對于司法保障體制改革研究

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一年一度的人大、政協兩會已經落下帷幕,在剛剛結束的最高人民法院、最高人民檢察院的年度報告審議中，最高人民法院院長肖揚在其即將離任之即回顧并總結了目前我國司法系統特別是法院機關所面臨的一些問題，“法官素質”、“廉正建設”、“機制保障”，現在我們就來淺談下有關人民法院在司法保障方面的改革措施。

隨著最高人民法院第二個五年計劃的深入開展，我國人民法院的改革步伐目前逐漸進入“深水區”，人民法院發展取得了階段性的進步，特別是在“死刑復核制度”、“人民陪審員制度”、“執行難”等問題，更是取得了顯著效果，同時制約人民法院發展的保障機制也有所改善，然而不足的，至今仍然有一些根本性的困難在纏繞著人民法院的健康發展。司法保障問題對于人民法院的發展來說是個一直都是非常關鍵的事，由于司法體制的問題，目前人民法院特別是基層人民法院的“人、材、物”受控于地方政府左右，一些“關系案”、“人情案”其實往往就是來源于這些地方高官，如今天一個電話要求對某某案件審慎，明天一個文件要求對某某案件徹查，特別是有時這些地方領導通過案件承辦法官的上級領導來干預，而法院領導為法院的發展又不得不需要地方政府領導們的支持，也就間接影響到了案件的順利開展，往往使得一件極普通平常的案件復雜化、多樣化。另外，地方政府還給予人民法院一些其他一些與職責無關的事情安排，例如，讓人民法院抽調人手去執行基層組織的綜治工作、計劃生育宣傳、乃至招商引資等工作，這樣不僅大大增加了法官們的工作負擔，而且還讓人民群眾感到不倫不類，對法官職責性質產生懷疑，這對人民法院的健康發展是極為不利的。

因此，要保障人民法院健康、有序的，就不能給予過多的束縛，既要讓其在憲法的規定下能充分保障執行自身的職責，又能全面的接受我黨的正確領導，這樣就需要給予司法機關一個完善的政治、經濟保障機制，首先，我們先闡述一下法院目前所面臨的困難局面。

一、當今社會，我國人民法院所面臨的困難情況較多

目前在基層法院，特別是中西部的基層法院都面臨著一些相識的困難，在政治待遇上，由于我國目前是按照行政體系的方式來管理司法機關，法官們都依照《公務員法》的方式進行著晉升、評級，并與之相配應各項待遇，而《法官法》的各項福利、待遇問題是乎沒能有太多聯系，國家也未制定相應的配套法律來解讀《法官法》的一些具體措施，也就讓一些條文給予法官的政治待遇方面的政策不能落實到位。同時，由于各個地區的差別，給予司法機關的行政職級數額往往較少，一些工作了大半輩子的法官們仍然是副科級職務，而一些庭室負責人也不過正科級，即便如此，也不是全都一致，而是有限的名額，每年，甚至每幾年才有較少職級名額撥給司法機關。在升遷事態緩慢的情況下，一些法官們的信念開始動搖，并產生出消極心理。長此以往，人民法院的事業必然會受到嚴重的挑戰，不利于我國司法機關的健康、積極發展。

經費困難，至新的訴訟收費辦法實施后，對人民法院，特別是老、少、邊、窮等偏遠地區沖擊力更大，一些困難的法院難以開展正常的日常活動，對審判、執行工作的開展更是難以維持，地方政府、上級法院撥款有限，以至這些法院目前的處境十分艱難。而經費相對較好的法院又不能按現時的狀況，逐年增加相應經費。這些都制約著法院工作的正常開展。

非業務工作事物繁雜，目前有個共識，作為極為專業的業務機關的人民法院，經常接到各級機關、上級法院的這樣、那樣非業務工作，例如要求人民法院派人下鄉長住開展綜治工作；要求人民法院抽調人手去執行某某普查工作等等舉不勝數。造成法官的精力分散，不能專注于自己的審判事業，另外加之自己并非專業的行政工作人員，處理本行以外的事物也不能得心應手。

