基層群眾自治實踐的困境與進路

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摘要：鄉村基層群眾自治作為鄉村治理的重點工作之一，是鄉村振興的重要紐帶。筆者堅持問題導向，分析了當前鄉村振興工作中基層群眾自治實踐所面臨的困境，為進一步回應鄉村振興戰略的實施找準解決基層群眾自治問題的突破途徑，找到與鄉村振興戰略實施相配合的基層治理方式。基于此，筆者提出了要繼續完善政黨嵌入，平衡自治性與行政化以及拓展鄉村基層民主協商等鄉村振興視域下基層群眾自治的路徑。

關鍵詞：基層群眾自治；鄉村振興；基層治理

2022年中央一號文件聚焦“全面推進鄉村振興重點工作”，提出“扎實有序做好鄉村治理重點工作，推動鄉村振興取得新進展、農業農村現代化邁出新步伐”[1]。鄉村基層群眾自治作為鄉村治理重點工作之一，是鄉村振興的重要紐帶[2]。以2022年中央一號文件的出臺為觸發點，鄉村振興戰略新發展階段亦必將對基層群眾自治提出新要求。鄉村振興戰略新發展階段的內容、目標和完成方式有別于精準扶貧，勢必要調整和創新原有的治理方式。

1鄉村振興中基層群眾自治的困境

1.1基層群眾自治主體性弱化

基層群眾自治主體性是指包括村委會組織在內的鄉村自治主體能夠根據當地實際情況，自主開展工作的一種自治狀態。具有主體性的自治形態才能夠實現對村社共同體利益的保護。基層群眾自治主體性弱化主要體現在以下幾個方面。1）村級自治主體仍存在“等、靠、要”的落后思想。具體來看，當前村級自治主體缺乏推動鄉村振興的主動性，仍處于被動等待上級行政決策的狀態中。在脫貧攻堅中，一方面通過資源輸入、項目下鄉等將福利政策下放給村民；另一方面通過行政力量下沉的方式推動貧困地區和貧困人口脫貧。在精準扶貧過程中國家承擔了特定的主體責任，導致了農民對國家資源供給的依賴，以及村委會在村級治理中依靠自上而下的決策和行政命令，即通過執行上級行政指令對照精準扶貧基本標準完成既定任務。然而鄉村振興戰略目標的多元化、實現方式的差異化，亟需改變村級自治主體“等、靠、要”的落后思想，激發村級政治、經濟、文化組織和農民等的內生動力。2）村級自治主體缺乏長遠視角。鄉村振興是系統性長期工程，其目標指針是實現農業農村現代化。為推動鄉村振興取得新進展，村級自治主體要具有鄉村振興“為誰建設”“如何建設”“建設什么”的長遠考量。一方面，自治主體要秉持村社理性。不同地區由于資源優勢、經濟社會發展水平的差異，鄉村振興的運行特征和運行方式也有所不同。外部的行政力量很難為所有鄉村都找到一條適合其特點的發展道路。因此，村級自治主體要秉持村社理性，積極挖掘地方特色，并基于鄉村特征做出合理決策和治理行為。另一方面，要秉持“運動式治理”形態。“運動式治理”能在有限時間內聚合行政體制內所有人力、財力、物力等全域資源，可以有效解決短期內的社會問題[3]。但這種治理方式在一定程度上忽視了群眾共治形態，群眾主體性缺失會導致民主決策被弱化。

1.2基層群眾自治的泛行政化

已有研究認為，行政與自治二者的關系是對立和擠壓，其在基層群眾自治中表現得尤為明顯。基層群眾自治行政化，是指國家將行政控制權向鄉村社會下沉，使村級自治主體在村級治理過程中聽命于上級政府的行政指揮，通過行政手段加以管理[4]。基層群眾自治的行政化已是常態，但在日益強化的村莊行政性和壓力型體制的驅動下，村級自治的主體性建設存在一定程度的消解。1）基層群眾自治懸浮化。基層群眾自治懸浮化主要表現為部分地區村級自治的自治主體呈現出與農村社會的關聯性降低的樣態。在傳統村級自治中，村委會在處理村莊內生事務時，善于運用熟人社會的治理資源，村級組織與村民保持良性互動，形成了一套有效的自治結構與體系。隨著行政任務擴容、國家項目資源下沉，村級組織由對下負責逐漸轉變為對上負責，導致村級自治主體逐漸脫離群眾，形成懸浮性的治理[5]。同時，隨著村干部的職業化，村干部在完成行政任務中越來越重視規章制度，這種“非人格化”的治理理念往往忽視了鄉村社會中人和事的關聯性，失去回應村民內生需求的動力與能力。2）基層群眾自治的形式化。基層群眾自治的形式化主要表現為“唯指標化”和“唯過程化”。“唯指標化”表現為在國家資源下沉過程中，各級地方政府下發指標和任務，往往會致使村級組織依據上級指標開展工作，而并不關注任務完成的實際治理效果。“唯過程化”表現在村級自治任務多而繁，村級組織迫于上級行政和問責壓力而采取“痕跡管理”的辦法向上級部門匯報工作開展情況。顯然，村級自治主體對自治指標和過程的過分強調，消耗了村級組織有限的自治精力，導致形式主義泛濫。

