中日社會保障體制比較研究論文

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[內(nèi)容簡介]中國社會保障體系建設(shè)面臨著諸多深層次矛盾的困擾：人口老齡化趨勢日益嚴(yán)重，失業(yè)率高居不下，社會保障覆蓋面狹窄，區(qū)域間經(jīng)濟、社會發(fā)展不平衡，以及國家養(yǎng)老金債務(wù)轉(zhuǎn)嫁新制度等等，致使脆弱的社會保障基金受到的巨大壓力而陷入財務(wù)危機；資本市場發(fā)育不完善，監(jiān)督機制不健全，保障基金的管理和運營存在較大風(fēng)險；政府規(guī)避直接責(zé)任，企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重，多層次的保障體系的建設(shè)進展遲緩；立法宗旨存在偏誤，立法層次較低、法律體系不健全，等等。中國的社會保障制度改革沒有現(xiàn)成的模式可供遵循，既要從現(xiàn)實的經(jīng)濟、社會環(huán)境出發(fā)勇于探索創(chuàng)新，也有必要從外國的經(jīng)驗中尋求有益的借鑒。本文從日本社會保障的體制層面著眼，選取若干對中國的現(xiàn)狀具有一定參考價值的體制性特征略加評述，并就日本社會保障制度面臨的危機及其成因、改革的基本趨勢等問題加以概述。繼而運用國際比較的方法，對中國社會保障的體制性、結(jié)構(gòu)性問題加以分析；著重從社會保障的立法基礎(chǔ)、決策與管理體制、財政結(jié)構(gòu)、資金平衡，以及擴大覆蓋率和建立多層次保障體系等方面論述了中國社會保障體系的制度性缺陷，并提出了相應(yīng)的政策建議。

*本文系中日兩國學(xué)者合作研究項目《中國社會保障的問題與展望》的子課題。該研究課題受是日本外務(wù)省資助的“中日兩國政府間2001年學(xué)者交流計劃”項目之一，由中國社會科學(xué)院、勞動和社會保障部的專家、學(xué)者（6人）與日本經(jīng)濟研究中心、野村證券的研究人員分工完成。本人作為中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟中心特邀研究員，負(fù)責(zé)本項子課題的研究。研究成果于2002年3月在日本東京研討會上交流、發(fā)表，并結(jié)集成冊，同年在日本以《中國社會保障改革の衝擊》（日文版）為書名出版發(fā)行（日本東京，勁草書屋，2002年11月15日版）。因本課題版權(quán)協(xié)議的限制，本文系首次在國內(nèi)發(fā)表。

中國自20世紀(jì)80年代以來，經(jīng)歷著一場以建立社會主義市場經(jīng)濟體制、實現(xiàn)國家現(xiàn)代化為目標(biāo)的深刻的社會變革。在這個過程中，原先在高度集中的計劃經(jīng)濟時代形成的傳統(tǒng)社會保障體制由于社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改變而解體。從90年代中期開始，中國政府努力探索并積極推進建立全國統(tǒng)一、完善和規(guī)范的社會保障體系。這一階段的社會保障建設(shè)雖然取得了明顯的進展，但也面臨著諸多深層次矛盾的困擾：人口老齡化趨勢日益嚴(yán)重，失業(yè)率高居不下，社會保障覆蓋面狹窄，區(qū)域間經(jīng)濟、社會發(fā)展不平衡，以及國家養(yǎng)老金債務(wù)轉(zhuǎn)嫁新制度等等，致使脆弱的社會保障基金受到的巨大壓力而陷入財務(wù)危機；資本市場發(fā)育不完善，監(jiān)督機制不健全，保障基金的管理和運營存在較大風(fēng)險；多層次的保障體系的建設(shè)進展遲緩，發(fā)展很不平衡，企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重；立法層次較低、法律體系不健全，等等。當(dāng)前，中國的社會保障制度改革正處在不斷深化和探索的過程中，它沒有現(xiàn)成的模式可供遵循，既要從現(xiàn)實的經(jīng)濟、社會環(huán)境出發(fā)勇于探索創(chuàng)新，也有必要從外國的經(jīng)驗中尋求有益的借鑒。

在戰(zhàn)后初期，日本即奠定了社會保障的法律基礎(chǔ)，并在經(jīng)濟高速增長時期積極推進社會保障事業(yè)的迅速發(fā)展。在社會保障制度的實施過程中，不斷充實和完善原有的制度，并根據(jù)不同的發(fā)展階段，對不適合社會變動的制度和法律加以修改。當(dāng)前，日本的社會保障正面臨著經(jīng)濟景氣不振、人口和家庭結(jié)構(gòu)變動、雇傭形態(tài)改變等因素的挑戰(zhàn)或考驗，對經(jīng)濟高速增長時期確立的現(xiàn)存社會保障體系實行改革或調(diào)整已勢在必行。

目前，中日兩國都面臨著社會保障制度改革的艱巨而迫切的任務(wù)，雖然兩國的經(jīng)濟、社會條件各異，社會保障的發(fā)展層次、水平懸殊，導(dǎo)致社會保障危機的歷史成因亦盡不相同，然而對各自的特殊性加以抽象即可觀察到，兩者無論在形式上還是在內(nèi)容上均具有一定的同構(gòu)性，它源自于社會保障的基本屬性及其共同的社會歷史作用。正是由于這種同構(gòu)性的存在，使得中日兩國的社會保障制度的比較和相互借鑒不僅具有可行性，而且具有現(xiàn)實意義。

一、日本社會保障制度的特點與改革

（一）日本社會保障體制的若干特點

從日本社會保障制度50余年的發(fā)展歷史中，可歸納出諸多具有重要意義的經(jīng)驗或特征，這些經(jīng)驗和制度特征對于中國社會保障制度的發(fā)展不無啟迪或借鑒意義。本文僅從體制的層面著眼，選取若干對中國的現(xiàn)狀具有一定參考價值的體制性特征略加評述。

1．以國家立法為基礎(chǔ)，健全社會保障法律制度

日本是個注重依法治理社會的國家，每一項社會、經(jīng)濟制度的出臺，均有嚴(yán)格的法律依據(jù)和程序，社會保障制度的建立亦是如此。戰(zhàn)后社會保障體系的形成和發(fā)展過程，即是相關(guān)法律不斷完備、充實的過程。日本現(xiàn)行的有關(guān)社會保障的法律，絕大部分是在戰(zhàn)后的前20年間（即經(jīng)濟恢復(fù)和高速增長時期）制定或修訂的，它們作為日本社會保障的法律基礎(chǔ)，對于在較短時期內(nèi)完成社會保護體系的籌建發(fā)揮了巨大的推動和保證作用。

從立法結(jié)構(gòu)和形態(tài)上看，日本狹義的社會保障法律部門大致可劃分為社會保險、公共扶助、社會福利和公共衛(wèi)生及醫(yī)療等4個子部門，其中每個子部門均有與之相對應(yīng)的法律體系。雖然日本沒有根本性的社會保障法典，但該法律部門中的每一單行法均是由立法機關(guān)設(shè)立的，具有國家法律的屬性。從而形成一套比較完整的、高層次的、與社會保障事業(yè)配套的法律規(guī)范體系，為各項社會保障制度的實施和管理提供了嚴(yán)密的法律依據(jù)。

