保障體制范文10篇

失地農(nóng)民是現(xiàn)代化、城市化過程中出現(xiàn)的特殊群體，是中國經(jīng)濟(jì)社會二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。

他們既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體，處于“進(jìn)退兩難”的尷尬境地。他們既不享有城鎮(zhèn)居民的社會保障，也不享有農(nóng)村的土地保障，生產(chǎn)生活都存在著風(fēng)險。計劃生育的推行，城市化的推進(jìn)，人口向城市的流動，空巢家庭在農(nóng)村的大量涌現(xiàn)，導(dǎo)致傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”農(nóng)村養(yǎng)老體制的崩潰，如何在推進(jìn)城市化的過程中，保障農(nóng)民的權(quán)利，構(gòu)建起中國特色社會主義制度下農(nóng)村養(yǎng)老體制，是一個值得深思的問題。本文希望通過對學(xué)界已有文獻(xiàn)的梳理，對現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老體制的發(fā)展過程及其中存在的問題的探討，達(dá)到初步清晰農(nóng)村養(yǎng)老體制的目的。

一、失地農(nóng)民的由來

1.失地農(nóng)民的界定。關(guān)于失地農(nóng)民的定義，國內(nèi)學(xué)界多有表述，溫晶峰說“失地農(nóng)民是中國在工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的進(jìn)程中出現(xiàn)的一個新的社會群體，這個群體有別于城市居民，又不同于農(nóng)民，成為我們社會中的一個被逐步邊緣化的特殊群體”；劉長飛認(rèn)為，失地農(nóng)民是指因土地被征用失去土地以后的農(nóng)民,主要的原因是農(nóng)民的土地被無條件征用。而根據(jù)政府文件的表述，失地農(nóng)民，是指土地被依法征收后,農(nóng)業(yè)戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的農(nóng)民，并且是因國家征用農(nóng)村集體土地而導(dǎo)致失去全部或大部分土地，且在征地時仍享有農(nóng)村集體土地承包權(quán)的在冊農(nóng)業(yè)人口。

2.失地農(nóng)民的歷史。農(nóng)民大規(guī)模的失去土地，最早可以追溯到歐洲15世紀(jì)末至19世紀(jì)初的圈地運(yùn)動。其時，西歐的新興資產(chǎn)階級和新封建貴族通過大規(guī)模圈占土地，建造私有大牧場，完成了資本原始積累，也造就了大批喪失土地和家園的農(nóng)民，為之后的產(chǎn)業(yè)革命提供大量廉價勞動力。

中國在計劃經(jīng)濟(jì)時代，失地農(nóng)民已經(jīng)出現(xiàn)。為了完成工業(yè)化的原始積累，國家通過政策性措施，實(shí)行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，通過剪刀差，將利益從農(nóng)村輸送到城市，將大量人口滯留在農(nóng)村從事種養(yǎng)業(yè)和簡單手工勞動。到了改革開放時代，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行之后，土地成為農(nóng)民幾乎唯一的收入來源，扮演著生產(chǎn)資料、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會保障等多重角色。陳錫文指出,如果說計劃經(jīng)濟(jì)時代的“剪刀差”讓農(nóng)民付出了6000億元~8000億元的話,那么改革開放以來通過低價征用農(nóng)民的土地,最少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失。

目前，由美國次貸危機(jī)引發(fā)的金融危機(jī)，其影響必將從金融領(lǐng)域波及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，從虛擬經(jīng)濟(jì)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)滲透，這是一次前所未有的全球性的金融危機(jī)。黨中央、國務(wù)院果斷調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)政策，出臺了擴(kuò)內(nèi)需、促增長的措施。那么，筆者認(rèn)為在全球金融危機(jī)這個大背景下，推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)，解除農(nóng)民的后顧之憂，進(jìn)而刺激農(nóng)村居民的消費(fèi)需求，才能實(shí)現(xiàn)拉動內(nèi)需，保證我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長的目標(biāo)。

一、國家擴(kuò)大內(nèi)需的政策給農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)帶來的契機(jī)

應(yīng)對金融危機(jī)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民生活是不可忽視的一個重要領(lǐng)域。

黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，明確了擴(kuò)大內(nèi)需的主戰(zhàn)場在農(nóng)村，刺激國內(nèi)消費(fèi)市場的生力軍是農(nóng)民，因此要借中央財政加大投人的時機(jī)，加速全面建立農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，打消農(nóng)民增加消費(fèi)需求的后顧之憂。

缺乏養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等保障，是農(nóng)民即使有一定的儲蓄也不敢輕易用于消費(fèi)的主要原因。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們觀念的更新，人們的經(jīng)濟(jì)行為越來越理性，尤其是在已滿足了基本的生活消費(fèi)之后，人們得在當(dāng)前消費(fèi)與未來消費(fèi)中做出理性的選擇。只有人們對未來有一個比較穩(wěn)定的預(yù)期時，消費(fèi)者才愿意更多的提高即期消費(fèi)。然而，當(dāng)前農(nóng)村社會各項(xiàng)保障制度的嚴(yán)重缺失，加大了人們對未來預(yù)期的不確定性，制約了人們提高當(dāng)前消費(fèi)的積極性;特別是隨著我國教育、醫(yī)療體制改革的深人進(jìn)行，居民在教育、醫(yī)療上的支出日益增大。同時為了應(yīng)付各種天災(zāi)人禍，人們不得不壓低當(dāng)前消費(fèi)，提高儲蓄。那么怎樣幫助農(nóng)民增強(qiáng)消費(fèi)信心，讓農(nóng)民正確認(rèn)識消費(fèi)儲蓄的關(guān)系，樹立正確的消費(fèi)儲蓄觀呢?很容易得出的結(jié)論就是，建立包括農(nóng)民的醫(yī)療保險、貧困救濟(jì)、農(nóng)村居民最低生活保障、農(nóng)村居民養(yǎng)老保險等多項(xiàng)內(nèi)容的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，減少農(nóng)村居民消費(fèi)支出預(yù)期的不確定性，以消除農(nóng)民消費(fèi)的后顧之憂，增強(qiáng)消費(fèi)信心。

總之，無論是提高農(nóng)民收人，還是建立農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，都是近年來一直困擾經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的難題，如果經(jīng)由治理金融危機(jī)使這些問題也能盡快得到解決，那我們收獲的就不僅僅是抵御金融危機(jī)的勝利，而且還解決了農(nóng)村的養(yǎng)老保障建設(shè)問題，取得雙豐收。

（一）澳大利亞養(yǎng)老保障體制的第一個特點(diǎn)是第一層次的“濟(jì)貧”性質(zhì)

首先，雖然任何年滿65歲的澳大利亞男性公民（女性60歲）都有領(lǐng)取政府養(yǎng)老金的權(quán)利，但是任何養(yǎng)老金領(lǐng)取者都需要接受收入和財產(chǎn)狀況調(diào)查（收入和財產(chǎn)之間可以按照政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行換算）。只有收入和財產(chǎn)低于一定標(biāo)準(zhǔn)的老人（這些標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)工資和物價指數(shù)每年進(jìn)行調(diào)整。2000年2月份的收入標(biāo)準(zhǔn)是：單身每周51澳元，夫婦每周90澳元。財產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)是：單身有住宅者127，750澳元，單身無住宅者219，250澳元；夫婦有住宅者181，500澳元，夫婦無住宅者273，000澳元），才能享受全額養(yǎng)老金。（養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)同樣根據(jù)工資和物價指數(shù)每年調(diào)整。2000年2月的支付標(biāo)準(zhǔn)是：單身每年9529澳元；夫婦每年各7953.40澳元）高于規(guī)定收入和財產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的部分按一定的比例減少養(yǎng)老金的支付金額。具體說來：高于上述收入標(biāo)準(zhǔn)的每一澳元收入，相應(yīng)減少50澳分的養(yǎng)老金；高于財產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的每1000澳元財產(chǎn)，每周相應(yīng)減少1.5澳元的養(yǎng)老金。顯然，退休人員超過上述標(biāo)準(zhǔn)的收入和財產(chǎn)達(dá)到某種程度后，政府就不再提供養(yǎng)老金了。

其次，根據(jù)政府已經(jīng)通過的法律，政府有責(zé)任維持單身養(yǎng)老金的支付標(biāo)準(zhǔn)不低于男性平均工資的25%，夫婦養(yǎng)老金每個人的支付標(biāo)準(zhǔn)不低于男性平均工資的20%.這樣的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)不高。不過根據(jù)澳大利亞的有關(guān)規(guī)定，自有住宅（1處）不計入接受調(diào)查的個人財產(chǎn)，單靠養(yǎng)老金生活的退休者不交納個人所得稅，政府還為老年人提供醫(yī)療、交通、地租、水電費(fèi)等方面的優(yōu)惠。因此，政府養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)雖低，還可以勉強(qiáng)維持一種過得去的退休生活。可是如果退休后還想多參加一些社會活動或者出國旅游，這樣的養(yǎng)老金水平就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠了。然而，和其他西方國家（美國、英國、法國、德國、意大利、加拿大）的養(yǎng)老保障最低支付標(biāo)準(zhǔn)比較起來（Whiteford1995），澳大利亞的政府養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)還是比較高的，僅低于加拿大。

第三，退休人員享受政府養(yǎng)老金（第一層次）要接受調(diào)查的收入或財產(chǎn)，包括職業(yè)年金（第二層次）、其他補(bǔ)充保險和個人儲蓄或投資（第三層次）。因此，澳大利亞養(yǎng)老保障制度的第一層次和二、三層次之間有一種此消彼長的關(guān)系。隨著職業(yè)年金制度的逐步成熟，領(lǐng)取政府養(yǎng)老金的人員比重和金額呈下降趨勢。目前約有2／3的老人領(lǐng)取全額養(yǎng)老金。估計到2050年，領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的老人比重將因職業(yè)年金的因素下降到1／3左右。這樣不僅能夠大大減輕人口老齡化對政府財政的壓力，而且可以把政府養(yǎng)老金發(fā)給最需要的窮人，對居民收入起到再分配作用，有利于整個社會的公平和穩(wěn)定。

（二）澳大利亞養(yǎng)老保障體制的第二個特點(diǎn)是第二層次交費(fèi)完全由雇主承擔(dān)

在我們考察過的其他西方國家中，養(yǎng)老保險不管是統(tǒng)收統(tǒng)支還是個人帳戶，一般采取的都是雇主雇員雙方交費(fèi)的辦法。世界銀行在東歐轉(zhuǎn)軌國家和其他發(fā)展中國家推介的三支柱模式中，第二支柱（個人帳戶）也是采取雇主雇員雙方交費(fèi)的辦法。澳大利亞的職業(yè)年金之所以完全由雇主交費(fèi)，是由澳大利亞特殊的歷史、文化和政治因素決定

一、充分認(rèn)識推進(jìn)政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革的重大意義

政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革是司法體制改革的重要基礎(chǔ)，對于促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定、維護(hù)國家長治久安具有十分重要的意義。同時，政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革又是財政保障方式和管理模式的探索創(chuàng)新，必將有利于深化財政管理改革、推進(jìn)公共財政建設(shè)。

（一）實(shí)施政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革是保證政法機(jī)關(guān)依法履職的客觀需要。

