基層自治范文10篇

摘要：鄉(xiāng)村基層群眾自治作為鄉(xiāng)村治理的重點工作之一，是鄉(xiāng)村振興的重要紐帶。筆者堅持問題導(dǎo)向，分析了當(dāng)前鄉(xiāng)村振興工作中基層群眾自治實踐所面臨的困境，為進一步回應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施找準解決基層群眾自治問題的突破途徑，找到與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施相配合的基層治理方式。基于此，筆者提出了要繼續(xù)完善政黨嵌入，平衡自治性與行政化以及拓展鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商等鄉(xiāng)村振興視域下基層群眾自治的路徑。

關(guān)鍵詞：基層群眾自治；鄉(xiāng)村振興；基層治理

2022年中央一號文件聚焦“全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作”，提出“扎實有序做好鄉(xiāng)村治理重點工作，推動鄉(xiāng)村振興取得新進展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁出新步伐”[1]。鄉(xiāng)村基層群眾自治作為鄉(xiāng)村治理重點工作之一，是鄉(xiāng)村振興的重要紐帶[2]。以2022年中央一號文件的出臺為觸發(fā)點，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略新發(fā)展階段亦必將對基層群眾自治提出新要求。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略新發(fā)展階段的內(nèi)容、目標和完成方式有別于精準扶貧，勢必要調(diào)整和創(chuàng)新原有的治理方式。

1鄉(xiāng)村振興中基層群眾自治的困境

1.1基層群眾自治主體性弱化

基層群眾自治主體性是指包括村委會組織在內(nèi)的鄉(xiāng)村自治主體能夠根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，自主開展工作的一種自治狀態(tài)。具有主體性的自治形態(tài)才能夠?qū)崿F(xiàn)對村社共同體利益的保護。基層群眾自治主體性弱化主要體現(xiàn)在以下幾個方面。1）村級自治主體仍存在“等、靠、要”的落后思想。具體來看，當(dāng)前村級自治主體缺乏推動鄉(xiāng)村振興的主動性，仍處于被動等待上級行政決策的狀態(tài)中。在脫貧攻堅中，一方面通過資源輸入、項目下鄉(xiāng)等將福利政策下放給村民；另一方面通過行政力量下沉的方式推動貧困地區(qū)和貧困人口脫貧。在精準扶貧過程中國家承擔(dān)了特定的主體責(zé)任，導(dǎo)致了農(nóng)民對國家資源供給的依賴，以及村委會在村級治理中依靠自上而下的決策和行政命令，即通過執(zhí)行上級行政指令對照精準扶貧基本標準完成既定任務(wù)。然而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的多元化、實現(xiàn)方式的差異化，亟需改變村級自治主體“等、靠、要”的落后思想，激發(fā)村級政治、經(jīng)濟、文化組織和農(nóng)民等的內(nèi)生動力。2）村級自治主體缺乏長遠視角。鄉(xiāng)村振興是系統(tǒng)性長期工程，其目標指針是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。為推動鄉(xiāng)村振興取得新進展，村級自治主體要具有鄉(xiāng)村振興“為誰建設(shè)”“如何建設(shè)”“建設(shè)什么”的長遠考量。一方面，自治主體要秉持村社理性。不同地區(qū)由于資源優(yōu)勢、經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異，鄉(xiāng)村振興的運行特征和運行方式也有所不同。外部的行政力量很難為所有鄉(xiāng)村都找到一條適合其特點的發(fā)展道路。因此，村級自治主體要秉持村社理性，積極挖掘地方特色，并基于鄉(xiāng)村特征做出合理決策和治理行為。另一方面，要秉持“運動式治理”形態(tài)。“運動式治理”能在有限時間內(nèi)聚合行政體制內(nèi)所有人力、財力、物力等全域資源，可以有效解決短期內(nèi)的社會問題[3]。但這種治理方式在一定程度上忽視了群眾共治形態(tài)，群眾主體性缺失會導(dǎo)致民主決策被弱化。

各村（社區(qū)）：

根據(jù)縣5月20日縣人口計生委召開的人口計生基層群眾自治百村示范活動啟動會的要求，我鎮(zhèn)結(jié)合實際，認真貫徹會議精神，研究部署在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)開展“人口和計劃生育基層群眾自治示范村（居）創(chuàng)建活動”。特制定實施方案如下：