從立法基礎(chǔ)和宗旨上看，日本的社會保障是建立在保障公民生存權(quán)利的立法理念之上的。這一理念的確立始于戰(zhàn)后的非軍事化和民主化改革時期。在這一時期，日本實施了諸如承認(rèn)勞動者的基本權(quán)利等一系列民主化政策，即由國家來保障勞動者的生存權(quán)。[2]1950年10月，社會保障審議會《關(guān)于社會保障制度的建議書》以1948年憲法第25條關(guān)于“任何國民都擁有享受健康的、文化上最低限度的生活權(quán)利”、“國家要努力提高和增進有關(guān)一切生活方面的社會福利、社會保障及公共衛(wèi)生”的表述為基礎(chǔ)，確立了日本社會保障制度的宗旨：“社會保障就是對疾病、負(fù)傷、生育、殘障、死亡、失業(yè)、多子女及其他原因造成的貧困，從保險方面和國家直接負(fù)擔(dān)方面提供經(jīng)濟上的保障；對陷入生活困境者，通過國家救助，保障其最低限度的生活。與此同時，努力增進公共衛(wèi)生和社會福利，以便使所有國民都能過上真正有文化的社會成員的生活。”

從立法過程上看，日本的社會保障制度的決策體現(xiàn)了立法、行政、司法等公共權(quán)力與政黨、雇主團體、工會團體共同參預(yù)的原則。在日本，國家、利益集團和各階級在公共政策制定中的地位和作用各異，其中政府對社會公共事務(wù)的安排往往占居主動地位，但各階級和利益集團對社會政策的制定具有一定的、有時是起關(guān)鍵作用的影響力，社會保障制度的制定和修訂往往經(jīng)過廣泛的爭議和醞釀，最終通過一方或各方的妥協(xié)或合作告終。在日本獨特的終身雇傭制和社內(nèi)工會制[來

度下，勞資雙方在對待社會政策的立場上往往較易達(dá)成妥協(xié)。80年代以來的社會保障制度改革，即是社會各參預(yù)方斗爭和妥協(xié)的產(chǎn)物。[3]法院則以獨特的角色參預(yù)社會保障事務(wù)，它不是社會保障政策的發(fā)起者，其法律地位和職責(zé)主要是裁決訴訟而不是形成社會政策，但法院對社會保障權(quán)利的追認(rèn)以及對立法、行政主體的制約作用在社會保障的發(fā)展中是不可忽視的。[4]

2．社會保險實行立法、行政、執(zhí)行、基金管理、監(jiān)督等各機構(gòu)分立的管理體制和運行機制

立法機構(gòu)。

立法權(quán)屬于國會，各項社會保險制度的確立、修訂由國會審議批準(zhǔn)；社會保障基金的長期投資需由國會決議。

行政管理機構(gòu)。

分為中央和地方兩級：中央行政管理機構(gòu)為厚生勞動省，負(fù)責(zé)社會保障的調(diào)研、規(guī)劃、調(diào)整和審查；地方行政管理機構(gòu)為都道府縣。

執(zhí)行機構(gòu)。

中央執(zhí)行機構(gòu)為社會保險業(yè)務(wù)中心，負(fù)責(zé)匯總、處理地方執(zhí)行機構(gòu)的投保人資料。地方執(zhí)行機構(gòu)為都道府縣的民生主管部門及社會保險事務(wù)所（系社會保險廳的派出機構(gòu)，其工作人員屬于國家公務(wù)員）和基層公共法人組織（如健康保險共濟組合、國民健康保險共濟組合）。中央和地方兩級執(zhí)行機構(gòu)實行計算機聯(lián)網(wǎng)，社會保險事務(wù)處理實現(xiàn)了“在線化”。

審查機構(gòu)。

日本政府根據(jù)《社會保險審議官和社會保險審議會法》，專門設(shè)立了社會保險審查制度。經(jīng)厚生大臣任命，在各都道府縣配備2名以上的社會保險審議官，是為第一審機構(gòu)。負(fù)責(zé)第二審的機構(gòu)是由5名委員組成的社會保險審查會，審查會的委員須經(jīng)參眾兩院批準(zhǔn)、由內(nèi)閣首相任命，任期為3年。審查對象涉及受保人的資格、標(biāo)準(zhǔn)報酬、保險款項的發(fā)放以及保險費征收等方面。審查程序是：受保人可以口頭或書面的形式向地方審議官申請審查，無須負(fù)擔(dān)特別費用；若對地方審議官的一審裁決不服，可以向社會保險審查會申訴；審查會的審理公開進行；若對審查會的二審裁決不服，當(dāng)事人可向法院提起訴訟。

保險基金管理機構(gòu)。

為了保證社會保險基金的安全性和獨立性，政府設(shè)立了國民年金和厚生年金特別會計，分別負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理全國的國民年金和厚生年金。特別會計的收入為社會保險繳費、國庫負(fù)擔(dān)及保險基金運營收入；支出主要用于年金給付和福利設(shè)施投資。

特別會計要將收支節(jié)余額的大部分“預(yù)托”給財務(wù)省資金運作部，

后者將這部分積累金與郵政儲蓄金、簡易保險資金、產(chǎn)業(yè)投資特別會計、政府保證債券等統(tǒng)一納入國家財政投融資計劃。“預(yù)托”金大部分用于購買國債和長線投資，其余部分交給厚生年金福利事業(yè)團、地方公共團體和其他機構(gòu)具體經(jīng)辦。此舉不僅可以使國家集中財力進行包括社會保障在內(nèi)的重點建設(shè)，而且有利于保險基金的保值、增值。

分布在全國各地的1,300余家保險公司負(fù)責(zé)保險費的收取和支出。

監(jiān)督機構(gòu)。

日本設(shè)立了社會保險基金聯(lián)合會，其總部設(shè)在東京，在各都道府縣設(shè)有分支機構(gòu)。聯(lián)合會作為醫(yī)療機構(gòu)和保險公司的中介機構(gòu)，專事醫(yī)療保險費用的監(jiān)督，對醫(yī)療機構(gòu)向保險公司開具的催款單進行審查。對于符合國家有關(guān)藥品和醫(yī)療規(guī)定者，送交受保人所屬的保險公司以便履行向醫(yī)療機構(gòu)付費的程序；反之，則提出質(zhì)疑返回醫(yī)療機構(gòu)重新辦理。

實行上述社會保險管理體制，使有關(guān)部門和機構(gòu)職責(zé)分明、相互制約；社會保險的業(yè)務(wù)程序清晰、高效、嚴(yán)密；有利于保險事業(yè)的發(fā)展。

3．咨詢和民間協(xié)助制度

咨詢制度。

專家咨詢是日本社會保障體系的重要組成部分。社會保障制度審議會是內(nèi)閣首相的咨詢機構(gòu)，其職能是對全國性的社會保障計劃、立法、運營大綱等進行審議，在日本社會保障政策的制定方面具有重要的地位。此外，日本政府還設(shè)有醫(yī)療保險審議會和年金審議會，是為厚生大臣及社會保險廳長官的咨詢機關(guān)，對運營進行審議；在各都道府縣設(shè)有地方的社會保險審議會，負(fù)責(zé)對醫(yī)療保險機關(guān)進行保險適用資格的批準(zhǔn)和取消；在厚生勞動省設(shè)有中央職業(yè)安定審議會和勞動者災(zāi)害補償保險審議會，對雇件以及勞災(zāi)保險進行審查。

