養(yǎng)老保障體制研究論文

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（一）澳大利亞養(yǎng)老保障體制的第一個(gè)特點(diǎn)是第一層次的“濟(jì)貧”性質(zhì)

首先，雖然任何年滿(mǎn)65歲的澳大利亞男性公民（女性60歲）都有領(lǐng)取政府養(yǎng)老金的權(quán)利，但是任何養(yǎng)老金領(lǐng)取者都需要接受收入和財(cái)產(chǎn)狀況調(diào)查（收入和財(cái)產(chǎn)之間可以按照政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行換算）。只有收入和財(cái)產(chǎn)低于一定標(biāo)準(zhǔn)的老人（這些標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)工資和物價(jià)指數(shù)每年進(jìn)行調(diào)整。2000年2月份的收入標(biāo)準(zhǔn)是：?jiǎn)紊砻恐?1澳元，夫婦每周90澳元。財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)是：?jiǎn)紊碛凶≌?27，750澳元，單身無(wú)住宅者219，250澳元；夫婦有住宅者181，500澳元，夫婦無(wú)住宅者273，000澳元），才能享受全額養(yǎng)老金。（養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)同樣根據(jù)工資和物價(jià)指數(shù)每年調(diào)整。2000年2月的支付標(biāo)準(zhǔn)是：?jiǎn)紊砻磕?529澳元；夫婦每年各7953.40澳元）高于規(guī)定收入和財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的部分按一定的比例減少養(yǎng)老金的支付金額。具體說(shuō)來(lái)：高于上述收入標(biāo)準(zhǔn)的每一澳元收入，相應(yīng)減少50澳分的養(yǎng)老金；高于財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的每1000澳元財(cái)產(chǎn)，每周相應(yīng)減少1.5澳元的養(yǎng)老金。顯然，退休人員超過(guò)上述標(biāo)準(zhǔn)的收入和財(cái)產(chǎn)達(dá)到某種程度后，政府就不再提供養(yǎng)老金了。

其次，根據(jù)政府已經(jīng)通過(guò)的法律，政府有責(zé)任維持單身養(yǎng)老金的支付標(biāo)準(zhǔn)不低于男性平均工資的25%，夫婦養(yǎng)老金每個(gè)人的支付標(biāo)準(zhǔn)不低于男性平均工資的20%.這樣的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)不高。不過(guò)根據(jù)澳大利亞的有關(guān)規(guī)定，自有住宅（1處）不計(jì)入接受調(diào)查的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，單靠養(yǎng)老金生活的退休者不交納個(gè)人所得稅，政府還為老年人提供醫(yī)療、交通、地租、水電費(fèi)等方面的優(yōu)惠。因此，政府養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)雖低，還可以勉強(qiáng)維持一種過(guò)得去的退休生活。可是如果退休后還想多參加一些社會(huì)活動(dòng)或者出國(guó)旅游，這樣的養(yǎng)老金水平就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠了。然而，和其他西方國(guó)家（美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、意大利、加拿大）的養(yǎng)老保障最低支付標(biāo)準(zhǔn)比較起來(lái)（Whiteford1995），澳大利亞的政府養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)還是比較高的，僅低于加拿大。

第三，退休人員享受政府養(yǎng)老金（第一層次）要接受調(diào)查的收入或財(cái)產(chǎn)，包括職業(yè)年金（第二層次）、其他補(bǔ)充保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄或投資（第三層次）。因此，澳大利亞養(yǎng)老保障制度的第一層次和二、三層次之間有一種此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。隨著職業(yè)年金制度的逐步成熟，領(lǐng)取政府養(yǎng)老金的人員比重和金額呈下降趨勢(shì)。目前約有2／3的老人領(lǐng)取全額養(yǎng)老金。估計(jì)到2050年，領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的老人比重將因職業(yè)年金的因素下降到1／3左右。這樣不僅能夠大大減輕人口老齡化對(duì)政府財(cái)政的壓力，而且可以把政府養(yǎng)老金發(fā)給最需要的窮人，對(duì)居民收入起到再分配作用，有利于整個(gè)社會(huì)的公平和穩(wěn)定。

（二）澳大利亞養(yǎng)老保障體制的第二個(gè)特點(diǎn)是第二層次交費(fèi)完全由雇主承擔(dān)

