shí)行的改革開放政策正在從早期的政府主導(dǎo)型，逐步演變?yōu)樯鐣苿有汀Ｉ鐣α康呐嘤蛪汛螅沟弥袊_始更多地考慮調(diào)整自身與社會之間的關(guān)系，以適應(yīng)變化了的形勢。這成為中國政府改變舊的施政理念，采取新的治理形式與手段的重要?jiǎng)恿ΑＴ谑袌鼋?jīng)濟(jì)基本上出現(xiàn)的作為民間社會主體的民間組織的獨(dú)特品格和重要作用正在顯現(xiàn)出來，首先是它的非官方性，即這些組織是以民間的形式出現(xiàn)的，它不代表政府或國家的立場；其次，是它的獨(dú)立性，即它擁有自己的組織機(jī)制和管理機(jī)制，有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來源，無論在政治上、管理上，還是在財(cái)政上它都在相當(dāng)程度上獨(dú)立于政府；第三是它的自愿性，參加公民社會組織的成員都不是強(qiáng)迫的，而完全是自愿的。“民間組織發(fā)展壯大后，它們在社會管理中的作用也日益重要。它們或是獨(dú)自承擔(dān)起社會的某些職能，或是與政府機(jī)構(gòu)一道合作，共同行使某些社會管理職能。有民間組織獨(dú)立行使或它們與政府一道行使的社會管理過程，便不再是統(tǒng)治，而是治理。”(俞可平，2000)2.市場經(jīng)濟(jì)體制改變了人們思維方式和行為習(xí)慣。市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)行，使得人們的物質(zhì)文化生活水平得到顯著提高。人們之間的聯(lián)系密切了，觀察事物的視野開闊了，見識遠(yuǎn)大了，開始萌生強(qiáng)烈的自主意識。市場經(jīng)濟(jì)天生就是平等派，在這種體制下，人們的權(quán)利意識、平等意識、法治意識得到了空前的提高。舊的命令型行政體制顯然與這些的新的價(jià)值取向和心理變化不相適應(yīng)，政府管治方式和手段的改變意味著對這種變化的回應(yīng)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人們恥于言利，人們的權(quán)利意識、自主意識淹沒在一種“泛道德主義”和絕對平均主義的空談和假像中。市場經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了人們的利益分化，所有制結(jié)構(gòu)的變化使社會上出現(xiàn)了眾多利益差別和利益競爭的行動主體，全民所有制、個(gè)體、私營、集體、三資等各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體成為平等參與市場競爭的行動者，維護(hù)自身合法權(quán)益、平等獲取社會資源和機(jī)會成為它們的共同呼聲。共同的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的實(shí)踐，在上述各類行動者中萌生了相似的市民趣味和市場文化。國家在政策的制定和貫徹中面對的已不再是過去那種絕對劃一的利益無差別的受令者，而是要求利益各個(gè)不同的行動主體。意識形態(tài)律令和道德說教的作用正在降低，利益驅(qū)動機(jī)制在國家治理中的重要性越來越大，政府治理中的制度色彩和技術(shù)色彩越來越濃。作為對上述變化的反映，《憲法》肯定了各種所有制經(jīng)濟(jì)主體的地位和作用，《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復(fù)議法》等法律和法規(guī)的制定也反映了社會的利益要求和社會關(guān)系的調(diào)整和變化，國家正試圖用新的方式將市場經(jīng)濟(jì)所帶來的變化納入治理框架之中。3.市場經(jīng)濟(jì)體制的開放性改變了中國與世界的關(guān)聯(lián)程度和聯(lián)系方式。市場經(jīng)濟(jì)體制的本質(zhì)是開放的和擴(kuò)張的，它積極容納一切能促使自身發(fā)展的價(jià)值、技術(shù)、觀念、規(guī)則，這種要求造成了中國與世界密切聯(lián)系的必然性。世界上所發(fā)生的信息革命、技術(shù)革命、觀念變革，包括正在興起的治道變革都必然要反映到各國政府的政策與行為中來，中國政府也不例外。迅速適應(yīng)世界形勢發(fā)展要求，容納新的變因，引導(dǎo)國家和國民參與到世界經(jīng)濟(jì)與技術(shù)競爭過程中來，是中國政府走向成熟的標(biāo)志。