民間協(xié)助制度。

這是一類旨在動員民間力量協(xié)助建立和完善社會保險的制度。社會保險委員會制度就是其中具有代表性的制度之一。這項制度規(guī)定，凡是20人以上的企事業(yè)單位都要設(shè)專人負(fù)責(zé)社會保險事務(wù)，這些人由所在都道府縣首長聘為社會保險委員，社會保險委員對本單位的領(lǐng)導(dǎo)及職工社會保險問題進行指導(dǎo)，在政府和企業(yè)之間起著橋梁作用。社會保險事務(wù)所設(shè)有社會保險相談員，負(fù)責(zé)對未滿20人的企事業(yè)單位進行巡回指導(dǎo)及業(yè)務(wù)聯(lián)絡(luò)。社會保險委員和社會保險相談員之間保持經(jīng)常性的業(yè)務(wù)聯(lián)絡(luò)，在工作上互助協(xié)助。

4．偏重于國家責(zé)任的混合型的社會保險財政結(jié)構(gòu)

在社會保障責(zé)任的歸屬問題上，日本貫徹了混合性原則。即：公共救助部分依據(jù)的是必要原則，由政府承擔(dān)保證最低生活水平的責(zé)任；養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險部分主要依據(jù)貢獻原則，其社會保險資金來源采取受保人、雇主、政府三方分擔(dān)的原則，[5]其中政府責(zé)任占有較高比例。日本的社會保險資金主要包括保險費、公費和其他（如資產(chǎn)收入等），根據(jù)最近統(tǒng)計，保險費占57%（受保人26.9%，雇主30.1%），公費占31%（國庫支出27%，其他公費4%），其他來源占12%。[6]政府除負(fù)擔(dān)每年養(yǎng)老金支付額的三分之一外，還免除了生活困難者的保險費繳付義務(wù)，對于由于特殊原因無法享受其他年金者通過福利年金提供幫助，并且負(fù)擔(dān)社會保障事務(wù)的全部管理費用。這一收入結(jié)構(gòu)，既顧及了廣大受保人和雇主的承受能力，又考慮到中央和地方財政負(fù)擔(dān)的可能，與以政府稅收為主的英國北歐型和以社會保險收入為主的歐洲大陸型相比較，具有一定的合理性。

戰(zhàn)后日本社會保障的發(fā)展過程，顯示了國家財政的重要作用。但是隨著經(jīng)濟發(fā)展速度放慢、人口結(jié)構(gòu)變動以及國民生活意識的轉(zhuǎn)變，國家財政面臨著越來越大的壓力。1998年社會保障基金的收支缺口近300萬億日元。[7]

5．年金保險費的修正積累制

修正積累制的特點在于保險費率根據(jù)支付和積累的需要，實行分階段調(diào)整，保持相對穩(wěn)定。日本的公共年金大體上每5年進行一次核算。為了保證修正工作符合實際，政府組織專門人員對出生、死亡等人口自然變動情況進行預(yù)測，據(jù)以對未來65年的年金收支情況進行滾動預(yù)測。如果前一次財政核算中的預(yù)測與實際不符，則對保險費率進行調(diào)整，以穩(wěn)定年金財政。運用這種方法，有利于保證年金的積累和支出。

雖然中國與日本在養(yǎng)老金籌資模式上迥異，但修正積累制對中國基本養(yǎng)老保險制度中社會統(tǒng)籌部分的積累和支出的調(diào)整不無借鑒意義。

（二）日本社會保障制度的問題與改革

1．影響日本社會保障制度的外部因素

現(xiàn)代日本的社會保障制度，在60年代至70年代初日本經(jīng)濟社會環(huán)境較為有利的條件下，得到了迅速發(fā)展和完善；但在步入70年代中期以后卻遇到了多方面問題，且這些問題在當(dāng)前及今后相當(dāng)長時期內(nèi)還呈現(xiàn)出日趨嚴(yán)峻之趨勢。日本社會保障制度所面臨的問題，有屬于其自身結(jié)構(gòu)方面的，也有屬于其外部條件方面的。就外部條件方面而言，最主要的是經(jīng)濟增長失速、人口結(jié)構(gòu)變化以及雇傭制度與家庭結(jié)構(gòu)變動等三方面問題。[8]

（1）經(jīng)濟增長減速對日本社會保障制度的雙重壓力。60年代至70年代初，日本社會保障制度的迅速擴展和完善，在很大程度上得益于當(dāng)時的日本經(jīng)濟的高速增長。然而，在步入70年代中期以后，以1973年的石油沖擊及其引發(fā)的世界性經(jīng)濟危機為轉(zhuǎn)折，日本經(jīng)濟增長即呈現(xiàn)出明顯的減速甚至停滯之勢。進入90年代以來，由于日本“泡沫經(jīng)濟”的破滅，日本經(jīng)濟從1991年起又陷入了一場曠日持久的經(jīng)濟蕭條。盡管日本歷屆政府已數(shù)次出臺復(fù)興經(jīng)濟的方案，但一直未能收到明顯的效[來

經(jīng)濟增長的滑坡，至少從兩大方面對日本社會保障制度產(chǎn)生重大影響。首先，由于經(jīng)濟增長減速導(dǎo)致國民經(jīng)濟總體規(guī)模難以迅速擴大，致使國家財政收入的增長速度相對放慢、增長規(guī)模相對縮小，從而嚴(yán)重削弱了社會保障得以擴展和完善的財政基礎(chǔ)。其次，由于經(jīng)濟增長減速導(dǎo)致勞動力需求相對減少，企業(yè)倒閉不斷增加，致使失業(yè)問題日趨嚴(yán)重，從而大大加重了日本社會保障體系在失業(yè)與雇傭保障方面的負(fù)擔(dān)。

（2）人口結(jié)構(gòu)變化使社會保障負(fù)擔(dān)加重。60年代至70年代初，日本社會保障制度迅速擴展和完善的另一重要條件，是人口年齡結(jié)構(gòu)尚未像歐美發(fā)達(dá)國家那樣遇到沉重的人口高齡化壓力，老年人口帶來的社會保障負(fù)擔(dān)相對較輕。然而，由于出生率和死亡率的迅速下降，平均壽命大幅度延長等原因，日本人口高齡化的進程在步入70年代后也迅速加快，人口高齡化程度也隨之迅速提高。日本的人口高齡化系數(shù)已達(dá)1990年已達(dá)12.0%，而且這一系數(shù)還呈現(xiàn)出升高的趨勢，到2025年將達(dá)27.4%。[9]伴隨人口高齡化速度加快、程度提高，達(dá)到法定年齡領(lǐng)取年金者的數(shù)目日趨龐大，領(lǐng)取金額急劇增加，從而造成了日本政府日趨嚴(yán)重的財政負(fù)擔(dān)，以致成為當(dāng)前日本社會保險制度乃至整個社會保障制度的一個重要問題。