近年來，我省各級不斷加大政法經(jīng)費(fèi)投入，政法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障水平不斷提高，執(zhí)法辦案條件明顯改善。但我們也要看到，當(dāng)前國際國內(nèi)形勢發(fā)生了深刻變化，我國進(jìn)入了改革發(fā)展的攻堅階段和奪取全面建設(shè)小康社會新勝利的關(guān)鍵時期，政法機(jī)關(guān)應(yīng)對突發(fā)事件、保障公共安全、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定所面臨的環(huán)境更加復(fù)雜，承擔(dān)的任務(wù)更為艱巨，現(xiàn)行“分級負(fù)擔(dān)、分級管理”的經(jīng)費(fèi)保障體制還存在一些問題需要認(rèn)真研究解決。比如，總體投入不足與一些領(lǐng)域重復(fù)投入并存的問題；“收支兩條線”政策執(zhí)行不到位的問題；部分政法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)管理水平不高、裝備重復(fù)購置、使用效率偏低的問題，等等。這些問題不僅影響了政法機(jī)關(guān)依法履職，制約了司法能力提高，也影響了部門預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，亟待通過深化改革加以解決。因此，各級財政部門要從維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局的高度，提高對實(shí)施政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革重要性的認(rèn)識，把思想和行動統(tǒng)一到中央和省委、省政府的決策部署上來，明確目標(biāo)，落實(shí)責(zé)任，加大投入，強(qiáng)化管理，推進(jìn)建立符合我省實(shí)際、管理更加科學(xué)、保障更加有力的政法經(jīng)費(fèi)保障體制。

（二）實(shí)施政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革是推進(jìn)公共財政體系建設(shè)的客觀需要。

黨的十七大明確提出了加快完善公共財政體系的目標(biāo)要求，實(shí)施政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革是完善公共財政體系的重要內(nèi)容。從投入方向看，公共財政要求加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入、增強(qiáng)基層政府的公共保障能力。政法機(jī)關(guān)承擔(dān)著維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會和諧的重任，是政府提供公共管理和公共服務(wù)的重要方面，政法機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)由公共財政予以充分保障。從事權(quán)劃分看，這次政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革的核心就是明確各級政府的保障范圍和保障責(zé)任，對于完善公共財政體系、健全各級財力與事權(quán)相匹配的財政體制，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。從促進(jìn)公共服務(wù)均等化的要求看，政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革要求通過中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)籌安排，提高縣級政法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障的總體水平，縮小上下之間和區(qū)域之間經(jīng)費(fèi)保障水平的差距，逐步縮小因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)費(fèi)保障體制不同而導(dǎo)致的差異化問題，這與完善公共財政體系、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)是完全一致的。因此，各級財政不僅要認(rèn)真做好經(jīng)費(fèi)保障體制改革工作，而且要以改革為契機(jī)，善于運(yùn)用改革經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)公共財政體系建設(shè)步伐。

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，東歐國家十分重視對社會保障制度的改革，把加強(qiáng)社會保障作為保持社會安定的一項(xiàng)重要的政策措施。面對政治和經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生的重大變革，隨之而來的物價飛漲、失業(yè)人數(shù)激增、國家財政狀況惡化、社會貧困加劇使東歐國家已經(jīng)困難重重的社會保障體制受到更猛烈的沖擊，其缺陷和弊端更加暴露無疑：（1）社會保障覆蓋面狹窄，不適應(yīng)多種就業(yè)形式并存的新的就業(yè)局面。尤其是社會保險，主要限于國營單位的職工和部分集體企業(yè)的職工，從而限制了勞動力向多種就業(yè)方向的流動，限制了其他經(jīng)濟(jì)成分中的職工獲得社會保障的權(quán)益以及他們應(yīng)盡的相應(yīng)義務(wù)，因而也難以做到全社會范圍內(nèi)有效地分擔(dān)風(fēng)險。（2）社會保障事業(yè)多頭分散管理，效率低下，規(guī)模程度極低。（3）社會保險的社會化程度低，面對迅速發(fā)展的城市化、老齡化形勢難以發(fā)揮持久的作用。因此，要建立與市場經(jīng)濟(jì)和國力相適應(yīng)的社會保障體制，就必須改革原有的社會保障制度，使其真正起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。保障人民生活的作用。

為此，東歐國家本著“人人有權(quán)享受，人人必須參與”的原則，對社會保障制度進(jìn)行了以醫(yī)療、失業(yè)救濟(jì)、養(yǎng)老金制度為重點(diǎn)的改革，改革的主要內(nèi)容有：

（一）優(yōu)化社會保障管理體制，改變承辦單位及籌資渠道

東歐國家將社會保障的經(jīng)營從國家預(yù)算中分離出來，改變過去由政府有關(guān)行政機(jī)構(gòu)或企事業(yè)單位職能部門承辦，按行政辦法管理的方式，建立專門的社會保障基金，由統(tǒng)一的全國社會保障理事會按市場機(jī)制的原則進(jìn)行管理。并改變過去社會保障基金完全依靠國家財政撥款的做法，將原有的由國家統(tǒng)包的社會福利體制改造成多種經(jīng)濟(jì)成分參加、多層次的社會福利體制，即由國家、地方政府、社會、企業(yè)和個人共同承擔(dān)。社會保障基金主要由失業(yè)救濟(jì)、醫(yī)療保險和養(yǎng)老金三部分組成。這一新的社會福利體制的核心是建立一個社會福利保護(hù)網(wǎng)，使社會的困難階層獲得社會福利保障，保持并改善現(xiàn)有的生活條件，支持預(yù)防性的解決措施。

（二）失業(yè)救濟(jì)制度的改革

在過去40年中，東歐各國大多實(shí)行全面就業(yè)政策，由于實(shí)際上不存在失業(yè)，因而在社會保障體系中大多沒有失業(yè)保險這一項(xiàng)。近年來，失業(yè)已成為東歐國家體制轉(zhuǎn)軌中面臨的一個重大的經(jīng)濟(jì)和社會問題。在舊體制瓦解的同時，就業(yè)狀況惡化，失業(yè)人數(shù)劇增，1993年東歐地區(qū)的失業(yè)率平均超過了12%，隨著社會保障措施的實(shí)施，這一比例近年來雖有所下降，但仍在10%以上。1996年保加利亞的失業(yè)率為13.0%，匈牙利為10.1%，波蘭14.0%，斯洛文尼亞13.5%.來勢兇犯的失業(yè)浪潮不僅給東歐各國政府的經(jīng)濟(jì)政策帶來巨大壓力，還危及到社會的穩(wěn)定和繁榮。東歐各國先后將失業(yè)保險列入社會保障體系。為幫助就業(yè)，東歐各國均設(shè)立了專門的委員會，如匈牙利的全國就業(yè)政策利益協(xié)調(diào)論壇（即全國勞動力市場委員會）和地方就業(yè)政策利益協(xié)調(diào)論壇（即州勞動事務(wù)委員會），以協(xié)調(diào)解決與就業(yè)有關(guān)的問題，平衡各地區(qū)間以及本地區(qū)內(nèi)勞動力均衡分布。并設(shè)立了專門的失業(yè)救濟(jì)基金，如互助基金、就業(yè)基金和團(tuán)結(jié)基金，為失業(yè)者提供各種物質(zhì)幫助和職業(yè)培訓(xùn)。同時通過立法為失業(yè)者提供法律保護(hù)。匈牙利《就業(yè)法》規(guī)定，凡原有工作的人失業(yè)后均可享受失業(yè)救濟(jì)，剛畢業(yè)又找不到工作者可享受初業(yè)者救濟(jì)。并對解雇做出嚴(yán)格規(guī)定，凡屬于非紀(jì)律性的解雇，雇主應(yīng)向被解雇者支付最終補(bǔ)償，補(bǔ)償條件和幅度因工作時間的長短而定。這樣既可使被解雇者的權(quán)益得到保護(hù)，還可在一定程度上減輕失業(yè)救濟(jì)的負(fù)擔(dān)。

[內(nèi)容簡介]中國社會保障體系建設(shè)面臨著諸多深層次矛盾的困擾：人口老齡化趨勢日益嚴(yán)重，失業(yè)率高居不下，社會保障覆蓋面狹窄，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展不平衡，以及國家養(yǎng)老金債務(wù)轉(zhuǎn)嫁新制度等等，致使脆弱的社會保障基金受到的巨大壓力而陷入財務(wù)危機(jī)；資本市場發(fā)育不完善，監(jiān)督機(jī)制不健全，保障基金的管理和運(yùn)營存在較大風(fēng)險；政府規(guī)避直接責(zé)任，企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重，多層次的保障體系的建設(shè)進(jìn)展遲緩；立法宗旨存在偏誤，立法層次較低、法律體系不健全，等等。中國的社會保障制度改革沒有現(xiàn)成的模式可供遵循，既要從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境出發(fā)勇于探索創(chuàng)新，也有必要從外國的經(jīng)驗(yàn)中尋求有益的借鑒。本文從日本社會保障的體制層面著眼，選取若干對中國的現(xiàn)狀具有一定參考價值的體制性特征略加評述，并就日本社會保障制度面臨的危機(jī)及其成因、改革的基本趨勢等問題加以概述。繼而運(yùn)用國際比較的方法，對中國社會保障的體制性、結(jié)構(gòu)性問題加以分析；著重從社會保障的立法基礎(chǔ)、決策與管理體制、財政結(jié)構(gòu)、資金平衡，以及擴(kuò)大覆蓋率和建立多層次保障體系等方面論述了中國社會保障體系的制度性缺陷，并提出了相應(yīng)的政策建議。

*本文系中日兩國學(xué)者合作研究項(xiàng)目《中國社會保障的問題與展望》的子課題。該研究課題受是日本外務(wù)省資助的“中日兩國政府間2001年學(xué)者交流計劃”項(xiàng)目之一，由中國社會科學(xué)院、勞動和社會保障部的專家、學(xué)者（6人）與日本經(jīng)濟(jì)研究中心、野村證券的研究人員分工完成。本人作為中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)中心特邀研究員，負(fù)責(zé)本項(xiàng)子課題的研究。研究成果于2002年3月在日本東京研討會上交流、發(fā)表，并結(jié)集成冊，同年在日本以《中國社會保障改革の衝擊》（日文版）為書名出版發(fā)行（日本東京，勁草書屋，2002年11月15日版）。因本課題版權(quán)協(xié)議的限制，本文系首次在國內(nèi)發(fā)表。

中國自20世紀(jì)80年代以來，經(jīng)歷著一場以建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化為目標(biāo)的深刻的社會變革。在這個過程中，原先在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)時代形成的傳統(tǒng)社會保障體制由于社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變而解體。從90年代中期開始，中國政府努力探索并積極推進(jìn)建立全國統(tǒng)一、完善和規(guī)范的社會保障體系。這一階段的社會保障建設(shè)雖然取得了明顯的進(jìn)展，但也面臨著諸多深層次矛盾的困擾：人口老齡化趨勢日益嚴(yán)重，失業(yè)率高居不下，社會保障覆蓋面狹窄，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展不平衡，以及國家養(yǎng)老金債務(wù)轉(zhuǎn)嫁新制度等等，致使脆弱的社會保障基金受到的巨大壓力而陷入財務(wù)危機(jī)；資本市場發(fā)育不完善，監(jiān)督機(jī)制不健全，保障基金的管理和運(yùn)營存在較大風(fēng)險；多層次的保障體系的建設(shè)進(jìn)展遲緩，發(fā)展很不平衡，企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重；立法層次較低、法律體系不健全，等等。當(dāng)前，中國的社會保障制度改革正處在不斷深化和探索的過程中，它沒有現(xiàn)成的模式可供遵循，既要從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境出發(fā)勇于探索創(chuàng)新，也有必要從外國的經(jīng)驗(yàn)中尋求有益的借鑒。