2鄉村振興戰略對基層群眾自治提出的新要求

新時代的基層群眾自治對如何真正落實“人民當家作主”的本質要求，進一步回應鄉村振興戰略的實施，在理論與實踐中已然提出一系列新的要求。

2.1政黨嵌入：自治之政治保障

當前，鄉村振興中基層群眾自治主體性弱化和自治懸浮化以及形式化，都是基層群眾自治失范的表現。為避免這種現象，應將政黨權力嵌入基層群眾自治體系，加強黨組織對鄉村振興的全面領導。其生成邏輯是以基層黨組織為核心，汲取農村傳統自治模式中的優質資源內核，重塑自治主體。將政黨權力嵌入基層群眾自治體系，并不意味著基層群眾自治的收縮。基層黨組織政治功能的強化，可以很好地解決基層治理兩大核心問題：政黨組織動員社會的能力問題和基層社會的政治信任問題[6]。在此基礎上，基層群眾自治將顯示兩大實踐指向：一是黨對基層群眾自治領導力加強，黨對基層社會的政治領導力明顯提升；二是基層黨組織自身建設加強，基層黨組織的建設和基層群眾自治進一步走向共融共生。因此，在基層群眾自治中形成政黨權力與傳統治理資源的有機融合，構建以黨組織為核心的基層治理機制，將提升鄉村治理的有效性和現代性。

2.2有序參與：自治之實踐要求

隨著鄉村社會的振興，基層群眾參與村級治理的需求將不斷增加。而基層群眾自治的泛行政化形態在一定程度上擠壓了自治空間。兩者之間的結構性張力將會不斷阻礙基層群眾的自治實踐。2022年中央一號文件提出鄉村振興要堅持“自下而上、村民自治、農民參與”的原則，這也是為了實施構建“共建共治共享”的社會治理模式。村級治理構建“共建共治共享”模式，需要提高村級治理社會化水平，即充分調動農村各方力量參與村級治理。因此，在基層群眾自治中要推進村民有序政治參與。同時，基層群眾自治制度運行中存在如村民政治參與制度不健全、政治參與意識不足、政治參與能力不強等問題，也凸顯了擴大村民有序政治參與的必要性。

2.3有效治理：自治之價值歸旨

基層群眾自治未來發展價值歸旨就是實現基層社會的有效治理。基于基層群眾自治懸浮化，農村基層公共物品的供給更多傾向于自上而下，而非自下而上考慮村民的需求。這一現象的根本原因是治理的一元化與需求多元化之間的矛盾。這種單向性的權力運行方式難以解決農村公共服務與公共物品供給的“最后一公里”問題，會加重村級治理的無效性。鄉村振興過程中國家資源下鄉，基于基層社會組織能力限度，過于強調為群眾服務，忽視提高自治組織為群眾服務的能力，同樣會導致村級治理的無效性。因此，有效發揮基層群眾自治功能，化解治理的一元化與需求多元化的矛盾，促進鄉村社會和諧穩定，進而推進鄉村治理體系和治理能力現代化，也是鄉村振興戰略對基層群眾自治提出的一大要求。

