政府治理模式研究論文

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[內容提要]非政府組織的興起，改變了傳統政府的治理邊界，也改變了傳統的公益與私益物品提供的組織模式。面對非政府組織這一新的組織力量，政府應當積極變革自身，讓非政府組織參與到公共事物中，發揮非政府組織在提供公益中的優勢，從而構建政府新的治理模式。[關鍵詞]非政府組織治理模式變革一、社會結構轉變與非政府組織的興起社會結構，主要是指一個社會中社會地位及其相互關系的制度化和模式化了的體系。1978年底開始的改革開放，標志著中國社會進入了從傳統社會向現代社會轉型的加速期。在此以前，中國的國家與社會結構是“整體性社會”。整個社會都以單位化為組織基礎，以一元化社會形態為特征。80年代以后，以家庭聯產承包責任制為開端，國家逐步放松對社會某些領域的控制，并開始向市場經濟轉變。國家對經濟和社會有意識地放松管制，成為推動社會結構轉變地第一推動力，社會漸漸獲得自主地活動空間，新生的經濟力量如個體戶、鄉鎮企業、私營企業漸次出現。整個社會一元化的格局被打破，多元化的社會特征日益明顯。同時，社會的各種變化、新生事物的出現，又成為推動社會結構轉變的第二推動力。社會在自主的活動空間里進行組織重構和利益界定，并在某些領域要求政府繼續轉變職能，而社會的日益多元和復雜使政府在計劃經濟時代所依賴的許多制度失效。這時，政府也需要尋找一種能控制和管理社會的新的機制。于是在一定程度上允許社會自主組織、自主管理成為政府主動的選擇。非政府組織便在這時獲得了活動空間。非政府組織，英文為Non-GovernmentalOrganizations，是指各種形式的開展公益性、互益性活動的非營利民間組織。在我國，主要包括社會團體和民辦非企業單位兩種形式。社會團體是由中國公民自愿組成，為實現會員的共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性民間組織；民辦非企業單位是由企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的、從事公益性社會服務活動的非營利民間組織。①改革開放以來，社會結構的轉變及政治、經濟、文化觀念的巨大變化，使非政府組織快速發展。據統計，到1998年底，全國性社會團體達到1800多個，地方性社會團體總數達到16.56萬個。據估計，全國各種形式的民辦非企業單位可能達到70多萬個。②非政府組織的發展，在一定程度上又推動了社會結構的轉變，加速了社會組織的重新建構。也因此，社會以組織化的形態獲得了更大的發展空間，非政府組織在社會、經濟、文化、福利等領域日益顯示其生命力。社會的權力結構，由單一的國家主體逐步向國家、市場、社會的三主體轉變。這種轉變，對整個社會權力資源的重新整合，對政府在其中所扮演的角色都提出了強有力的挑戰。二、基本理論的挑戰1、政府和市場的二元劃分一般認為，市場的分散決策機制，在產權界定清晰、維護產權的成本低廉條件下，市場能有效對資源進行配置，并推動經濟和社會的發展。但是，在很多情況下，比如公共物品的供給方面，市場由于投入的成本相對于收入而言并不合算，所以市場在面臨這些問題時常常失敗。這時，就需要由政府來解決，因此，政府能起到對市場的協調、補充和市場所需的基礎設施和環境的供給作用。自亞當·斯密以來，隨著“看不見的手”——市場的優勢被人們認識以后，市場便成為經濟增長的重要力量，它與霍布斯以來關于政府的認識一道，使“政府與市場”的框架成為學者的基本分析思路。此后，政府和市場一直被看作社會的最重要的兩大組織發揮作用。③但是，隨著非政府組織的興起，“政府與市場”的分析思路變遇到了理論盲點，它無法將非政府組織整合到自己的分析框架之下。因為，非政府組織既不是政府，也不是市場；既不能以理性經濟人為分析假設，也不能以政治人為分析前提。但非政府組織又迅速發展著，并越來越發揮其重要作用。而且，非政府組織的出現，對傳統的政府與市場二者各自的作用范圍、作用方式的界定構成了挑戰。在傳統的二元分析下被認為是應由政府或應由市場發揮作用的領域，在現實可能交給非政府組織更有效。所有以上這些，要求政府、市場、社會（非政府組織）的三元分析來彌補過去二元理論分析的缺陷。正如沙爾普所言：“顯然，在純粹的市場、等級制的國家機構以及避免任何一方統治的理論能夠發揮作用的范圍以外，還有一些更為有效的協調機制，是以前的科學未能從經驗數據和理論思維兩個方面加以把握的。”