在戰(zhàn)后初期，日本即奠定了社會保障的法律基礎(chǔ)，并在經(jīng)濟(jì)高速增長時期積極推進(jìn)社會保障事業(yè)的迅速發(fā)展。在社會保障制度的實(shí)施過程中，不斷充實(shí)和完善原有的制度，并根據(jù)不同的發(fā)展階段，對不適合社會變動的制度和法律加以修改。當(dāng)前，日本的社會保障正面臨著經(jīng)濟(jì)景氣不振、人口和家庭結(jié)構(gòu)變動、雇傭形態(tài)改變等因素的挑戰(zhàn)或考驗(yàn)，對經(jīng)濟(jì)高速增長時期確立的現(xiàn)存社會保障體系實(shí)行改革或調(diào)整已勢在必行。

目前，中日兩國都面臨著社會保障制度改革的艱巨而迫切的任務(wù)，雖然兩國的經(jīng)濟(jì)、社會條件各異，社會保障的發(fā)展層次、水平懸殊，導(dǎo)致社會保障危機(jī)的歷史成因亦盡不相同，然而對各自的特殊性加以抽象即可觀察到，兩者無論在形式上還是在內(nèi)容上均具有一定的同構(gòu)性，它源自于社會保障的基本屬性及其共同的社會歷史作用。正是由于這種同構(gòu)性的存在，使得中日兩國的社會保障制度的比較和相互借鑒不僅具有可行性，而且具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、日本社會保障制度的特點(diǎn)與改革

社會保障制度本質(zhì)上是一種保障其本國公民的基本生活和維護(hù)社會穩(wěn)定，并且要集中體現(xiàn)公正原則的社會制度。所以，社會保障的受益對象包括全體公民，應(yīng)該一視同仁，不應(yīng)該對不同的公民采取不同的社會保障政策。但在我國，目前卻存在著城鄉(xiāng)二元社會保障體系，城鎮(zhèn)的社會保障體系基本上覆蓋了全體城鎮(zhèn)居民，而農(nóng)村的社會保障體系只覆蓋了比較有限的農(nóng)村人口。除此之外，我國農(nóng)村的社會保障水平與城鎮(zhèn)的社會保障水平也是差距較大，不可同日而語，同時我國的農(nóng)村社會保障還存在著管理體制不健全的問題，社保基金被挪用，甚至貪污的事件時有發(fā)生，損害了政府在廣大農(nóng)民心目中的形象，使農(nóng)村社會保障工作出現(xiàn)了信任危機(jī)，完善我國農(nóng)村社會保障體系的工作刻不容緩。

總的來說，當(dāng)前我國農(nóng)村社會保障體系主要存在著覆蓋面小、保障水平低、管理體制不健全等一系列問題。相對于城鎮(zhèn)來說，我國農(nóng)村社會保障的發(fā)展嚴(yán)重滯后，需要改進(jìn)和完善的地方太多，導(dǎo)致目前這一局面的原因很多，比如管理制度不夠健全、財政投人不足、法規(guī)建設(shè)滯后等等，而根本原因只有一個，那就是我國現(xiàn)存的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了我國社會保障體系的二元性，使得無論是保障水平、受重視程度還是資金投人等方面，農(nóng)村的社會保障都落后于城市。所以，要完善我國的農(nóng)村社會保障體系，就必須有針對性、有側(cè)重點(diǎn)地采取應(yīng)對措施，而不是一擁而上地全面出擊。

一、完善農(nóng)村社會保障管理體制、增加農(nóng)村社保財政投入是重要前提

一般來說，健全的管理體制是社會保障制度高效運(yùn)行的重要保證。在我國城鄉(xiāng)社會保障管理體制的建設(shè)方面，城鎮(zhèn)早已經(jīng)從多頭管理走向了高效率的統(tǒng)一管理，而目前廣大農(nóng)村社會保障的管理體制仍然是典型的多頭管理。由于管理彼此相對獨(dú)立，加上我國目前還沒有成立專門的農(nóng)村社會保障基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，社保基金的安全性較差，從而導(dǎo)致農(nóng)村社會保障基金被挪用、擠占乃至貪污的情況時有發(fā)生，給我國的農(nóng)村社會保障事業(yè)帶來了嚴(yán)重的負(fù)面影響。因此，農(nóng)村社會保障管理體制的不完善，已經(jīng)成為我國農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展的一大制度障礙。所以，要完善我國的農(nóng)村社會保障體系，必要的前提之一就是完善我國的農(nóng)村社會保障管理體制，改變多頭管理的現(xiàn)狀。而要完善我國的農(nóng)村社會保障管理體制，重點(diǎn)又在于加強(qiáng)農(nóng)村社會保障基金的監(jiān)管力度，確保每一分錢都用在農(nóng)村社會保障工作上。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，最好的辦法就是建立完善的基金管理制度，并設(shè)立專門的農(nóng)村社會保障基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，堅決執(zhí)行收支兩條線，嚴(yán)格實(shí)行專款專用，嚴(yán)禁擠占挪用，隨時接受繳費(fèi)人、受益人和新聞媒體的監(jiān)督，最大限度確保農(nóng)村社保基金的安全。同時，為最大限度確保農(nóng)村社保基金的保值增值，要盡量爭取農(nóng)村社保基金也能像城市社保基金那樣進(jìn)行多元化投資，進(jìn)人資本市場，以提高投資的回報率。

要完善農(nóng)村社會保障體系，增加財政投人顯然是另一個重要前提。但是，長期以來，我國城鄉(xiāng)社會保障所獲取的財政投入有著天壤之別，這可以從每年的城鄉(xiāng)人均社會保障支出的數(shù)額上清晰地反映出來。有資料顯示，從1990年至1998年，我國農(nóng)村人均社會保障支出從5.1元增長到11.2元，而同期城市的人均社會保障支出則從554元增長到1462元。農(nóng)村社會保障支出占GDP的比重每年保持在0.1%的水平上，而城市社會保障支出占GDP的比重卻一直穩(wěn)定在7.3%的水平上，城市人均享受的社會保障費(fèi)約是農(nóng)村人均的100倍之多，兩者差距之大已超過世界上任何一個國家。很顯然，我國目前對于農(nóng)村社會保障的資金投人與城市相比是嚴(yán)重偏少的，顯得很不公平。缺乏來自政府財政的大力投人，以我國目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展水平，是很難建立起一個完善的、高水平的農(nóng)村社會保障體系的。所以，要真正完善農(nóng)村社會保障體系，相應(yīng)的財政投人就必須增加。

其實(shí)，我國目前對于農(nóng)村社會保障的財政投人之所以相對明顯偏少，有一個關(guān)鍵的原因，那就是地方政府將社會保障的重心放在了城市而非農(nóng)村。目前，我國開展農(nóng)村社會保障工作的任務(wù)實(shí)際上是落在了縣、鄉(xiāng)兩級政府的頭上。從我國基層干部的考核制度來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政收人、招商引資等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一直是對地方領(lǐng)導(dǎo)考核的主要內(nèi)容，而農(nóng)村社會保障工作并未被納人考核的范圍。因此，地方政府對農(nóng)村社會保障工作相對不夠重視也就成為一種必然的現(xiàn)實(shí)，而這又直接導(dǎo)致了農(nóng)村社會保障財政投人的相對不足。所以，要解決農(nóng)村社會保障的財政投人偏少的問題，關(guān)鍵在于地方政府要轉(zhuǎn)變只重視城市社會保障工作而不重視農(nóng)村社會保障工作的態(tài)度。

【論文關(guān)鍵詞】公共衛(wèi)生;保障體制；改革

【論文摘要】2003年的非典危機(jī)暴露出我國公共衛(wèi)生防御系統(tǒng)存在諸多缺失。彌補(bǔ)公共衛(wèi)生領(lǐng)域資源配置中存在的“市場失靈”，必須發(fā)揮政府的公共經(jīng)濟(jì)職能，同時培育良性的市場競爭機(jī)制。建立健全公共衛(wèi)生保障系統(tǒng)是保障我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會宏偉目標(biāo)的必要條件。

2003年的非典危機(jī)暴露出我國公共衛(wèi)生防御系統(tǒng)存在諸多缺失，對我國的公共衛(wèi)生保障體制進(jìn)行改革勢在必行。公共衛(wèi)生保障體制改革要達(dá)到三個目標(biāo)：其一，要根據(jù)需求（反映收入和健康狀況的需求）分配有限的衛(wèi)生資源，更有效地為整個社會服務(wù)；其二，要引入社會效率高的醫(yī)療服務(wù)保障體系提高衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量；其三，建立健全高效運(yùn)轉(zhuǎn)的公共衛(wèi)生防疫系統(tǒng)。第一和第三個目標(biāo)更注重公平性，需要適當(dāng)?shù)恼深A(yù)和充足的財政投入，第二個目標(biāo)更注重效率，需要通過發(fā)揮市場的作用來實(shí)現(xiàn)。所以公平與效率的權(quán)衡也體現(xiàn)為政府干預(yù)與市場機(jī)制的補(bǔ)充。

1建立公共財政體制，加大政府對公共衛(wèi)生保障系統(tǒng)的投入

從1998年起，為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)，保障國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康增長，我國實(shí)施了積極的財政政策。到2002年的5年間累計已經(jīng)發(fā)行長期建設(shè)國債6600億元，積極的財政政策體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長優(yōu)先的目標(biāo)，對我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康快速增長起到了重要作用，但相對忽視了公共健康、社會保障、環(huán)境保護(hù)、縮小收入分配差距等社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。非典疫情的突然出現(xiàn)，不僅使得忽略這些問題的代價在短時間內(nèi)集中顯性化，而且對宏觀經(jīng)濟(jì)造成了更大損害。這迫使我們重新評估以前的宏觀經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)模式，財政政策目標(biāo)轉(zhuǎn)型也就成為必然。今后的財政職能必須向公共財政轉(zhuǎn)變，更多的關(guān)注市場不能有效解決的問題，如公共安全、公共健康、環(huán)境保護(hù)等。

2通過政策干預(yù)糾正公共衛(wèi)生保障領(lǐng)域中的“市場失靈”