中國的市場經(jīng)濟(jì)體制是在對外開放的擴(kuò)大中一步一步建立起來的，中國已經(jīng)被納入世界經(jīng)濟(jì)一體化之中。加入WTO以后，中國政府的治理環(huán)境將隨之發(fā)生很大的改變，就外部環(huán)境而言，行政管理體制和行政管理行為必須符合國際通行的規(guī)則和慣例，必須遵守我們與其他國家所簽定的雙邊和多邊協(xié)議。國際經(jīng)濟(jì)、法律環(huán)境成為制約政府治理能力與行動的重要因素，任何有悖于國際法則和國際經(jīng)濟(jì)規(guī)律的政府行為都可能產(chǎn)生不良的國際影響，都可能招致已加入的國際組織的聯(lián)合抵制，使國家利益蒙受損失。為了適應(yīng)外部治理環(huán)境的變化，中國政府非常關(guān)注行政管理國際化的趨勢，并已采取了一定的應(yīng)對措施，譬如實(shí)行了匯率并軌，實(shí)行外貿(mào)出口結(jié)匯和售匯制及新的外匯帳戶管理辦法，改進(jìn)重要商品進(jìn)出口配額管理，調(diào)整關(guān)稅稅率，改革外匯體制，等等。市場經(jīng)濟(jì)體制下的中國經(jīng)濟(jì)國際化也從內(nèi)部給政府的行政管理提出了挑戰(zhàn)。世界市場是一個(gè)變化迅速、充滿機(jī)遇也充滿危機(jī)的領(lǐng)域，政府不僅要參與國際市場的競爭，更重要的是要為本國的企業(yè)、個(gè)人、各類投資者等利益主體提供必不可少的幫助和服務(wù)。政府對世界市場的反應(yīng)不可能如活躍在其中的經(jīng)濟(jì)主體那樣靈敏，這就意味著政府的職能僅僅因?yàn)檫@一點(diǎn)就應(yīng)該改變。服務(wù)、引導(dǎo)、規(guī)范、保障已經(jīng)成為中國政府追求的理想的治理方式。上述可見，市場經(jīng)濟(jì)所展示的現(xiàn)實(shí)和前景為中國政府的治理理論與實(shí)踐提供了宏大的背景和廣闊的平臺。二、政府職能轉(zhuǎn)變--中國政府治理理論與實(shí)踐的中心樞紐治道變革既來自社會的推動，又來自政府對自身結(jié)構(gòu)和功能的認(rèn)識和基于這種認(rèn)識基礎(chǔ)上的自我改善。中國政府是推動社會進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化的力量，又是接受現(xiàn)代化過程沖擊和考驗(yàn)的客體。以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行臉屑~，實(shí)行政府機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)治道變革是中國政府長期努力的方向。1.審慎考量政府管治范圍和內(nèi)容，合理配置政府和社會權(quán)力。權(quán)力和利益是一切政治和社會關(guān)系的核心。明確劃分國家和社會的權(quán)力、政府和市場的權(quán)力、公共權(quán)力和私人權(quán)力，是治理理論賴以建立的前提。以國家權(quán)力與社會權(quán)力、政府權(quán)力與市場權(quán)力、公共權(quán)力與私人權(quán)力為兩端，任何在這兩端之間權(quán)力的畸強(qiáng)畸弱，都會破壞它們之間的良性平衡。所謂政府職能轉(zhuǎn)變，首先改變的就是政府的“職權(quán)”，然后才可能轉(zhuǎn)變政府的“功能”。對于中國政府來說，政府職權(quán)的變化，就是在承認(rèn)政府權(quán)力有一定限度的前提下，還權(quán)于社會、還權(quán)于企業(yè)、還權(quán)于市場、還權(quán)于公民，改變過去政府包攬一切的做法。其次，是在承認(rèn)社會、企業(yè)、市場、個(gè)人享有合法權(quán)力的前提下，調(diào)整政府與其他權(quán)力主體之間的關(guān)系，充分發(fā)揮它們的主體能動作用，形成新型的權(quán)力關(guān)系，共同營造新型的治理格局。中國政府行政體制改革從一開始就選準(zhǔn)了下放權(quán)力這個(gè)突破口，希望通過下放權(quán)力，賦予較低層級行政部門以更大的自主權(quán)，以便發(fā)揮它們的積極性和能動作用。行政權(quán)力下放的結(jié)果，使得地方政府掌握了更大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、財(cái)政收支權(quán)限、人事管理權(quán)限。