編制不足，案多人少的現象突出。現在不光是東部沿海地區法院的案件數額多，連中、西部地區法院的案件數量也在逐年遞增，而法院的人員編制往往跟不上激增的案件數。長此以往，法官的壓力更加增大。

管理形式模式化、地方化。目前法院的領導體制、人事管理體制和司法資源管理體制都深深地打上了地方的烙印，人、財、物受制于地方已成為導致司法地方化傾向的制度性障礙。“地方法院真正成為地方的法院，而不是國家設在地方的法院，使審判權的行使地方化。”[1]因此，從體制上根除司法地方化對司法的不良影響，就成為司法體制改革的必然選擇。審判實踐中普遍實行的“層層審批，層層把關”的“審判分離”的行政管理模式必須通過修改相關法律的方式予以改變。首先，在權責的配置上要正確處理好法官的權責統一問題，擺正主審法官與合議庭、庭長、院長以及審委會的關系，明確劃分院長、庭長的行政管理職責和審判職責的范圍，強化合議庭和主審法官的職責，保障合議庭和主審法官依法獨立行使審判權并承擔責任。其次，在審判管理方式上，要將審判流程管理規范化，合理配置各個環節的權力，使各個環節的權力具體化、固定化，防止隨意性，從而為審判管理權的正確運行打下基礎。再次，在上下級法院的關系上也要進行規范，要取消目前上下級法院之間存在的個案請示匯報制度，即明確一個案件在沒有結案之前，本案辦案人員不能向上一級法院進行案件處理情況內容等方面的匯報，以免上級法院法官產生預斷，變相剝奪當事人的上訴權。上下級法院之間只能實行審級監督。明確上級法院只能通過上訴、申訴制度的方式對下一級法院的案件進行監督。

法官素質需進一步提高，由于我國法官制度的建立尚需一個完善的過程，法官的素質參差不齊，因此目前不可能沒個法官都是法律方面的權威和專家。“有的學者認為：在法官法頒布之前，我國法官來源主要以調干和復員轉業軍人為主體，這就造成了法官群體在知識結構上的不合理和理論水平上的參差不齊，這種結構性缺陷表現為：1成人教育培養的多，正規院校培養的少。成人教育培養出來的法官具有三個局限性，即缺乏寬厚的人文素養、缺乏扎實系統的理論功底、未養成以法律的概念去思考問題的習慣。2經驗型的人多，知識型的人少；3單一型的人多，復合型的人少。”[2]顯然，這也是擺在當前的一個難題。

二、探索我國司法保障改革機制的前行之路

針對所產生的這些實際困難，以及要解決這些困難，我們就不得不分析其產生的原因所在，以及怎樣圍繞現有的問題實行改革。自恢復司法機關的建制以來，我國一直采取行政、司法一個統一模式管理，這在文化革命結束的初期直至上世紀末都有很好的管理效果，為什么呢？因為那個時期我們國家的戰略目標不同，當時國家是百廢待新，急需要一個穩定、強健的政治、經濟局面支撐，因此，加快經濟發展、開放思想是最為緊要的事情，這在從中央到基層都是一個信念，大家鼓足干勁，齊心協力，把我們國家建設成為如今萬眾矚目的世界大國。而此時此刻，我們的政治、經濟、文化等思想體系也發生了改變，目前國家是以構件和諧社會為主要要件，經濟是平穩發展，實現又快又好的前進，并與環境、資源等因素緊密相連，而作為上層建筑之一的司法進程卻相對變革緩慢，因為目前司法機關的管理體制沒變，也就造成了司法機關總體變革變慢了。因此，現在需要的是理順機制，在保障司法機關在黨的統一領導下，適當放寬對司法機關人、財、物的控制。讓司法機關實行大環境不改變，小環境自己調整的政策。