一、指導(dǎo)思想

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹落實中央《決定》和市、縣委《意見》精神，按照國家人口計生委、民政部、中國計生協(xié)《關(guān)于加強和完善村級計劃生育民主管理和民主監(jiān)督的意見》，國家人口計生委、中國計生協(xié)《計劃生育村民自治規(guī)范》要求，將推進人口計生基層群眾自治納入到整體基層群眾自治制度建設(shè)之中，堅持國家指導(dǎo)與群眾自愿、行政管理與群眾工作相結(jié)合的原則，充分發(fā)揮基層協(xié)會的優(yōu)勢，實行群眾自我教育、自我管理、自我服務(wù)和自我監(jiān)督，為統(tǒng)籌解決人口問題，推進基層民主政治建設(shè)，建設(shè)社會主義新農(nóng)村做出積極貢獻。

二、主要目標

進一步加強村（居）人口和計劃生育網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和陣地建設(shè)，加強村（居）自治制度及自治能力建設(shè)，在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)培育、樹立一批人口和計生基層群眾自治示范村（居），促進全鎮(zhèn)人口計生基層群眾自治全面、健康推進，促進人口計生長效工作機制建設(shè)，進一步增強群眾的依法維權(quán)意識和實行計劃生育的自覺性。

根據(jù)《市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于開展依法治市“十大行動”的通知》《通法治組6號關(guān)于開展依法治縣“十大行動”的通知》的要求，現(xiàn)就開展“基層公約自治行動”制定如下實施方案。

一、工作目標

深入落實基層群眾自治制度，提升群眾依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督水平，讓法治精神深入人心，努力構(gòu)建全社會“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治良序，加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理工作格局。

二、工作內(nèi)容

（一）對象范圍

全鎮(zhèn)各類機關(guān)、學(xué)校、村（社區(qū)）、企業(yè)、事業(yè)單位，寺觀教堂以及“兩新”組織等均要建立具有特色的自治規(guī)范，實現(xiàn)各行各業(yè)全覆蓋。

如何實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動是新形勢下發(fā)展基層民主的客觀要求。為此，我們對江蘇鹽城市10個縣（市區(qū)）的100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采取走訪、座談、問卷、研討、交流等方式，進行了廣泛而深入的調(diào)研，并以鹽城市為分析樣本，對當(dāng)前政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的現(xiàn)狀、存在問題及突破的路徑進行了認真的分析和研究，并在此基礎(chǔ)上提出一些針對性的對策。

一、現(xiàn)實狀況及其特點

互動是指社會上個人與個人之間,群體與群體之間通過語言或其他手段傳播信息而發(fā)生的相互依賴性行為的過程[1]。目前，政府行政管理正處于由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)換的歷史進程中，基層民主治理運行機制逐步完善，基層群眾自治與黨內(nèi)民主相互促進、基層群眾自治與政府行政管理相互補充、基層群眾自治與國家民主政治相輔相成的互動態(tài)勢日趨明顯，政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動的局面已經(jīng)初露端倪。

1.基層政府逐步由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)型，社會服務(wù)功能不斷增強

（1）基層政府職能轉(zhuǎn)變初見成效。改革使傳統(tǒng)的“取”、“予”關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從過去對農(nóng)民的“要錢、要糧”，轉(zhuǎn)向落實糧食直補等各種惠農(nóng)支農(nóng)政策以及提供各種社會公共服務(wù)，初步改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作作風(fēng)，依法辦事的工作新機制和公共服務(wù)型政府的構(gòu)建步伐加快。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理單元趨向合理，冗員狀況有所緩解。通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和合并村組，鎮(zhèn)域、村域面積進一步擴大。

隨著城區(qū)工作重點向社區(qū)轉(zhuǎn)移,社區(qū)的地位日益突出,已成為基層黨政組織開展各項工作的重要陣地。為發(fā)揮好基層黨政組織聯(lián)系群眾的橋梁紐帶作用,方便群眾和企事業(yè)單位辦事,改變社區(qū)財務(wù)比較混亂的狀況,近年來,玄武區(qū)積極探索,在社區(qū)推行以黨務(wù)、政務(wù)、事務(wù)、財務(wù)為主要內(nèi)容的居務(wù)公開,取得了初步成效,得到了社區(qū)群眾的擁護和基層干部的支持。我們的主要做法是:

