農村基層群眾性自治制度研究論文

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【摘要】中國自改革開放以來，創造了一系列具有重大意義的改革形式，實行農村基層群眾性自治制度就是其中之一。實踐表明，村民自治制度順應了時代進步和市場經濟發展的要求，體現了廣大人民群眾的利益和愿望，代表了社會主義民主政治和人權事業的發展方向，促進了農村的政治穩定、經濟發展和社會進步。本文通過對村民自治制度性質功能、組織結構、運行機制、作用效果等的探討，揭示了這一改革形式理論與實踐價值，回答了現實中提出的一系列問題，對進一步搞好這一制度建設提出了有針對性的原則思路。

中國的改革開放事業自1978年黨的十一屆三中全會起，已有20年。農村是全面改革的起始地。農村改革的突出之點，一是在經濟上實行了以聯產承包責任制為根本標志的新型生產關系形式，二是在政治上實行了以農民自我管理、自我服務、自我教育為顯著特征的基層群眾性自治制度。這兩項改革都是中國獨有的創造，已引起世界的關注。科學總結農村基層群眾性自治制度建設，關系著對20年來中國政治改革與政治發展的認識，關系著對中國實際的人權進步程度的把握及對社會主義民主廣泛性、真實性的理解，具有重大的理論與實踐意義。

一

鄉政村治，始終是中國社會政治統治與政局穩定的基礎。歷朝歷代都十分重視這一國家政權大廈的根基性建設，把它作為鞏固自身地位、有效控制社會的第一道關口。中國共產黨人歷來強調加強基層組織建設，一直都在探尋基層管理的有效形式。村作為最基層的一級組織，其屬性和體制形式建國后曾幾經更易，直到最終建立起基層群眾性自治制度。

我國的農村基層群眾自治組織萌芽于新民主主義革命時期，創建并完善于實行改革開放政策以后。第一次國內革命戰爭時期產生的農會、第二次國內革命戰爭時期產生的貧農團、抗日戰爭時期產生的鋤奸小組、閭等都具有群眾性自治組織的性質。同志在作了深入的調查研究后指出，農會是“新的鄉村的自治機關”（注：《選集》合訂本，第29頁。）。至于第一次國內革命戰爭時期出現的仲裁組織、第二次國內革命戰爭時期出現的裁斷組織，抗日戰爭時期出現的調解委員會，更是群眾性自治組織的雛型。

作為嚴格意義上的農村基層群眾性自治組織，產生于黨的十一屆三中全會以后。80年代初，針對實行家庭聯產承包責任制后一度出現的管理上的失控現象，一些地方的農民自發地組織起“村管會”、“議事會”等組織，制訂了村規民約，成為基層群眾性自治組織產生的重要基礎。1982年新憲法規定，在全國范圍內有計劃地通過試點逐步建立村民委員會。1985年生產隊改村民委員會的工作在全國基本結束，建立起村民委員會92萬多個。1987年11月24日六屆全國人大23次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，并于1988年10月1日正式實施，標志著村民自治活動進入有法可依的階段。1990年又在全國范圍內開展了村民自治示范活動，建立起一大批示范縣（市）、鄉（鎮）、村，使村民自治建設進入有法規、有典型、有路子的階段。到目前為止，可以說村民自治制度已在全國各地農村深深扎下了根。

農村基層群眾性自治制度，也稱村民自治制度，是在中國共產黨領導下，在人民民主專政的社會主義國家政權領導下，按農村居住區組織起來的，由廣大農民群眾當家作主、管理自身事務的新型基層社會政治制度。準確地理解這一性質，必須把握好三個基本概念：

1.農村基層。這是限定其層次范圍的基本概念。按照我國憲法的規定，城鄉基層都實行群眾性自治制度，農村的自治組織叫村民委員會，城市的自治組織叫居民委員會。二者在性質上是一樣的，本文只以農村為背景展開論述。基層群眾自治是社會最基層的自治形式，它以自然村為基本范圍，或最多是幾個相鄰自然村的集合，有時大的自然村要分作幾個自治單位。

2.群眾性。這是限定其屬性特征的基本概念。群眾性表明，它是由人民群眾自發、自愿結合而成的組織，以處理群眾自身公共事務和公益事業為宗旨。這就把農村基層群眾性自治組織與國家政權組織區別開來，與過去農村基層實行的行政村、村公所、生產大隊等組織形式區別開來。同時，也把它與共青團、婦聯、民兵等群眾團體組織區別開來。