（3）終身雇傭制度開始松動。在戰(zhàn)后的日本企業(yè)，尤其是大企業(yè)所通行的雇傭制度即是所謂“終身雇傭制”，公司雇員一般不中途轉(zhuǎn)廠，雇主亦很少單方面解雇雇員，即使在經(jīng)濟危機或經(jīng)濟蕭條時期也同樣如此。終身雇傭制的廣泛存在，至少從兩方面減輕了社會保障的負(fù)擔(dān)：其一是大大緩解了失業(yè)問題，減輕了社會保障在雇傭與失業(yè)方面的負(fù)擔(dān)；其二是企業(yè)為鼓勵其為企業(yè)獻身并減少其后顧之憂，大都建立了生活、保健、技術(shù)培訓(xùn)等多方面的內(nèi)部保障項目和設(shè)施，起到了替代和減輕社會保障負(fù)擔(dān)的作用。70年代中期以后，由于面臨經(jīng)濟增長減速而導(dǎo)致勞動力需求相對減少，終身雇傭制也開始呈現(xiàn)解體之勢。越來越多的企業(yè)包括大企業(yè)更傾向于采用短期雇傭、臨時雇傭方式，勞動力在企業(yè)間的流動日趨加速。雇傭制度的這種變化，一方面加劇了失業(yè)問題，從而加重社會保障在雇傭與失業(yè)保障方面的負(fù)擔(dān)；另一方面又降低了企業(yè)建立企業(yè)內(nèi)部生活、健康等保障項目的積極性，而把大量的保障負(fù)擔(dān)推向社會。

（4）家庭結(jié)構(gòu)變化帶來的影響。日本的家庭結(jié)構(gòu)也處在迅速變化之中，其主要趨向是家庭核心化、家庭老齡化、家庭獨身化、家庭小型化和家庭主婦就業(yè)化。家庭結(jié)構(gòu)的這種變化趨勢從多方面削弱了家庭的保障功能，把原來由家庭承擔(dān)的一些保障事務(wù)推向社會，如在家庭成員中65歲以上的老年人口迅速增加的同時，家庭核心化又使子女與其年邁雙親的同住率大大降低，家庭小型化和家庭單身化則大大降低了傳統(tǒng)家庭的相互扶助和贍養(yǎng)能力，而家庭主婦外出就業(yè)又將照顧年老雙親的責(zé)任推向了社會等等。這些因素產(chǎn)生了一系列無法回避的社會問題，大大加重了社會保障的負(fù)擔(dān)，從而成為當(dāng)前日本社會保障制度所面臨的又一個重大問題。

由于上述因素的綜合影響，日本政府的租稅收入不足，財政困難增大，而國家用于社會保障的財政撥款卻急劇膨脹，使中央財政不堪重負(fù)。社會保障制度的改革勢在必行。

2．日本社會保障制度改革的主要趨勢

日本的社會保障改革由來已久，從70年代后半期開始日本政府即著手對社會保障制度進行調(diào)整，80年代以后改革力度明顯加大。1982年日本“第二次臨時行政改革調(diào)查會”提出關(guān)于社會保障制度改革的建議，1986年日本政府制定《長壽社會對策大綱》，1988年發(fā)表《關(guān)于實現(xiàn)長壽、福利社會政策的基本考慮與目標(biāo)》，1993年社會保障制度審議會公布咨詢報告，提出社會保障新的基本理念：“社會保障應(yīng)該是為了全民的利益，由全體國民來建立、支持的制度”，主張對社會保障制度從整體上重新加以認(rèn)識，使之適應(yīng)國民需求的變化、人口的變化、家庭及地區(qū)的變化、女性作用的變化、勞動環(huán)境的變化以及經(jīng)濟的變化，并使之在21世紀(jì)依然能夠持續(xù)下去。

日本社會保障制度改革的基本方向是：

（1）努力抑制社會保障費支出的過度膨脹，減輕中央財政的負(fù)擔(dān)。改革的目標(biāo)首先集中在國庫存負(fù)擔(dān)最大的社會保險部門。在公共年金方面，1994年出臺了年金改革法案，決定從2001年起把領(lǐng)取養(yǎng)老金的起始年齡推遲到65歲，對無工作或低薪的勞動者，可在60-64歲期間支付部分養(yǎng)老金。為解決財政薄弱的年金部門負(fù)擔(dān)過重的問題，除采取國庫存重點幫助和調(diào)整各年金體系間的財政加以解決外，政府還積極謀求實現(xiàn)年金制度的一體化。在醫(yī)療保險方面，1982年制定的《老年保健法》取代了原有的“老年人醫(yī)療公費負(fù)擔(dān)”制度，規(guī)定70歲以上老人的醫(yī)療費由各醫(yī)療保險制度共同負(fù)擔(dān)。1984年設(shè)立修改健康保險法時又規(guī)定：60-70歲的老人是受雇者醫(yī)療保險的適用對象，把補助醫(yī)療費的標(biāo)準(zhǔn)由100%降至90%，以降低政府對國民健康保險的補貼率；同時廢止了“臨時工（日工）保險制度”，將其納入其他健康保險。1986年和1991年兩次對老人保健法進行個性制定了全體國民負(fù)擔(dān)老人醫(yī)療費制度。1992年在健康保險中第一次導(dǎo)入了“中期財政運營方式”，以便在大致5年間取得財政平衡，同時降低保險費率和國庫補貼率。

（2）在考慮國民承受能力的前提下，逐步提高保險金繳納率，引進“受益者負(fù)擔(dān)”的原則，實行費用征收多元化。1994年的年金改革法案規(guī)定，厚生年金的繳費比率從1994年10月起，由月標(biāo)準(zhǔn)收入的14.5%提高到16.5%（勞資雙方平均分?jǐn)偅?995年10月再提高0.85%；1995年后從受保人的年中和年末獎金中（各相當(dāng)于1個月的工資），提取1%的保險金（勞資均攤）。然而,日本政府迄今所采取的一系列措施并沒能遏止社會保險財政赤字的擴大趨勢,除國民健康保險以外的所有保險制度都呈現(xiàn)的財政赤字，政府的基本對策是提高繳費率。厚生勞動省在1999年擬定了一項養(yǎng)老保險改革方案，主要內(nèi)容是將給付水平降低20%、同時降低投保費率，今后的改革方向?qū)⑹墙档凸べY替代率、逐步縮小公共年金規(guī)模、擴大企業(yè)年金。但由于受保人（公、私雇員）和工會組織對于降低替代率幾乎都持反對意見,國會未予通過上述議案。日本政府在2001年11月29日向國會提交了一份針對老齡化而制定的、以提高繳費率和增加個人負(fù)擔(dān)治療費比率為主的重建醫(yī)療保險財政方案，擬于2002年實施。

在稅制改革方面，擴大中間稅征收比率。1998年日本首次引進消費稅，90年代以來通過提高消費稅的征收比率（1997年后為5%）來保證社會保障的資金來源。此外，通過提高某些社會福利設(shè)施的收費標(biāo)準(zhǔn)和擴大有償服務(wù)范圍，以減少政府支出部分。

以上這些做法盡管采用的方式不同，但最終都將直接或間接加重國民的負(fù)擔(dān)。因而如何取得國民的廣泛共識和支持，是擺在日本政府面前的一大課題。

（3）倡導(dǎo)社會保障事業(yè)的社會化，重視各社會團體和家庭有社會保障中的作用。

日本十分重視發(fā)展居民參與社會福利的機制，90年代以來，由居民創(chuàng)辦的各種營利性家庭服務(wù)團體有較大的發(fā)展。一些企業(yè)、尤其是大企業(yè)也主動參預(yù)社會福利事業(yè)，通過各種慈善活動積極為社會作貢獻。