④沙爾普所認為的“更為有效的協調機制”，便是以非政府組織為代表的社會力量。二、公益與私益的認識近20年來，有大量的文獻關注公益物品和私益物品問題。區分公益與私益的最主要標志是消費排他性。當物品或者服務能排除潛在用戶消費時，這項物品或服務就存在排他性；而如果只要有人供給某一物品，潛在用戶也可以從該物品中受益，便意味著不具有排他性。一般認為，私益物品具有排他性，公益物品不具有排他性。傳統理論認為，公益物品由于非排他性，市場沒有提供這種物品的激勵，所以，公益物品一般只能由政府提供。而私益物品的提供可以通過收益的激勵和市場的交易實現。但是，越來越多的實踐告訴我們，完全由政府提供公益物品，既不能達到效益最大、效率最高，也不能保證所有社會成員都平等地享有。政府的官僚體制、官員自利傾向等，都可能使公益物品的供給無效。而要使市場能有效提供私益物品，又需要政府提供如產權維護、基礎設施、公平競爭規則等。因此，公益與私益各自完全由政府和市場提供，在理論和實踐上都難以達到理想效果。況且，隨著社會利益的日趨分化，整個社會的組織結構、利益需求日益復雜。如何設計一套既能有效提供公益物品，又能有效配置私益物品的組織體系和制度框架，是現實對理論界提出的要求。其實，在物品屬性的光譜分析中，純粹的公益物品和純粹的私益物品處于光譜的兩端，而在中間，還存在大量介于兩者之間的物品。美國學者奧斯特羅姆根據物品排他性和消費共同性兩個特征，將物品分為四種類型：①私益物品。特點是具有排他性和分別使用，如面包、鞋、汽車等物品；②收費物品。特點是具有排他性和共同使用，如劇院、夜總會等；③公共池塘資源。特點是非排他性和分別使用，如地下水、海魚、地下石油等；④公益物品，特點是非排他性和共同使用，如國防、天氣預報等。⑤上述的后三種物品，按目前學界的一般劃分，又可以分為準公共物品和純公共物品：收費物品和公共池塘資源屬于準公共物品，而奧斯特羅姆所界定的公益物品，所指的是純公共物品。奧斯特羅姆通過對物品屬性更為細致的劃分，深化了過去對物品的粗糙認識，也使得改變物品供給的組織結構在理論上成為可能。比如傳統中認為應由政府來提供的公益物品，可以在一定程度上實現由市場供給。近年來西方國家在“重塑政府”中所推行的市場化改革便是例證。而某些過去認為由于集體行動的困境而必須求助政府強制實施或須界定產權來保證資源持續有效利用的領域如公共牧場等，也可以由社會自組織解決。⑥另外，就公益物品來說，其生產和提供在很多情況下是兩個可以相互分離的程序。政府可以提供公益物品，而政府所提供的這種公益物品的生產，則可以交給市場或非政府組織解決。因此，在物品供給的組織體系中，政府生產和提供純粹公益物品、某些關鍵性的收費物品和一些社會自組織尚無法解決的公共池塘資源的分配；非政府組織生產或提供某些公益物品、公共池塘資源；市場生產某些公益物品（賣給政府）、提供私益物品和一些收費物品。就某一物品而言，可能是市場生產，政府提供；就某一地域而言，則是既有當地政府，也有非政府組織，還有非當地政府（上級政府或同級其他政府）提供公益物品。可以說，物品供給的組織體系變得復雜而多元。近年來的盛行的新公共管理和治理理論，便是對物品供給的多元組織網絡的理論闡述。它尋求的是各種組織在一定的制度框架下的相互合作，達到資源的有效供給。三、變革政府治理模式“治理”一詞在新近治理理論的語境中，首先出現于1989年世界銀行所使用的“治理危機”（crisisingovernance）一詞中，“此后‘治理’便廣泛地用于政治發展研究中，特別是被用來描述后殖民地和發展中國家的政治狀況。”⑦對于治理，學者有多種定義，這些定義或從政府管理出發，或從社會發展出發，或特指某一領域的管理活動如公司治理來概括。但是，至今沒有能被各方普遍認可的權威界定。盡管如此，目前學者對治理的定義基本上未超出治理的核心理念，就是尋求多主體協作參與，對事務能作出有效應對的一系列管理活動。如治理理論的主要創始人之一羅西瑙（J.N.Rosenau）認為，治理是“一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。”⑧本文對政府治理模式的探討，借鑒治理理論中的多主體參與的治理理念，主要強調政府如何通過積極作為，讓各種力量尤其是新興的非政府組織力量參與到政府治理和社會公益的提供中。