3.自治制度。這是限定其本質的基本概念，是揭示其性質的主導詞。自治即自己治理自己，它是民主的最充分的形式。農村基層群眾性自治制度之自治的內涵主要是：代表人民群眾的利益和要求，尊重人民群眾的意志和愿望，由人民群眾行使選舉權、決策權、管理權、提案權、評議權、否決權、罷免權、監督權，由人民群眾制定自治章程和各項規章制度，一句話，由人民群眾自己管理自己。但是，任何自治都是有條件的，自治決不意味著無法無天，這在任何社會制度下皆然。在社會主義制度下，基層群眾性自治組織雖不是國家政權機關，但它是國家整個政治體系的有機組成部分，是國家政權組織的基礎。因而，自治活動必須堅持中國共產黨的領導，貫徹黨的路線、方針、政策；必須在憲法和法律規定的范圍內活動，接受政權機關的指導。

按照這一性質，農村基層群眾性自治活動的職能任務可歸納為：(1)宣傳貫徹黨的路線、方針、政策，教育和動員廣大村民響應政府的號召，積極投身于民主自治實踐，自覺遵守國家的憲法與法律；(2)辦理本居住地區的公共事務和公益事業；(3)組織和管理當地的經濟活動，搞好經濟建設，發展農村生產力，帶領群眾致富；(4)協助公安部門維護本村的社會治安，搞好本村范圍內的社會治安綜合治理；(5)調解民事糾紛，防止矛盾激化，協調村民關系，促進和睦相處的村風民風；(6)搞好福利事業和各項服務性活動，為群眾謀福利，為當地居民在生產、生活上提供方便；(7)搞好當地的教育科技與文化娛樂事業，整治村容村貌，開展各個領域的精神文明建設活動；(8)組織和發動村制定自治章程和其它各項規章制度，并監督全體村民共同遵守執行；(9)及時向人民政府及有關部門反映村民的意見、要求和建議；(10)協助鄉、鎮人民政府搞好本村的行政工作，完成上級交辦的各項任務。

為保證村民自治制度性質的落實、任務的實現，村一級從法理上具有一套系統完整的組織體系。居于這一體系頂端的是村民會議。村民會議由本村18周歲以上、除依法剝奪政治權利的人之外的全體村民組成，必要時可邀請本村的企業、事業單位和群眾團體派代表參加，是全村的最高決策機構。按照職責權限和參加范圍的不同，村民會議可分為兩大類型：一是村民大會。這是由全體有資格參加村民會議的居民參加的會議，是村民會議的最高形式。村民大會通常一年召開1-2次，在年終（或年初）、年中分別舉行，主要是聽取并審議村民委員會工作報告，討論制訂村民自治章程，討論決定關系全村群眾切身利益的重大事項，進行總結表彰等。二是村民代表會議。村民代表會議主要是指規模大、人口多、居住分散的村，為開會方便而采取的一種形式，具體分每戶派1名代表參加的村民代表會議和由群眾正式選舉產生的村民代表參加的村民代表會議兩種形式。村民會議由村民委員會召集和主持，有1/5以上的村民提議，應當召集村民會議，村民會議按照過半數通過有效的方式決定問題。

村民委員會是農村基層群眾性自治制度的實體組織，是村民會議休會期間的常設機構。它由主任、副主任和委員共3-7人組成，其職責任務可歸納為兩大方面，即執行村民會議的決定，組織開展各項自治活動，辦理本村的各項事務；執行上級政府交辦的任務，協助國家機關做好工作。村民委員會每屆任期3年，其成員不脫離生產，不領取工資，只接受適當補貼。

村民委員會根據實際工作需要，下設專業委員會。目前，全國各地村民委員會所屬的專業委員會數量、名稱都不統一，主要是4種：即民政福利委員會、民事調解委員會、治安保衛委員會、文體衛生委員會，分別協助村民委員會處理相關的日常事務。各專門委員會向村民委員會負責，受村民會議監督，其成員可由村民委員會成員兼任。

為便于開展工作，村民委員會還可分設若干村民小組。村民小組是村民自治的最小單元，在村民委員會的統一領導下，開展本小組的各項活動。村民小組按照方便活動的原則設立，組長可由居住在本組內的村民委員會成員兼任，也可另選他人，每屆任期與村民委員會相同。