通過二十多年的改革，現(xiàn)在中央政府一般不再去主動干預(yù)地方和企業(yè)的管理和經(jīng)營事宜，其權(quán)力主要限于掌握國民經(jīng)濟(jì)的重大決策權(quán)，包括貨幣的發(fā)行，基準(zhǔn)利率的確定，匯率的調(diào)節(jié)和重要稅種稅率的調(diào)整等。地方政府則有權(quán)按照國家法律、法規(guī)和宏觀政策制定地方性法規(guī)或政策；通過地方稅收和預(yù)算，調(diào)節(jié)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動；運(yùn)用地方資源，促進(jìn)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)步，特別是推動直接為公眾服務(wù)的教育、衛(wèi)生、住房和社會保障事業(yè)的發(fā)展(郭濟(jì)，2000)。與體制內(nèi)的放權(quán)讓利相聯(lián)系，國家不再對社會權(quán)利的生長感到不安，而是積極將這種權(quán)利發(fā)展導(dǎo)入可以控制并與國家合作的軌道，建立與社會各種類型權(quán)利主體的伙伴關(guān)系。“主要在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，把某些職責(zé)轉(zhuǎn)移到民間，由非政府機(jī)構(gòu)和社會組織承擔(dān)某些職責(zé)，動員其參與政府項(xiàng)目的計(jì)劃、執(zhí)行、參與和評估。”因此，有學(xué)者指出，中國始于1978年的改革，其一條主線就是中央對地方、國家對社會的權(quán)力下放(施紹祥，1999)。1998年九屆人大一次會議《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中則明確把政府職能定為三項(xiàng)：宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)，對政府的職能進(jìn)行了科學(xué)的定位。2.實(shí)現(xiàn)政府管治方式和管理手段的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)和社會管理以宏觀方式為主。從邏輯上說，承認(rèn)了國家權(quán)力之外其他權(quán)力主體的存在，就意味著國家權(quán)力在劃定的范圍內(nèi)和限定的內(nèi)容中與其他權(quán)力主體之間是合作性的平行關(guān)系，而不是包含性的垂直關(guān)系，也意味著國家權(quán)力的濫用是不被容忍的。況且，社會主義國家的歷史經(jīng)驗(yàn)也說明了，政府權(quán)力的無限延伸，國家干預(yù)的無休無止，可能對社會發(fā)展帶來嚴(yán)重的挫傷。因此，由命令性的管治方式向說服性的管治方式的轉(zhuǎn)變，由主動--被動性的管理方式向互動性的管理方式的轉(zhuǎn)變，由行政性的管理方式向契約性的管理方式的轉(zhuǎn)變，由控制性的管治方式向協(xié)商性的管治方式的轉(zhuǎn)變，由微觀干預(yù)性的管理方式向宏觀調(diào)控性的管理方式的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為中國政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。而以精簡、統(tǒng)一、效能為標(biāo)準(zhǔn)的政府機(jī)構(gòu)改革，其中心目標(biāo)就是達(dá)到政府職能的根本轉(zhuǎn)變。改革的結(jié)果是，過去那種“全能型”政府管理模式已被拋棄，政府不再扮演凌駕于社會之上包攬一切、管制一切、指揮一切的角色。社會資源的配置轉(zhuǎn)向以市場為基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的的主體不再是政府，而是市場、企業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營者。