在我們考察過(guò)的其他西方國(guó)家中，養(yǎng)老保險(xiǎn)不管是統(tǒng)收統(tǒng)支還是個(gè)人帳戶(hù)，一般采取的都是雇主雇員雙方交費(fèi)的辦法。世界銀行在東歐轉(zhuǎn)軌國(guó)家和其他發(fā)展中國(guó)家推介的三支柱模式中，第二支柱（個(gè)人帳戶(hù)）也是采取雇主雇員雙方交費(fèi)的辦法。澳大利亞的職業(yè)年金之所以完全由雇主交費(fèi)，是由澳大利亞特殊的歷史、文化和政治因素決定

的。究竟什么是“生產(chǎn)率貢獻(xiàn)”？在理論上很難說(shuō)清楚。“

職業(yè)年金生產(chǎn)率貢獻(xiàn)計(jì)劃”之所以能夠付諸實(shí)施，首先是因?yàn)榘拇罄麃営袕?qiáng)大的工會(huì)組織，否則雇主不會(huì)承諾按一定比例增加工資；其次是因?yàn)橛幸粋€(gè)務(wù)實(shí)而有遠(yuǎn)見(jiàn)的政黨——澳大利亞工黨，才能夠制訂出這樣一個(gè)目光遠(yuǎn)大、階段目標(biāo)明確的詳細(xì)計(jì)劃，并說(shuō)服工人將已經(jīng)爭(zhēng)得，但還未到手的利益進(jìn)行強(qiáng)制性?xún)?chǔ)蓄，而不是將其分光吃盡。

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一般認(rèn)為，雙方按相同比例交費(fèi)的好處是借助于雇主雇員之間的相互監(jiān)督，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳率。從澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)看來(lái)，在法制和工會(huì)組織比較完善的條件下，職業(yè)年金采取個(gè)人帳戶(hù)、雇主單方交費(fèi)（事實(shí)上，由于雇員降低了提高工資的要求，個(gè)人仍是潛在的交費(fèi)者）的辦法也可以同樣起到加強(qiáng)監(jiān)督、提高征繳率的作用。個(gè)人帳戶(hù)終究是屬于雇員自己的利益，最關(guān)心雇主交費(fèi)不交費(fèi)的是雇員。但雇員和雇主的談判地位不平等，如果沒(méi)有比較完善的法制環(huán)境和強(qiáng)大的工會(huì)組織做后盾，雇員的監(jiān)督作用就不可能發(fā)揮出來(lái)。在討論中我們得悉，今后如果要進(jìn)一步擴(kuò)大第二層次的作用，就勢(shì)必要提高職業(yè)年金的貢獻(xiàn)率，雇員個(gè)人可能也要承擔(dān)一部分責(zé)任。那樣可能就要向雇主雇員雙方交費(fèi)的模式過(guò)渡了。改革前的職業(yè)年金制度主要在白領(lǐng)工人和政府雇員中實(shí)行，而且年金帳戶(hù)中所存的錢(qián)往往在退休前辭職時(shí)一次性支付給個(gè)人。由于澳大利亞人沒(méi)有儲(chǔ)蓄的習(xí)慣，不少人的錢(qián)在退休前就已經(jīng)花光，退休時(shí)還得申請(qǐng)領(lǐng)取政府養(yǎng)老金。白領(lǐng)工人和政府雇員尚且如此，一般工人就更難說(shuō)了。因此，在將職業(yè)年金制度推廣到所有工薪階層（外來(lái)移民沒(méi)有取得正式身份，處于打零工狀態(tài)時(shí)，職業(yè)年金制度還難以覆蓋他們）的時(shí)候，就必須根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行周密、合理的設(shè)計(jì)。例如新的職業(yè)年金制度中明確規(guī)定不許提前支取，同時(shí)在稅務(wù)安排上（原來(lái)的稅務(wù)安排有利于一次性支取）也進(jìn)行了相應(yīng)的改進(jìn)。