通過規章制度保證村民自治活動的健康發展，是基層群眾性自治制度的重要方面。在村民自治制度實行之初，不少地方就在原來“鄉約”、“村規”和各種類型“公約”、“守則”的基礎上制訂了村規民約。目前，大多數地方的村規民約已經發展成為更加規范和嚴格的村民自治章程，把村民自治活動納入規范化、程序化、科學化的軌道。村民自治章程通常是仿照國家法律的形式制訂，設總則、各章、附則及若干具體條款，詳細規定村民自治所涉及的各項內容，如生產、生活、社會治安、環境衛生、婚姻家庭、鄰里關系、管理制度、干部職權以及違犯各項規定所采取的懲罰措施等。村民自治章程由村民根據當地實際民主制訂，它既對村干部有約束力，也對村民有約束力，是村民自治活動的總法則，人們稱之為“村級小憲法”。為保證章程落到實處，各地都制訂了嚴格的保障措施，由村民委員會監督執行，違犯規章，嚴肅懲治。

二

總結村民自治活動十多年的經驗，要在我國農村和農民的現實狀況下，切實地開展群眾自治活動，使法理原則與實際狀況相一致，穩步地推進我國的政治民主化進程，關鍵在于做好三個層次、四個環節的工作。

第一個層次是村。一個村（包括幾個自然村的聯合）就是一個自治實體單位，開展基層群眾自治活動，村既是組織者，又是實驗場。搞好村一級的自治活動，關鍵在于做好如下工作：一是按照憲法和村民委員會組織法的要求，在黨的領導下，圍繞民主自治這一中心，主動地、充分地、創造性地開展工作，只要是憲法和法律允許的，就可以大膽地試，讓老百姓充分地行使自己的各項民主自治權利；二是開好各種類型的村民會議。村民會議是人民群眾行使權利的基本場所，是訓練和提高農民政治素質的主要陣地，必須通過各種行之有效的措施切實開好，包括堅持例會制度、保證開會人數、貫徹民主程序、鼓勵大家積極發言、切實尊重群眾意見等。村民代表要由群眾直接選舉產生，有代表性和合理的比例結構，并保證議論充分、議而有決、決而有行，有條件的地方應通過有線電視或錄相設施向農戶家中同步播放會議實況，讓普通群眾及時了解會議精神，監督代表言行；三是搞好班子建設，發揮好村民委員會及各下屬專業委員會的作用。實踐證明，搞好村民委員會及下屬各專業委員會的組織建設對于開展好村民自治工作具有至關重要的意義。在村民自治條件下，村民委員會及下屬委員會的成員已不屬于機關干部范疇，他們是農民群眾的普通一員，但其地位和職能決定了，他們必須既有民主意識、群眾觀點，又有組織才干、管理能力，只有如此，才能既把村民自治活動開展起來，又把黨的政策與國家法令貫徹下去；四是理順村民委員會與經濟組織、群眾團體組織和其他各種社會組織的關系。村包容了較為完整的社會功能和比較齊備的社會組織，可以說，一個村就是一個小的社會。開展村民自治活動，村民委員會是主體，但也離不開其他各類組織的積極支持與配合，只有大家擰成一股繩，才能共同搞好村級建設，并保證村民自治活動更加深入、有效。

第二個層次是村民小組。村民小組通常是在過去生產隊的基礎上建立起來的，長期共同生產形成的緊密聯系和比鄰而居的特點決定了，搞好村民小組建設可以在村與戶之間架起一座聯接的橋梁，有利于搞好村民自治工作，而且越是在一些有上千人口的大村越有效。通過村民小組既可把村民會議形成的決議宣傳貫徹下去，協助村民委員會做好各項工作，又可發動群眾積極投身各項村務管理活動，必要時還可以村民小組為單位開展自治活動。

第三個層次是戶。家庭功能齊全，凝聚力強，作用大，是我國社會歷史長期形成的一大特點，這一點在農村更為明顯。在某種意義上可以說，做好了農戶的工作，也就等于做好了全體農民的工作。開展村民自治活動必須順應這一特點，有針對性地進行活動。通過農戶開展村民自治活動，實踐中主要出現了如下幾種形式：一是制訂《家庭自治權利手冊》、《農戶行為規范》等，讓每個農戶都認識到自己的權利，從而自覺地參與到自治活動之中來；二是通過黨員干部聯系戶制度和黨員干部家庭帶頭制度等，廣泛動員和發動群眾，使每個家庭都關心和支持自治建設；三是發揮農戶在村民會議中的作用，有的地方村民代表是按戶劃片推選的，也有的地方在召開村民會議時，根據會議內容特點，采取每戶派代表參加的方式，把村民自治活動與農戶參與有機結合起來；此外，有的地方還實行了村民檔案制度，即以家庭為單位建立村民檔案，一戶一個袋，一人一張表，一事一記錄，年終根據每個人、每個家庭的表現兌現獎懲，既調動了廣大村民參與村務管理的積極性，又規范了村民行為，維護了社會安定。