本文認為，適應非政府組織興起的現實和治理理論的價值取向，在權力重新界定、鼓勵社會組織化參與和協作提供公益物品方面，政府能發揮最主要作用，推動政府治理模式的變革。1、權力的轉移與政府作用1978年以來的變化，改變了中國社會的基本結構，也使中國社會的權力格局發生變化。在此以前，中國是典型的“單極權力格局”，經濟領域和社會領域幾乎絲毫沒有自主性，這兩個領域都受政治領域的強有力的控制，整個社會高度政治化。⑨但是，78年以來的經濟社會改革，使原來“單一權力格局”打破，各項改革使得經濟和社會領域的自主性不斷擴大。不過政府依然通過各種制度性措施努力控制經濟和社會領域，所以，經濟和社會領域的自主性是不完全的。盡管如此，政府單一主體控制整個社會的時代已經結束。如果將權力作為一種整體資源來看，目前這種資源正不斷向經濟和社會領域擴散，也即，政府、市場和社會都因此成為權力的擁有者。政府應努力促成權力由政府單一權力主體向政府、市場、社會三權力主體的良性轉變。這是一個多層面相互交錯的復雜過程，至少可以將這個過程分為三個層面：制度層面、意識層面和操作層面。制度層面是指國家的法律制度對權力歸屬的界定；意識層面指權力的主客體對權力的歸屬和運行的認同與否；操作層面則指權力的實際運行狀態。完整的權力轉移，應當是在制度層面，意識層面和操作層面一致的狀態，否則，權力便被認為還正處于轉移的過程中，或者權力轉移沒有完全。一般認為，以上三個層面不一致時是某項權力不穩定的狀態，對此，政府應當積極介入，發揮作用，努力促成以上三層面的一致。在權力的轉移過程中，政府的基本作用是，迅速順應目前社會結構變遷，重新界定自己的職能范圍，確保市場和社會領域的自主性。既在意識層面認識到權力主體的多元選擇；在制度層面積極框定有利于社會自主發展的法律環境；在操作層面積極為社會自主發展創造條件。使政府在權力轉移中占據主動之利。2、社會組織化參與參與是政治民主的重要內容，民主政治的發展離不開一套民主參與機制的確立。改革開放以后，隨著經濟的市場化、社會的組織化和溝通的網絡化，各種利益表達的需求也日益多元。過去與計劃時代相適應的政府體制和政治參與機制難以對這種需求作出制度性的應對，也即，政府意志和社會意志之間的相互溝通存在制度性的障礙。比如，作為非政府組織一部分的行業協會，其維護的是本行業的利益，當政府的決策與某一行業密切相關時，政府如何了解這一行業的狀況？如何讓這一行業的利益需求得以表達？如何保護這一行業？對于這些問題，目前的參與機制難以作出完全回答。因此，在目前的參與渠道基礎上，應當順應目前社會自組織力量不斷增強的新形勢，推動社會的組織化參與。也就是說，不但要讓每個單個的公民表達自己的利益需求，在非政府組織日益興盛的今天，也應讓這些組織表達自己組織的利益。這在政府的制度設計上，就不但要安排公民參與的制度，還要安排社會組織參與政府的制度。并且，這種制度設計是開放式的，即隨著各種新興組織的出現，要能為新興組織的參與提供空間。否則，政府就有可能不能真正代表社會的利益，可能變成為部分群體、部分人所壟斷的權威工具。社會組織化參與，并不提倡西方的利益集團對政府的作用，而是在整個社會的治理理念和框架下，謀求政府和各社會組織的多種信息溝通，讓社會各組織充分發揮自身的組織優勢，讓政府協調各組織間可能的利益矛盾。當然，社會的組織化參與，如果認識不清，很可能會成為部分個人或組織謀取自身利益，損壞整體利益的渠道。對此，需要把握組織化參與的原則內容：其一，社會組織化參與應是公開、透明和制度化的。即所有的組織利益表達，都是以先定的制度為前提的，公民有權了解整個參與過程；其二，組織化的參與，是以各組織所擁有的社會義務為前提的，即組織的活動應當在社會正義的原則下進行，履行社會公共責任，從而獲得社會合法性，并因此得到政府制度化承認。其三，組織的參與是在共產黨領導下進行的，黨組織對利益進行整合。3、公益物品的混合式供給公益物品是否必然須由政府提供？前面關于“公益和私益”的論述已經對此作了否定性的回答。社會自主組織、自主治理能力的增強；產權制度安排的進步；人們對社會可持續發展的認識，已經使公益物品供給的渠道、層次變得極其復雜。（1）分層性供給。公益物品往往是服務于特定領域的公益物品。在某一層次的公益物品，在更大層次上來說，就是私益物品。因此，公益與私益也是相對而言的。政府部門在提供公益物品時，必須認清消費的對象，因為政府是代表普遍公益的權威組織，政府不能因某一區域、某一領域的利益而損壞其他利益。