1、推行黨務(wù)公開,增強了社區(qū)黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力。在社會轉(zhuǎn)型期,部分“單位人”變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”,社區(qū)黨員呈現(xiàn)出流動性強、身份社會化等特點,傳統(tǒng)的黨務(wù)工作方式已不能適應(yīng)形勢發(fā)展的要求,黨務(wù)工作公開化、民主化的呼聲越來越高。針對這一情況,玄武區(qū)在社區(qū)推行了黨務(wù)“五公開”,即：公開黨建工作目標、黨務(wù)工作流程、黨員教育管理措施、黨費收繳標準、黨員發(fā)展和預(yù)備黨員轉(zhuǎn)正等,鼓勵社區(qū)黨員對黨務(wù)工作“指手畫腳”提意見,積極參與社區(qū)黨建。黨務(wù)公開后,社區(qū)黨員清楚地知道黨組織的活動情況,尤其是方便了流動黨員參與黨的活動,拓寬了黨組織的有效管理范圍。同時,公開社區(qū)黨員身份,有利于黨員接受群眾監(jiān)督,發(fā)揮黨組織在社區(qū)居民中的思想引導(dǎo)和黨員的先鋒模范作用,進一步增強了黨的工作在社區(qū)的影響力、滲透力和社區(qū)黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力。

2、推行政務(wù)公開,方便了群眾和企事業(yè)單位辦事。現(xiàn)實生活中,普通老百姓常常為怎么申請執(zhí)照、到哪里辦結(jié)婚證明等事頭疼。解決這些問題,就是把到哪里辦、怎么辦告訴老百姓,讓老百姓辦事心里有底,真正享有知情權(quán)、知政權(quán)。近年來,已陸續(xù)向社區(qū)群眾公開了政府各部門的工作職責(zé)、辦事條件、辦事程序、辦事紀律、辦事期限、監(jiān)督辦法和辦理結(jié)果,行政執(zhí)法部門的收費、罰款標準和收繳情況等事項,使群眾不出社區(qū),就能了解政府部門的工作。實行“一門通”社區(qū)政務(wù)服務(wù),在社區(qū)設(shè)立政務(wù)辦公大廳,工商,稅務(wù)、勞動、民政等部門派員進駐,在社區(qū)集中辦理與群眾密切相關(guān)的政務(wù)工作,包括辦理營業(yè)執(zhí)照、繳納稅金、居民申請最低生活保障金、領(lǐng)取婚育證等,較好地解決了群眾辦事“找不到門,碰不見人”的現(xiàn)象,真正讓群眾省事省時省力,受到了群眾歡迎。

3、推行事務(wù)公開,提高了社區(qū)群眾參與社區(qū)建設(shè)的積極性。隨著城市經(jīng)濟的不斷發(fā)展,居民參與政治的愿望和熱情不斷提高。“民有所呼,官有所應(yīng)”,“民之所需,官之所為”。年初,在試點的基礎(chǔ)上,我區(qū)出臺了《社區(qū)事務(wù)公開民主管理制度》,明確規(guī)定社區(qū)必須公布居委會的選舉情況、居民干部分工、社區(qū)工作制度、社區(qū)干部職責(zé)、工作目標計劃、社區(qū)居委會制定的各項規(guī)章制度和“居民公約”、社區(qū)居民會議的決定、對社區(qū)居民干部的評認情況、社區(qū)評先、表彰情況、社區(qū)設(shè)立的服務(wù)項目、便民熱線電話等。目前,每個社區(qū)都在居民比較集中的地方,建立了統(tǒng)一的櫥窗,定期公布社區(qū)事務(wù)。社區(qū)群眾高興地說:事務(wù)一公開,公道不公道,一看便知道。同時,積極拓寬社區(qū)群眾反映意見和建議的渠道,鎖金村街道的8個社區(qū)在事務(wù)公開欄上增設(shè)了“提問欄”和“回音欄”,群眾對社區(qū)管理的意見和建議,可直接寫在“提問欄”中,社區(qū)干部定期收集,及時進行研究,提出處理意見,限期在“回音欄”內(nèi)向群眾回復(fù)。這項活動的開展,調(diào)動了社區(qū)群眾的積極性,增強了群眾民主參與意識。社區(qū)居民以主人翁的姿態(tài),主動為社區(qū)建設(shè)出謀劃策,僅今年上半年.各社區(qū)居委會就收集居民意見和建議700多條,有300多條被采納。