3鄉村振興視域下基層群眾自治實踐的路徑

鄉村振興視域下的基層群眾自治，要繼續完善政黨嵌入，平衡自治性與行政化以及拓展鄉村基層民主協商。

3.1主體性塑造：完善政黨嵌入

以基層黨組織為核心的基層群眾自治，可以有效提升基層群眾自治水平。政黨嵌入構建起良好的基層群眾自治網絡，其中政黨的組織動員能力是優化基層群眾自治機制的核心要件。增強政黨嵌入有效性，使其服務于現代鄉村社會發展，一是要引進新的基層群眾自治資源。包括引進優質人才資源，為改善村級自治提供人力、物力和組織上的支撐。二是要整合基層群眾自治資源。村級自治離不開黨組織對農村群眾、組織、社會資源的整合，要梳理村內資源儲備和分布，實現自治資源從無序到有序的轉變。要加強黨組織自身建設，激活基層黨組織的政治功能。完善參與式的黨員嵌入，實現一元化行政整合到黨建引領下的多元主體民主協商整合的轉變。三是要統籌基層群眾自治資源配置。黨組織應依據村級自治資源分布情況，在全面動員和整合自治資源的基礎上，科學配置村級自治資源。

3.2自治科學化：平衡自治性與行政化

當前實踐中，基層群眾自治已然形成了自治性和行政化的基本二元格局。因此，在鄉村振興中，基層群眾自治的運行需要正視日益多樣的行政事務和村級自治空間并存的情況，平衡好自治性與行政化，在防止行政擠壓自治的同時，避免因自治而忽視對行政事務的有效承接。平衡不是簡單的劃分，要結合村莊的實際情況探索最佳的平衡模式。一看經濟基礎。經濟基礎好、生活富裕的村，自治主體的積極性高，村級自治自然有著力點；經濟基礎差、生活貧困的村，自治主體參與度低，基層民主形同虛設。二看人口結構狀況。人口少、主體性弱的村，民主化弱、自治效能低下，行政化治理就占主導地位；人口較多、主體強的村，民主化強、自治效能較高。從農村長期發展來講，自治性與行政化的平衡是動態變化中的結合。在當前的研究和實踐探索中，構建自治下移以激發村民自治活力和行政下沉以強化基層治理能力模式，可以成為平衡自治性與行政化的有益探索。自治下移，指的是把自治單元下移至村民小組、自然村層級，利用村莊“自己人”這種熟人社會認同，激活自治主體動員和統合社會資本、社會力量參與村莊公共事務的能力，使村莊公共事務建設意愿內化于村莊自治體之中，避免自治失效。行政下沉，指的是鄉鎮行政機構、行政人員、行政事務向行政村延伸和下沉，在行政村設立公共服務站，鄉鎮派出工作人員、劃定工作職責、明確具體事務[7]，完善行政村對上級鄉鎮的行政承接，使國家治理事務有效下滲到村莊肌體。

3.3自治民主化：拓展鄉村基層民主協商

鄉村基層民主協商在民主參與、多方共治、價值重構三重維度皆具有整合功能[8]。眾多基層群眾自治實踐顯示，鄉村基層民主協商是基層群眾自治和建設基層社會治理共同體的有效銜接工具。值得注意的是，鄉村振興背景下強調的鄉村治理體系和治理能力現代化比基層民主的范圍更為廣闊。因此，推動鄉村基層民主協商嵌入基層群眾自治，形成“有序參與—有效治理”范式[8]，對于推進鄉村有效治理和鄉村振興至關重要。一是要增強鄉村基層民主協商活力。鄉村基層民主協商的開展取決于村民參與的積極性，否則會面臨“形式化”和“空轉”。要充分激活鄉村本土資源，實現與基層群眾自治等政治制度的有效銜接，推動鄉村基層民主協商系統性發展。鄉村振興中，國家賦予農村社區更多公共資源的同時，要加強政社互動，避免無路徑設計、無群眾參與的盲目資源下放，使群眾產生“等、靠、要”的惰性思想，要增強群眾參與的效能感、獲得感。二是要拓展鄉村基層民主協商平臺。隨著農業農村現代化進程的推進，鄉村社會公共空間和社會關系正在發生變化。面對多種共同體屬性的疊加，鄉村基層民主協商越加復雜化和層級化[9-10]。農村利益主體的多元化，也激發了多層級基層協商格局的構建。村級自治組織要針對不同利益主體和協商載體，根據具體事項創建民主協商平臺。三是強化鄉村基層民主協商認同。強化群眾對鄉村基層民主協商制度的認同，可以將制度的剛性約束轉化為利益主體的自覺行動，讓民眾成為鄉村基層民主協商制度的承載者和共享者。可以將鄉村基層民主協商規則融入本土自治規則和村規民約，達到規則認同；圍繞群眾切身利益開展協商，提升參與協商的獲得感，達到協商民主方式的認同；積極培育協商主體的協商意識和民主意識，達到協商制度心理認同。

作者：許珊 單位：中共六安市委黨校