目錄一、日本社會保障制度的特點(diǎn)與改革（一）日本社會保障體制的若干特點(diǎn)1．以國家立法為基礎(chǔ)，健全社會保障法律制度2．社會保險實(shí)行立法、行政、執(zhí)行、基金管理、監(jiān)督等各機(jī)構(gòu)分立的管理體制和運(yùn)行機(jī)制3．咨詢和民間協(xié)助制度4．偏重于國家責(zé)任的混合型的社會保險財政結(jié)構(gòu)5．年金保險費(fèi)的修正積累制（二）日本社會保障制度的問題與改革1．影響日本社會保障制度的外部因素2．日本社會保障制度改革的主要趨勢二、日本社會保障制度對中國的若干啟示1．社會保障的立法問題2．社會保障的決策體制與管理體制3．社會保障的財政結(jié)構(gòu)4．社會保障體系平穩(wěn)運(yùn)行問題5.突出重點(diǎn)、擴(kuò)大社會保障的覆蓋面6．建立多層次的社會保障體系[內(nèi)容簡介]中國社會保障體系建設(shè)面臨著諸多深層次矛盾的困擾：人口老齡化趨勢日益嚴(yán)重，失業(yè)率高居不下，社會保障覆蓋面狹窄，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展不平衡，以及國家養(yǎng)老金債務(wù)轉(zhuǎn)嫁新制度等等，致使脆弱的社會保障基金受到的巨大壓力而陷入財務(wù)危機(jī)；資本市場發(fā)育不完善，監(jiān)督機(jī)制不健全，保障基金的管理和運(yùn)營存在較大風(fēng)險；政府規(guī)避直接責(zé)任，企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重，多層次的保障體系的建設(shè)進(jìn)展遲緩；立法宗旨存在偏誤，立法層次較低、法律體系不健全，等等。中國的社會保障制度改革沒有現(xiàn)成的模式可供遵循，既要從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境出發(fā)勇于探索創(chuàng)新，也有必要從外國的經(jīng)驗(yàn)中尋求有益的借鑒。本文從日本社會保障的體制層面著眼，選取若干對中國的現(xiàn)狀具有一定參考價值的體制性特征略加評述，并就日本社會保障制度面臨的危機(jī)及其成因、改革的基本趨勢等問題加以概述。繼而運(yùn)用國際比較的方法，對中國社會保障的體制性、結(jié)構(gòu)性問題加以分析；著重從社會保障的立法基礎(chǔ)、決策與管理體制、財政結(jié)構(gòu)、資金平衡，以及擴(kuò)大覆蓋率和建立多層次保障體系等方面論述了中國社會保障體系的制度性缺陷，并提出了相應(yīng)的政策建議。*本文系中日兩國學(xué)者合作研究項(xiàng)目《中國社會保障的問題與展望》的子課題。該研究課題受是日本外務(wù)省資助的“中日兩國政府間2001年學(xué)者交流計劃”項(xiàng)目之一，由中國社會科學(xué)院、勞動和社會保障部的專家、學(xué)者（6人）與日本經(jīng)濟(jì)研究中心、野村證券的研究人員分工完成。本人作為中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)中心特邀研究員，負(fù)責(zé)本項(xiàng)子課題的研究。研究成果于2002年3月在日本東京研討會上交流、發(fā)表，并結(jié)集成冊，同年在日本以《中國社會保障改革の衝擊》（日文版）為書名出版發(fā)行（日本東京，勁草書屋，2002年11月15日版）。因本課題版權(quán)協(xié)議的限制，本文系首次在國內(nèi)發(fā)表。中國自20世紀(jì)80年代以來，經(jīng)歷著一場以建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化為目標(biāo)的深刻的社會變革。在這個過程中，原先在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)時代形成的傳統(tǒng)社會保障體制由于社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變而解體。從90年代中期開始，中國政府努力探索并積極推進(jìn)建立全國統(tǒng)一、完善和規(guī)范的社會保障體系。這一階段的社會保障建設(shè)雖然取得了明顯的進(jìn)展，但也面臨著諸多深層次矛盾的困擾：人口老齡化趨勢日益嚴(yán)重，失業(yè)率高居不下，社會保障覆蓋面狹窄，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展不平衡，以及國家養(yǎng)老金債務(wù)轉(zhuǎn)嫁新制度等等，致使脆弱的社會保障基金受到的巨大壓力而陷入財務(wù)危機(jī)；資本市場發(fā)育不完善，監(jiān)督機(jī)制不健全，保障基金的管理和運(yùn)營存在較大風(fēng)險；多層次的保障體系的建設(shè)進(jìn)展遲緩，發(fā)展很不平衡，企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重；立法層次較低、法律體系不健全，等等。當(dāng)前，中國的社會保障制度改革正處在不斷深化和探索的過程中，它沒有現(xiàn)成的模式可供遵循，既要從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境出發(fā)勇于探索創(chuàng)新，也有必要從外國的經(jīng)驗(yàn)中尋求有益的借鑒。在戰(zhàn)后初期，日本即奠定了社會保障的法律基礎(chǔ)，并在經(jīng)濟(jì)高速增長時期積極推進(jìn)社會保障事業(yè)的迅速發(fā)展。在社會保障制度的實(shí)施過程中，不斷充實(shí)和完善原有的制度，并根據(jù)不同的發(fā)展階段，對不適合社會變動的制度和法律加以修改。當(dāng)前，日本的社會保障正面臨著經(jīng)濟(jì)景氣不振、人口和家庭結(jié)構(gòu)變動、雇傭形態(tài)改變等因素的挑戰(zhàn)或考驗(yàn)，對經(jīng)濟(jì)高速增長時期確立的現(xiàn)存社會保障體系實(shí)行改革或調(diào)整已勢在必行。目前，中日兩國都面臨著社會保障制度改革的艱巨而迫切的任務(wù)，雖然兩國的經(jīng)濟(jì)、社會條件各異，社會保障的發(fā)展層次、水平懸殊，導(dǎo)致社會保障危機(jī)的歷史成因亦盡不相同，然而對各自的特殊性加以抽象即可觀察到，兩者無論在形式上還是在內(nèi)容上均具有一定的同構(gòu)性，它源自于社會保障的基本屬性及其共同的社會歷史作用。正是由于這種同構(gòu)性的存在，使得中日兩國的社會保障制度的比較和相互借鑒不僅具有可行性，而且具有現(xiàn)實(shí)意義。一、日本社會保障制度的特點(diǎn)與改革（一）日本社會保障體制的若干特點(diǎn)從日本社會保障制度50余年的發(fā)展歷史中，可歸納出諸多具有重要意義的經(jīng)驗(yàn)或特征，這些經(jīng)驗(yàn)和制度特征對于中國社會保障制度的發(fā)展不無啟迪或借鑒意義。本文僅從體制的層面著眼，選取若干對中國的現(xiàn)狀具有一定參考價值的體制性特征略加評述。1．以國家立法為基礎(chǔ)，健全社會保障法律制度日本是個注重依法治理社會的國家，每一項(xiàng)社會、經(jīng)濟(jì)制度的出臺，均有嚴(yán)格的法律依據(jù)和程序，社會保障制度的建立亦是如此。戰(zhàn)后社會保障體系的形成和發(fā)展過程，即是相關(guān)法律不斷完備、充實(shí)的過程。日本現(xiàn)行的有關(guān)社會保障的法律，絕大部分是在戰(zhàn)后的前20年間（即經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和高速增長時期）制定或修訂的，它們作為日本社會保障的法律基礎(chǔ)，對于在較短時期內(nèi)完成社會保護(hù)體系的籌建發(fā)揮了巨大的推動和保證作用。從立法結(jié)構(gòu)和形態(tài)上看，日本狹義的社會保障法律部門大致可劃分為社會保險、公共扶助、社會福利和公共衛(wèi)生及醫(yī)療等4個子部門，其中每個子部門均有與之相對應(yīng)的法律體系。雖然日本沒有根本性的社會保障法典，但該法律部門中的每一單行法均是由立法機(jī)關(guān)設(shè)立的，具有國家法律的屬性。從而形成一套比較完整的、高層次的、與社會保障事業(yè)配套的法律規(guī)范體系，為各項(xiàng)社會保障制度的實(shí)施和管理提供了嚴(yán)密的法律依據(jù)。從立法基礎(chǔ)和宗旨上看，日本的社會保障是建立在保障公民生存權(quán)利的立法理念之上的。這一理念的確立始于戰(zhàn)后的非軍事化和民主化改革時期。在這一時期，日本實(shí)施了諸如承認(rèn)勞動者的基本權(quán)利等一系列民主化政策，即由國家來保障勞動者的生存權(quán)。