二、日本社會保障制度對中國的若干啟示

1．社會保障的立法問題

立法基礎(chǔ)。

社會保障是以社會安全為目標(biāo)、以社會公平為原則、以保障公民的基本生存權(quán)利為宗旨的社會公共政策。現(xiàn)代國家大都將自然法關(guān)于人的生存權(quán)利的自然秩序在憲法中予以確認(rèn)并承諾保護。在這些國家，憲法對于公民基本生存權(quán)利予以保障的承諾成為社會保障法的立法淵源和基礎(chǔ)。在中國，憲法雖然沒有使用“社會保障”這個概念，但在有關(guān)章節(jié)中對國家責(zé)任和公民權(quán)利作了相應(yīng)的表述。[10]

然[來

而，憲法所確立的公民權(quán)利作為社會保障立法的基礎(chǔ)地位往往受到忽視。在論及有關(guān)建立或改革社會保障制度的動因或依據(jù)時，人們往往援引的是中共中央和政府的文件或決議，而這些文件中沒有對社會保障給出清晰、完整的定義，對社會保障的理解多偏向于其在經(jīng)濟體制改革中的功用，或者將其局限于改善人民生活水平的層面。90年代中期以來的社會保障制度改革，基本上遵循著功利性目的，在制度設(shè)計上強調(diào)效率高于公平、減輕政府責(zé)任，使社會保障在彌補市場缺陷、公平收入分配、吸收經(jīng)濟增長的社會成本方面的作用受到忽視，并且成為抑制消費需求、強化謹(jǐn)慎性預(yù)期心理的原因之一。對社會保障的法律地位及其在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的作用認(rèn)識上的偏差，導(dǎo)致了立法基礎(chǔ)的模糊，或許是造成中國社會保障立法滯后的原因之一。

立法形態(tài)。

中國已初步建立起社會保障法的體系框架，在結(jié)構(gòu)形式上基本涵概了當(dāng)代社會保障法系的外延。[11]但從立法形態(tài)上看，尚處于較低層次，大多是作為政府的行政法規(guī)或部門規(guī)章頒布的，或以政府政策的形式出現(xiàn)，不具備國家法律的形態(tài)，其剛性和約束力較弱；在法規(guī)形成過程中，起主導(dǎo)作用的是政府意志而非國家意志；由于不同政府部門的立場差異，一些法規(guī)缺乏統(tǒng)一性和嚴(yán)謹(jǐn)性，在實施過程中易產(chǎn)生矛盾或者銜接上的真空；在不同利益主體的搏弈傾向下，其實施中的隨意性較強，實施效果易打折扣。從先進國家推廣社會保障制度的經(jīng)驗來看，應(yīng)在體系創(chuàng)建初期就將強化立法列為根本，以此保證和規(guī)范社會保障體系的建立和發(fā)展。當(dāng)前，中國正面臨著建立全國統(tǒng)一、完善、規(guī)范的社會保障制體系的迫切任務(wù)。從中國的實際情況出發(fā)，參照有關(guān)國際組織所制定的社會保障規(guī)章和原則，借鑒各國社會保障立法的經(jīng)驗，加強中國社會保障立法建設(shè)、提升立法層次、使之從政府意志升華為國家意志，是其中一項根本的、戰(zhàn)略性的任務(wù)。

目前，中國的專家學(xué)者在先制定根本性的社會保障部門法還是先行分項制定社會保障的單行法問題上存有爭議。筆者認(rèn)為，當(dāng)前中國正處在對社會保障制度改革進行總體規(guī)劃和推進的階段，在這種形勢下，制定一部確立社會保障的目標(biāo)、宗旨和原則，明確國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)以及社團法人、商事組織、公民在社會保障中的地位、權(quán)利與義務(wù)，規(guī)范和協(xié)調(diào)社會保障各參預(yù)主體之間法律關(guān)系，并且能夠用以規(guī)范相關(guān)單行法律或法規(guī)的制定的、總括性的社會保障法，不僅是必要的，而且是適時的。部門法的建立，有利于該部門法系的立法完善，有利于將社會保障制度納入正常的法制軌道運行。

2．社會保障的決策體制與管理體制

由現(xiàn)有的決策體制和立法形態(tài)所決定，中國社會保障制度的決策過程基本上是在政府部門內(nèi)部完成的。盡管某項制度的出臺，通常經(jīng)過一定的調(diào)查研究、方案設(shè)計、試點運行、總結(jié)評估到?jīng)Q策選擇的過程，但在封閉的和缺乏透明度的狀態(tài)下做出的決策，難免因決策者認(rèn)識上的局限或政府意志的作用而造成失誤。[12]在這方面，日本的立法機關(guān)審議批準(zhǔn)體制，法定的專家咨詢機制（社會保障審議會制度），受保人、工會、黨派、雇主組織、自營業(yè)者組織等社會各利益團體廣泛參預(yù)的決策體制，[13]對中國具有重要的借鑒意義。

在社會保障的管理、執(zhí)行、基金運行、審查、監(jiān)督體制的建設(shè)方面，中國政府近年來采取了一些措施并逐步得以規(guī)范和完善。需要強調(diào)的是，在社會保障管理體制建設(shè)方面，中日兩國確有諸多需要交流、學(xué)習(xí)與借鑒之處。除前述若干問題外，日本法定的專家咨詢制度、民間協(xié)助制度以及保險費的定期審議、修正制度，對完善中國的社會保障體系建設(shè)亦有重要的、現(xiàn)實性的借鑒價值。

3．社會保障的財政結(jié)構(gòu)

在社會保險費籌資上，中國政府確立了“國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)”的“資金來源多渠道”原則。從形式上看，中國的這種社會保障財政收入結(jié)構(gòu)與日本具有同構(gòu)性，但各責(zé)任主體的負(fù)擔(dān)比例與日本有較大的區(qū)別。在中國，社會保險基金主要來源于企業(yè)和職工的繳費，1999年社會保險基金征繳收入中，企業(yè)繳費占78.2%、個人繳費占21.8%，2000年則分別為78.9%和21.1%；[14]而日本1998年雇主和受保人在社會保障供款額中所占比例分別為52.2%和47.8%。[15]從政府責(zé)任方面看，在中國1999年的國家財政決算中（包括中央和地方財政），“社會保障補助支出”與“撫恤和社會救濟費”之和為523.52億元，占國家財政總支出的3.45%（在該年度預(yù)算中，這兩個項目的支出預(yù)算為346.94億元,僅占總預(yù)算的2.39%）；[16]日本在90年代初期，社會保障及福利支出在中央財政支出中的比例即達(dá)到37.52%的水平。[17]兩相比較，中國政府和企業(yè)在社會保障中的畸低或畸高責(zé)任，與日本的情況形成鮮明的對照。

