基層自治范文10篇

摘要：鄉村基層群眾自治作為鄉村治理的重點工作之一，是鄉村振興的重要紐帶。筆者堅持問題導向，分析了當前鄉村振興工作中基層群眾自治實踐所面臨的困境，為進一步回應鄉村振興戰略的實施找準解決基層群眾自治問題的突破途徑，找到與鄉村振興戰略實施相配合的基層治理方式。基于此，筆者提出了要繼續完善政黨嵌入，平衡自治性與行政化以及拓展鄉村基層民主協商等鄉村振興視域下基層群眾自治的路徑。

關鍵詞：基層群眾自治；鄉村振興；基層治理

2022年中央一號文件聚焦“全面推進鄉村振興重點工作”，提出“扎實有序做好鄉村治理重點工作，推動鄉村振興取得新進展、農業農村現代化邁出新步伐”[1]。鄉村基層群眾自治作為鄉村治理重點工作之一，是鄉村振興的重要紐帶[2]。以2022年中央一號文件的出臺為觸發點，鄉村振興戰略新發展階段亦必將對基層群眾自治提出新要求。鄉村振興戰略新發展階段的內容、目標和完成方式有別于精準扶貧，勢必要調整和創新原有的治理方式。

1鄉村振興中基層群眾自治的困境

1.1基層群眾自治主體性弱化

基層群眾自治主體性是指包括村委會組織在內的鄉村自治主體能夠根據當地實際情況，自主開展工作的一種自治狀態。具有主體性的自治形態才能夠實現對村社共同體利益的保護?；鶎尤罕娮灾沃黧w性弱化主要體現在以下幾個方面。1）村級自治主體仍存在“等、靠、要”的落后思想。具體來看，當前村級自治主體缺乏推動鄉村振興的主動性，仍處于被動等待上級行政決策的狀態中。在脫貧攻堅中，一方面通過資源輸入、項目下鄉等將福利政策下放給村民；另一方面通過行政力量下沉的方式推動貧困地區和貧困人口脫貧。在精準扶貧過程中國家承擔了特定的主體責任，導致了農民對國家資源供給的依賴，以及村委會在村級治理中依靠自上而下的決策和行政命令，即通過執行上級行政指令對照精準扶貧基本標準完成既定任務。然而鄉村振興戰略目標的多元化、實現方式的差異化，亟需改變村級自治主體“等、靠、要”的落后思想，激發村級政治、經濟、文化組織和農民等的內生動力。2）村級自治主體缺乏長遠視角。鄉村振興是系統性長期工程，其目標指針是實現農業農村現代化。為推動鄉村振興取得新進展，村級自治主體要具有鄉村振興“為誰建設”“如何建設”“建設什么”的長遠考量。一方面，自治主體要秉持村社理性。不同地區由于資源優勢、經濟社會發展水平的差異，鄉村振興的運行特征和運行方式也有所不同。外部的行政力量很難為所有鄉村都找到一條適合其特點的發展道路。因此，村級自治主體要秉持村社理性，積極挖掘地方特色，并基于鄉村特征做出合理決策和治理行為。另一方面，要秉持“運動式治理”形態?！斑\動式治理”能在有限時間內聚合行政體制內所有人力、財力、物力等全域資源，可以有效解決短期內的社會問題[3]。但這種治理方式在一定程度上忽視了群眾共治形態，群眾主體性缺失會導致民主決策被弱化。

各村（社區）：

根據縣5月20日縣人口計生委召開的人口計生基層群眾自治百村示范活動啟動會的要求，我鎮結合實際，認真貫徹會議精神，研究部署在全鎮范圍內開展“人口和計劃生育基層群眾自治示范村（居）創建活動”。特制定實施方案如下：

一、指導思想

以科學發展觀為指導，深入貫徹落實中央《決定》和市、縣委《意見》精神，按照國家人口計生委、民政部、中國計生協《關于加強和完善村級計劃生育民主管理和民主監督的意見》，國家人口計生委、中國計生協《計劃生育村民自治規范》要求，將推進人口計生基層群眾自治納入到整體基層群眾自治制度建設之中，堅持國家指導與群眾自愿、行政管理與群眾工作相結合的原則，充分發揮基層協會的優勢，實行群眾自我教育、自我管理、自我服務和自我監督，為統籌解決人口問題，推進基層民主政治建設，建設社會主義新農村做出積極貢獻。