4、推行財務(wù)公開,初步建立社區(qū)民主理財制度。社區(qū)財務(wù)工作是干部群眾普遍關(guān)心的問題,我區(qū)通過明確劃分社區(qū)的收支范圍,合理確定收入標準,推行社區(qū)財務(wù)公開。向社區(qū)群眾公開社區(qū)居委會財務(wù)收支情況,居民干部的補貼、獎金,救災(zāi)救濟款物的捐贈和發(fā)放,各種費用的收繳等情況。主動接受社區(qū)居民的監(jiān)督,開設(shè)監(jiān)督臺、意見箱、舉報投訴電話,形成了面向全體居民群眾的財務(wù)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。鎖金四村社區(qū)居委會原計劃為辦公室增添兩臺電扇,在公開欄上公開后,社區(qū)群眾不同意,認為辦公室已有空調(diào),沒必要再購買電扇,經(jīng)過居民大會討論決定,用這筆經(jīng)費舉辦了一臺居民納涼晚會。社區(qū)干部和群眾認為,社區(qū)財務(wù)公開“給了群眾一個明白,還了干部一個清白”。

實踐證明,通過居務(wù)公開,社區(qū)工作的透明度提高了,社區(qū)居委會行為更加規(guī)范了,基層黨政組織與群眾的聯(lián)系進一步密切了,社區(qū)人際關(guān)系更加和諧了。

【摘要】中國自改革開放以來，創(chuàng)造了一系列具有重大意義的改革形式，實行農(nóng)村基層群眾性自治制度就是其中之一。實踐表明，村民自治制度順應(yīng)了時代進步和市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，體現(xiàn)了廣大人民群眾的利益和愿望，代表了社會主義民主政治和人權(quán)事業(yè)的發(fā)展方向，促進了農(nóng)村的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。本文通過對村民自治制度性質(zhì)功能、組織結(jié)構(gòu)、運行機制、作用效果等的探討，揭示了這一改革形式理論與實踐價值，回答了現(xiàn)實中提出的一系列問題，對進一步搞好這一制度建設(shè)提出了有針對性的原則思路。

中國的改革開放事業(yè)自1978年黨的十一屆三中全會起，已有20年。農(nóng)村是全面改革的起始地。農(nóng)村改革的突出之點，一是在經(jīng)濟上實行了以聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為根本標志的新型生產(chǎn)關(guān)系形式，二是在政治上實行了以農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)、自我教育為顯著特征的基層群眾性自治制度。這兩項改革都是中國獨有的創(chuàng)造，已引起世界的關(guān)注。科學(xué)總結(jié)農(nóng)村基層群眾性自治制度建設(shè)，關(guān)系著對20年來中國政治改革與政治發(fā)展的認識，關(guān)系著對中國實際的人權(quán)進步程度的把握及對社會主義民主廣泛性、真實性的理解，具有重大的理論與實踐意義。

一

鄉(xiāng)政村治，始終是中國社會政治統(tǒng)治與政局穩(wěn)定的基礎(chǔ)。歷朝歷代都十分重視這一國家政權(quán)大廈的根基性建設(shè)，把它作為鞏固自身地位、有效控制社會的第一道關(guān)口。中國共產(chǎn)黨人歷來強調(diào)加強基層組織建設(shè)，一直都在探尋基層管理的有效形式。村作為最基層的一級組織，其屬性和體制形式建國后曾幾經(jīng)更易，直到最終建立起基層群眾性自治制度。

我國的農(nóng)村基層群眾自治組織萌芽于新民主主義革命時期，創(chuàng)建并完善于實行改革開放政策以后。第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期產(chǎn)生的農(nóng)會、第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期產(chǎn)生的貧農(nóng)團、抗日戰(zhàn)爭時期產(chǎn)生的鋤奸小組、閭等都具有群眾性自治組織的性質(zhì)。同志在作了深入的調(diào)查研究后指出，農(nóng)會是“新的鄉(xiāng)村的自治機關(guān)”（注：《選集》合訂本，第29頁。）。至于第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期出現(xiàn)的仲裁組織、第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期出現(xiàn)的裁斷組織，抗日戰(zhàn)爭時期出現(xiàn)的調(diào)解委員會，更是群眾性自治組織的雛型。

