統籌管理制度范文

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篇1

第二條統籌管理的原則。無償性，即非稅收入資金屬于政府性資金，政府從委托各單位代征的非稅收入資金中統籌調劑部分資金，具有無償性；公平性，即政府對納入統籌范圍內的單位或項目，按照同一比例征收統籌資金；合理性，即對行政事業性收費和其他非稅收入，在剔除上繳上級、返還下級、征收成本費用等因素后再進行統籌。

第三條統籌管理的范圍。本區行政區劃內的行政機關、事業單位和代行政府職能的社會團體（以下簡稱“單位”）所收取的，納入財政專戶管理的非稅收入，都要按率征收政府調劑統籌款。統籌資金具體包括下列項目：未納入財政預算內管理的行政事業性收費收入、國有資源（資產）有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入、政府財政性資金產生的利息收入和照章納稅后的其他收入等。

對各單位收取的有法定專門用途的非稅收入、專項資金、上級補助收入、往來性資金以及民辦非企業單位所收取的各類款項暫不統籌，具體項目由區財政局按規定予以界定，但須按規定納入區級財政預算或財政專戶管理，實行收支兩條線。

第四條統籌管理的方法。非稅收入調劑統籌實行“核定收入基數、固定調劑比例、超收比例返還、短收調劑不變”的管理辦法。每年初，區財政局根據各單位前三年的實際收入平均數核定收入基數，基數內的非稅收入在扣除上繳、分成和成本性支出后，按20％的比例統籌，超基數的按50％統籌；對未核定收入基數的單位，原則上按實際收入的30％統籌。各執收單位如果完不成收入任務，調劑統籌部分仍按收入基數計算，短收部分相應核減該單位綜合支出預算。

第五條統籌資金的用途。政府統籌的非稅收入資金，由財政結合預算內資金，納入政府經濟建設和社會事業發展總體計劃，統籌安排，切實提高資金使用效益，增強政府宏觀調控能力。主要用于解決社會的重點、難點、熱點問題以及公益事業等補轉移支出。

篇2

（一）統籌城鄉發展是縮小城鄉差距、解決“三農”問題的需要

改革開放以來，我國經濟雖然取得了高速發展，但城鄉差距并沒有相應縮小，反而在擴大。城鄉居民收入差距從1985年的1．7倍擴大到2002年的3．1倍；城市居民人均消費支出與農村居民人均生活現金消費支出差距從1985年的2．2倍，擴大到2002年的4．1倍。如果將農民的實物收入、生產性投入和市民的非貨幣收入等因素考慮進來，則目前的城鄉收入差距達到驚人的6倍。而世界多數國家的城鄉收入之比為1．5：l左右，在韓國、中國臺灣等國家和地區的經濟起飛時期，城鎮居民收入一般是農民的140－160％。即使在一些收入分配高度不平等的發展中國家，城鄉居民的收入差距也不像中國這樣大。

城鄉差距的擴大、“三農”問題的形成，都與城鄉分割體制和“城市偏向”的發展戰略有很大關系。要想縮小城鄉差距、解決“三農”問題，必須統籌城鄉發展，消除城鄉分割體制，放棄“城市偏向”的發展戰略。

（二）統籌城鄉發展是全面建設小康社會的需要

全面建設小康社會的重點在農村，難點也在農村。農村之所以在小康建設中明顯落后，其中最重要的原因是我國在過去相當長時間里沒有統籌城鄉發展，實施了“城市偏向”的發展戰略，對“農業剩余”或農民的生產成果和農村的生產要素進行過多的強制性剝奪和轉移。因此，要想全面建設小康社會，必須統籌城鄉發展，停止對“三農”的剝奪。

（三）統籌城鄉發展是建立公平競爭、全國統一市場經濟的需要

目前，公平競爭、全國統一、高效有序的現代市場經濟體制在我國遠未形成，主要表現在：一是一些城市政府對城市居民的特權進行地方保護，以各種方式阻礙農民共享現代城市文明；二是大中城市的戶籍制度還沒有放開，農村人口不能在全國范圍內自由遷徙；三是城鄉的勞動就業制度不統一，進城務工的農民還受到一些城市制定的歧視性就業和勞動用工制度的限制；四是城鄉福利保障制度和教育制度不統一，農村居民還沒有獲得平等的福利保障和受教育待遇，這成為城市吸納農村勞動力的重大障礙；五是城鄉財稅金融制度不統一，本來就較窮的農村居民反而承擔著比城市居民重得多的稅收負擔和各種非稅負擔如提留、統籌、攤派、集資、克扣等。