一、建立保障人民法院充分履行審判職能的經費管理體制。訴訟費實行“收支兩條線”后，法院經費保障方面出現了一些新情況和新問題。一些法院特別是老、少、邊、窮地區法院辦案經費嚴重不足，執法條件困難，影響了審判工作的正常開展。如何從體制上解決經費保障問題，是全國法院極為關注的問題。必須在全面落實“收支兩條線”規定的基礎上，探索法院經費實行中央和省兩級管理的體制，保障履行審判職能所必需的經費。同時，逐步改善和提高法官的待遇，實行“以俸養廉”。現在有些法院法官的差旅費、醫藥費不能報銷，工資一連數月不能足額發放，中央有關“從優待警”、改善法官待遇的政策不能得到落實，這種狀況容易滋生腐敗。因此我們不僅要進一步加強法官理想信念、道德素質和職業素質的培養，大力倡導自覺奉獻的精神境界，建立健全各項內部監督制約機制，而且要實行“以俸養廉”，保障法官必備的生活、工作條件，使法官的俸薪適當高于普通公眾，使法官面對各種利益的誘惑不想貪、不能貪，保證司法的公正。

要厚法官之待遇，隆法官之地位。法官地位低下，薪俸菲薄，既不利于司法主體高尚人格的培養，也不利于在社會環境方面形成充分尊重法官人格的價值層面。

同時，在對待經費管理方面，需要加強經費監督，保障經費有序運行，維護正常的財經秩序，堅決依法行政、依法理財；強化財務監督檢查特別是部門預算的分配資金和使用情況的檢查監督；嚴格執行“收支兩條線”規定，對收取的各類行政事業收費和罰沒收入，保證及時、足額繳入國庫，納入統一標準的財政預算管理。

統一保障標準，保障經費科學運行。按照事權與財權統一的管理體制，實行收支脫鉤，全額保障，不準以收代支；突出重點，確保需要，按照綜合財政預算口徑，公用經費定額保障；科學核定，合理增長，在統一標準的基礎上，根據社會經濟的發展、司法工作任務的增加和本地財力的提高，科學核定并保持司法行政機關經費的合理增長，確保司法行政機關履行職責的經費需要。

二、在人事改革方面，希望中央進一步增加司法機關的人事編制。一個不爭的事實，目前，我國東部沿海地區法院案多人少的矛盾日益突出，隨著我國改革開放的成果體現及中、西部大開發戰略的深化，中、西部法院的審判工作量也在日益增多，如不解決這個現實問題，怕今后各地法院法官的工作量更加繁重，人民法院的工作更加繁忙。此外，也應延長具有豐富審判經驗的老法官的崗位退讓時間，以充分發揮這一有利因素，來彌補現階段審判力量不足的需要。另外，在人事體制上，必須改變地方行政機關管理法院人員編制的做法。要實行由最高法院統一負責，由最高法院根據各地法院所實際承擔的司法事務的多少，確定各地法院人員編制的辦法。由最高法院統一掌握法官以及法院其他職業的配置、調任、考評、晉升、獎勵以及對違法違紀人員的處分權，強化法官保障，同時統一管理法官的培訓，從而有效排除地方行政機關可能對司法造成的干涉，確立有效的抗干擾機制。

三、在領導管理模式方面，首先在領導體制上必須改目前的“塊塊領導”為“條條領導”，即將地方黨委對法院的領導改為由上級法院黨委對下級法院實行垂直領導。堅持黨的領導是我國的一大政治特色和政治優勢，改革司法體制也不能脫離黨的領導，而必須堅持黨的領導。“法院的功能作用主要體現在解決糾紛、配置權力、維護法律統一實施等方面”[3]。法院直接受地方黨委的領導，必然使法院的獨立審判權受到限制，導致諸如地方保護主義、黨委干涉具體案件的審判等弊端。而將目前的地方黨委對法院的領導改為法院垂直領導，將能有效克服以上弊端，這樣做既符合現行憲法的原則，又堅持了黨的領導，且在客觀上實踐上也是行得通的。“法官及法院制度的專業性是劃分傳統型法院與現代型法院的重要標準。現代型法院制度之專業性集中表現在如下六個方面：1法官的司法活動具有獨特的知識性、技術性，它要求法官具備專門的法律知識、相應的實踐經驗和獨特的判斷推理等思考方式；2法官應當具備獨特、嚴格的職業標準；3建立系統的職業培訓制度；4建立嚴格的國家司法考試制度；5職業共同體意識與制度的形成。”[2]