四個環節具體是指民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。這既是由村民自治本質決定的內容要求，也是村民自治制度區別于、先進于歷史上其他農村基層管理制度的根本特征。從某種意義上講，這四個環節抓好了，就意味著做好了整個村民自治建設工作。

民主選舉是村民自治的前提。在歷史上，村干部都是由基層政府任命的，實行村民自治制度后，按照有關法律規定，村民委員會成員由村民直接選舉產生，凡本村年滿18周歲的村民，除依法被剝奪政治權利的外，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，一律有選舉權和被選舉權。基層民主選舉經過近十年的發展，目前已經基本走向正規，大多數地方的村民委員會換屆選舉都建立起嚴格的程序規則，貫徹民主、公開、公正的原則，基層政府和村級黨組織不定調子、不劃框子、不內定候選人，放手讓村民行使選舉權利，有的地方還創立了“海選”的形式，即按照村民委員會所選人數，給每位選民發提名推薦票，所提人選均列入候選人名單。也有的地方出現了競選的場面。選舉在法定時間舉行，設立投票站，按無記名投票方式進行，當場開箱、計票，當場宣布結果。嚴肅、嚴格、有序的選舉極大地吸引了農民群眾。根據統計，參選率、一次選舉成功率、總成功率一屆比一屆提高。通過選舉，一大批有政治覺悟、有經濟頭腦、有服務熱情、有群眾威信的優秀人才進入村級管理崗位，村民委員會的年齡、文化結構大為改觀，使命感、責任感普遍提高。

民主決策是村民自治的根本。農民的民主自治權利在很大程度上是通過議決權實現的，可以說，由全體村民討論決定村內大事，并通過村民委員會按照民主程序加以貫徹，體現了村民自治制度的本質特征。根據一些地方的共同經驗，搞好民主決策，一是擴展民主決策的范圍，把一切涉及村民切身利益的重大事務如確立承包形式、劃分宅基田等都交給群眾議決；二是落實民主決策的形式，定期召開村民會議，規模大、人口多的村還實行村民代表會議制度，使民主決策成為一種經常性的工作；三是樹立民主決策的權威，使村民不僅有發言權、建議權，而且有修改權、否決權，當村民的表決同村委會的倡議發生矛盾或分歧時，只要村民說得對就堅決按村民的意見辦，使群眾真正說了算。

民主管理是村民自治的實體，也是村民自治組織區別于政權組織的主要標志。村委會不是行政機關，不能對村民實行上對下的管理，村民是村務管理活動的主體，都是權參與管理活動。為將民主管理落到實處，各地都采取了一些行之有效的措施，比較普遍的做法，一是廣泛深入地向人民群眾宣傳村民自治的本質，使廣大農民理直氣壯地投身到管理活動中去，并對村委會成員進行由民作主、為民服務意識的教育，使他們擺正自己的位置；二是健全各類組織，疏通村民參與管理的渠道，凡是自治活動搞得好的村，除了村委會下屬的專業委員會健全外，還普遍成立了村民議事會、道德評議會、紅白理事會、老干部參政會等，保證農民多渠道、多形式地參政議政；三是村民委員會在管理上改變過去那種強迫命令的方式，采取與人民群眾民主協商的方式，把管理的過程變成教育和訓練民眾的過程；四是建立村民自治章程，將村民民主管理通過制度固定下來。

民主監督是村民自治的保障，也是自治活動能否長久堅持下去的關鍵環節。開展監督活動主要應做好如下工作：一是村委會定期向村民會議、村民代表會議報告工作，村委會干部定期述職，接受村民的評議；二是實行村務公開，通過“村務公開欄”、“十公開一上墻”、“集體公開日”、“明白紙”等形式，將群眾關心的財務帳目、收益分配等公之于眾，使村民成為“明白人”；三是利用監督臺、檢舉箱和婦女禁賭會等式開展干群之間、群眾之間的相互監督。

村民自治實踐的逐步拓展，引發了一系列深層次的理論問題，比較集中地體現在與村黨支部和鄉鎮基層人民政府的關系上。對這些問題能否給予科學的界定和回答，直接影響著村民自治活動的深入拓展，也影響著對村民自治活動的總體評價和未來發展方向的把握。