作為嚴格意義上的農(nóng)村基層群眾性自治組織，產(chǎn)生于黨的十一屆三中全會以后。80年代初，針對實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后一度出現(xiàn)的管理上的失控現(xiàn)象，一些地方的農(nóng)民自發(fā)地組織起“村管會”、“議事會”等組織，制訂了村規(guī)民約，成為基層群眾性自治組織產(chǎn)生的重要基礎(chǔ)。1982年新憲法規(guī)定，在全國范圍內(nèi)有計劃地通過試點逐步建立村民委員會。1985年生產(chǎn)隊改村民委員會的工作在全國基本結(jié)束，建立起村民委員會92萬多個。1987年11月24日六屆全國人大23次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，并于1988年10月1日正式實施，標志著村民自治活動進入有法可依的階段。1990年又在全國范圍內(nèi)開展了村民自治示范活動，建立起一大批示范縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，使村民自治建設(shè)進入有法規(guī)、有典型、有路子的階段。到目前為止，可以說村民自治制度已在全國各地農(nóng)村深深扎下了根。

一、調(diào)整建制優(yōu)布局

按照“往縣城靠，提高城鎮(zhèn)化率；往產(chǎn)業(yè)集中區(qū)靠，提高產(chǎn)業(yè)聚合度；往撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)靠，提高群眾歸屬感。”的思路，歷時3個月，圓滿完成村級建制調(diào)整及社區(qū)優(yōu)化改革。由151個行政村、52個社區(qū)調(diào)整為100個村、53個社區(qū)，撤并率33.8%。村民小組調(diào)整優(yōu)化改革是村級建制調(diào)整及社區(qū)優(yōu)化改革的延伸，改革按照“三不變”“兩局限”“五不并”的思路，已完成6個試點鎮(zhèn)改革任務(wù)，今年10月底完成改革。全市1852個村民小組，擬調(diào)減村民小組836個，調(diào)減率超過42%。通過改革進一步調(diào)優(yōu)了城鄉(xiāng)社區(qū)布局，促進了基層治理能力的提升。

二、補齊短板促發(fā)展

我市村級建制調(diào)整及社區(qū)優(yōu)化改革后，部分村社區(qū)人口增多，服務(wù)范圍擴大，因此辦公陣地，尤其是會議室等場所急需改擴建。針對這種情況，一是市財政先后兩次安排共計510萬元的財政專項資金，用于村社區(qū)公共設(shè)施補短板；二是市民政局積極向省上爭取40萬元資金用于九龍鎮(zhèn)雙泉村陣地建設(shè)，目前該項目已完成前期規(guī)劃和設(shè)計；三是各鎮(zhèn)（街道）通過整合資金，采取改擴建和與社區(qū)單位共建的方式加強綜合設(shè)施的建設(shè)。目前，通過多種途徑已基本補齊短板，緩解了城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施不足的局面，進一步促進了城鄉(xiāng)社區(qū)的發(fā)展。

三、社工隊伍更專業(yè)

不斷加強社工人才隊伍建設(shè)，積極組織社工人員參加職業(yè)水平考試，通過前期大力宣傳，今年全市社工報考人員119人，是2019年報考人數(shù)的2.4倍。積極推動出臺社工人才激勵政策，按照組織部門關(guān)于人才方面的要求，進一步細化和草擬了全市的社工激勵政策文件，待上會審核后，將正式出臺并實施。與新時代文明實踐中心聯(lián)合開展社工人才和志愿者能力提升培訓(xùn)，邀請成都、綿陽等地的專家教授為150余名參訓(xùn)學(xué)員講授社工專業(yè)知識，不斷提升社工人才專業(yè)能力素質(zhì)。

這次赴歐考察，德國、瑞典、法國的有關(guān)專家學(xué)者給我們介紹了從中央到地方，到基層大量關(guān)于立法、行政、司法等方面的信息。在聽取介紹和實地考察過程中，由于國內(nèi)所從事工作的原因，我們對上述三個國家基層治理體制格外關(guān)注。它們規(guī)模各異的市鎮(zhèn)建制，形式多樣的市鎮(zhèn)自治組織體制，較為明確的權(quán)力職責(zé)，有保障的經(jīng)費來源，以及令人矚目的發(fā)展新動向，都給我們留下了深刻印象。