二、主要目標

進一步加強村（居）人口和計劃生育網絡建設和陣地建設，加強村（居）自治制度及自治能力建設，在全鎮范圍內培育、樹立一批人口和計生基層群眾自治示范村（居），促進全鎮人口計生基層群眾自治全面、健康推進，促進人口計生長效工作機制建設，進一步增強群眾的依法維權意識和實行計劃生育的自覺性。

根據《市依法治市領導小組關于開展依法治市“十大行動”的通知》《通法治組6號關于開展依法治縣“十大行動”的通知》的要求，現就開展“基層公約自治行動”制定如下實施方案。

一、工作目標

深入落實基層群眾自治制度，提升群眾依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督水平，讓法治精神深入人心，努力構建全社會“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治良序，加快形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理工作格局。

二、工作內容

（一）對象范圍

全鎮各類機關、學校、村（社區）、企業、事業單位，寺觀教堂以及“兩新”組織等均要建立具有特色的自治規范，實現各行各業全覆蓋。

如何實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動是新形勢下發展基層民主的客觀要求。為此，我們對江蘇鹽城市10個縣（市區）的100個鄉鎮，采取走訪、座談、問卷、研討、交流等方式，進行了廣泛而深入的調研，并以鹽城市為分析樣本，對當前政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的現狀、存在問題及突破的路徑進行了認真的分析和研究，并在此基礎上提出一些針對性的對策。

一、現實狀況及其特點

互動是指社會上個人與個人之間,群體與群體之間通過語言或其他手段傳播信息而發生的相互依賴性行為的過程[1]。目前，政府行政管理正處于由管理型向服務型轉換的歷史進程中，基層民主治理運行機制逐步完善，基層群眾自治與黨內民主相互促進、基層群眾自治與政府行政管理相互補充、基層群眾自治與國家民主政治相輔相成的互動態勢日趨明顯，政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動的局面已經初露端倪。

1.基層政府逐步由管理型向服務型轉型，社會服務功能不斷增強

（1）基層政府職能轉變初見成效。改革使傳統的“取”、“予”關系發生逆轉，鄉鎮政府從過去對農民的“要錢、要糧”，轉向落實糧食直補等各種惠農支農政策以及提供各種社會公共服務，初步改變了鄉鎮領導干部的工作作風，依法辦事的工作新機制和公共服務型政府的構建步伐加快。

（2）鄉鎮治理單元趨向合理，冗員狀況有所緩解。通過撤鄉并鎮和合并村組，鎮域、村域面積進一步擴大。

隨著城區工作重點向社區轉移,社區的地位日益突出,已成為基層黨政組織開展各項工作的重要陣地。為發揮好基層黨政組織聯系群眾的橋梁紐帶作用,方便群眾和企事業單位辦事,改變社區財務比較混亂的狀況,近年來,玄武區積極探索,在社區推行以黨務、政務、事務、財務為主要內容的居務公開,取得了初步成效,得到了社區群眾的擁護和基層干部的支持。我們的主要做法是:

1、推行黨務公開,增強了社區黨組織的凝聚力、戰斗力。在社會轉型期,部分“單位人”變為“社區人”,社區黨員呈現出流動性強、身份社會化等特點,傳統的黨務工作方式已不能適應形勢發展的要求,黨務工作公開化、民主化的呼聲越來越高。針對這一情況,玄武區在社區推行了黨務“五公開”,即：公開黨建工作目標、黨務工作流程、黨員教育管理措施、黨費收繳標準、黨員發展和預備黨員轉正等,鼓勵社區黨員對黨務工作“指手畫腳”提意見,積極參與社區黨建。黨務公開后,社區黨員清楚地知道黨組織的活動情況,尤其是方便了流動黨員參與黨的活動,拓寬了黨組織的有效管理范圍。同時,公開社區黨員身份,有利于黨員接受群眾監督,發揮黨組織在社區居民中的思想引導和黨員的先鋒模范作用,進一步增強了黨的工作在社區的影響力、滲透力和社區黨組織的凝聚力、戰斗力。