中國社會保障財政結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，反映政府角色定位上的偏差，并制約著某些改革目標(biāo)的實現(xiàn)。改變由國家過度包攬的傳統(tǒng)保障方式、減輕政府負(fù)擔(dān)是中國社會保障制度設(shè)計的主要方針之一，它比較符合當(dāng)前社會保障領(lǐng)域改革的世界潮流。但將政府角色僅限于制度供給和最終保障、缺少法定的直接責(zé)任的定位則有失妥當(dāng)，未能體現(xiàn)憲法確立的國家在保障公民生存權(quán)利上所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)或責(zé)任。在社會保險制度改革中，通過引入個人帳戶，實現(xiàn)了國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)的“資金來源多渠道”的目標(biāo)，但在負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)過于偏重經(jīng)濟目標(biāo)而忽視了社會目標(biāo)、尤其是缺乏政府的直接責(zé)任的狀況下，企業(yè)負(fù)擔(dān)并未因個人責(zé)任的增加而降低至合理的水平，而一些地方政府為彌補社會保險基金缺口又極力提高企業(yè)繳費水平。[18]由于企業(yè)負(fù)擔(dān)偏重，影響了保險資金的征繳（由于企業(yè)的逃費、避費傾向），制約著“廣覆蓋”（由于企業(yè)拒保傾向）和“保障方式多層次”目標(biāo)的實現(xiàn)。同時，由于政府力圖依賴社會保險基金清償養(yǎng)老金歷史債務(wù)而產(chǎn)生的養(yǎng)老金財政危機，以及強調(diào)以“低水平”和個人責(zé)任為特征的長遠(yuǎn)目標(biāo)，導(dǎo)致了公眾對改革的恐慌心理和對政府置信度的下降，由此引發(fā)了“提前退休”、“突擊看病”等嚴(yán)重問題，并且進一步強化了謹(jǐn)慎消費、增加儲蓄以防不測的普遍心態(tài)。當(dāng)社會保障制度運行出現(xiàn)嚴(yán)重問題時，政府便開始強調(diào)社會安全和政府責(zé)任，制定短期應(yīng)急措施，投入巨額資金倉促應(yīng)對。應(yīng)當(dāng)看到，政府所采取的事后補救行為，實質(zhì)上是社會保障機制對政府責(zé)任的強制性復(fù)歸。與其規(guī)避政府責(zé)任、引發(fā)制度運行波動后再予以補救，不如確立政府責(zé)任以確保社會保障制度的平穩(wěn)運行。

4．社會保障體系平穩(wěn)運行問題

社會保障體系平穩(wěn)運行可以歸結(jié)為社會保障基金在經(jīng)濟周期和社會結(jié)構(gòu)變動中保持平衡的問題。社會保障基金的平衡主要取決于基金的征繳、給付水平，基金運營收益率的高低，以及國家財政的支持力度。而這些因素又均受到國民經(jīng)濟運行狀況、人口和社會結(jié)構(gòu)變動的制約。當(dāng)這些條件發(fā)生變動時，會對社會保障基金的平衡產(chǎn)生不同的影響。在一般情況下，人口結(jié)構(gòu)的變動是漸進的，其變動的長期趨勢是可預(yù)測和易于把握的；經(jīng)濟運行狀況則相對存在較大的變數(shù)，除了其自身正常的波動周期以外，國際政治經(jīng)濟環(huán)境、自然環(huán)境、國內(nèi)政治經(jīng)濟社會決策等因素都會直接或間接地對之發(fā)生不同的作用，并傳導(dǎo)給社會保障基金使之發(fā)生盈虧變動。因而，社會保障制度的設(shè)計除了要充分考慮社會發(fā)展目標(biāo)外，還應(yīng)預(yù)見到經(jīng)濟、社會因素變動對它的影響。

一般來說，社會保障基金的支付手段具有緩解或吸收經(jīng)濟波動產(chǎn)生的外部社會成本的作用，既使在一定時期和在一定程度上出現(xiàn)失衡,也具有積極的社會意義，其自身亦能通過政府的轉(zhuǎn)移支付和在經(jīng)濟良性發(fā)展階段重新達(dá)到平衡。但是，在經(jīng)濟狀況長期持續(xù)惡化的情況下，無論是國家財[

政還是基金本身，都將面臨巨大的壓力，從而危及社會保障制度，使之難以為繼。日本在經(jīng)濟高速增長時期制定的社會保障政策，未能預(yù)見到長期衰退的影響，而長期以來的“國債依賴型”財政又使得政府在平衡社會保障基金方面力不從心，后來的改革實屬不得已而為之。如何制定一項能夠長期平穩(wěn)運行的社會保障政策，是中國政府面臨的重要課題。

由于社會保險的繳費義務(wù)與受益權(quán)利具有對等性，“低水平”并非是保持基金平衡的有效方法；提高繳費率和降低給付率將因增加企業(yè)和個人的負(fù)擔(dān)、損害受保人的利益而受到社會保險主要供款人的抵制；社會保障基金的籌集和運營完全（或主要）依賴于民間或政府，都會使基金平衡面對一定的風(fēng)險，因而應(yīng)按照適當(dāng)?shù)谋壤侠泶_定政府、企業(yè)、受保人之間的連帶責(zé)任。從中國當(dāng)前社會保障基金運行危機的實際情況來看，問題的關(guān)鍵在于對國家財政的現(xiàn)有體制、支出結(jié)構(gòu)和監(jiān)督體制進行改革，建立起公共財政體制，將保障社會安全作為政府財政活動的重要目標(biāo)，并確立以“平衡預(yù)算”為原則的財政決策和運行機制，從而奠定政府承擔(dān)社會保障的直接責(zé)任和最終責(zé)任的財政基礎(chǔ)。

5.突出重點、擴大社會保障的覆蓋面

日本社會保障體系經(jīng)歷了從以勞動者為中心到全民保障的擴展過程。中國的條件與日本有所不同，但是社會保障體系的建立亦應(yīng)突出重點，有序發(fā)展。雖然近幾年中國社會保障制度改革已取得重大進展，其覆蓋面已經(jīng)開始從國有企事業(yè)單位職工逐步延伸到城鎮(zhèn)其他經(jīng)濟成份的職工，但社會保障的實施范圍還比較狹窄，城鄉(xiāng)之間、不同所有制企業(yè)之間、地區(qū)之間的差別過大，眾多無權(quán)利享受社會保障和處于低水平保障狀態(tài)中的勞動者抵御生活風(fēng)險的能力十分脆弱。這種社會福利資源分配的不公平、不合理的狀況，不僅剝奪了大多數(shù)勞動者應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利，而且對市場經(jīng)濟體制的發(fā)展、勞動力的流動和社會安定正在或者將要產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。那種囿于“唯生產(chǎn)力論”、忽視社會保障促進生產(chǎn)力發(fā)展功能、忽視公民基本權(quán)利和社會保障需求的思維方式，以及在這種思維方式指導(dǎo)下制定的社會政策，無益于中國的經(jīng)濟和社會發(fā)展。中國社會保障體系建設(shè)的方向，應(yīng)該是以城鎮(zhèn)勞動者為重點，逐步擴大到城鄉(xiāng)全體勞動者乃至全社會。其中，突破“二元化社會”思維的局限，將占中國全體公民絕大部分的農(nóng)村人口和從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的勞動者納入社會保障體系，是中國社會保障事業(yè)發(fā)展乃至經(jīng)濟、社會發(fā)展所面臨的一個重大而迫切的課題。盡管中國與日本的具體國情各不相同，但日本解決農(nóng)村人口的社會保障問題的歷史經(jīng)驗對中國不乏可供學(xué)習(xí)借鑒之處。