一、規(guī)模各異的市鎮(zhèn)建制。

如同歐美其它發(fā)達國家一樣，德國、瑞典、法國在中央（聯(lián)邦）級、省（大區(qū)、州）級的各種權(quán)力配置及其運行已十分老道，并為世人所知。值得注意的是，上述三國在中央（聯(lián)邦）、省（州）層面保持一套完善而又相互制衡的公共權(quán)力體系的同時，在基層還保持了規(guī)模多樣的建制市鎮(zhèn)。

德國是一個聯(lián)邦制國家。國家政權(quán)分為三級：聯(lián)邦級、州級（個）和地方級（多個）。在德國，萬居民的巴伐利亞（）州有個市鎮(zhèn)，萬居民的布萊登伯格州（）有個市鎮(zhèn)，萬居民的漢森州（）有個市鎮(zhèn)，萬居民的撒克斯尼亞州（）有個市鎮(zhèn)，萬居民的萊登撒克遜（）州有個市鎮(zhèn)，而萬居民的柏林（）本身也是一個市鎮(zhèn)。在我們到訪的北萊茵－威斯特法倫州共有個市鎮(zhèn)，其規(guī)模也是各異，其中有個人口超過萬人，最大的是科倫市，人口達萬，小的市鎮(zhèn)人口只有幾千。

瑞典既是一個君主立憲的國家，也是一個單一制的地方分權(quán)型的國家。國家政權(quán)分為三級：中央級、省級（個）、市鎮(zhèn)級（，個）。在瑞典，全國總?cè)丝谥挥薪f，但市鎮(zhèn)建制卻有個，平均每個市鎮(zhèn)有居民人，大的像首都斯德哥爾摩人口達人，小的市鎮(zhèn)只有人。歷史上瑞典的市鎮(zhèn)更多，從年地方自治改革后，市鎮(zhèn)不斷合并，到年市鎮(zhèn)數(shù)量已由早期的多個減少至個，到年再減少至個，今天全國市鎮(zhèn)數(shù)量穩(wěn)定在個。

法國是一個單一制的中央集權(quán)型國家。國家政權(quán)分為：中央級、大區(qū)級（個）、省級（多個）、城市（市鎮(zhèn)）聯(lián)合體級、市鎮(zhèn)級（多個）。在法國，市鎮(zhèn)建制早在年就正式確立了。目前市鎮(zhèn)數(shù)量已達多個，據(jù)說比原歐盟國市鎮(zhèn)數(shù)量的總和還要多。有萬個市鎮(zhèn)的人口不足千。由于許多市鎮(zhèn)人口太少，原創(chuàng)：法國中央政府曾在世紀年代通過一項法案，允許市鎮(zhèn)之間進行合并（但不是強制），但推行的結(jié)果，大約只有市鎮(zhèn)之間愿意相互合并，更多的市鎮(zhèn)不愿意合并。

【摘要】中國自改革開放以來，創(chuàng)造了一系列具有重大意義的改革形式，實行農(nóng)村基層群眾性自治制度就是其中之一。實踐表明，村民自治制度順應(yīng)了時代進步和市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，體現(xiàn)了廣大人民群眾的利益和愿望，代表了社會主義民主政治和人權(quán)事業(yè)的發(fā)展方向，促進了農(nóng)村的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。本文通過對村民自治制度性質(zhì)功能、組織結(jié)構(gòu)、運行機制、作用效果等的探討，揭示了這一改革形式理論與實踐價值，回答了現(xiàn)實中提出的一系列問題，對進一步搞好這一制度建設(shè)提出了有針對性的原則思路。

中國的改革開放事業(yè)自1978年黨的十一屆三中全會起，已有20年。農(nóng)村是全面改革的起始地。農(nóng)村改革的突出之點，一是在經(jīng)濟上實行了以聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為根本標志的新型生產(chǎn)關(guān)系形式，二是在政治上實行了以農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)、自我教育為顯著特征的基層群眾性自治制度。這兩項改革都是中國獨有的創(chuàng)造，已引起世界的關(guān)注。科學(xué)總結(jié)農(nóng)村基層群眾性自治制度建設(shè)，關(guān)系著對20年來中國政治改革與政治發(fā)展的認識，關(guān)系著對中國實際的人權(quán)進步程度的把握及對社會主義民主廣泛性、真實性的理解，具有重大的理論與實踐意義。