首先是加強黨對農村基層領導與強化村民自治建設能否有機統一的問題。黨的利益與人民的利益從理論上講是一致的，加強黨的領導的最終目的在于維護人民群眾根本利益，實行村民自治制度恰恰是黨尊重人民群眾民主權利的具體表現。因而，必須科學地理解黨的領導的內含，堅持黨的政治領導，克服把黨對農村的領導簡單歸結為村黨支部或支部書記的領導的狹隘認識，克服黨支部包攬一切的現象，樹立和保障村民委員會的權威，尊重人民群眾的民主權利，實現黨的領導加強與村民自治活動強化雙重目標。

從實踐上看，二者也是能夠有機統一起來的。一方面，自治活動自發地呈現出與黨的領導相一致的趨向。在改革之初，有的人擔心開展村民自治會削弱黨的領導，事實證明，這種擔心是不必要的。而且，隨著自治活動的開展，有效地克服了過去舊體制下黨支部包攬村務，習慣于用行政命令方式管理農民帶來的黨群、干部矛盾，使廣大人民群眾愿望與要求的實現，同黨對農村有效領導的實現，通過村民自治這一形式有機地融為一體，村民自治也因此成為鞏固黨在農村領導地位的穩固基礎。在村委會換屆選舉過程中，上級黨政部門放手讓人民群眾選舉自己依賴的人，選出的結果，村委會成員90%以上是黨員，村主任的絕大多數也產生在黨員之中，有不少是由村黨支部書記當選，體現了自治越深入，黨的威信和凝聚力、向心力越加強的趨勢。另一方面，自治活動始終都處在黨的領導之下。從大的方面說，自治活動都是以黨的政策和國家法律為依據的，是在上級黨委的領導之下進行的。具體而言，開展村民自治建設絲毫也沒有動搖黨支部在村組織中的核心地位，對重大村務進行決策，通常是由黨支部、村委會研究出方案，先召集黨員大會討論，再通過黨員聯系戶的形式向普遍村民作宣傳，然后召開村民代表會議或村民會議討論決定，村民代表會議或村民會議一般是由黨支部書記主持、村主任作工作報告。可見，黨的領導與村民自治是不能分離、更無法割裂的。實踐表明：凡是自治活動搞得好的地方，黨的工作必然搞得好，反之亦然。二者相互促進，相輔相成，可以說，黨的地位在民主自治中更加牢固，民主自治在黨的領導下更加充分。

其次是鄉鎮人民政府與村民委員會指導關系能否行得通的問題。《村民委員會組織法〈試行〉》規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”這清楚地說明二者之間是指導與被指導、協助與被協助的關系。這種關系會不會影響黨的政策與國家政令的貫徹，會不會產生失控現象？實踐證明這樣規定是符合農村實際和發展要求的。指導關系改變了過去對生產大隊那樣的行政命令、瞎指揮現象，有利于發揮村級的主動性、創造性，而且市場經濟越發展、農民的政治文化素質越提高，其必要性和優越性越明顯。在指導關系下，鄉鎮的工作好干了、輕松了，且有利于改變基層機關和干部的工作作風。一方面，很多問題都在村級得到妥善解決，用不著鄉鎮直接出面；另一方面，村級無論采取何種制度都是國家政權體系的一個有機組成部分，“自治”并不是無法無天，在任何情況下，執行黨的政策、國家法令，完成上級交辦的各項任務都是硬性的，可以變通的只是完成的途徑、實現的方式。因此，指導關系決不可能導致失控局面。

再則是實行村民代表會議制度是否影響直接民主原則的問題。根據憲法和有關法律，農村基層群眾性自治活動貫徹直接民主的原則，在現實中不少地方卻實行了村民代表會議制度，似乎是一種矛盾。如何理解和對待這一問題，關鍵在于對村民代表會議性質的把握。我們認為，村民代表會議制度不是村級間接民主的形式，不能獨立地構成一種獨立的政治形式，只是村民自治活動的一種補充形式。一方面，村民代表會議不能代替村民大會，在實行村民代表會議制度的地方，都絲毫不影響村民大會的召開；另一方面，村民代表會議職權有限，只有討論一些臨時性的事務，重大問題仍由村民大會討論決定。同時，這一制度還有效地解決了不便召集會，不便充分發言等問題，具有很強的現實應用價值。況且，這種制度并非是一種法定形式，它只存在于一些大中型村。要使這一制度既能體現直接民主原則，又能有效地發揮作用，當然必須有一定的保障措施，最根本的一條是村民代表一定要堅持村民直接選舉原則，二是村民代表一定要接受村民的監督，村民可根據代表的表現隨時予以評議撤換。