我國要想成為現代化強國，就必須建立公平競爭、全國統一的現代法治市場經濟。如果城鄉之間繼續存在種種制度差異和權利不平等，要想成為現代化強國是不可能的。

（四）統籌城鄉發展是擴大內需、促進經濟增長的需要

我國近年內需不足主要表現為農村需求不足，而農村需求不足，主要是由農村居民購買力低造成的。我國農村實際人口占全國總人口的60％多，但農村金融資產不到全國的30％，農村社會購買力不到全國的40％。

農村需求不足或農民購買力低是由農民收入水平低造成的。農民收入水平低與農村剩余勞動力過多，人均資源少，勞動力生產率低等有直接關系，而所有這些又根源于城鄉分割制度和“城市偏向”的工業化或經濟發展戰略，或者根源于沒有統籌城鄉發展。

全面理解統籌城鄉發展

統籌城鄉發展是指統籌城鄉的全面發展，包括統籌城鄉經濟發展和統籌城鄉社會發展。

（一）統籌城鄉經濟發展

統籌城鄉經濟發展包括統籌城鄉經濟增長、統籌城鄉產業發展、統籌城鄉企業發展和統籌城鄉要素配置四個層面。

統籌城鄉經濟增長，主要表現為統籌城鄉GDP（或人均GDP）增長，要使農村和城市的GDP（或人均GDP)增長速度保持大致同步的狀態，即使有差距，也要保持在合理的范圍內。

統籌城鄉產業發展，主要是要使城鄉之間在市場機制的引導下形成合理的產業分工，農村主要發展第一產業，城市主要發展二、三產業。但也絕不能忽視在自然經濟的轉型過程中，農村也會大量地產生第二、三產業。只是隨著城市化的逐步推進，第二、三產業越來越多地布局在城市包括小城鎮。統籌城鄉企業發展，主要是要給予城鄉各類企業公平競爭的政策環境，允許城鄉企業在城鄉之間自由流動和優化配置。

統籌城鄉要素配置，主要是要按照自由選擇原則，允許城鄉勞動力和人口自由流動，形成合理的勞動力配置和人口分布；按照平等交易原則，實現資金、土地、技術等要素在城鄉之間的優化配置。

（二）統籌城鄉社會發展

統籌城鄉社會發展包括統籌城鄉人口發展、統籌城鄉科教文化發展、統籌城鄉福利保障、統籌城鄉資源環境保護等。

統籌城鄉人口發展，主要是在盡快使農民享有國民待遇的前提下，逐步實現城鄉按照統一的計劃生育政策控制人口增長，按照城鄉統一的教育培訓制度提高全民的素質。特別是不能忽視尚處于不穩定狀態的城鄉流動人口的生育控制和素質提高。

統籌城鄉科教文化發展，主要是要按照公平的標準，統一規劃城鄉的科學研究和教育文化事業，國家對農村的科教文化投入要保持在與其人口規模和人口比例相適應的水平上，使城鄉的科教文化發展保持協調發展的態勢。

統籌城鄉福利保障，主要是要建立城鄉銜接、公平統一的社會福利保障制度。特別是要統籌城鄉醫療衛生福利保障事業的發展，要按照公平的原則，統一規劃城鄉的醫療衛生機構和設施建設，國家對農村的醫療衛生投入要保持在與其人口規模和人口比例相適應的水平上。城鄉的養老保障制度和各種補貼制度也要逐步實現公平統一。

統籌城鄉資源環境保護，主要是要按照基本相同的標準和協調一致的步驟來實施城鄉資源環境保護，既不能將農村的污染轉嫁給城市，也不能將城市的污染轉嫁給農村；既不能將城市的資源無償劃撥給農村，也不能將農村的資源無償劃撥給城市。

統籌城鄉發展的關鍵是建立城鄉統一制度

只有通過建立城鄉統一的制度，才能走出城鄉分割體制，形成全國統一市場，規范政府行為，充分調動城鄉經濟主體的積極性和創造性，轉變“城市偏向”的發展戰略，形成城鄉協調發展的局面。