[2]1950年10月，社會保障審議會《關(guān)于社會保障制度的建議書》以1948年憲法第25條關(guān)于“任何國民都擁有享受健康的、文化上最低限度的生活權(quán)利”、“國家要努力提高和增進(jìn)有關(guān)一切生活方面的社會福利、社會保障及公共衛(wèi)生”的表述為基礎(chǔ)，確立了日本社會保障制度的宗旨：“社會保障就是對疾病、負(fù)傷、生育、殘障、死亡、失業(yè)、多子女及其他原因造成的貧困，從保險方面和國家直接負(fù)擔(dān)方面提供經(jīng)濟(jì)上的保障；對陷入生活困境者，通過國家救助，保障其最低限度的生活。與此同時，努力增進(jìn)公共衛(wèi)生和社會福利，以便使所有國民都能過上真正有文化的社會成員的生活。”從立法過程上看，日本的社會保障制度的決策體現(xiàn)了立法、行政、司法等公共權(quán)力與政黨、雇主團(tuán)體、工會團(tuán)體共同參預(yù)的原則。在日本，國家、利益集團(tuán)和各階級在公共政策制定中的地位和作用各異，其中政府對社會公共事務(wù)的安排往往占居主動地位，但各階級和利益集團(tuán)對社會政策的制定具有一定的、有時是起關(guān)鍵作用的影響力，社會保障制度的制定和修訂往往經(jīng)過廣泛的爭議和醞釀，最終通過一方或各方的妥協(xié)或合作告終。在日本獨(dú)特的終身雇傭制和社內(nèi)工會制度下，勞資雙方在對待社會政策的立場上往往較易達(dá)成妥協(xié)。80年代以來的社會保障制度改革，即是社會各參預(yù)方斗爭和妥協(xié)的產(chǎn)物。[3]法院則以獨(dú)特的角色參預(yù)社會保障事務(wù)，它不是社會保障政策的發(fā)起者，其法律地位和職責(zé)主要是裁決訴訟而不是形成社會政策，但法院對社會保障權(quán)利的追認(rèn)以及對立法、行政主體的制約作用在社會保障的發(fā)展中是不可忽視的。[4]2．社會保險實(shí)行立法、行政、執(zhí)行、基金管理、監(jiān)督等各機(jī)構(gòu)分立的管理體制和運(yùn)行機(jī)制立法機(jī)構(gòu)。立法權(quán)屬于國會，各項(xiàng)社會保險制度的確立、修訂由國會審議批準(zhǔn)；社會保障基金的長期投資需由國會決議。行政管理機(jī)構(gòu)。分為中央和地方兩級：中央行政管理機(jī)構(gòu)為厚生勞動省，負(fù)責(zé)社會保障的調(diào)研、規(guī)劃、調(diào)整和審查；地方行政管理機(jī)構(gòu)為都道府縣。執(zhí)行機(jī)構(gòu)。中央執(zhí)行機(jī)構(gòu)為社會保險業(yè)務(wù)中心，負(fù)責(zé)匯總、處理地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)的投保人資料。地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)為都道府縣的民生主管部門及社會保險事務(wù)所（系社會保險廳的派出機(jī)構(gòu)，其工作人員屬于國家公務(wù)員）和基層公共法人組織（如健康保險共濟(jì)組合、國民健康保險共濟(jì)組合）。中央和地方兩級執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)行計算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，社會保險事務(wù)處理實(shí)現(xiàn)了“在線化”。審查機(jī)構(gòu)。日本政府根據(jù)《社會保險審議官和社會保險審議會法》，專門設(shè)立了社會保險審查制度。經(jīng)厚生大臣任命，在各都道府縣配備2名以上的社會保險審議官，是為第一審機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)第二審的機(jī)構(gòu)是由5名委員組成的社會保險審查會，審查會的委員須經(jīng)參眾兩院批準(zhǔn)、由內(nèi)閣首相任命，任期為3年。審查對象涉及受保人的資格、標(biāo)準(zhǔn)報酬、保險款項(xiàng)的發(fā)放以及保險費(fèi)征收等方面。審查程序是：受保人可以口頭或書面的形式向地方審議官申請審查，無須負(fù)擔(dān)特別費(fèi)用；若對地方審議官的一審裁決不服，可以向社會保險審查會申訴；審查會的審理公開進(jìn)行；若對審查會的二審裁決不服，當(dāng)事人可向法院提起訴訟。保險基金管理機(jī)構(gòu)。為了保證社會保險基金的安全性和獨(dú)立性，政府設(shè)立了國民年金和厚生年金特別會計，分別負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理全國的國民年金和厚生年金。特別會計的收入為社會保險繳費(fèi)、國庫負(fù)擔(dān)及保險基金運(yùn)營收入；支出主要用于年金給付和福利設(shè)施投資。特別會計要將收支節(jié)余額的大部分“預(yù)托”給財務(wù)省資金運(yùn)作部，后者將這部分積累金與郵政儲蓄金、簡易保險資金、產(chǎn)業(yè)投資特別會計、政府保證債券等統(tǒng)一納入國家財政投融資計劃。“預(yù)托”金大部分用于購買國債和長線投資，其余部分交給厚生年金福利事業(yè)團(tuán)、地方公共團(tuán)體和其他機(jī)構(gòu)具體經(jīng)辦。此舉不僅可以使國家集中財力進(jìn)行包括社會保障在內(nèi)的重點(diǎn)建設(shè)，而且有利于保險基金的保值、增值。分布在全國各地的1,300余家保險公司負(fù)責(zé)保險費(fèi)的收取和支出。監(jiān)督機(jī)構(gòu)。日本設(shè)立了社會保險基金聯(lián)合會，其總部設(shè)在東京，在各都道府縣設(shè)有分支機(jī)構(gòu)。聯(lián)合會作為醫(yī)療機(jī)構(gòu)和保險公司的中介機(jī)構(gòu)，專事醫(yī)療保險費(fèi)用的監(jiān)督，對醫(yī)療機(jī)構(gòu)向保險公司開具的催款單進(jìn)行審查。對于符合國家有關(guān)藥品和醫(yī)療規(guī)定者，送交受保人所屬的保險公司以便履行向醫(yī)療機(jī)構(gòu)付費(fèi)的程序；反之，則提出質(zhì)疑返回醫(yī)療機(jī)構(gòu)重新辦理。實(shí)行上述社會保險管理體制，使有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)職責(zé)分明、相互制約；社會保險的業(yè)務(wù)程序清晰、高效、嚴(yán)密；有利于保險事業(yè)的發(fā)展。3．咨詢和民間協(xié)助制度咨詢制度。專家咨詢是日本社會保障體系的重要組成部分。社會保障制度審議會是內(nèi)閣首相的咨詢機(jī)構(gòu)，其職能是對全國性的社會保障計劃、立法、運(yùn)營大綱等進(jìn)行審議，在日本社會保障政策的制定方面具有重要的地位。此外，日本政府還設(shè)有醫(yī)療保險審議會和年金審議會，是為厚生大臣及社會保險廳長官的咨詢機(jī)關(guān)，對運(yùn)營進(jìn)行審議；在各都道府縣設(shè)有地方的社會保險審議會，負(fù)責(zé)對醫(yī)療保險機(jī)關(guān)進(jìn)行保險適用資格的批準(zhǔn)和取消；在厚生勞動省設(shè)有中央職業(yè)安定審議會和勞動者災(zāi)害補(bǔ)償保險審議會，對雇件以及勞災(zāi)保險進(jìn)行審查。民間協(xié)助制度。這是一類旨在動員民間力量協(xié)助建立和完善社會保險的制度。社會保險委員會制度就是其中具有代表性的制度之一。這項(xiàng)制度規(guī)定，凡是20人以上的企事業(yè)單位都要設(shè)專人負(fù)責(zé)社會保險事務(wù)，這些人由所在都道府縣首長聘為社會保險委員，社會保險委員對本單位的領(lǐng)導(dǎo)及職工社會保險問題進(jìn)行指導(dǎo)，在政府和企業(yè)之間起著橋梁作用。社會保險事務(wù)所設(shè)有社會保險相談員，負(fù)責(zé)對未滿20人的企事業(yè)單位進(jìn)行巡回指導(dǎo)及業(yè)務(wù)聯(lián)絡(luò)。社會保險委員和社會保險相談員之間保持經(jīng)常性的業(yè)務(wù)聯(lián)絡(luò)，在工作上互助協(xié)助。4．偏重于國家責(zé)任的混合型的社會保險財政結(jié)構(gòu)在社會保障責(zé)任的歸屬問題上，日本貫徹了混合性原則。即：公共救助部分依據(jù)的是必要原則，由政府承擔(dān)保證最低生活水平的責(zé)任；養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險部分主要依據(jù)貢獻(xiàn)原則，其社會保險資金來源采取受保人、雇主、政府三方分擔(dān)的原則，[5]其中政府責(zé)任占有較高比例。日本的社會保險資金主要包括保險費(fèi)、公費(fèi)和其他（如資產(chǎn)收入等），根據(jù)最近統(tǒng)計，保險費(fèi)占57%（受保人26.9%，雇主30.1%），公費(fèi)占31%（國庫支出27%，其他公費(fèi)4%），其他來源占12%。[6]政府除負(fù)擔(dān)每年養(yǎng)老金支付額的三分之一外

，還免除了生活困難者的保險費(fèi)繳付義務(wù)，對于由于特殊原因無法享受其他年金者通過福利年金提供幫助，并且負(fù)擔(dān)社會保障事務(wù)的全部管理費(fèi)用。這一收入結(jié)構(gòu)，既顧及了廣大受保人和雇主的承受能力，又考慮到中央和地方財政負(fù)擔(dān)的可能，與以政府稅收為主的英國北歐型和以社會保險收入為主的歐洲大陸型相比較，具有一定的合理性。戰(zhàn)后日本社會保障的發(fā)展過程，顯示了國家財政的重要作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放慢、人口結(jié)構(gòu)變動以及國民生活意識的轉(zhuǎn)變，國家財政面臨著越來越大的壓力。1998年社會保障基金的收支缺口近300萬億日元。[7]5．年金保險費(fèi)的修正積累制修正積累制的特點(diǎn)在于保險費(fèi)率根據(jù)支付和積累的需要，實(shí)行分階段調(diào)整，保持相對穩(wěn)定。日本的公共年金大體上每5年進(jìn)行一次核算。為了保證修正工作符合實(shí)際，政府組織專門人員對出生、死亡等人口自然變動情況進(jìn)行預(yù)測，據(jù)以對未來65年的年金收支情況進(jìn)行滾動預(yù)測。如果前一次財政核算中的預(yù)測與實(shí)際不符，則對保險費(fèi)率進(jìn)行調(diào)整，以穩(wěn)定年金財政。運(yùn)用這種方法，有利于保證年金的積累和支出。雖然中國與日本在養(yǎng)老金籌資模式上迥異，但修正積累制對中國基本養(yǎng)老保險制度中社會統(tǒng)籌部分的積累和支出的調(diào)整不無借鑒意義。（二）日本社會保障制度的問題與改革1．影響日本社會保障制度的外部因素現(xiàn)代日本的社會保障制度，在60年代至70年代初日本經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境較為有利的條件下，得到了迅速發(fā)展和完善；但在步入70年代中期以后卻遇到了多方面問題，且這些問題在當(dāng)前及今后相當(dāng)長時期內(nèi)還呈現(xiàn)出日趨嚴(yán)峻之趨勢。日本社會保障制度所面臨的問題，有屬于其自身結(jié)構(gòu)方面的，也有屬于其外部條件方面的。就外部條件方面而言，最主要的是經(jīng)濟(jì)增長失速、人口結(jié)構(gòu)變化以及雇傭制度與家庭結(jié)構(gòu)變動等三方面問題。[8]（1）經(jīng)濟(jì)增長減速對日本社會保障制度的雙重壓力。60年代至70年代初，日本社會保障制度的迅速擴(kuò)展和完善，在很大程度上得益于當(dāng)時的日本經(jīng)濟(jì)的高速增長。然而，在步入70年代中期以后，以1973年的石油沖擊及其引發(fā)的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)為轉(zhuǎn)折，日本經(jīng)濟(jì)增長即呈現(xiàn)出明顯的減速甚至停滯之勢。進(jìn)入90年代以來，由于日本“泡沫經(jīng)濟(jì)”的破滅，日本經(jīng)濟(jì)從1991年起又陷入了一場曠日持久的經(jīng)濟(jì)蕭條。盡管日本歷屆政府已數(shù)次出臺復(fù)興經(jīng)濟(jì)的方案，但一直未能收到明顯的效果。經(jīng)濟(jì)增長的滑坡，至少從兩大方面對日本社會保障制度產(chǎn)生重大影響。首先，由于經(jīng)濟(jì)增長減速導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)總體規(guī)模難以迅速擴(kuò)大，致使國家財政收入的增長速度相對放慢、增長規(guī)模相對縮小，從而嚴(yán)重削弱了社會保障得以擴(kuò)展和完善的財政基礎(chǔ)。其次，由于經(jīng)濟(jì)增長減速導(dǎo)致勞動力需求相對減少，企業(yè)倒閉不斷增加，致使失業(yè)問題日趨嚴(yán)重，從而大大加重了日本社會保障體系在失業(yè)與雇傭保障方面的負(fù)擔(dān)。（2）人口結(jié)構(gòu)變化使社會保障負(fù)擔(dān)加重。60年代至70年代初，日本社會保障制度迅速擴(kuò)展和完善的另一重要條件，是人口年齡結(jié)構(gòu)尚未像歐美發(fā)達(dá)國家那樣遇到沉重的人口高齡化壓力，老年人口帶來的社會保障負(fù)擔(dān)相對較輕。然而，由于出生率和死亡率的迅速下降，平均壽命大幅度延長等原因，日本人口高齡化的進(jìn)程在步入70年代后也迅速加快，人口高齡化程度也隨之迅速提高。日本的人口高齡化系數(shù)已達(dá)1990年已達(dá)12.0%，而且這一系數(shù)還呈現(xiàn)出升高的趨勢，到2025年將達(dá)27.4%。[9]伴隨人口高齡化速度加快、程度提高，達(dá)到法定年齡領(lǐng)取年金者的數(shù)目日趨龐大，領(lǐng)取金額急劇增加，從而造成了日本政府日趨嚴(yán)重的財政負(fù)擔(dān)，以致成為當(dāng)前日本社會保險制度乃至整個社會保障制度的一個重要問題。（3）終身雇傭制度開始松動。在戰(zhàn)后的日本企業(yè)，尤其是大企業(yè)所通行的雇傭制度即是所謂“終身雇傭制”，公司雇員一般不中途轉(zhuǎn)廠，雇主亦很少單方面解雇雇員，即使在經(jīng)濟(jì)危機(jī)或經(jīng)濟(jì)蕭條時期也同樣如此。終身雇傭制的廣泛存在，至少從兩方面減輕了社會保障的負(fù)擔(dān)：其一是大大緩解了失業(yè)問題，減輕了社會保障在雇傭與失業(yè)方面的負(fù)擔(dān)；其二是企業(yè)為鼓勵其為企業(yè)獻(xiàn)身并減少其后顧之憂，大都建立了生活、保健、技術(shù)培訓(xùn)等多方面的內(nèi)部保障項(xiàng)目和設(shè)施，起到了替代和減輕社會保障負(fù)擔(dān)的作用。70年代中期以后，由于面臨經(jīng)濟(jì)增長減速而導(dǎo)致勞動力需求相對減少，終身雇傭制也開始呈現(xiàn)解體之勢。越來越多的企業(yè)包括大企業(yè)更傾向于采用短期雇傭、臨時雇傭方式，勞動力在企業(yè)間的流動日趨加速。雇傭制度的這種變化，一方面加劇了失業(yè)問題，從而加重社會保障在雇傭與失業(yè)保障方面的負(fù)擔(dān)；另一方面又降低了企業(yè)建立企業(yè)內(nèi)部生活、健康等保障項(xiàng)目的積極性，而把大量的保障負(fù)擔(dān)推向社會。（4）家庭結(jié)構(gòu)變化帶來的影響。日本的家庭結(jié)構(gòu)也處在迅速變化之中，其主要趨向是家庭核心化、家庭老齡化、家庭獨(dú)身化、家庭小型化和家庭主婦就業(yè)化。家庭結(jié)構(gòu)的這種變化趨勢從多方面削弱了家庭的保障功能，把原來由家庭承擔(dān)的一些保障事務(wù)推向社會，如在家庭成員中65歲以上的老年人口迅速增加的同時，家庭核心化又使子女與其年邁雙親的同住率大大降低，家庭小型化和家庭單身化則大大降低了傳統(tǒng)家庭的相互扶助和贍養(yǎng)能力，而家庭主婦外出就業(yè)又將照顧年老雙親的責(zé)任推向了社會等等。這些因素產(chǎn)生了一系列無法回避的社會問題，大大加重了社會保障的負(fù)擔(dān)，從而成為當(dāng)前日本社會保障制度所面臨的又一個重大問題。由于上述因素的綜合影響，日本政府的租稅收入不足，財政困難增大，而國家用于社會保障的財政撥款卻急劇膨脹，使中央財政不堪重負(fù)。社會保障制度的改革勢在必行。2．日本社會保障制度改革的主要趨勢日本的社會保障改革由來已久，從70年代后半期開始日本政府即著手對社會保障制度進(jìn)行調(diào)整，80年代以后改革力度明顯加大。1982年日本“第二次臨時行政改革調(diào)查會”提出關(guān)于社會保障制度改革的建議，1986年日本政府制定《長壽社會對策大綱》，1988年發(fā)表《關(guān)于實(shí)現(xiàn)長壽、福利社會政策的基本考慮與目標(biāo)》，1993年社會保障制度審議會公布咨詢報告，提出社會保障新的基本理念：“社會保障應(yīng)該是為了全民的利益，由全體國民來建立、支持的制度”，主張對社會保障制度從整體上重新加以認(rèn)識，使之適應(yīng)國民需求的變化、人口的變化、家庭及地區(qū)的變化、女性作用的變化、勞動環(huán)境的變化以及經(jīng)濟(jì)的變化，并使之在21世紀(jì)依然能夠持續(xù)下