（三）澳大利亞養(yǎng)老保障體制的第三個(gè)特點(diǎn)是職業(yè)年金管理的信托人制度

在實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的多數(shù)國(guó)家中，個(gè)人帳戶(hù)的擁有者往往直接委托保險(xiǎn)公司或其他金融機(jī)構(gòu)為自己管理帳戶(hù)。在選擇哪一個(gè)保險(xiǎn)公司或金融機(jī)構(gòu)，以及哪一種投資組合方面，個(gè)人有充分的自主權(quán)。澳大利亞人的職業(yè)年金帳戶(hù)卻是由大約10，000家信托基金（此外還有200，000家小生意業(yè)主的職業(yè)年金基金會(huì)）來(lái)管理并負(fù)責(zé)投資的。所有被批準(zhǔn)成立的信托基金都有一個(gè)在法律上對(duì)基金負(fù)責(zé)的信托人董事會(huì)。這個(gè)信托人董事會(huì)一般由相同數(shù)目的雇主和雇員代表組成，負(fù)責(zé)基金的日常管理、投資、以及定期向基金成員和監(jiān)管部門(mén)提供報(bào)告。他們通常將基金運(yùn)作簽約給專(zhuān)業(yè)的服務(wù)提供者，其費(fèi)用公平分?jǐn)傇诔蓡T的帳戶(hù)上。這些外簽的服務(wù)包括行政管理、投資、保險(xiǎn)、精算、審計(jì)、法律等。信托人本身不從基金領(lǐng)取任何報(bào)酬，但對(duì)基金的恰當(dāng)和謹(jǐn)慎運(yùn)作承擔(dān)全部法律責(zé)任。

信托人制度起源于英國(guó)，隨著現(xiàn)代信用制度的發(fā)展，目前在歐洲已經(jīng)不那么時(shí)興了。澳大利亞的現(xiàn)代信用制度，包括銀行、保險(xiǎn)、證券、信托投資等，應(yīng)當(dāng)說(shuō)都很發(fā)達(dá)；不通過(guò)信托人，將個(gè)人帳戶(hù)直接委托給保險(xiǎn)公司或其他金融機(jī)構(gòu)來(lái)管理和運(yùn)作，從理論上應(yīng)當(dāng)說(shuō)沒(méi)有太大困難。因此，信托人制度的存在只能歸結(jié)于習(xí)慣或傳統(tǒng)。現(xiàn)在大多數(shù)信托人開(kāi)始為基金成員提供投資方案選擇，讓成員自己做最后的投資決定，但多數(shù)澳大利亞人還是沒(méi)有什么興趣，寧可依賴(lài)信托人。古老的信托人制度為什么在這塊新大陸上經(jīng)久不衰，以至在職業(yè)年金制度中扮演了這樣一個(gè)重要的角色，還需要進(jìn)一步的了解和研究。

信托人不僅管理法定交費(fèi)率的職業(yè)年金，也管理那些雇主雇員自愿交費(fèi)的補(bǔ)充年金；通常還為基金成員的死亡和傷殘投保，保費(fèi)由成員自己承擔(dān)。這樣在遇到意外事故時(shí)，基金成員可以得到一個(gè)合理的補(bǔ)償。在討論中，澳大利亞養(yǎng)老信托基金專(zhuān)家凱文。凱西，對(duì)我們批評(píng)養(yǎng)老信托基金數(shù)量過(guò)多、規(guī)模過(guò)小的回答是：近年來(lái)這些基金確實(shí)有合并的趨勢(shì)。針對(duì)我們對(duì)信托人制度的誠(chéng)信和效率的懷疑，他說(shuō)：澳大利亞在法律上規(guī)定，當(dāng)信托基金因信托人犯罪遭受損失時(shí)，政府將通過(guò)對(duì)所有信托基金征收一種特別稅來(lái)加以彌補(bǔ)。幸運(yùn)的是，這種情況10多年來(lái)還未出現(xiàn)過(guò)一次。信托基金運(yùn)行的所有費(fèi)用在基金回報(bào)中一般小于2個(gè)百分點(diǎn)，而基金回報(bào)至少高于儲(chǔ)蓄利率2個(gè)百分點(diǎn)，收益是比較有保證的。