此外，隨著經濟社會的不斷發展，在一些發達地區也出現了一些新情況，比如在一些集體經濟壯大、村辦企業多的村，有的設立了村黨委或村黨總支，有的成立起一個總公司，黨支部書記兼董事長，村委會主任兼總經理，全村實行企業化管理，有個別村甚至把若干個后進村兼并進來，納入一個總公司的管理之下。在這些地方，村民自治活動如何開展就成了一個亟待研究的新課題。本文只是提出問題，留待以后作深入探討。

三

農村基層群眾性自治制度存在于最小的社區單元，存在于社會組織系統的最低層，但其作用和意義卻不容小視，它所引發的理論價值和實踐功效遠超出了農村基層，而對整個國家的政治發展和經濟社會的全面進步產生積極而久遠的影響。

其理論價值表現為：

——體現了社會主義民主的本質和發展方向。沒有民主就沒有社會主義，是馬克思主義的基本觀點。我國憲法明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”社會主義民主的實質是人民群眾在享有對生產資料所有權和支配權的基礎上，享有管理國家及其他社會事務的權利，享有自己管理自己、自己教育自己、自己發展自己的權利，成為國家和社會的真正主人。社會主義民主是人類歷史上迄今為止最高類型的民主形態，它比資本主義民主更加民主、更加先進，由全體人民直接行使國家權力，直接參與對國家與社會事務的管理是其最高原則和發展方向。但是，由于受歷史原因和經濟文化條件的限制，我國目前的民主還只能是社會主義初級階段的民主，還不可能實現社會主義民主的最高形式。為此，就必須把直接民主與間接民主有機結合起來。一方面，要加強人民代表大會制度建設，由人民選舉自己的代表組成各級人民代表大會，由它及由它產生的各級人民政府代表人民行使民主權利，管理國家和社會事務。另一方面，要逐步發展社會主義的直接民主，搞好基層人大代表的直接選舉、企業職工代表的直接選舉和基層群眾性自治組織建設等。正如列寧所指出的：“委托人民‘代表’在代表機關中實行民主是不夠的。要建立民主，群眾自己應該從下面發揮主動性，實際參加一些國家生活。“（注：《列寧選集》第24卷，第141頁。）由此可見，村民自治層次雖低、范圍雖小，但其意義卻非常重大，它代表了社會主義民主的未來趨勢和發展方向，必須積極扶持，使其逐步完善，并最終走向成熟。

——體現了社會主義民主的廣泛性和真實性，反映了社會主義中國人權事業的實質性進步。基層群眾性自治建設屬于非國家形態的民主。這種民主形態與國家形態的民主是遙相呼應的，它反映了社會主義民主擴展到政治生活、經濟生活、文化生活和社會生活各個方面的特征，是人民群眾實際地參加社會事務管理活動的體現，是向著人民群眾知政、議政、參政邁出的重要步驟，是已經基本解決了溫飽問題的中國最基層的農民真實地享有民主權利的重要體現，是社會主義民主廣泛性、真實性的體現，標志著中國人權事業的實質性進步。這一制度已引起世界的注意，不少西方政治家和學者在實地考察了村民自治建設實踐后客觀地指出，它是“老百姓的民主”，是“東方式的民主”。

按照馬克思主義的觀點，“國家的消亡也就是民主的消亡”（注：%《列寧選集》，第3卷，第241頁。）。在這里，民主是就國家形態的民主而言的，非國家形態的民主不僅不會消亡，而且還會隨著社會的發展，隨著國家的消亡而逐步發展，逐步擴展到全部社會領域。從這個意義上講，基層群眾性自治建設不僅具有現實性，而且體現了非國家形態民主最終取代國家形態民主的歷史規律。