（一）建立城鄉統一的產權制度

我國目前的城鄉產權制度是不統一的，如城鄉土地產權制度、住房產權制度、資金產權制度就不一致。具體表現在：城市土地屬于國有，農村土地屬于農村集體所有；城市公有和混合所有住房多，農村私房為主；市民的資金所有權能得到較好的保護，而農民的資金所有權常常受到侵犯。

城鄉不統一的產權制度使城鄉之間的勞動力轉移面臨巨大障礙，使城鄉之間的生產要素優化配置難以順利進行，阻礙城鄉協調發展。因此，要逐步建立城鄉統一的產權制度。在城鎮化高速推進的過程中，一方面現有城市不斷向郊區農村擴張，另一方面原有部分農村逐步演化為新興城鎮，兩種土地所有制不斷產生沖突，農民和國家的土地權益不斷被侵蝕，因此，有必要適應市場經濟發展的要求，將城鄉土地盡可能統一明晰到自然人和企業法人身上，政府只控制必要的土地。城市住房商品化的步伐要加快，特別是要加快放開和激活住房二級市場。要按照與市民同樣的標準對農民的資金所有權進行保護，絕不允許各部門在國家法律規定之外隨意侵犯農民的資金所有權（如攤派、集資、克扣等）。

（二）建立城鄉統一的價格制度

長期以來，尤其是改革開放前我國城鄉的價格制度不統一、不自由，如存在工農業產品價格“剪刀差”，城市部分壟斷行業存在壟斷定價，農村部分農產品存在保護定價。

城鄉不統一、不自由的價格制度，扭曲了市場信息，不利于城鄉資源的優化配置。即使是表面上看起來對農民有利的農產品保護定價，事實上既不符合市場經濟的要求，也不能真正保護農民的利益延遲了農民向更有利的產業和區域轉移的進程。因此，必須按照現代市場經濟的要求，實行城鄉統一、自由的價格制度，徹底消除工農業產品價格“剪刀差”，打破壟斷行業的壟斷定價，減少對部分農產品的保護定價。

（三）建立城鄉統一的戶籍制度

我國城市戶口與農村戶口所承載的權益是不一致的，擁有城市戶口的居民可以享有一系列福利保障待遇甚至特權，而沒有城市戶口的農村居民則不僅不能享有與城市居民同等的福利保障待遇，而且要承擔比城市居民更重的稅收和各種非稅負擔。

這種城鄉不統一的戶籍制度，既不符合社會主義的理想，也不符合市場經濟公平競爭的原則。因此，必須按照國際慣例，建立城鄉統一的以身份證管理為核心的人口流動制度，即任何一個人，只要其在一地有穩定的收入來源，就有資格辦理當地戶口，并依法享受當地居民的權利，實現以居住地劃分城鎮人口和農村人口，以職業劃分農業人口和非農業人口，使戶籍登記能夠準確反映公民的居住和職業狀況。

（四）建立城鄉統一的就業制度

在現代市場經濟制度下，城鄉就業制度應是統一的。在城鄉統一就業制度的引導下，勞動力在城市和農村的邊際生產率和工資率應趨于均衡。但我國的就業制度是明顯城鄉分割的，國家只負責城市居民的就業安排包括下崗再就業安置和就業登記，而基本不負責農村居民的就業安排和就業登記，農村居民基本上處于自發就業狀態。進城民工一般不納入城市勞動就業管理體系，不能享受與城市職工相同的勞動保障等待遇。

這種城鄉不統一的就業制度，扭曲了勞動力的價格和供求信息，破壞了統一的勞動力市場，不利于勞動力在城鄉之間優化配置。因此，要想統籌城鄉發展，就必須打破計劃經濟體制下形成的利用行政手段將勞動力分割為城鎮勞動力和農村勞動力，以及本地勞動力和外來勞動力的就業管理體制，統一城鄉就業制度，承認和實現勞動力的擇業自由和選擇工作地點的自由；實行城鄉統一的就業、失業登記制度；規定農村居民在城鎮就業并落戶后，在住房、參軍、子女入托、入學等方面享受與當地城鎮居民同等的待遇，履行相應的義務；取消限制農民工進城就業的不合理規定；取消針對農民工的不合法和不合理收費；整治惡意拖欠、克扣農民工工資的行為等。