（四）澳大利亞養(yǎng)老保障體制的第四個(gè)特點(diǎn)是嚴(yán)格的審計(jì)和監(jiān)管

雖然澳大利亞的人口只有1800萬(wàn)，但是由于國(guó)土面積很大，要對(duì)所有的政府養(yǎng)老金申請(qǐng)人進(jìn)行收入和財(cái)產(chǎn)調(diào)查也不是一件容易的事。澳大利亞政府不是自己來(lái)承擔(dān)這件麻煩事，而是將這個(gè)工作委托給一個(gè)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)（NPO）“中聯(lián)”（Centrelink）。這個(gè)機(jī)構(gòu)的成員通過(guò)政府指派和公眾推舉相結(jié)合的方式產(chǎn)生，營(yíng)運(yùn)經(jīng)費(fèi)完全由政府承擔(dān)。它的任務(wù)不僅僅是調(diào)查政府養(yǎng)老金申請(qǐng)人的情況，而是收集所有（政府出錢(qián)的）社會(huì)福利保障待遇申請(qǐng)人的資料，來(lái)決定一個(gè)人是否有資格，以及應(yīng)當(dāng)享受社會(huì)福利保障待遇的種類(lèi)和級(jí)別。在西方，收入和財(cái)產(chǎn)屬于個(gè)人隱私，稅務(wù)機(jī)構(gòu)也無(wú)權(quán)公布納稅人的收入和財(cái)產(chǎn)狀況。但是，如果要申請(qǐng)政府提供的社會(huì)福利保障待遇，就必須公開(kāi)個(gè)人或家庭的收入和財(cái)產(chǎn)狀況，并接受公眾的監(jiān)督。中聯(lián)的工作效率不僅取決于成員的責(zé)任心，而且依靠先進(jìn)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)來(lái)保證。

盡管信托人制度在澳大利亞運(yùn)轉(zhuǎn)得很好，80年代末英國(guó)馬克斯韋爾侵吞雇員養(yǎng)老基金一案還是給澳大利亞人敲響了警鐘。1993年澳大利亞議會(huì)通過(guò)了《職業(yè)年金行業(yè)監(jiān)督法》（SuperannuationIndustrySupervisionlaw），并于1994年7月1日開(kāi)始執(zhí)行。這個(gè)法對(duì)信托人和養(yǎng)老（職業(yè)年金）信托基金的注冊(cè)、信托人的責(zé)任和義務(wù)、養(yǎng)老信托基金的運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)、投資標(biāo)準(zhǔn)、文件公開(kāi)和報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)、消費(fèi)者保護(hù)和投訴處理標(biāo)準(zhǔn)等一系列問(wèn)題，都做了詳細(xì)的規(guī)定。它和信托法（Trustlaw）、職業(yè)年金保證法（SuperannuationGuaranteelaw）、稅法（Taxationlaw）及社會(huì)保障法（SocialSecuritylaw）一起，組成對(duì)整個(gè)職業(yè)年金制度進(jìn)行監(jiān)督和管理的嚴(yán)密法規(guī)體系。

對(duì)職業(yè)年金制度的監(jiān)管起重要作用的政府機(jī)構(gòu)有三個(gè)：澳大利亞謹(jǐn)慎管理當(dāng)局（AustralianPrudentialRegulationAuthority）、澳大利亞證券和投資委員會(huì)（AustralianSecuritiesandInvestmentsCommission）、澳大利亞稅務(wù)局（AustralianTaxationOffice）。謹(jǐn)慎管理當(dāng)局負(fù)責(zé)對(duì)養(yǎng)老信托基金、各種金融機(jī)構(gòu)和信托人的謹(jǐn)慎監(jiān)管，要求信托人提供年度報(bào)告，對(duì)養(yǎng)老信托基金定期審計(jì)；監(jiān)督法定運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行以確保基金的持續(xù)生存能力。證券和投資委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管投資活動(dòng)，要求投資經(jīng)理為委托人（養(yǎng)老信托基金）提供可靠的收益；同時(shí)負(fù)責(zé)發(fā)放銷(xiāo)售和咨詢(xún)中介的執(zhí)照，監(jiān)督委托人保護(hù)及處理法律方面的投訴。稅務(wù)局負(fù)責(zé)稅法的實(shí)施，對(duì)雇主進(jìn)行審計(jì)，監(jiān)督他們按規(guī)定交納職業(yè)年金貢獻(xiàn)額。監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間，以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老基金行業(yè)代表，例如澳大利亞職業(yè)年金基金協(xié)會(huì)（ASFA）之

間，都保持著密切的聯(lián)系。這樣不僅有利于法規(guī)的順利執(zhí)行，而且可以降低政策實(shí)施的成本。