“政府職能正在發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化：過去，政府是運(yùn)用行政手段為主，現(xiàn)在轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)及法律手段為主；過去政府是直接管理企業(yè)和生產(chǎn)者的生產(chǎn)經(jīng)營，現(xiàn)在轉(zhuǎn)向引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要培育市場和建立宏觀調(diào)控體系，通過市場進(jìn)行間接引導(dǎo)和控制；過去，是政企不分，企業(yè)是政府的''''附屬品''''，現(xiàn)在是政企分開，企業(yè)成為獨(dú)立自主經(jīng)營者，等等。政府主要職能是統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)、檢查監(jiān)督”(劉怡昌，2000)。3.強(qiáng)調(diào)合作與服務(wù)，激發(fā)社會活力和人民創(chuàng)造精神。政治學(xué)家和行政管理學(xué)者素來重視對政府能力的研究，但是事實(shí)上他們大多數(shù)關(guān)心的是政府的管制能力和汲取能力，而很少注意政府提供服務(wù)的能力。治理理論的一個(gè)重要理念是對政府服務(wù)的強(qiáng)調(diào)。對政府管制能力、汲取能力與政府服務(wù)能力之間的關(guān)系，中國政府持有一種辯證的認(rèn)識。“為人民服務(wù)”、“做社會公仆”一直是中國政府對公務(wù)員實(shí)行教育的一項(xiàng)重要內(nèi)容。實(shí)質(zhì)上，政府的管制能力、汲取能力與服務(wù)能力是互相促進(jìn)的，政府提供的優(yōu)質(zhì)服務(wù)所帶來的效益必然促進(jìn)社會秩序的穩(wěn)定和社會財(cái)富的增長，其結(jié)果是政府管制能力的增強(qiáng)與汲取可能性的增大。政府提供服務(wù)的內(nèi)容不但包括秩序、安全、福利，而且包括制度、價(jià)值、規(guī)則。治理理論所強(qiáng)調(diào)的合作意識實(shí)際上源于治理的多中心論，這一論點(diǎn)不再將政府視為唯一的治理主體，而強(qiáng)調(diào)有效治理依靠的是政府、企業(yè)、市場、社會、社區(qū)多個(gè)層面的行動主體，特別是依靠這些行動主體之間的通力合作。中國政府強(qiáng)調(diào)調(diào)動各方面的積極性，其價(jià)值在于將社會看作是各要素相互關(guān)聯(lián)的整體系統(tǒng)，重視系統(tǒng)內(nèi)各要素的能動。一個(gè)明顯的事實(shí)是，在中國政府的鼓勵(lì)和引導(dǎo)下，無論是企業(yè)、個(gè)人還是民間組織都開始積極投身社會公共事業(yè)。例如，企業(yè)大力贊助舉辦各種類型的運(yùn)動會，向公共設(shè)施建設(shè)和受災(zāi)的地區(qū)捐款捐物；民間組織積極興辦各種社會福利和救濟(jì)事業(yè)，所興辦的“希望工程”、“陽光工程”、“扶貧工程”引起了強(qiáng)烈反響，取得了可喜的成果；個(gè)體公民則在污染治理、社會治安、向政府建言獻(xiàn)策、社區(qū)自治中發(fā)揮著重要的作用。人們曾擔(dān)心的體制在農(nóng)村的改變、單位制度在城市中的瓦解所帶來的社會管治上的混亂局面正在被一種新型的有效治理格局所取代，一個(gè)從上到下，從政府到個(gè)體公民的治理網(wǎng)絡(luò)正在出現(xiàn)。三、民主法制建設(shè)--中國政府治理理論與實(shí)踐的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)民主和公正是治理理論的核心價(jià)值，民主不但在理論上意味著人民當(dāng)家做主，有主宰自己命運(yùn)的權(quán)力，而且意味著人民在實(shí)際中擁有當(dāng)家做主和主宰自己命運(yùn)的能力。平等和公正意味著全體社會成員一致享有非排他性的權(quán)利和非歧視性的待遇。而這一切，只有當(dāng)人民真正獲得了平等參與公共生活，進(jìn)而積極參與到國家管理過程之中，才有實(shí)現(xiàn)的可能。法治是民主的基石和制度性保障，法治的缺失和殘損意味著社會無法獲得有效治理的秩序和環(huán)境。強(qiáng)調(diào)和實(shí)施民主法治建設(shè)，成為中國政府實(shí)現(xiàn)治道變革的基礎(chǔ)。1.依法治國，實(shí)現(xiàn)社會有效治理的重要途徑。中國是一個(gè)人治傳統(tǒng)深厚，而民主法治傳統(tǒng)嚴(yán)重匱乏的國家。