2、推行政務公開,方便了群眾和企事業單位辦事。現實生活中,普通老百姓常常為怎么申請執照、到哪里辦結婚證明等事頭疼。解決這些問題,就是把到哪里辦、怎么辦告訴老百姓,讓老百姓辦事心里有底,真正享有知情權、知政權。近年來,已陸續向社區群眾公開了政府各部門的工作職責、辦事條件、辦事程序、辦事紀律、辦事期限、監督辦法和辦理結果,行政執法部門的收費、罰款標準和收繳情況等事項,使群眾不出社區,就能了解政府部門的工作。實行“一門通”社區政務服務,在社區設立政務辦公大廳,工商,稅務、勞動、民政等部門派員進駐,在社區集中辦理與群眾密切相關的政務工作,包括辦理營業執照、繳納稅金、居民申請最低生活保障金、領取婚育證等,較好地解決了群眾辦事“找不到門,碰不見人”的現象,真正讓群眾省事省時省力,受到了群眾歡迎。

3、推行事務公開,提高了社區群眾參與社區建設的積極性。隨著城市經濟的不斷發展,居民參與政治的愿望和熱情不斷提高?！懊裼兴?官有所應”,“民之所需,官之所為”。年初,在試點的基礎上,我區出臺了《社區事務公開民主管理制度》,明確規定社區必須公布居委會的選舉情況、居民干部分工、社區工作制度、社區干部職責、工作目標計劃、社區居委會制定的各項規章制度和“居民公約”、社區居民會議的決定、對社區居民干部的評認情況、社區評先、表彰情況、社區設立的服務項目、便民熱線電話等。目前,每個社區都在居民比較集中的地方,建立了統一的櫥窗,定期公布社區事務。社區群眾高興地說:事務一公開,公道不公道,一看便知道。同時,積極拓寬社區群眾反映意見和建議的渠道,鎖金村街道的8個社區在事務公開欄上增設了“提問欄”和“回音欄”,群眾對社區管理的意見和建議,可直接寫在“提問欄”中,社區干部定期收集,及時進行研究,提出處理意見,限期在“回音欄”內向群眾回復。這項活動的開展,調動了社區群眾的積極性,增強了群眾民主參與意識。社區居民以主人翁的姿態,主動為社區建設出謀劃策,僅今年上半年.各社區居委會就收集居民意見和建議700多條,有300多條被采納。

4、推行財務公開,初步建立社區民主理財制度。社區財務工作是干部群眾普遍關心的問題,我區通過明確劃分社區的收支范圍,合理確定收入標準,推行社區財務公開。向社區群眾公開社區居委會財務收支情況,居民干部的補貼、獎金,救災救濟款物的捐贈和發放,各種費用的收繳等情況。主動接受社區居民的監督,開設監督臺、意見箱、舉報投訴電話,形成了面向全體居民群眾的財務監督網絡。鎖金四村社區居委會原計劃為辦公室增添兩臺電扇,在公開欄上公開后,社區群眾不同意,認為辦公室已有空調,沒必要再購買電扇,經過居民大會討論決定,用這筆經費舉辦了一臺居民納涼晚會。社區干部和群眾認為,社區財務公開“給了群眾一個明白,還了干部一個清白”。

實踐證明,通過居務公開,社區工作的透明度提高了,社區居委會行為更加規范了,基層黨政組織與群眾的聯系進一步密切了,社區人際關系更加和諧了。

【摘要】中國自改革開放以來，創造了一系列具有重大意義的改革形式，實行農村基層群眾性自治制度就是其中之一。實踐表明，村民自治制度順應了時代進步和市場經濟發展的要求，體現了廣大人民群眾的利益和愿望，代表了社會主義民主政治和人權事業的發展方向，促進了農村的政治穩定、經濟發展和社會進步。本文通過對村民自治制度性質功能、組織結構、運行機制、作用效果等的探討，揭示了這一改革形式理論與實踐價值，回答了現實中提出的一系列問題，對進一步搞好這一制度建設提出了有針對性的原則思路。