去。日本社會保障制度改革的基本方向是：（1）努力抑制社會保障費(fèi)支出的過度膨脹，減輕中央財政的負(fù)擔(dān)。改革的目標(biāo)首先集中在國庫存負(fù)擔(dān)最大的社會保險部門。在公共年金方面，1994年出臺了年金改革法案，決定從2001年起把領(lǐng)取養(yǎng)老金的起始年齡推遲到65歲，對無工作或低薪的勞動者，可在60-64歲期間支付部分養(yǎng)老金。為解決財政薄弱的年金部門負(fù)擔(dān)過重的問題，除采取國庫存重點(diǎn)幫助和調(diào)整各年金體系間的財政加以解決外，政府還積極謀求實(shí)現(xiàn)年金制度的一體化。在醫(yī)療保險方面，1982年制定的《老年保健法》取代了原有的“老年人醫(yī)療公費(fèi)負(fù)擔(dān)”制度，規(guī)定70歲以上老人的醫(yī)療費(fèi)由各醫(yī)療保險制度共同負(fù)擔(dān)。1984年設(shè)立修改健康保險法時又規(guī)定：60-70歲的老人是受雇者醫(yī)療保險的適用對象，把補(bǔ)助醫(yī)療費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)由100%降至90%，以降低政府對國民健康保險的補(bǔ)貼率；同時廢止了“臨時工（日工）保險制度”，將其納入其他健康保險。1986年和1991年兩次對老人保健法進(jìn)行個性制定了全體國民負(fù)擔(dān)老人醫(yī)療費(fèi)制度。1992年在健康保險中第一次導(dǎo)入了“中期財政運(yùn)營方式”，以便在大致5年間取得財政平衡，同時降低保險費(fèi)率和國庫補(bǔ)貼率。（2）在考慮國民承受能力的前提下，逐步提高保險金繳納率，引進(jìn)“受益者負(fù)擔(dān)”的原則，實(shí)行費(fèi)用征收多元化。1994年的年金改革法案規(guī)定，厚生年金的繳費(fèi)比率從1994年10月起，由月標(biāo)準(zhǔn)收入的14.5%提高到16.5%（勞資雙方平均分?jǐn)偅?995年10月再提高0.85%；1995年后從受保人的年中和年末獎金中（各相當(dāng)于1個月的工資），提取1%的保險金（勞資均攤）。然而,日本政府迄今所采取的一系列措施并沒能遏止社會保險財政赤字的擴(kuò)大趨勢,除國民健康保險以外的所有保險制度都呈現(xiàn)的財政赤字，政府的基本對策是提高繳費(fèi)率。厚生勞動省在1999年擬定了一項(xiàng)養(yǎng)老保險改革方案，主要內(nèi)容是將給付水平降低20%、同時降低投保費(fèi)率，今后的改革方向?qū)⑹墙档凸べY替代率、逐步縮小公共年金規(guī)模、擴(kuò)大企業(yè)年金。但由于受保人（公、私雇員）和工會組織對于降低替代率幾乎都持反對意見,國會未予通過上述議案。日本政府在2001年11月29日向國會提交了一份針對老齡化而制定的、以提高繳費(fèi)率和增加個人負(fù)擔(dān)治療費(fèi)比率為主的重建醫(yī)療保險財政方案，擬于2002年實(shí)施。在稅制改革方面，擴(kuò)大中間稅征收比率。1998年日本首次引進(jìn)消費(fèi)稅，90年代以來通過提高消費(fèi)稅的征收比率（1997年后為5%）來保證社會保障的資金來源。此外，通過提高某些社會福利設(shè)施的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大有償服務(wù)范圍，以減少政府支出部分。以上這些做法盡管采用的方式不同，但最終都將直接或間接加重國民的負(fù)擔(dān)。因而如何取得國民的廣泛共識和支持，是擺在日本政府面前的一大課題。（3）倡導(dǎo)社會保障事業(yè)的社會化，重視各社會團(tuán)體和家庭有社會保障中的作用。日本十分重視發(fā)展居民參與社會福利的機(jī)制，90年代以來，由居民創(chuàng)辦的各種營利性家庭服務(wù)團(tuán)體有較大的發(fā)展。一些企業(yè)、尤其是大企業(yè)也主動參預(yù)社會福利事業(yè)，通過各種慈善活動積極為社會作貢獻(xiàn)。二、日本社會保障制度對中國的若干啟示1．社會保障的立法問題立法基礎(chǔ)。社會保障是以社會安全為目標(biāo)、以社會公平為原則、以保障公民的基本生存權(quán)利為宗旨的社會公共政策。現(xiàn)代國家大都將自然法關(guān)于人的生存權(quán)利的自然秩序在憲法中予以確認(rèn)并承諾保護(hù)。在這些國家，憲法對于公民基本生存權(quán)利予以保障的承諾成為社會保障法的立法淵源和基礎(chǔ)。在中國，憲法雖然沒有使用“社會保障”這個概念，但在有關(guān)章節(jié)中對國家責(zé)任和公民權(quán)利作了相應(yīng)的表述。[10]然而，憲法所確立的公民權(quán)利作為社會保障立法的基礎(chǔ)地位往往受到忽視。在論及有關(guān)建立或改革社會保障制度的動因或依據(jù)時，人們往往援引的是中共中央和政府的文件或決議，而這些文件中沒有對社會保障給出清晰、完整的定義，對社會保障的理解多偏向于其在經(jīng)濟(jì)體制改革中的功用，或者將其局限于改善人民生活水平的層面。90年代中期以來的社會保障制度改革，基本上遵循著功利性目的，在制度設(shè)計上強(qiáng)調(diào)效率高于公平、減輕政府責(zé)任，使社會保障在彌補(bǔ)市場缺陷、公平收入分配、吸收經(jīng)濟(jì)增長的社會成本方面的作用受到忽視，并且成為抑制消費(fèi)需求、強(qiáng)化謹(jǐn)慎性預(yù)期心理的原因之一。對社會保障的法律地位及其在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的作用認(rèn)識上的偏差，導(dǎo)致了立法基礎(chǔ)的模糊，或許是造成中國社會保障立法滯后的原因之一。立法形態(tài)。中國已初步建立起社會保障法的體系框架，在結(jié)構(gòu)形式上基本涵概了當(dāng)代社會保障法系的外延。[11]但從立法形態(tài)上看，尚處于較低層次，大多是作為政府的行政法規(guī)或部門規(guī)章頒布的，或以政府政策的形式出現(xiàn)，不具備國家法律的形態(tài)，其剛性和約束力較弱；在法規(guī)形成過程中，起主導(dǎo)作用的是政府意志而非國家意志；由于不同政府部門的立場差異，一些法規(guī)缺乏統(tǒng)一性和嚴(yán)謹(jǐn)性，在實(shí)施過程中易產(chǎn)生矛盾或者銜接上的真空；在不同利益主體的搏弈傾向下，其實(shí)施中的隨意性較強(qiáng)，實(shí)施效果易打折扣。從先進(jìn)國家推廣社會保障制度的經(jīng)驗(yàn)來看，應(yīng)在體系創(chuàng)建初期就將強(qiáng)化立法列為根本，以此保證和規(guī)范社會保障體系的建立和發(fā)展。當(dāng)前，中國正面臨著建立全國統(tǒng)一、完善、規(guī)范的社會保障制體系的迫切任務(wù)。從中國的實(shí)際情況出發(fā)，參照有關(guān)國際組織所制定的社會保障規(guī)章和原則，借鑒各國社會保障立法的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)中國社會保障立法建設(shè)、提升立法層次、使之從政府意志升華為國家意志，是其中一項(xiàng)根本的、戰(zhàn)略性的任務(wù)。目前，中國的專家學(xué)者在先制定根本性的社會保障部門法還是先行分項(xiàng)制定社會保障的單行法問題上存有爭議。筆者認(rèn)為，當(dāng)前中國正處在對社會保障制度改革進(jìn)行總體規(guī)劃和推進(jìn)的階段，在這種形勢下，制定一部確立社會保障的目標(biāo)、宗旨和原則，明確國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及社團(tuán)法人、商事組織、公民在社會保障中的地位、權(quán)利與義務(wù)，規(guī)范和協(xié)調(diào)社會保障各參預(yù)主體之間法律關(guān)系，并且能夠用以規(guī)范相關(guān)單行法律或法規(guī)的制定的、總括性的社會保障法，不僅是必要的，而且是適時的。部門法的建立，有利于該部門法系的立法完善，有利于將社會保障制度納入正常的法制軌道運(yùn)行。2．社會保障的決策體制與管理體制由現(xiàn)有的決策體制和立法形態(tài)所決定，中國社會保障制度的決策過程基本上是在政府部門內(nèi)部完成的。盡管某