所以，政府在提供公益物品時，就需分清公益物品消費對象的層次性。比如，凡屬地方利益的領域，上級政府就不應作過多的介入，主要由代表地方利益的政府來提供地方性公益物品；而隨著社會自治的發展和自組織能力的增強，許多社會領域能通過自我組織和制度安排來解決資源分配問題，對此，政府的目標選擇是幫助社會自我服務制度的形成，除此之外不做過多干預。這樣，公益物品的提供在縱向上就表現出明晰的層次性：自治組織和各種非政府組織——地方政府——中央政府。這種層次性組織提供公益物品的原則是向下原則，即凡是下級組織能提供的公益物品，上級組織不應過多介入。（2）競爭性供給。在經濟環節，我們比較熟悉競爭在推動經濟發展中的作用。在公益物品的供給上，同樣需要通過競爭來提供。政府之間，有橫向的政府競爭，通過競爭，各同級政府都努力為本區域提供更優質、更具合法性的公益物品；在市場領域，可以由政府協調，向各企業公開招標等辦法提供更廉價優質的物品和服務；而隨著非政府組織的發展，由非政府組織通過競爭來提供某些產品也成為重要方式。比如，在同一區域可能有多個相似的非政府組織存在，這些非政府組織就存在競爭，誰能提供更優質的公益物品，誰就獲得更大的支持和更多的生存空間。一些國家如新加坡就通過非政府組織競爭的辦法來提供社區服務。哪個非政府組織能以更低的價格提供社區服務，該組織就能獲得政府的財政支持。因此，政府之間、非政府組織之間和政府、市場、非政府組織之間都存在競爭，競爭能以更小的成本投入，為社會提供更多的公益物品。在治理下，政府應積極促成這些組織之間的競爭，從而增強組織的活力，提高效率。（3）合作性供給其實，前面所述的分層性供給和競爭性供給，只就某一相對獨立的物品或某一物品的提供環節而言的。實際上，許多公益物品的提供，從整個過程來看，往往需要各種組織的相互合作。比如政府將本來屬于自己職責范圍的公益提供通過訂立合同轉包給非政府組織；有些公益物品可以分離出許多市場成分（比如前面論述的將公益物品的生產和提供分離），于是，政府將可以由市場生產的部分轉交給市場，而自己則監督協調這些物品的供給。因此，許多公益物品，往往是政府、市場、非政府組織合作的結果。所以，在現代社會的供給體系中，只強調某一組織的優勢或缺陷都是片面的，政府的強制供給的優勢有效率不足的缺陷；市場的效率在公益物品上卻很難發揮作用；非政府組織只在提供部分公益物品上有優勢。因此，通過這三種組織在一定程度上的合作，可以發揮各自的優勢，達到社會各種資源最有效率且最充分的配置。四、總論上述論述，力在闡述非政府組織的興起對過去理論認識的沖擊和重新整合的可能；闡述非政府組織對政府傳統管理方式的挑戰，以及政府在非政府組織這一新生力量發展下如何積極應對。在這一系列的關系變化中，治理理論所反映的各國政府不完全壟斷一切合法權力，在政府之外，承認社會上還有一些其他機構和單位在維持社會秩序中的積極作用，與非政府組織興起后的社會現實是一致的，從某種程度說，治理理論正是因非政府組織的興起而出現的。中國政府在后發現代化的壓力下，具有重要的發展使命，對此，需更加重視政府的作用也是不言而喻的，但是，并不能因此而忽視其他組織尤其是非政府組織的力量。政府的理智選擇應是變革過去的管理傳統，充分發揮各種組織的積極性，從而為我們快速持續發展爭取更大的空間。

①民政部．社會團體登記管理條例、民辦非企業單位登記管理暫行條例、事業單位登記管理暫行條例［Z］，北京：中國法律出版社，1998．②吳忠澤．我國NGO的發展現狀及其管理，載中國非營利組織管理干部培訓班報告集［R］．北京：清華大學NGO研究中心編．1999．③［美］林德布洛姆．政治與市場——世界的政治-經濟制度［M］，上海：上海三聯書店，1994．12．④俞可平主編．治理與善治［C］，北京：社會科學文獻出版社，2000．56．⑤[美]邁克爾•麥金尼斯．多中心體制與地方公共經濟［C］，上海：上海三聯書店，2000．101．⑥參見埃莉諾•奧斯特羅姆．公共事物的治理之道［M］，上海：上海三聯書店，2000．（在該書中，作者通過對全球各地的自主治理狀況的分析，得出類似公共池塘資源的自主治理的制度條件和可能。）⑦俞可平主編．治理與善治［C］，北京：社會科學文獻出版社，2000．1．⑧俞可平主編．治理與善治［C］，北京：社會科學文獻出版社，2000．2．⑨康曉光．權力的轉移［M］，杭州：浙江人民出版社，1999．60．