同時，在擴大社會保障覆蓋面過程中，既要制定社會保障的依據(jù)、規(guī)范、準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)，又要注重完善制度運行中的監(jiān)督和約束機制，并且應(yīng)根據(jù)不同社會群體的特點充分評估制度設(shè)計的合理性和可行性，否則可能因公眾疏于參預(yù)而使之流于形式。在這方面，日本的國民年金“空洞化”趨勢對于中國具有一定的警示意義。[19]

6．建立多層次的社會保障體系

日本在養(yǎng)老保險領(lǐng)域建立起了一個較為完善的多層次保障體系。一個企業(yè)雇員，一般可得到由國民基礎(chǔ)年金、厚生年金、企業(yè)年金（厚生年金基金或適格年金）所構(gòu)成的三個層次的保障；一號受保人除加入國民基礎(chǔ)年金外，還可自愿加入國民年金基金。另外，日本在普遍推行社會養(yǎng)老保險的同時，還有各種商業(yè)人壽保險可供人們選擇。多層次的養(yǎng)老保險體系可以靈活地滿足不同階層、不同經(jīng)濟狀況的參保人的養(yǎng)老需求。

中國在對企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度進行全面改革的初期，也明確提出了建立多層次的保障體系的目標(biāo)，[20]但它的初衷在于改變以往的養(yǎng)老保險資金籌措完全由國家或企業(yè)包攬的單一方式，因而在目標(biāo)設(shè)定上與世界銀行倡導(dǎo)的“多支柱”的養(yǎng)老保障體系存有一定的差別。雖然“多支柱”體系的建立包含著基金來源和籌集方式的內(nèi)容，但它的目的卻是從保障老人生活和促進經(jīng)濟發(fā)展的原則出發(fā)，確立由國家再分配責(zé)任、企業(yè)保險責(zé)任和個人自我保障責(zé)任共同支撐的養(yǎng)老金制度結(jié)構(gòu)，從而建立起一種較為有效和安全的老年生活風(fēng)險保障模式。在中國，由于在養(yǎng)老保險制度設(shè)計中強調(diào)減輕政府責(zé)任而偏重于企業(yè)的責(zé)任，也由于勞動力長期供大于求以及企業(yè)與員工之間缺少談判協(xié)商機制，使得企業(yè)缺乏建立企業(yè)年金制度的能力和內(nèi)在動力，這是導(dǎo)致多層次社會保障體系建設(shè)進展緩慢的主要原因。

中日兩國在各自社會保障制度改革過程中面臨著許多相類似的問題，諸如人口老齡化、人口負(fù)擔(dān)系數(shù)增大、失業(yè)率增長、國家財政負(fù)擔(dān)過重、養(yǎng)老保險基金運營風(fēng)險加大等等；學(xué)術(shù)界關(guān)于走出社會保障財政危機的方法和途徑的探討亦有趨同之處，諸如推遲退休年齡、減輕政府負(fù)擔(dān)、提高繳費率、降低工資替代率，以及社會保障“費”、“稅”之爭，現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金制孰優(yōu)孰劣之辯等等。因而，兩國在社會保障制度改革方面加強交流和借鑒是十分必要的。但是也應(yīng)看到，中日兩國是在不同的經(jīng)濟和社會條件下對各自的社會保障制度施行調(diào)整或改革的，兩國在社會保障的制度模式和發(fā)展水平方面存在較大的差別，因而某些問題或因素雖然帶有共同的表現(xiàn)形式，但是它們的因果關(guān)系、結(jié)構(gòu)層次、性質(zhì)內(nèi)涵及其對現(xiàn)行制度的影響程度等均表現(xiàn)出較大的差異，從不同的立場或視角考察，可能會得出不同的、甚至是相反的結(jié)論。充分把握雙方的特殊性，深入分析具體條件和具體問題，才能做出有益的比較和正確的判斷。

注釋:[1]諸如一些中國學(xué)者所歸納的：把握有利時機，迅速建立、完善和普及社會保障制度；順應(yīng)形勢變化，適時實行社會保障政策的重點轉(zhuǎn)移，不斷進行社會保障制度的調(diào)整和改革；加強“體系化”、擴大覆蓋面，多層次、多渠道發(fā)展社會保障體系；健全法制，強化社會保障體系的運營和管理，等等。從具體保險制度形態(tài)上看，使人人享有健康的、普遍性的健康保險制度，以養(yǎng)老為主兼有遺屬、殘疾保障功能的年金制度，具有失業(yè)救助、調(diào)整雇傭狀態(tài)、擴大雇傭機會、促進勞動者能力的開發(fā)與提高、增進與改善勞動者福利等綜合功能的雇傭保險制度，關(guān)注老年群體生活需求、通過提供生活服務(wù)保障老年人生活質(zhì)量的介護保險制度等等，亦構(gòu)成了日本社會保障體系的主要特征。[2]美國占領(lǐng)當(dāng)局在公共救助三原則——無差別和平等、明確國家責(zé)任、保障最低生活水平——的指導(dǎo)下，積極推動日本制訂新的法律和制度，1946年《生活保護法》即是在這一背景下產(chǎn)生的。雖然它與戰(zhàn)前的救貧制度有著根本區(qū)別，但并未理解社會保障體系中的公共扶助的含義，設(shè)定了請示權(quán)等資格審查規(guī)定，并且在執(zhí)行過程中難以確保“無差別和平等原則”的貫徹、難以體現(xiàn)國家的責(zé)任，沒有消除授予者的“施恩”意識和受領(lǐng)者的被動意識，國民仍然把生活保護視為國家的施舍。[3]最近的一個例子是，厚生勞動省在1999年提出了將給付水平降低20%、同時降低投保費等養(yǎng)老保險改革方案，但受保人（公、私雇員）和工會組織對于降低替代率幾乎都持反對意見，國會因此未通過上述1999年的政府案。[4]例如，東京地方法院對“朝日訴訟”的一審判決（1960年10月19日）得出了厚生省規(guī)定的生活保護基準(zhǔn)違反了生活保護法第3條、第8條的結(jié)論。這一判決對社會產(chǎn)生了很大影響，使要求提高社會保障水準(zhǔn)的市民運動和工人運動活躍起來，生活保護的基準(zhǔn)也在判決下達(dá)后得到了大幅度的提高。雖然最高法院1982年7月7日的判決推翻了一審結(jié)論，但在實際上亦認(rèn)定了國家的酌情處理權(quán)并非是無限的，應(yīng)服從于憲法的制約，可將顯而易見是不合理的實施對策視為違憲行為。[5]中國亦確立了“資金來源多渠道”的社會保險籌資原則，表述為“實