項(xiàng)制度的出臺，通常經(jīng)過一定的調(diào)查研究、方案設(shè)計、試點(diǎn)運(yùn)行、總結(jié)評估到?jīng)Q策選擇的過程，但在封閉的和缺乏透明度的狀態(tài)下做出的決策，難免因決策者認(rèn)識上的局限或政府意志的作用而造成失誤。[12]在這方面，日本的立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)體制，法定的專家咨詢機(jī)制（社會保障審議會制度），受保人、工會、黨派、雇主組織、自營業(yè)者組織等社會各利益團(tuán)體廣泛參預(yù)的決策體制，[13]對中國具有重要的借鑒意義。在社會保障的管理、執(zhí)行、基金運(yùn)行、審查、監(jiān)督體制的建設(shè)方面，中國政府近年來采取了一些措施并逐步得以規(guī)范和完善。需要強(qiáng)調(diào)的是，在社會保障管理體制建設(shè)方面，中日兩國確有諸多需要交流、學(xué)習(xí)與借鑒之處。除前述若干問題外，日本法定的專家咨詢制度、民間協(xié)助制度以及保險費(fèi)的定期審議、修正制度，對完善中國的社會保障體系建設(shè)亦有重要的、現(xiàn)實(shí)性的借鑒價值。3．社會保障的財政結(jié)構(gòu)在社會保險費(fèi)籌資上，中國政府確立了“國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)”的“資金來源多渠道”原則。從形式上看，中國的這種社會保障財政收入結(jié)構(gòu)與日本具有同構(gòu)性，但各責(zé)任主體的負(fù)擔(dān)比例與日本有較大的區(qū)別。在中國，社會保險基金主要來源于企業(yè)和職工的繳費(fèi)，1999年社會保險基金征繳收入中，企業(yè)繳費(fèi)占78.2%、個人繳費(fèi)占21.8%，2000年則分別為78.9%和21.1%；[14]而日本1998年雇主和受保人在社會保障供款額中所占比例分別為52.2%和47.8%。[15]從政府責(zé)任方面看，在中國1999年的國家財政決算中（包括中央和地方財政），“社會保障補(bǔ)助支出”與“撫恤和社會救濟(jì)費(fèi)”之和為523.52億元，占國家財政總支出的3.45%（在該年度預(yù)算中，這兩個項(xiàng)目的支出預(yù)算為346.94億元,僅占總預(yù)算的2.39%）；[16]日本在90年代初期，社會保障及福利支出在中央財政支出中的比例即達(dá)到37.52%的水平。[17]兩相比較，中國政府和企業(yè)在社會保障中的畸低或畸高責(zé)任，與日本的情況形成鮮明的對照。中國社會保障財政結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，反映政府角色定位上的偏差，并制約著某些改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。改變由國家過度包攬的傳統(tǒng)保障方式、減輕政府負(fù)擔(dān)是中國社會保障制度設(shè)計的主要方針之一，它比較符合當(dāng)前社會保障領(lǐng)域改革的世界潮流。但將政府角色僅限于制度供給和最終保障、缺少法定的直接責(zé)任的定位則有失妥當(dāng)，未能體現(xiàn)憲法確立的國家在保障公民生存權(quán)利上所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)或責(zé)任。在社會保險制度改革中，通過引入個人帳戶，實(shí)現(xiàn)了國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)的“資金來源多渠道”的目標(biāo)，但在負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)過于偏重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而忽視了社會目標(biāo)、尤其是缺乏政府的直接責(zé)任的狀況下，企業(yè)負(fù)擔(dān)并未因個人責(zé)任的增加而降低至合理的水平，而一些地方政府為彌補(bǔ)社會保險基金缺口又極力提高企業(yè)繳費(fèi)水平。[18]由于企業(yè)負(fù)擔(dān)偏重，影響了保險資金的征繳（由于企業(yè)的逃費(fèi)、避費(fèi)傾向），制約著“廣覆蓋”（由于企業(yè)拒保傾向）和“保障方式多層次”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時，由于政府力圖依賴社會保險基金清償養(yǎng)老金歷史債務(wù)而產(chǎn)生的養(yǎng)老金財政危機(jī)，以及強(qiáng)調(diào)以“低水平”和個人責(zé)任為特征的長遠(yuǎn)目標(biāo)，導(dǎo)致了公眾對改革的恐慌心理和對政府置信度的下降，由此引發(fā)了“提前退休”、“突擊看病”等嚴(yán)重問題，并且進(jìn)一步強(qiáng)化了謹(jǐn)慎消費(fèi)、增加儲蓄以防不測的普遍心態(tài)。當(dāng)社會保障制度運(yùn)行出現(xiàn)嚴(yán)重問題時，政府便開始強(qiáng)調(diào)社會安全和政府責(zé)任，制定短期應(yīng)急措施，投入巨額資金倉促應(yīng)對。應(yīng)當(dāng)看到，政府所采取的事后補(bǔ)救行為，實(shí)質(zhì)上是社會保障機(jī)制對政府責(zé)任的強(qiáng)制性復(fù)歸。與其規(guī)避政府責(zé)任、引發(fā)制度運(yùn)行波動后再予以補(bǔ)救，不如確立政府責(zé)任以確保社會保障制度的平穩(wěn)運(yùn)行。4．社會保障體系平穩(wěn)運(yùn)行問題社會保障體系平穩(wěn)運(yùn)行可以歸結(jié)為社會保障基金在經(jīng)濟(jì)周期和社會結(jié)構(gòu)變動中保持平衡的問題。社會保障基金的平衡主要取決于基金的征繳、給付水平，基金運(yùn)營收益率的高低，以及國家財政的支持力度。而這些因素又均受到國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況、人口和社會結(jié)構(gòu)變動的制約。當(dāng)這些條件發(fā)生變動時，會對社會保障基金的平衡產(chǎn)生不同的影響。在一般情況下，人口結(jié)構(gòu)的變動是漸進(jìn)的，其變動的長期趨勢是可預(yù)測和易于把握的；經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況則相對存在較大的變數(shù)，除了其自身正常的波動周期以外，國際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、自然環(huán)境、國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)社會決策等因素都會直接或間接地對之發(fā)生不同的作用，并傳導(dǎo)給社會保障基金使之發(fā)生盈虧變動。因而，社會保障制度的設(shè)計除了要充分考慮社會發(fā)展目標(biāo)外，還應(yīng)預(yù)見到經(jīng)濟(jì)、社會因素變動對它的影響。一般來說，社會保障基金的支付手段具有緩解或吸收經(jīng)濟(jì)波動產(chǎn)生的外部社會成本的作用，既使在一定時期和在一定程度上出現(xiàn)失衡,也具有積極的社會意義，其自身亦能通過政府的轉(zhuǎn)移支付和在經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展階段重新達(dá)到平衡。但是，在經(jīng)濟(jì)狀況長期持續(xù)惡化的情況下，無論是國家財政還是基金本身，都將面臨巨大的壓力，從而危及社會保障制度，使之難以為繼。日本在經(jīng)濟(jì)高速增長時期制定的社會保障政策，未能預(yù)見到長期衰退的影響，而長期以來的“國債依賴型”財政又使得政府在平衡社會保障基金方面力不從心，后來的改革實(shí)屬不得已而為之。如何制定一項(xiàng)能夠長期平穩(wěn)運(yùn)行的社會保障政策，是中國政府面臨的重要課題。由于社會保險的繳費(fèi)義務(wù)與受益權(quán)利具有對等性，“低水平”并非是保持基金平衡的有效方法；提高繳費(fèi)率和降低給付率將因增加企業(yè)和個人的負(fù)擔(dān)、損害受保人的利益而受到社會保險主要供款人的抵制；社會保障基金的籌集和運(yùn)營完全（或主要）依賴于民間或政府，都會使基金平衡面對一定的風(fēng)險，因而應(yīng)按照適當(dāng)?shù)谋壤侠泶_定政府、企業(yè)、受保人之間的連帶責(zé)任。從中國當(dāng)前社會保障基金運(yùn)行危機(jī)的實(shí)際情況來看，問題的關(guān)鍵在于對國家財政的現(xiàn)有體制、支出結(jié)構(gòu)和監(jiān)督體制進(jìn)行改革，建立起公共財政體制，將保障社會安全作為政府財政活動的重要目標(biāo)，并確立以“平衡預(yù)算”為原則的財政決策和運(yùn)行機(jī)制，從而奠定政府承擔(dān)社會保障的直接責(zé)任和最終責(zé)任的財政基礎(chǔ)。5.突出重點(diǎn)、擴(kuò)大社會保障的覆蓋面日本社會保障體系經(jīng)歷了從以勞動者為中心到全民保障的擴(kuò)展過程。中國的條件與日本有所不同，但是社會保障體系的建立亦應(yīng)突出重點(diǎn)，有序發(fā)展。雖然近幾年中國社會保障制度改革已取得重大進(jìn)展，其覆蓋面已經(jīng)開始從國有企事業(yè)單位職工逐步延伸到城鎮(zhèn)其他經(jīng)濟(jì)