一

鄉(xiāng)政村治，始終是中國社會政治統(tǒng)治與政局穩(wěn)定的基礎(chǔ)。歷朝歷代都十分重視這一國家政權(quán)大廈的根基性建設(shè)，把它作為鞏固自身地位、有效控制社會的第一道關(guān)口。中國共產(chǎn)黨人歷來強調(diào)加強基層組織建設(shè)，一直都在探尋基層管理的有效形式。村作為最基層的一級組織，其屬性和體制形式建國后曾幾經(jīng)更易，直到最終建立起基層群眾性自治制度。

我國的農(nóng)村基層群眾自治組織萌芽于新民主主義革命時期，創(chuàng)建并完善于實行改革開放政策以后。第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期產(chǎn)生的農(nóng)會、第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期產(chǎn)生的貧農(nóng)團、抗日戰(zhàn)爭時期產(chǎn)生的鋤奸小組、閭等都具有群眾性自治組織的性質(zhì)。同志在作了深入的調(diào)查研究后指出，農(nóng)會是“新的鄉(xiāng)村的自治機關(guān)”（注：《選集》合訂本，第29頁。）。至于第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期出現(xiàn)的仲裁組織、第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期出現(xiàn)的裁斷組織，抗日戰(zhàn)爭時期出現(xiàn)的調(diào)解委員會，更是群眾性自治組織的雛型。

作為嚴格意義上的農(nóng)村基層群眾性自治組織，產(chǎn)生于黨的十一屆三中全會以后。80年代初，針對實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后一度出現(xiàn)的管理上的失控現(xiàn)象，一些地方的農(nóng)民自發(fā)地組織起“村管會”、“議事會”等組織，制訂了村規(guī)民約，成為基層群眾性自治組織產(chǎn)生的重要基礎(chǔ)。1982年新憲法規(guī)定，在全國范圍內(nèi)有計劃地通過試點逐步建立村民委員會。1985年生產(chǎn)隊改村民委員會的工作在全國基本結(jié)束，建立起村民委員會92萬多個。1987年11月24日六屆全國人大23次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，并于1988年10月1日正式實施，標志著村民自治活動進入有法可依的階段。1990年又在全國范圍內(nèi)開展了村民自治示范活動，建立起一大批示范縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，使村民自治建設(shè)進入有法規(guī)、有典型、有路子的階段。到目前為止，可以說村民自治制度已在全國各地農(nóng)村深深扎下了根。

*年《中華人民共和國村民委員會組織法》實施后，村級民主治理逐步深入，村民民主意識不斷增強。在目前村民自治的政治環(huán)境中，堅持黨的核心地位，加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)，同樣是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和地位，強化黨的執(zhí)政職能的非常重要的方面。政治體制改革和社會主義民主政治建設(shè)的任何實踐，必須有利于黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位和執(zhí)政基礎(chǔ)的鞏固，而決不能是相反。村民自治建設(shè)要沿著健康理性的道路堅持并發(fā)展下去，為社會主義民主政治建設(shè)打好基礎(chǔ)并創(chuàng)出經(jīng)驗，黨就必須切實履行起執(zhí)政黨的職能，就必須對村民自治工作切實起到動員、教育、組織、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)作用。聯(lián)系到農(nóng)村實際，就是要堅持村黨組織在村級組織中的核心地位，堅持村黨組織對農(nóng)村社會政治、經(jīng)濟等各項事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

一、現(xiàn)階段村民自治中黨組織作用發(fā)揮情況和存在問題的原因分析。

實行村民自治，是推進我國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的客觀要求，也是作為黨實施依法治國、推進社會主義民主政治建設(shè)的一項重大決策，意義十分深遠。有人把“村民自治、包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”稱作是中國改革開放政策在農(nóng)村取得的三項突破，也歷來被視為農(nóng)村改革的重大成就。黨的十六大通過的政治報告中明確提出了：“擴大基層民主，是發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工作。健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對干部實行民主監(jiān)督。完善村民自治，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制”的目標任務(wù)。近年來，隨著農(nóng)村改革的逐步深化和農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的不斷推進，村級組織建設(shè)中出現(xiàn)了許多新情況、新問題，如村黨組織缺乏凝聚力和向心力，“兩委”班子不和諧，村民自治存在著盲目性，法制化、規(guī)范化、民主化程度不高等，這些問題的存在嚴重制約農(nóng)村基層社會民主建設(shè)的進程。