中國的改革開放事業自1978年黨的十一屆三中全會起，已有20年。農村是全面改革的起始地。農村改革的突出之點，一是在經濟上實行了以聯產承包責任制為根本標志的新型生產關系形式，二是在政治上實行了以農民自我管理、自我服務、自我教育為顯著特征的基層群眾性自治制度。這兩項改革都是中國獨有的創造，已引起世界的關注?？茖W總結農村基層群眾性自治制度建設，關系著對20年來中國政治改革與政治發展的認識，關系著對中國實際的人權進步程度的把握及對社會主義民主廣泛性、真實性的理解，具有重大的理論與實踐意義。

一

鄉政村治，始終是中國社會政治統治與政局穩定的基礎。歷朝歷代都十分重視這一國家政權大廈的根基性建設，把它作為鞏固自身地位、有效控制社會的第一道關口。中國共產黨人歷來強調加強基層組織建設，一直都在探尋基層管理的有效形式。村作為最基層的一級組織，其屬性和體制形式建國后曾幾經更易，直到最終建立起基層群眾性自治制度。

我國的農村基層群眾自治組織萌芽于新民主主義革命時期，創建并完善于實行改革開放政策以后。第一次國內革命戰爭時期產生的農會、第二次國內革命戰爭時期產生的貧農團、抗日戰爭時期產生的鋤奸小組、閭等都具有群眾性自治組織的性質。同志在作了深入的調查研究后指出，農會是“新的鄉村的自治機關”（注：《選集》合訂本，第29頁。）。至于第一次國內革命戰爭時期出現的仲裁組織、第二次國內革命戰爭時期出現的裁斷組織，抗日戰爭時期出現的調解委員會，更是群眾性自治組織的雛型。

作為嚴格意義上的農村基層群眾性自治組織，產生于黨的十一屆三中全會以后。80年代初，針對實行家庭聯產承包責任制后一度出現的管理上的失控現象，一些地方的農民自發地組織起“村管會”、“議事會”等組織，制訂了村規民約，成為基層群眾性自治組織產生的重要基礎。1982年新憲法規定，在全國范圍內有計劃地通過試點逐步建立村民委員會。1985年生產隊改村民委員會的工作在全國基本結束，建立起村民委員會92萬多個。1987年11月24日六屆全國人大23次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，并于1988年10月1日正式實施，標志著村民自治活動進入有法可依的階段。1990年又在全國范圍內開展了村民自治示范活動，建立起一大批示范縣（市）、鄉（鎮）、村，使村民自治建設進入有法規、有典型、有路子的階段。到目前為止，可以說村民自治制度已在全國各地農村深深扎下了根。

一、調整建制優布局

按照“往縣城靠，提高城鎮化率；往產業集中區靠，提高產業聚合度；往撤并鄉鎮社區靠，提高群眾歸屬感?！钡乃悸?，歷時3個月，圓滿完成村級建制調整及社區優化改革。由151個行政村、52個社區調整為100個村、53個社區，撤并率33.8%。村民小組調整優化改革是村級建制調整及社區優化改革的延伸，改革按照“三不變”“兩局限”“五不并”的思路，已完成6個試點鎮改革任務，今年10月底完成改革。全市1852個村民小組，擬調減村民小組836個，調減率超過42%。通過改革進一步調優了城鄉社區布局，促進了基層治理能力的提升。

二、補齊短板促發展

我市村級建制調整及社區優化改革后，部分村社區人口增多，服務范圍擴大，因此辦公陣地，尤其是會議室等場所急需改擴建。針對這種情況，一是市財政先后兩次安排共計510萬元的財政專項資金，用于村社區公共設施補短板；二是市民政局積極向省上爭取40萬元資金用于九龍鎮雙泉村陣地建設，目前該項目已完成前期規劃和設計；三是各鎮（街道）通過整合資金，采取改擴建和與社區單位共建的方式加強綜合設施的建設。目前，通過多種途徑已基本補齊短板，緩解了城鄉社區綜合服務設施不足的局面，進一步促進了城鄉社區的發展。