在認(rèn)真吸取歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，中國政府對民主法治建設(shè)的重要性有了深刻的認(rèn)識，提出了以法治國、建設(shè)社會主義法治國家的方略。在十五大報(bào)告中，黨的總書記將民主法治建設(shè)列出專章進(jìn)行闡述，指出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會主義民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。”可見，中國政府所理解的依法治國首先就是以法律的形式保障公民的民主權(quán)利，其次就是將國家的整個(gè)治理過程納入法治化的軌道。在建設(shè)社會主義法治國家的過程中，中國政府突出強(qiáng)調(diào)了依法治官、依法治吏、依法治政，因?yàn)檎M織和國家公務(wù)員是整個(gè)社會的表率，在他們中產(chǎn)生的濫用職權(quán)、貪污腐敗，行賄受賄現(xiàn)象如果得不到有效遏止，依法治國就會變成一句空談。進(jìn)而，依法行政已經(jīng)被提到了一個(gè)戰(zhàn)略的高度，其含義是要求“各級政府和政府各部門行使職權(quán)都要納入法制化的軌道。法律、法規(guī)對行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和行使行政權(quán)的程序要作出明確的規(guī)定，為行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)提供準(zhǔn)確的依據(jù)。法律、法規(guī)作了規(guī)定，行政機(jī)關(guān)就要嚴(yán)格遵守、執(zhí)行、依法履行職責(zé)，辦事權(quán)限要合法、辦事程序也要合法”(王忠禹，1999)。有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾是中國政府奉行的準(zhǔn)繩，也是與治理理論對法治的強(qiáng)調(diào)相呼應(yīng)的。2.決策和管理民主化，實(shí)現(xiàn)有效治理的積極嘗試。公民有權(quán)依法參與對國家事務(wù)、社會事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)的管理是人民主權(quán)思想的重要內(nèi)容，是衡量政治民主化的重要標(biāo)尺。治理理論所強(qiáng)調(diào)的公開、透明、回應(yīng)等理念最終也必須通過決策民主化和管理民主化，也即通過公民的公共參與才能實(shí)現(xiàn)。中國政府堅(jiān)持在行政管理過程中的民主集中制和群眾路線原則，鼓勵(lì)下級管理人員和普通群眾參與公共決策和管理。近年來，政府開始尋求更為制度化的途徑，保障公民的參與權(quán)利，先后實(shí)行了政務(wù)公開制度、任前公示制度、舉報(bào)制度、聽證制度、人大旁聽制度、公開審判制度、檢務(wù)公開制度、警務(wù)公開制度、政府上網(wǎng)工程、咨詢和建議制度等等。政府通過推行社會服務(wù)承諾制、政府采購制度、開通市長熱線等體現(xiàn)現(xiàn)代管理精神的措施和辦法，正在主動尋求政府和公民之間的互動，造就積極公民，實(shí)現(xiàn)“善治”目標(biāo)。有些措施的實(shí)行已經(jīng)收到明顯效果，例如咨詢和建議制度調(diào)動了大批學(xué)有專長的專家學(xué)者的積極性，越來越多的專業(yè)社團(tuán)開始成為政府的智囊，為政府決策提供咨詢和參謀。幾年前，青年學(xué)者胡鞍鋼根據(jù)對國家能力的研究所提出的報(bào)告，成為國家實(shí)行分稅制改革的重要依據(jù)，已被傳為佳話。中國政府已經(jīng)認(rèn)識到，它應(yīng)當(dāng)為公民直接參與公共行政活動提供充分而有效的渠道，并且不僅在實(shí)體法上而且也應(yīng)在程序上保證公民參與公共行政的權(quán)利，使公民在政府制定和實(shí)施與公民切身利益密切相關(guān)的公共政策時(shí)，能夠比較充分地表達(dá)自己的意愿。“近年來，中國政府致力于擴(kuò)大公民參與公共行政的渠道，并使之制度化和法律化，就是在這方面的一個(gè)有益的實(shí)踐。”(施紹祥，2000)3.民主選舉，公共參與和民主監(jiān)督的重要手段。