行國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)”（《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，1991年6月26日）。但在具體的責(zé)任構(gòu)成方面、尤其是在政府責(zé)任的承擔(dān)上與日本存在差異。這一點將在后文略加討論。[6]引自呂學(xué)靜編著：《各國社會保障制度》第266頁，經(jīng)濟管理出版社2001年版。另根據(jù)日本國立社會保障·人口問題研究所編《社會保障費統(tǒng)計資料（1969-1998）》（研究資料第300號，2001年3月31日）第15頁“表1-1”的數(shù)據(jù)計算，1998年社會保障的融資結(jié)構(gòu)是：受保人繳費占29.5%，雇主繳費占32.1%，公費負(fù)擔(dān)占24.7%（其中國庫負(fù)擔(dān)為19.3%，其他公費負(fù)擔(dān)為5.4%），其他收入占13.8%（其中資產(chǎn)收入占10.1%，其他收入占3.7%）。[7]根據(jù)日本國立社會保障·人口問題研究所編《社會保障費統(tǒng)計資料（1969-1998）》（研究資料第300號，2001年3月31日）第15頁“表1-1”的數(shù)據(jù)計算。[8]在日本，經(jīng)濟衰退與社會結(jié)構(gòu)變遷是影響社會保障運行的兩個不同的向量。前者的影響是消極的、負(fù)面的；后者則大多是伴隨社會發(fā)展進步而產(chǎn)生的社會問題，而且是社會保障發(fā)展的結(jié)果，應(yīng)該視其為一種進步的、促進性的影響因素。盡管二者的作用在引致社會保障財政危機方面殊途同歸，但克服這種危機的途徑并非是削弱社會保障本身，而是使社會保障體系更趨合理、完善和有效。就經(jīng)濟因素而言，不是社會保障加劇了經(jīng)濟上的危機，而是經(jīng)濟危機減少了社會保障的財政收入并且擴大了對它的支付需求，從而使它面臨困境。如同社會保障曾經(jīng)支持了日本經(jīng)濟的高速增長一樣，一個更趨合理和完善的社會保障體系還將有助于吸收經(jīng)濟危機帶來的社會震蕩，促使國民經(jīng)濟較平穩(wěn)地走向復(fù)蘇和高漲。[9]引自日本厚生勞動省社會保險研究所：《目でみる年金》第138頁表14，2000年版。[10]見《中華人民共和國憲法》（1982年修訂）第42、44、45條。[11]中國現(xiàn)有的社會保障法體系的結(jié)構(gòu)包括：養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險法規(guī)，社會福利法規(guī)，殘疾人保護法規(guī)，社會優(yōu)撫法規(guī)，婦女兒童保護法規(guī)，以及未成年人權(quán)益保護法，老年人權(quán)益保護法等。[12]典型的事例，如：1995年國務(wù)院《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革的通知》制定的兩套方案，因其固有缺陷而造成實施中的混亂局面；近些年由于政府力圖規(guī)避養(yǎng)老金歷史債務(wù)而引起的基本養(yǎng)老保險基金的支付危機；以及2001年國有股減持補充社會保障基金辦法的實施導(dǎo)致的股市動蕩。[13]在中國，由于上層工會組織的行政化，參預(yù)決策的應(yīng)以基層工會、企業(yè)工會的代表為主。此外，農(nóng)民、從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)者的代表也應(yīng)平等地參預(yù)決策。[14]根據(jù)勞動和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心編：《中國社會保險年鑒》（內(nèi)部資料，2000年、2001年）的數(shù)據(jù)計算。統(tǒng)計項目包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險，未含失業(yè)保險。其中企業(yè)和個人在醫(yī)療保險繳費額中的比例按3∶1估算。1999年，社會保險費征繳收入為1,359.9億元，其中企業(yè)繳費1,063.8億元，受保人繳費296.1億元；2000年的數(shù)字分別為1,902.5億元、1,500.6億元和401.9億元。[15]根據(jù)日本國立社會保障·人口問題研究所編《社會保障費統(tǒng)計資料（1969-1998）》（研究資料第300號，2001年3月31日）第15頁“表1-1”的數(shù)據(jù)計算。1998年的供款總額為549,737億日元，其中事業(yè)主負(fù)擔(dān)286,449億日元，受保人繳款263,288億日元。[16]根據(jù)《中國財政年鑒(2000)》（中國財政出版社，2000年版）第337-338頁數(shù)字計算。[17]此數(shù)字為日本1991-1993年三個財政年度福利支出的平均水平。根據(jù)國際貨幣基金組織：《政府財政統(tǒng)計年鑒（1999）》的統(tǒng)計數(shù)字計算；轉(zhuǎn)引自朱之鑫主編：《國際統(tǒng)計年鑒（2000）》（中國統(tǒng)計出版社，2000年版）表9-7“日本中央政府財政收支”。[18]比如，養(yǎng)老保險制度規(guī)定的企業(yè)繳水平為工資總額的20%，但1998年有17個省份的企業(yè)繳費水平超過此限，其中最高的是新疆，達(dá)到25.91%。（勞動和社會保障部社會保險研究所：《世紀(jì)抉擇——中國社會保障體系框架》第47-48頁，中國勞動社會保障出版社2000年版）。[19]日本的國民年金法規(guī)定，20至60歲的日本居民必須加入國民年金，其中除雇員年金（厚生年金和共濟年金）加入者（稱為“二號受保人”）及其無職業(yè)配偶（三號受保人）自動加入外，對自營業(yè)者及其配偶、20歲以上的學(xué)生，以及非法人化的5人以下企業(yè)的雇員（統(tǒng)稱為“一號受保人”）具有法律上的強制性。但是，由于在實際操作中缺乏法律約束和嚴(yán)密的監(jiān)督（監(jiān)督成本過于高昂），“一號受保人”實際上是自愿加入的；由于國民年金加入者不論其收入水平如何，都承擔(dān)等額的繳費義務(wù)、享有等額的給付權(quán)利，并享受同等的免稅待遇和國庫補貼額（占國民年金給付的1/3），因而使國民年金的公平性受到質(zhì)疑；由于自營業(yè)者一般都擁有屬于自己的財產(chǎn)，老年時的生活對年金收入的依賴較弱，因而使國民年金的必要性受到質(zhì)疑；加之，由于國民年金的收益率較低以及對經(jīng)濟前景的不樂觀預(yù)期，人們對年輕時的繳費能否在年老時得到等值的回報心存疑慮。由于上述種種原因，約有30%的適用對象未參加（或因各種理由免除繳費義務(wù)），一些人（主要是年輕人）轉(zhuǎn)而購買收益率較高的商業(yè)保險，從而影響了國民年金的積累，形成了國民年金“空洞化”的趨勢。[20]1991年6月26日國務(wù)院的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》確定：“隨著經(jīng)濟的發(fā)展，逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度。”1995年3月1日國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》提出：“企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的目標(biāo)是：到本世紀(jì)末，基本建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求，適用城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個體勞動者，資金來源多渠道、保障方式多層次、社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)、管理服務(wù)社會化的養(yǎng)老保險。”并指出：“國家在建立基本養(yǎng)老保險、保障離退休人員基本生活的同時，鼓勵建立企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險。”退休人員基本生活的同時，鼓勵建立企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險。”主要參考文獻：陳建安主編：《戰(zhàn)后日本社會保障制度研究》，復(fù)旦大學(xué)出版社1996年版。呂學(xué)靜編著：《日本社會保障制度》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2000年版。呂學(xué)靜編著：《各國社會保障制度》，經(jīng)濟管理出版社2001年版。勞動和社會保障部社會保險研究所：《世紀(jì)抉擇——中國社會保障體系框架》，中國勞動社會保障出版社2000年版朱之鑫主編：《國際統(tǒng)計年鑒（2000）》，中國統(tǒng)計出版社，2000年版。勞動和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心編：《中國社會保險年鑒》2000年、2001年。日本厚生勞動省社會保險研究所：《目でみる年金》，2000年版。日本國立社會保障與人口問題研究所編：《社會保障費統(tǒng)計資料（1969-1998）》，研究資料第300號，2001年3月31日。