三、社工隊伍更專業

不斷加強社工人才隊伍建設，積極組織社工人員參加職業水平考試，通過前期大力宣傳，今年全市社工報考人員119人，是2019年報考人數的2.4倍。積極推動出臺社工人才激勵政策，按照組織部門關于人才方面的要求，進一步細化和草擬了全市的社工激勵政策文件，待上會審核后，將正式出臺并實施。與新時代文明實踐中心聯合開展社工人才和志愿者能力提升培訓，邀請成都、綿陽等地的專家教授為150余名參訓學員講授社工專業知識，不斷提升社工人才專業能力素質。

這次赴歐考察，德國、瑞典、法國的有關專家學者給我們介紹了從中央到地方，到基層大量關于立法、行政、司法等方面的信息。在聽取介紹和實地考察過程中，由于國內所從事工作的原因，我們對上述三個國家基層治理體制格外關注。它們規模各異的市鎮建制，形式多樣的市鎮自治組織體制，較為明確的權力職責，有保障的經費來源，以及令人矚目的發展新動向，都給我們留下了深刻印象。

一、規模各異的市鎮建制。

如同歐美其它發達國家一樣，德國、瑞典、法國在中央（聯邦）級、省（大區、州）級的各種權力配置及其運行已十分老道，并為世人所知。值得注意的是，上述三國在中央（聯邦）、?。ㄖ荩用姹３忠惶淄晟贫窒嗷ブ坪獾墓矙嗔w系的同時，在基層還保持了規模多樣的建制市鎮。

德國是一個聯邦制國家。國家政權分為三級：聯邦級、州級（個）和地方級（多個）。在德國，萬居民的巴伐利亞（）州有個市鎮，萬居民的布萊登伯格州（）有個市鎮，萬居民的漢森州（）有個市鎮，萬居民的撒克斯尼亞州（）有個市鎮，萬居民的萊登撒克遜（）州有個市鎮，而萬居民的柏林（）本身也是一個市鎮。在我們到訪的北萊茵－威斯特法倫州共有個市鎮，其規模也是各異，其中有個人口超過萬人，最大的是科倫市，人口達萬，小的市鎮人口只有幾千。

瑞典既是一個君主立憲的國家，也是一個單一制的地方分權型的國家。國家政權分為三級：中央級、省級（個）、市鎮級（，個）。在瑞典，全國總人口只有近萬，但市鎮建制卻有個，平均每個市鎮有居民人，大的像首都斯德哥爾摩人口達人，小的市鎮只有人。歷史上瑞典的市鎮更多，從年地方自治改革后，市鎮不斷合并，到年市鎮數量已由早期的多個減少至個，到年再減少至個，今天全國市鎮數量穩定在個。

法國是一個單一制的中央集權型國家。國家政權分為：中央級、大區級（個）、省級（多個）、城市（市鎮）聯合體級、市鎮級（多個）。在法國，市鎮建制早在年就正式確立了。目前市鎮數量已達多個，據說比原歐盟國市鎮數量的總和還要多。有萬個市鎮的人口不足千。由于許多市鎮人口太少，原創：法國中央政府曾在世紀年代通過一項法案，允許市鎮之間進行合并（但不是強制），但推行的結果，大約只有市鎮之間愿意相互合并，更多的市鎮不愿意合并。

*年《中華人民共和國村民委員會組織法》實施后，村級民主治理逐步深入，村民民主意識不斷增強。在目前村民自治的政治環境中，堅持黨的核心地位，加強黨的執政能力建設，同樣是鞏固黨的執政基礎和地位，強化黨的執政職能的非常重要的方面。政治體制改革和社會主義民主政治建設的任何實踐，必須有利于黨在農村的執政地位和執政基礎的鞏固，而決不能是相反。村民自治建設要沿著健康理性的道路堅持并發展下去，為社會主義民主政治建設打好基礎并創出經驗，黨就必須切實履行起執政黨的職能，就必須對村民自治工作切實起到動員、教育、組織、引導和協調的領導作用。聯系到農村實際，就是要堅持村黨組織在村級組織中的核心地位，堅持村黨組織對農村社會政治、經濟等各項事務的領導，鞏固黨在農村的執政基礎。