選舉制度是憲政制度體系中最重要的制度安排。實(shí)行選舉制度意味著人民有權(quán)選擇管理公共事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)人，也意味著人民保留著在不滿意的情況下更改政策和撤換領(lǐng)導(dǎo)人的最終權(quán)利和最后手段。因此，它理所當(dāng)然也是當(dāng)代治理理論的基石。改革開放以來，中國政府在繼續(xù)改善國家層面的選舉制度的同時(shí)，將注意力主要放在了基層選舉制度的建立和完善上。中共中央總書記在1997年中共十五大報(bào)告中鄭重指出：“城鄉(xiāng)基層政權(quán)和基層群眾性組織，都要健全民主選舉制度，實(shí)行政務(wù)和財(cái)務(wù)公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對干部實(shí)行民主監(jiān)督。”為此，中國政府采取了一些列舉措，譬如：確定縣級以下的人民代表大會代表由選民直接選舉產(chǎn)生；推行村民委員會制度，規(guī)定村民委員由村民直接選舉產(chǎn)生；在基層農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)引入“海選”機(jī)制，對候選人不作事先的“內(nèi)定”，由選民直接選舉產(chǎn)生；在各級權(quán)力機(jī)關(guān)的選舉中引入差額選舉辦法，將原來候選人與應(yīng)選人的等額，改為候選人必須多于應(yīng)選人；在極個(gè)別地方，還嘗試了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長的直接選舉(俞可平，2000)。城市基層單位也推行了類似的選舉制度。民主選舉制度在中國的推行有著重要意義，它為公共參與和民主監(jiān)督奠定了制度基礎(chǔ)，人民通過手中所掌握的選舉權(quán)，使自己參與公共事務(wù)的權(quán)利落到實(shí)處，對行政過程實(shí)施有效的監(jiān)督。與民主選舉制度相配套，基層群眾的公共參與和民主監(jiān)督的權(quán)利還得到了一些具體措施的保障。例如：80年代中期，基層行政管理機(jī)關(guān)就創(chuàng)造了“兩公開一監(jiān)督”形式，即公開辦事制度，公開辦事結(jié)果，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其辦事人員；中共中央辦公廳則在1998年發(fā)出《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開和民主監(jiān)督制度的通知》等。這些制度的建立和措施的實(shí)行正在為基層民主搭建必要的平臺。4.村民自治和社區(qū)自治，民主的翅膀在飛。在中國政府看來，基層民主與基層自治密不可分，基層自治可以為公民提供最初的民主訓(xùn)練。在城鄉(xiāng)社區(qū)這樣的小共同體中實(shí)行自治，可以讓公民獲得基本的政治技能和心理感受，從而為他們參與國家政治生活提供知識積累，因此，基層自治對于中國民主進(jìn)程來說有著實(shí)質(zhì)性的意義。而且，改革開放后國家政權(quán)從基層某種程度上的調(diào)整和后撤所留下的權(quán)力真空，由整合起來的公民權(quán)來填補(bǔ)，對于國家來說，是最經(jīng)濟(jì)也可能是最好的選擇了，除了民族區(qū)域自治外，中國目前試行的公民自治主要體現(xiàn)在三個(gè)領(lǐng)域：農(nóng)村村民自治、城市社區(qū)自治和行業(yè)自治。城市的社區(qū)自治主要是指居民的各種自治制度，如居民委員會制度、社會綜合治理制度、社區(qū)互助合作制度等。行業(yè)自治主要是指在某些專門領(lǐng)域中實(shí)行的職業(yè)自治制度，如企業(yè)自治、職工自治、同業(yè)自治等等(俞可平，2000)。眾多城鄉(xiāng)自治網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)已成為國家政治生活中的新鮮因素，它們所蘊(yùn)涵的制度創(chuàng)新和民主實(shí)驗(yàn)的性質(zhì)有可能在社會治理方面給人們帶來意外驚喜，借用幾位中國政治學(xué)者的比喻，它們好象“民主的翅膀在飛”。

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