（一）、村黨組織和村民委員會之間關(guān)系在理論上和現(xiàn)實中的差距。

*年11月頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》的第二、第三條分別規(guī)定了村黨組織和村委會的地位與作用：“村民委員會是村民自我組織、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”；“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權(quán)利。”*年2月，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，該條例對村黨組織的主要職責(zé)進行了詳細規(guī)定：“貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和上級黨組織及本村黨員大會的決議；討論決定本村經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題；領(lǐng)導(dǎo)和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，支持和保障村民依法開展自治活動。領(lǐng)導(dǎo)村民委員會、村集體經(jīng)濟組織，支持和保證這些組織依照國家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權(quán)；搞好支部委員會的自身建設(shè)，對黨員進行教育、管理和監(jiān)督。負責(zé)村、組干部和村辦企業(yè)管理人員的教育管理和監(jiān)督；搞好本村的社會主義精神文明建設(shè)和社會治安、計劃生育工作。”可見，法律規(guī)定村委會是村民自治組織，它以“三個自我”和“四個民主”為重要內(nèi)容，這些規(guī)定是很清楚的。但對村黨組織的職責(zé)規(guī)定得過于籠統(tǒng)。在國家政權(quán)退出農(nóng)村，農(nóng)村組織發(fā)生了重大變化的條件下，黨仍然沿襲著過去的習(xí)慣，以黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)的方式處理黨與村民自治組織的關(guān)系。也就是說，只明確了村黨組織對村民委員會的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，至于如何領(lǐng)導(dǎo)、怎樣體現(xiàn)這種領(lǐng)導(dǎo)不是很清楚。當(dāng)然，雖然具體如何領(lǐng)導(dǎo)不很清楚，但大的思路、黨的期待是很明確的，那就是：村黨組織與村委會的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)和支持農(nóng)民當(dāng)家作主，支持村委會的工作，保障村民自治制度的順利推進和真正落實。理論上，二者之間的關(guān)系應(yīng)該是協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、沒有矛盾的。

現(xiàn)實中，目前村黨組織和村委會之間的關(guān)系到底如何呢？根據(jù)我們對全區(qū)110個村“兩委會”的關(guān)系調(diào)查來看，二者之間的關(guān)系呈現(xiàn)出“兩頭小、中間大”的狀況。所謂“兩頭小”，就是村兩委會關(guān)系明顯緊張和關(guān)系協(xié)調(diào)融洽的兩類，這兩類所占比重都不大，分別在5%—10%之間；所謂“中間大”，就是處于一般狀況的占多數(shù)，大約在75%左右。從實際情況來分析，村黨組織和村委會關(guān)系表現(xiàn)為四種模式：第一，黨組織書記大權(quán)在握，控制村內(nèi)一切資源，村委會成為執(zhí)行或附屬機構(gòu)，這種關(guān)系相當(dāng)普遍，因為我區(qū)現(xiàn)在的村黨組織書記大多兼任村經(jīng)濟合作社社長，控制了村集體經(jīng)濟的支配權(quán)。但不管效果如何，表現(xiàn)形式如何，這種模式無疑在一定程度上違背了自治精神和自治原則，削弱了村民自治的進步意義。第二，村委會主任大權(quán)獨攬，操縱村里的一切，黨組織書記被排斥，這實際上否定了黨的領(lǐng)導(dǎo)，這種模式在全區(qū)并不多見。第三，村委會主任和村黨組織書記為爭作“一把手”針鋒相對，互不相讓，形成兩個中心，村民也由此分成派別，結(jié)果是兩敗俱傷，村民遭殃。第四，由于村黨組織書記和村委會主任之間的矛盾，雙方互相撂挑子，村中事務(wù)無人過問，并由此造成民心渙散。我們把這四種模式歸納為“黨強村強”、“黨弱村強”、“黨強村弱”、“黨弱村弱”。近年來，我區(qū)村兩會的矛盾主要集中在土地征用款發(fā)放，參加村委會主任的競選，村務(wù)、財務(wù)二公開等這些具體的事情上。如某村在土地征用費的發(fā)放上村主任與村書記發(fā)生分歧，村主任動員村民對村支書施壓。有的個別村已經(jīng)分成以村黨組織書記和村委會主任為首的兩個派系，在村級重大事項上各執(zhí)一詞，村級重大事項成為雙方炫耀權(quán)威的舞臺。