一、現階段村民自治中黨組織作用發揮情況和存在問題的原因分析。

實行村民自治，是推進我國農村基層民主政治建設的客觀要求，也是作為黨實施依法治國、推進社會主義民主政治建設的一項重大決策，意義十分深遠。有人把“村民自治、包產到戶、鄉鎮企業”稱作是中國改革開放政策在農村取得的三項突破，也歷來被視為農村改革的重大成就。黨的十六大通過的政治報告中明確提出了：“擴大基層民主，是發展社會主義民主政治的基礎性工作。健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督。完善村民自治，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制”的目標任務。近年來，隨著農村改革的逐步深化和農村基層民主政治建設的不斷推進，村級組織建設中出現了許多新情況、新問題，如村黨組織缺乏凝聚力和向心力，“兩委”班子不和諧，村民自治存在著盲目性，法制化、規范化、民主化程度不高等，這些問題的存在嚴重制約農村基層社會民主建設的進程。

（一）、村黨組織和村民委員會之間關系在理論上和現實中的差距。

*年11月頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》的第二、第三條分別規定了村黨組織和村委會的地位與作用：“村民委員會是村民自我組織、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”；“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權利?！?年2月，中共中央印發了《中國共產黨農村基層組織工作條例》，該條例對村黨組織的主要職責進行了詳細規定：“貫徹執行黨的路線方針政策和上級黨組織及本村黨員大會的決議；討論決定本村經濟建設和社會發展中的重要問題；領導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，支持和保障村民依法開展自治活動。領導村民委員會、村集體經濟組織，支持和保證這些組織依照國家法律法規及各自章程充分行使職權；搞好支部委員會的自身建設，對黨員進行教育、管理和監督。負責村、組干部和村辦企業管理人員的教育管理和監督；搞好本村的社會主義精神文明建設和社會治安、計劃生育工作。”可見，法律規定村委會是村民自治組織，它以“三個自我”和“四個民主”為重要內容，這些規定是很清楚的。但對村黨組織的職責規定得過于籠統。在國家政權退出農村，農村組織發生了重大變化的條件下，黨仍然沿襲著過去的習慣，以黨領導國家政權的方式處理黨與村民自治組織的關系。也就是說，只明確了村黨組織對村民委員會的領導關系，至于如何領導、怎樣體現這種領導不是很清楚。當然，雖然具體如何領導不很清楚，但大的思路、黨的期待是很明確的，那就是：村黨組織與村委會的關系是領導與被領導的關系。黨的領導是領導和支持農民當家作主，支持村委會的工作，保障村民自治制度的順利推進和真正落實。理論上，二者之間的關系應該是協調、統一、沒有矛盾的。

現實中，目前村黨組織和村委會之間的關系到底如何呢？根據我們對全區110個村“兩委會”的關系調查來看，二者之間的關系呈現出“兩頭小、中間大”的狀況。所謂“兩頭小”，就是村兩委會關系明顯緊張和關系協調融洽的兩類，這兩類所占比重都不大，分別在5%—10%之間；所謂“中間大”，就是處于一般狀況的占多數，大約在75%左右。從實際情況來分析，村黨組織和村委會關系表現為四種模式：第一，黨組織書記大權在握，控制村內一切資源，村委會成為執行或附屬機構，這種關系相當普遍，因為我區現在的村黨組織書記大多兼任村經濟合作社社長，控制了村集體經濟的支配權。但不管效果如何，表現形式如何，這種模式無疑在一定程度上違背了自治精神和自治原則，削弱了村民自治的進步意義。第二，村委會主任大權獨攬，操縱村里的一切，黨組織書記被排斥，這實際上否定了黨的領導，這種模式在全區并不多見。第三，村委會主任和村黨組織書記為爭作“一把手”針鋒相對，互不相讓，形成兩個中心，村民也由此分成派別，結果是兩敗俱傷，村民遭殃。第四，由于村黨組織書記和村委會主任之間的矛盾，雙方互相撂挑子，村中事務無人過問，并由此造成民心渙散。我們把這四種模式歸納為“黨強村強”、“黨弱村強”、“黨強村弱”、“黨弱村弱”。近年來，我區村兩會的矛盾主要集中在土地征用款發放，參加村委會主任的競選，村務、財務二公開等這些具體的事情上。如某村在土地征用費的發放上村主任與村書記發生分歧，村主任動員村民對村支書施壓。有的個別村已經分成以村黨組織書記和村委會主任為首的兩個派系，在村級重大事項上各執一詞，村級重大事項成為雙方炫耀權威的舞臺。