成份的職工，但社會保障的實(shí)施范圍還比較狹窄，城鄉(xiāng)之間、不同所有制企業(yè)之間、地區(qū)之間的差別過大，眾多無權(quán)利享受社會保障和處于低水平保障狀態(tài)中的勞動者抵御生活風(fēng)險的能力十分脆弱。這種社會福利資源分配的不公平、不合理的狀況，不僅剝奪了大多數(shù)勞動者應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利，而且對市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展、勞動力的流動和社會安定正在或者將要產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。那種囿于“唯生產(chǎn)力論”、忽視社會保障促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展功能、忽視公民基本權(quán)利和社會保障需求的思維方式，以及在這種思維方式指導(dǎo)下制定的社會政策，無益于中國的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。中國社會保障體系建設(shè)的方向，應(yīng)該是以城鎮(zhèn)勞動者為重點(diǎn)，逐步擴(kuò)大到城鄉(xiāng)全體勞動者乃至全社會。其中，突破“二元化社會”思維的局限，將占中國全體公民絕大部分的農(nóng)村人口和從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的勞動者納入社會保障體系，是中國社會保障事業(yè)發(fā)展乃至經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展所面臨的一個重大而迫切的課題。盡管中國與日本的具體國情各不相同，但日本解決農(nóng)村人口的社會保障問題的歷史經(jīng)驗(yàn)對中國不乏可供學(xué)習(xí)借鑒之處。同時，在擴(kuò)大社會保障覆蓋面過程中，既要制定社會保障的依據(jù)、規(guī)范、準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)，又要注重完善制度運(yùn)行中的監(jiān)督和約束機(jī)制，并且應(yīng)根據(jù)不同社會群體的特點(diǎn)充分評估制度設(shè)計的合理性和可行性，否則可能因公眾疏于參預(yù)而使之流于形式。在這方面，日本的國民年金“空洞化”趨勢對于中國具有一定的警示意義。[19]6．建立多層次的社會保障體系日本在養(yǎng)老保險領(lǐng)域建立起了一個較為完善的多層次保障體系。一個企業(yè)雇員，一般可得到由國民基礎(chǔ)年金、厚生年金、企業(yè)年金（厚生年金基金或適格年金）所構(gòu)成的三個層次的保障；一號受保人除加入國民基礎(chǔ)年金外，還可自愿加入國民年金基金。另外，日本在普遍推行社會養(yǎng)老保險的同時，還有各種商業(yè)人壽保險可供人們選擇。多層次的養(yǎng)老保險體系可以靈活地滿足不同階層、不同經(jīng)濟(jì)狀況的參保人的養(yǎng)老需求。中國在對企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度進(jìn)行全面改革的初期，也明確提出了建立多層次的保障體系的目標(biāo)，[20]但它的初衷在于改變以往的養(yǎng)老保險資金籌措完全由國家或企業(yè)包攬的單一方式，因而在目標(biāo)設(shè)定上與世界銀行倡導(dǎo)的“多支柱”的養(yǎng)老保障體系存有一定的差別。雖然“多支柱”體系的建立包含著基金來源和籌集方式的內(nèi)容，但它的目的卻是從保障老人生活和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則出發(fā)，確立由國家再分配責(zé)任、企業(yè)保險責(zé)任和個人自我保障責(zé)任共同支撐的養(yǎng)老金制度結(jié)構(gòu)，從而建立起一種較為有效和安全的老年生活風(fēng)險保障模式。在中國，由于在養(yǎng)老保險制度設(shè)計中強(qiáng)調(diào)減輕政府責(zé)任而偏重于企業(yè)的責(zé)任，也由于勞動力長期供大于求以及企業(yè)與員工之間缺少談判協(xié)商機(jī)制，使得企業(yè)缺乏建立企業(yè)年金制度的能力和內(nèi)在動力，這是導(dǎo)致多層次社會保障體系建設(shè)進(jìn)展緩慢的主要原因。中日兩國在各自社會保障制度改革過程中面臨著許多相類似的問題，諸如人口老齡化、人口負(fù)擔(dān)系數(shù)增大、失業(yè)率增長、國家財政負(fù)擔(dān)過重、養(yǎng)老保險基金運(yùn)營風(fēng)險加大等等；學(xué)術(shù)界關(guān)于走出社會保障財政危機(jī)的方法和途徑的探討亦有趨同之處，諸如推遲退休年齡、減輕政府負(fù)擔(dān)、提高繳費(fèi)率、降低工資替代率，以及社會保障“費(fèi)”、“稅”之爭，現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金制孰優(yōu)孰劣之辯等等。因而，兩國在社會保障制度改革方面加強(qiáng)交流和借鑒是十分必要的。但是也應(yīng)看到，中日兩國是在不同的經(jīng)濟(jì)和社會條件下對各自的社會保障制度施行調(diào)整或改革的，兩國在社會保障的制度模式和發(fā)展水平方面存在較大的差別，因而某些問題或因素雖然帶有共同的表現(xiàn)形式，但是它們的因果關(guān)系、結(jié)構(gòu)層次、性質(zhì)內(nèi)涵及其對現(xiàn)行制度的影響程度等均表現(xiàn)出較大的差異，從不同的立場或視角考察，可能會得出不同的、甚至是相反的結(jié)論。充分把握雙方的特殊性，深入分析具體條件和具體問題，才能做出有益的比較和正確的判斷。注釋:[1]諸如一些中國學(xué)者所歸納的：把握有利時機(jī)，迅速建立、完善和普及社會保障制度；順應(yīng)形勢變化，適時實(shí)行社會保障政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，不斷進(jìn)行社會保障制度的調(diào)整和改革；加強(qiáng)“體系化”、擴(kuò)大覆蓋面，多層次、多渠道發(fā)展社會保障體系；健全法制，強(qiáng)化社會保障體系的運(yùn)營和管理，等等。從具體保險制度形態(tài)上看，使人人享有健康的、普遍性的健康保險制度，以養(yǎng)老為主兼有遺屬、殘疾保障功能的年金制度，具有失業(yè)救助、調(diào)整雇傭狀態(tài)、擴(kuò)大雇傭機(jī)會、促進(jìn)勞動者能力的開發(fā)與提高、增進(jìn)與改善勞動者福利等綜合功能的雇傭保險制度，關(guān)注老年群體生活需求、通過提供生活服務(wù)保障老年人生活質(zhì)量的介護(hù)保險制度等等，亦構(gòu)成了日本社會保障體系的主要特征。[2]美國占領(lǐng)當(dāng)局在公共救助三原則——無差別和平等、明確國家責(zé)任、保障最低生活水平——的指導(dǎo)下，積極推動日本制訂新的法律和制度，1946年《生活保護(hù)法》即是在這一背景下產(chǎn)生的。雖然它與戰(zhàn)前的救貧制度有著根本區(qū)別，但并未理解社會保障體系中的公共扶助的含義，設(shè)定了請示權(quán)等資格審查規(guī)定，并且在執(zhí)行過程中難以確保“無差別和平等原則”的貫徹、難以體現(xiàn)國家的責(zé)任，沒有消除授予者的“施恩”意識和受領(lǐng)者的被動意識，國民仍然把生活保護(hù)視為國家的施舍。[3]最近的一個例子是，厚生勞動省在1999年提出了將給付水平降低20%、同時降低投保費(fèi)等養(yǎng)老保險改革方案，但受保人（公、私雇員）和工會組織對于降低替代率幾乎都持反對意見，國會因此未通過上述1999年的政府案。[4]例如，東京地方法院對“朝日訴訟”的一審判決（1960年10月19日）得出了厚生省規(guī)定的生活保護(hù)基準(zhǔn)違反了生活保護(hù)法第3條、第8條的結(jié)論。這一判決對社會產(chǎn)生了很大影響，使要求提高社會保障水準(zhǔn)的市民運(yùn)動和工人運(yùn)動活躍起來，生活保護(hù)的基準(zhǔn)也在判決下達(dá)后得到了大幅度的提高。雖然最高法院1982年7月7日的判決推翻了一審結(jié)論，但在實(shí)際上亦認(rèn)定了國家的酌情處理權(quán)并非是無限的，應(yīng)服從于憲法的制約，可將顯而易見是不合理的實(shí)施對策視為違憲行為。[5]中國亦確立了“資金來源多渠道”的社會保險籌資原則，表述為“實(shí)行國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)”（《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，1991年6月26日）。但在具體的責(zé)任構(gòu)成方面、尤其是在政府責(zé)任的承擔(dān)上與日本存在差異。這一點(diǎn)將在后文略加討論。[6]引自呂學(xué)

一年一度的人大、政協(xié)兩會已經(jīng)落下帷幕,在剛剛結(jié)束的最高人民法院、最高人民檢察院的年度報告審議中，最高人民法院院長肖揚(yáng)在其即將離任之即回顧并總結(jié)了目前我國司法系統(tǒng)特別是法院機(jī)關(guān)所面臨的一些問題，“法官素質(zhì)”、“廉正建設(shè)”、“機(jī)制保障”，現(xiàn)在我們就來淺談下有關(guān)人民法院在司法保障方面的改革措施。

隨著最高人民法院第二個五年計劃的深入開展，我國人民法院的改革步伐目前逐漸進(jìn)入“深水區(qū)”，人民法院發(fā)展取得了階段性的進(jìn)步，特別是在“死刑復(fù)核制度”、“人民陪審員制度”、“執(zhí)行難”等問題，更是取得了顯著效果，同時制約人民法院發(fā)展的保障機(jī)制也有所改善，然而不足的，至今仍然有一些根本性的困難在纏繞著人民法院的健康發(fā)展。司法保障問題對于人民法院的發(fā)展來說是個一直都是非常關(guān)鍵的事，由于司法體制的問題，目前人民法院特別是基層人民法院的“人、材、物”受控于地方政府左右，一些“關(guān)系案”、“人情案”其實(shí)往往就是來源于這些地方高官，如今天一個電話要求對某某案件審慎，明天一個文件要求對某某案件徹查，特別是有時這些地方領(lǐng)導(dǎo)通過案件承辦法官的上級領(lǐng)導(dǎo)來干預(yù)，而法院領(lǐng)導(dǎo)為法院的發(fā)展又不得不需要地方政府領(lǐng)導(dǎo)們的支持，也就間接影響到了案件的順利開展，往往使得一件極普通平常的案件復(fù)雜化、多樣化。另外，地方政府還給予人民法院一些其他一些與職責(zé)無關(guān)的事情安排，例如，讓人民法院抽調(diào)人手去執(zhí)行基層組織的綜治工作、計劃生育宣傳、乃至招商引資等工作，這樣不僅大大增加了法官們的工作負(fù)擔(dān)，而且還讓人民群眾感到不倫不類，對法官職責(zé)性質(zhì)產(chǎn)生懷疑，這對人民法院的健康發(fā)展是極為不利的。

因此，要保障人民法院健康、有序的，就不能給予過多的束縛，既要讓其在憲法的規(guī)定下能充分保障執(zhí)行自身的職責(zé)，又能全面的接受我黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，這樣就需要給予司法機(jī)關(guān)一個完善的政治、經(jīng)濟(jì)保障機(jī)制，首先，我們先闡述一下法院目前所面臨的困難局面。

一、當(dāng)今社會，我國人民法院所面臨的困難情況較多

目前在基層法院，特別是中西部的基層法院都面臨著一些相識的困難，在政治待遇上，由于我國目前是按照行政體系的方式來管理司法機(jī)關(guān)，法官們都依照《公務(wù)員法》的方式進(jìn)行著晉升、評級，并與之相配應(yīng)各項(xiàng)待遇，而《法官法》的各項(xiàng)福利、待遇問題是乎沒能有太多聯(lián)系，國家也未制定相應(yīng)的配套法律來解讀《法官法》的一些具體措施，也就讓一些條文給予法官的政治待遇方面的政策不能落實(shí)到位。同時，由于各個地區(qū)的差別，給予司法機(jī)關(guān)的行政職級數(shù)額往往較少，一些工作了大半輩子的法官們?nèi)匀皇歉笨萍壜殑?wù)，而一些庭室負(fù)責(zé)人也不過正科級，即便如此，也不是全都一致，而是有限的名額，每年，甚至每幾年才有較少職級名額撥給司法機(jī)關(guān)。在升遷事態(tài)緩慢的情況下，一些法官們的信念開始動搖，并產(chǎn)生出消極心理。長此以往，人民法院的事業(yè)必然會受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，不利于我國司法機(jī)關(guān)的健康、積極發(fā)展。

經(jīng)費(fèi)困難，至新的訴訟收費(fèi)辦法實(shí)施后，對人民法院，特別是老、少、邊、窮等偏遠(yuǎn)地區(qū)沖擊力更大，一些困難的法院難以開展正常的日常活動，對審判、執(zhí)行工作的開展更是難以維持，地方政府、上級法院撥款有限，以至這些法院目前的處境十分艱難。而經(jīng)費(fèi)相對較好的法院又不能按現(xiàn)時的狀況，逐年增加相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。這些都制約著法院工作的正常開展。