四、在司法資源管理分配體制上，“實行法院的司法經費由中央統管，由中央財政全額保障法院正常的經費來源，徹底實行‘收支兩條線’。法院所收取的訴訟費上繳中央財政，法院所用專款源自中央財政。具體地說，每年由最高法院提出全國法院系統業務經費的預算方案，交由全國人大審議后交中央財政執行。最高法院再根據各地具體的情況，逐級下拔給地方各級法院使用。法官的待遇全國統一平衡，辦案經費根據各級法院的辦案數量統一分配，法院基本建設及裝備建設由最高法院統一規劃，分步實施。

五、實現法官職業化，努力提升法官的綜合素質。法官是行使國家審判權的審判人員，手握生殺予奪、評判是非曲直的權力，負責適用法律定紛止爭，實現社會公平與正義，其地位和作用的特殊性，決定了法官除必須具備法律專業知識和職業技能外，還必須具備現代司法理念和職業意識，統而言之即必須是一個高度職業化的群體。為了使法官能盡快成為一個職業群體。首先要改革目前將法官作為普通公務員管理的體制，要根據其特殊的職能作用，形成職業司法管理體制，這主要應包括法官的統一考試、選拔、任用、晉升等方面的制度。其次，要根據法官職業的特點，嚴把進人關，要確定一個明確、具體、操作性強的硬性進人標準，防止那些沒有經過正規法律培訓的人進入法官隊伍。通過司法職業的準入途徑構筑司法職業共同的學識背景和職業意識，為司法職業共同體的形成創造前提條件。再次，要實行法官逐級遴選制，上級法院的法官要從下級法院的優秀法官中選拔，新進法院的人員分配到基層法院工作，根據其素質和政績層層選拔，建立起良性循環的機制，以確保整個法院系統的法官均具有職業經驗的背景。

四、具體而言，改革目標需做到以下三點：

1、保障獨立。司法獨立是司法的內在本質，是司法活動的一般規律。司法改革的對象——司法有其自身的獨立性，一方面體現在改革指向的客體，即司法部門與其他機關和個人的機構設置上的獨立性；另一方面體現在司法系統內部的構成以及運作上。保障這種獨立性需建立良好的社會公正評判體系。就憲法而言，第126條明確規定“人民法院依照法律獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”并對檢察權的落實也作了相應的規定。但由于憲法自身所具有的原則性、宣言性與執行中的偏差，使司法獨立的狀況與憲法的善良初衷大相徑庭。要真正實現司法獨立，首先意味著司法機關在從事和財政上的自主，這樣可通過設置不同于行政區劃的司法機關，將司法權與行政權和地方立法權分割開來，達到司法外部體制獨立。就內部而言，要扭轉司法業務與行政事務交叉、混合甚至沖突的狀況，可進行司法機關內部的職能分工，減少審核，給承辦案件的法官、檢察官更多的自主權，并從體制上減少行政色彩，要整合資源，形成行政管理與司法業務的二元制，從法律上明確司法人員準入、任命、獎懲、待遇及受監督規定等。用法律促進法官、檢察官地位獨立、身份獨立、活動獨立。

2、追求效率。司法機關要嚴格依法辦案，要切實做到：“以事實為根據，以法律為準繩”不偏不倚，完整準確地適用法律。在確保辦案質量的前提下，要著力提高辦案速度，縮短處理案件周期。樹立嚴格的辦案時限觀念，并力爭從立法上明確違反訴訟時限的責任，以達到實現社會效果、政治效果與法律效果的統一。