【摘要】中國自改革開放以來，創造了一系列具有重大意義的改革形式，實行農村基層群眾性自治制度就是其中之一。實踐表明，村民自治制度順應了時代進步和市場經濟發展的要求，體現了廣大人民群眾的利益和愿望，代表了社會主義民主政治和人權事業的發展方向，促進了農村的政治穩定、經濟發展和社會進步。本文通過對村民自治制度性質功能、組織結構、運行機制、作用效果等的探討，揭示了這一改革形式理論與實踐價值，回答了現實中提出的一系列問題，對進一步搞好這一制度建設提出了有針對性的原則思路。

中國的改革開放事業自1978年黨的十一屆三中全會起，已有20年。農村是全面改革的起始地。農村改革的突出之點，一是在經濟上實行了以聯產承包責任制為根本標志的新型生產關系形式，二是在政治上實行了以農民自我管理、自我服務、自我教育為顯著特征的基層群眾性自治制度。這兩項改革都是中國獨有的創造，已引起世界的關注?？茖W總結農村基層群眾性自治制度建設，關系著對20年來中國政治改革與政治發展的認識，關系著對中國實際的人權進步程度的把握及對社會主義民主廣泛性、真實性的理解，具有重大的理論與實踐意義。

一

鄉政村治，始終是中國社會政治統治與政局穩定的基礎。歷朝歷代都十分重視這一國家政權大廈的根基性建設，把它作為鞏固自身地位、有效控制社會的第一道關口。中國共產黨人歷來強調加強基層組織建設，一直都在探尋基層管理的有效形式。村作為最基層的一級組織，其屬性和體制形式建國后曾幾經更易，直到最終建立起基層群眾性自治制度。

我國的農村基層群眾自治組織萌芽于新民主主義革命時期，創建并完善于實行改革開放政策以后。第一次國內革命戰爭時期產生的農會、第二次國內革命戰爭時期產生的貧農團、抗日戰爭時期產生的鋤奸小組、閭等都具有群眾性自治組織的性質。同志在作了深入的調查研究后指出，農會是“新的鄉村的自治機關”（注：《選集》合訂本，第29頁。）。至于第一次國內革命戰爭時期出現的仲裁組織、第二次國內革命戰爭時期出現的裁斷組織，抗日戰爭時期出現的調解委員會，更是群眾性自治組織的雛型。

作為嚴格意義上的農村基層群眾性自治組織，產生于黨的十一屆三中全會以后。80年代初，針對實行家庭聯產承包責任制后一度出現的管理上的失控現象，一些地方的農民自發地組織起“村管會”、“議事會”等組織，制訂了村規民約，成為基層群眾性自治組織產生的重要基礎。1982年新憲法規定，在全國范圍內有計劃地通過試點逐步建立村民委員會。1985年生產隊改村民委員會的工作在全國基本結束，建立起村民委員會92萬多個。1987年11月24日六屆全國人大23次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，并于1988年10月1日正式實施，標志著村民自治活動進入有法可依的階段。1990年又在全國范圍內開展了村民自治示范活動，建立起一大批示范縣（市）、鄉（鎮）、村，使村民自治建設進入有法規、有典型、有路子的階段。到目前為止，可以說村民自治制度已在全國各地農村深深扎下了根。