——代表人民群眾的普遍意志與愿望。在這一制度建立之初，有的人認為中國目前還是欠發達國家，經濟文化水平比較低，老百姓的政治素質不高。在農村，搞不搞民主問題不大，意義也不大。甚至擔心，讓老百姓充分地行使民主自治權利會把政局搞亂，搞得不好會帶來麻煩。事實證明，這種認識是錯誤的，這種擔心是多余的。政治參與水平的高低當然要受制于經濟文化發展的總體水平，但二者并不具有簡單的決定關系，政治權利的行使有其獨立的特性，在經濟文化欠發達的條件下人民群眾同樣具有民主的愿望和要求，有時這種愿望和要求還是十分強烈的。民主是人與生俱來的政治權利。古希臘羅馬時期盡管處在奴隸制度之下，但卻最早創造了民主的輝煌歷史；啟蒙運動雖然處在資本主義制度創建初期，但這時的民主思想卻是跨越時代的精神財富。中國農民在村民自治實踐中表現出的強烈的民主愿望和激情同樣是令人振奮的。據有關部門統計，全國最近一次村民委員會換屆選舉，平均參選率在90%以上，很多地方高達100%。村民自治不僅使廣大農民積極地關心身邊的事，參與自身事務的管理，而且使他們開始自覺地關心起國家大事，村民自治真正起到了孫中山、等偉人所倡導的“喚起民眾”、“教育農民”的作用。而且，自治活動不僅沒有搞亂農村社會，反而使民心順、社會穩。由此，也可以引證這樣一個道理，相信群眾、支持群眾是實現中國政治發展的重要前提。

——符合我國當前的農村與農民實際，是訓練農民民主素質與能力的有效場所。在民主建設上必須貫徹辯證法思想，借口農民民主素質低而不給予其民主權利是錯誤的，不顧農村的客觀現實一味地追求民主的高形態是有害的。權利與權利的行使特別是行使的程度是兩回事。也就是說，民主是需要條件的，民主權利的行使、民主能力的發揮受制于社會經濟文化的發展狀況和人的政治素質狀況，最高形式的民主不一定是最好的民主，只有適合經濟文化發展程度和國民特點、被大多數人樂于接受、能夠操作的民主才是最積極、最有效的民主形式。這就決定了，處在社會主義初級階級的中國整個民主建設與民主進程要實事求是，注重實質性進行，不能急躁冒進，急于求成。而且，整個國家的民主建設要體現層次性特點，針對城鄉、工農的不同狀況提出不同的民主要求，在農村就是要選擇適合農民特點的民主形式。基層群眾性自治活動盡管處于較低的層次，但卻最能實現農民群眾的政治理想與政治價值，深受廣大農民的歡迎，它實際上深富底蘊，很具現代感。

更進一步說，民主建設的條件是通過逐步培養獲得的，我國的民主政治建設既不能虛夸，也不能坐等，必須采取積極的態度創造條件，具備什么條件，做到什么程度。只要與國家民主進程相向，是朝著社會主義政治民主化方向所作出的努力，那怕其步子再小，都是積極的。

——順應了市場經濟發展的內在要求。農村基層群眾性自治制度是與家庭聯產承包責任制相伴而生的，它適應了當時生產大隊體制取消了，村級管理形式尚未確立下來的需要。隨著市場經濟的發展和農村社會主義市場經濟新體制的逐步確立，這一制度不僅沒有被削弱，而且越來越發展，顯示出與市場經濟高度的相融性、相互促進性。首先，市場經濟所遵循的民主、自由、平等、競爭的價值通則與村民自治的價值原則具有高度的一致性，市場經濟的發展進一步喚醒了群眾的權利意識，村民自治活動的開展也使市場經濟原則更加深入人心，二者遙相呼應，相互促進；其次，市場經濟的發展帶動了農民生活的富足、文化的進步，為民主自治建設提供了更加充分的條件；此外，村民自治建設將程序化、制度化、規范化引入村級管理之中，適應了農民群眾通過行使政治權利保護和發展自己的經濟利益的需要。可見，村民自治建設是經濟發展、文化發展和政治發展的共同要求，具有無限的生命力。

其實踐功效體現為：

——形成了一套科學的基層管理體制及其運行機制。由于受中國幾千年封建專制傳統的影響，村一級在管理活動中長期存在著被動接受上級指令、拍腦門決策、管理無章法、監督無保障的現象，村民自治建設將程序化、規范化引入其中，逐漸形成一套民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的系統化管理制度及科學高效的運行機制，并通過村民自治章程固定下來，使長期以來松散、隨機、無序的農村社會納入有序的軌道。

——全面提高了農村干部群眾的政治素質。村民自治是一所大學校，通過它，廣大農民的民主意識、權利義務觀念、法制觀念以及參政議政能力大幅度提高，逐步成長為一代社會主義的新型農民。民主自治同時也造就了一大批政治覺悟高、業務能力強的基層干部。

——理順了干群關系，促進了農村的廉政建設。村一級大量存在著的是干部與群眾之間的關系，村民自治制度的最大優勢也恰恰體現二者關系的理順上。實行村民自治制度后，各地普遍出現了這樣一種現象，干部心系群眾、關心群眾，群眾理解干部、支持干部，干群關系越來越融洽起來。而且自治活動開展得越充分、越深入，干群之間的信任度、配合度就越高。村民自治制度還是醫治村干部貪污腐化現象的良方。通過開展自治活動，把村干部置于村民的監督制約之下，再附之以民主評議、村務公開等制度，有效地防止和杜絕了村干部以權謀私、損公濟私等現象的產生。