（五）建立城鄉統一的福利保障和教育制度

實行城鄉統一的福利保障和教育制度是世界各國通行的做法，即使是前蘇聯、東歐等社會主義國家的福利保障待遇也是覆蓋全體公民的。但我國在改革開放前為了實施“城市偏向”的趕超型工業化戰略，實行了城鄉差別福利保障和教育制度，改革開放后也一直未從根本上改變這種制度。醫療、養老、住房、勞動保護等福利保障待遇基本上只施惠于市民，國家對農村的教育投資大大少于對城市的教育投資，很多地方的農村教育主要靠農民集資。這種城鄉不統一的福利保障和教育制度既不公平，也阻礙了城市對農村人口和勞動力的吸收。這種制度致使許多城市為了維護本市市民的福利保障和教育特權，對農民進城就業、子女上學和落戶進行排斥。

因此，要想統籌城鄉發展，就必須盡快建立城鄉統一的福利保障和教育制度，凡是城市居民享有的各種福利保障和教育待遇，作為中華人民共和國公民的農民也應同樣享有。考慮到農民進城面臨很多風險和不確定性，應規定農村居民在城鎮就業并落戶后，可繼續保留原籍土地和山林承包權，并可享受原集體資產的收益分配，繼續保留農村的宅基地使用權等。要通過建立城鄉統一的教育和醫療衛生制度，消除在城鄉分割制度下農村勞動力在獲得教育、技能培訓、健康與營養等人力資本投資方面與城市勞動力存在的巨大差別。

（六）建立城鄉統一的財稅金融制度

篇3

這一點,已經在日前國務院批復同意的《成都市統籌城鄉綜合配套改革總體方案》中得以證實。黨的十六大以來,中央突出強調了統籌城鄉發展的新要求,黨的十七屆三中全會對農村改革發展作出了全面部署,要求推動城鄉統籌發展,加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。

“土地管理制度改革已進入攻堅階段,應鼓勵先行先試、尋求突破。”這位權威人士分析說,現階段土地管理制度的改革,說它怎么重要都不為過。而且在當前解決經濟社會發展當中一些關鍵性問題,尤其是統籌城鄉發展,消除我國經濟社會發展當中的二元結構以及城鄉之間的一些大的矛盾都是意義重大和影響深遠的。

改革五大重點蓄勢待發

根據中央的部署,下一步推動城鄉統籌土地管理改革將有五大重點:一是不折不扣地堅決落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度,探索建立耕地保護和節約用地新機制,統籌保障發展和保護資源;二是推進農村土地確權、登記、頒證,加大產權制度建設的力度,保護農民的權益;三是規范農村土地流轉和管理,建設城鄉統一的土地市場;四是大力推進農村土地整治,搭建新農村建設和城鄉統籌發展的新平臺;五是推進征地制度改革,逐步縮小征地范圍,完善征地補償機制,統籌解決被征地農民的就業、住房和社保等問題。

“土地管理政策是‘三農’政策的基礎,統籌城鄉土地管理制度改革是統籌城鄉發展的重要途徑。”采訪中,財政部經濟建設司司長王保安認為,改變城鄉二元經濟結構,要“以統籌城鄉土地管理制度改革為抓手,加快推進改革”。

例如,加快農村集體建設用地改革,可能是未來城鎮化進程中最重要的政策保障。國家發展改革委小城鎮改革發展中心主任李鐵介紹說,我國集體建設用地大約為2.5億畝,容納著67.2%的農村人口。如果按統計的城鎮化率來計算,人均占有229平方米。如果城鎮化率達到55%的水平,農村人均集體建設用地將為265平方米,說明農村集體建設用地還有較大的整理空間。

“目前,國家綜合改革試驗區在統籌城鄉土地管理制度改革方面進行了積極的探索,積累了寶貴的經驗。”權威人士向本刊記者介紹,一些地方積極推進農村土地確權、登記和頒證,構建農村土地產權制度;一些地方成立農村土地流轉服務機構,規范農村土地流轉;一些地方以農村土地整治為平臺,開展城鄉建設用地增減掛鉤試點;一些地方探索建立耕地保護補償機制,調動廣大農民保護耕地的積極性;一些地方積極推進舊村莊、舊工廠、舊城區改造,對城市土地進行二次開發;一些地方在規劃統籌、節約用地以及征地制度改革等方面也作了有益的探索。