3、實現公正。司法公正是司法活動的內在品質和價值追求，是社會、公民對法制的期望和信心，是司法公正的生命和靈魂。追求司法公正是世界各國的共識，更是當今全球化、科學化背景下對執法行為的基本要求。它包括程序公正和實體公正。法治意味著法律的普遍適用和至高無上，意味著法律平等的約束社會一切成員。司法公正關系著民眾權益的保障和社會法治觀念的形成和強化，所以公正始終是司法的核心目標。

五、牢記“司法為民”這一永恒的司法宗旨不動搖

即使將來國家放寬了對司法機關人、財、物的限制，即使將來法律的各項監督更加完善，即使我們的司法工作人員特別是法官們素質更加高尚，但我們也不要忘記了司法機關的根本，即“司法為民”的宗旨。目前因改革步伐逐步加快，司法機關內部一些人員的思想解放不夠開放，與至中央從上而下的政策不能迅速得到落實和體現，這就需要司法工作人員轉化觀念，牢記黨和人民給予司法機關的歷史職責，并與新的司法保障改革機制相聯系，最終貫徹和落實“司法為民”的根本。失去了這一根本，作為司法工作的我們就等于失去了“一切”。

最后，需作出說明的是，從近幾年中國司法改革所進行的情況看，中國并沒有設立一個專門負責司法改革的機構，這實在是中國進行司法改革存在的一個大問題。縱觀世界各國進行司法制度方面的改革，許多國家都為進行司法改革而設立負責司法改革有關事務的專門機構，而中國卻沒有。但是，我們應當認識到，司法制度改革是一項系統工程，要使司法改革深入化和取得司法改革的實際成效，逐步建立有利于現代化、民主化的司法體制，就要對現行司法制度進行總體反思，實行全方位的司法改革，要完成這樣的一項工作，沒有一個專門性的機構來負責和協調相關部門的關系是很難的。設立專門性機構為司法改革服務，是為了有效地保證司法改革的順利進行。也正是因為中國沒有設立這樣的一個機構，對中國應如何進行司法改革也就沒有一個統一的安排，在司法制度改革實踐中，法院系統、檢察院系統各自為戰，各搞各的改革，相互之間應如何協調，則不得而知；在司法改革的過程中，各個階段應當變革和落實哪些制度，由于沒有個統一的全盤規劃，社會和司法人員也往往不甚明了，由此不可避免地產生司法改革的連續性差以及隨意性強的現象，而使得司法改革處于一種茫然無序的狀態，影響了司法改革的效果。

剛剛離任的最高人民法院大法官肖揚曾指出，當前和今后一個時期人民法院司法改革的基本任務是：緊緊圍繞黨的十七大對深化司法體制改革的重要部署，把堅持一切從實際出發作為改革決策的根本依據，把維護最廣大人民的根本利益作為司法改革的出發點和落腳點，進一步完善機構設置、職權劃分、管理制度和保障制度，進一步健全權責明確、相互制約、高效運行的司法體制，切實維護人民群眾的合法權益，維護社會公平正義，為構建社會主義和諧社會、全面建設小康社會提供更加有力的司法保障。

因此，我們要在緊密圍繞社會主義市場經濟的發展和建立社會主義法治國家的需要的同時，依據憲法和法律規定的基本原則，健全人民法院的組織體系；進一步完善獨立、公正、公開、高效廉潔、運行良好的審判工作機制；在科學的法官管理制度下，造就一支高素質的法官隊伍；建立保障人民法院充分履行審判職能的經費管理體制；真正建立起具有中國特色的社會主義司法制度。司法改革是政治體制改革的重點和焦點之一。我們相信，在黨中央的正確領導下，有全國人民的大力支持，有司法界的不斷努力，建設公正高效權威的社會主義司法制度的目標一定能夠實現。