——解決了農村中普遍存在的一些疑難問題，促進了農村的社會穩定。農村工作存在著大量棘手的問題，處理不好會引發各類矛盾，甚至發生一些不應有的悲劇，影響安定團結。過去有所謂老三大難：集資提留、上繳公糧、計劃生育。現在又有所謂新三大難：宅基地安排、收益分配、干部搞特權。開展村民自治活動以來，這些問題大都難事變易，迎刃而解。為什么？首先在于工作有序，按章辦事。凡事只要形成了規矩、形成了程序，大家就能自覺遵守，有人違犯也能通過制度的威力及時糾正。其次在于村務公開，監督到位。公開是公正的前提，監督是公正的保障。老百姓凡事清楚明白，就會以積極的態度對待各種問題，化消極為積極；再則還在于改變了村干部的工作立場與態度。村委會干部由群眾選舉產生，不盡職盡責地為群眾辦事就會被罷免撤換。因而，村民自治制度很好地解決了干部對誰負責的問題，工作熱情大大提高。

——促進了農村的兩個文明建設，帶動了農村的整體性進步。村民自治制度作為我國基層政治與管理體制改革的一種嘗試，其直接的意義已經在政治與管理領域得到充分體現，但要把這一改革放在更大的背景中，從更廣泛、更久遠的意義上去考察它，是否還是如此呢？在改革開放與社會主義現代化建設的今天，任何一項重大的改革要發展、要成功，都必須同經濟社會發展與文明程度提高相適應、相促進，這是其價值所在，也是其生命力所在。農村實際證明，開展村民自治與經濟文化發展不是矛盾的，而是具有很大的相融性、相互促進性，村民自治搞好了，所帶來的不僅僅有政治效益、管理效益，而且有經濟效益、社會文化效益。村民自治可以在農村出生產力、出富裕、出文明。村民自治是通過什么機理帶動了農村經濟文化的全面進步呢？(1)村民自治可以調動廣大農民的積極性。鄧小平同志指出：“調動積極性是最大的民主”。實踐表明，村民自治作為我國基層民主的一種形式，的確解決了調動積極性的問題，它使民心順、社會穩，使廣大農民以主人翁的姿態自覺地投身到建設社會主義新農村的歷史洪流之中，最大限度地施放自己的干勁和能量。(2)村民自治解決了基層干部為誰負責、為誰辦事的問題，提高了他們的積極性和責任感。在村民自治制度下，人民群眾掌握著村干部的存免去留，村干部只有切實為群眾謀利益，辦實事，才能站得住腳。權力產生與制約方式的改變導致了工作態度與作風的轉變，有效地克服了基層干部中存在的混天聊日、不思進取、得過且過的現象。(3)放手讓人民群眾選舉自己信賴的干部，最后的結果往往首先是那些點子多、路子廣、敢想敢干、開拓創新的人當選。這在客觀上有利于促進農村的經濟發展、文明進步。(4)以經濟建設為中心，努力搞好兩個文明建設是新時期農村工作的根本點，也是村民自治活動的根本點。實踐證明，就自治論自治是不可能有大的吸引力和生命力的，凡是村民自治搞得好的地方，都是把經濟發展、文明進步作為開展自治活動的中心環節來抓，把民主與富裕、文明有機結合在一起。在這些地方，自治建設的大部分內容是圍繞著致富奔小康、提高生活質量展開的。讓群眾議決的事多數是尋找致富門路、開財源、上項目，為群眾辦的事多數是修橋鋪路、開河挖渠、內引外聯、引進人才資金以及搞好系列化服務等。

農村基層群眾性自治制度從醞釀產生算起已有近20年的時間，利用憲法形式加以確立已有15年，通過并實施專門的法律也已有10年，它作為一項改革的產物，在其發展過程中必然會遇到各種困難和阻力，實踐中也必然會出現這樣那樣的問題，比如發展不平衡，一些地方依然存在著組織不健全、制度不落實等問題，但這項改革的主流是好的，它體現了廣大人民群眾的利益和愿望，適應了市場經濟的發展需求，代表了社會主義民主政治和人權事業的發展方向，促進了農村的經濟發展和社會進步，具有重大的現實價值和深遠的歷史意義。