在他看來,這些改革探索,有力地促進了耕地保護和節約集約用地,有效拉動了農村需求和經濟增長,推動了新農村建設和城鄉統籌發展,也為繼續深化土地管理制度改革提供了很好的思想基礎、工作基礎和制度基礎。

北京大學國家發展研究院院長周其仁以《成都市統籌城鄉綜合配套改革總體方案》中的主角成都市為例介紹說,2003到2008年間,成都作為我們國家少有的幾個千萬人口以上的大都會城市,與全國平均水平和北京、天津和上海這些直轄市繼續擴大城鄉居民收入差距的趨勢相對照,卻出現了城鄉人均收入差距下降跡象。

他說,“我們從成都經驗的角度觀察,發現這里的做法不單是將財政性資源向農村和農民傾斜,而且啟動了土地制度方面的改革,通過重新界定權利,使經濟資源的積聚和集中所帶來的土地級差收入,在分配上更好地兼顧城鄉人民的利益。”

艱巨性和復雜性在加大

從當前來看,為應對危機,各級政府加大了投資建設力度,巨量投資考驗著耕地紅線。據國土資源部副部長鹿心社介紹,1～5月份,已通過預審的建設項目涉及用地面積有351萬畝,占全年用地計劃指標總量的55.7%;其中,交通、水利、能源用地占83%。全國批準建設用地面積309萬畝,比去年同比增長40%;其中國務院批準的重大項目用地面積165萬畝,同比增長17%。雖然保障發展的項目用地得到了落實和保障,但用地形勢的緊張是不容置疑的。

為了管住用地閘門,在保障發展項目用地的同時,1～5月,國土資源部審查退回不符合產業政策和用地報審要求的建設項目報件91件,占受理總量的41%。審查退回不符合要求的建設項目用地報件3件,涉及用地2.2萬畝。同時審查核減建設項目不合理用地0.9萬畝。

“改革的艱巨性和復雜性正在加大。”權威人士警示說,“當前要注意一種傾向,農村缺錢、城市缺地,兩者一拍即合,大量農村土地繼續流向城市。當前更要注意,在承包地和集體建設用地流轉過程中,權力、資本、宗族等強勢甚至是黑惡勢力巧取豪奪,損害農民權益。要特別關注這些苗頭和傾向并及時予以解決,使改革始終在依法規范的軌道上進行。”

“從全國的情況來看,城鄉統籌的形勢還是非常艱難。”周其仁通過他的現場調研解釋了當前改革的復雜性,自上世紀90年代以后,中國城鎮建成面積的擴大速度快于城鎮化率,“這說明,雖然資源與人口的積聚程度都在提高,但空間資源的集約與積聚程度,還是趕不上人口和勞力的積聚程度。”

“最為反常的是,隨著大量農民向城市集中,城鎮空間急速擴大,而農村的居住面積也還在繼續擴張。”他擔憂地說,“城市擴大,農村也擴大,如此兩頭擠占,中國本來就不算富裕的那點耕地,就成為怎么高喊保護也難以保住的對象。”

與此同時,在我國還有比土地流轉更根本、更基礎的工作有待完成,這就是對農村各類土地和房產資源普遍的確權、登記和頒證。如果不以確權為前提和基礎,貿然發動大規模的土地流轉,那么這個流轉的主體就不可能是農民,卻很可能是其他權力主體,從而使土地流轉成為其他權力主體侵犯農民財產權利的又一輪機會。不但背離了城鄉統籌的初衷,而且有可能歪曲改革并讓改革背上黑鍋。

然而,周其仁指出,多少年來我們對農村土地資源就沒有完成普遍的、有明確法律表達的產權界定,誠然,農村土地(包括山林)和農民實際存在的權利關系,至今尚沒有完整的、普遍的法律表達。

當然艱巨性還體現在現行國家征地制度的根本變革。從戰略目標上看,十七屆三中全會已經提出“逐步縮小征地范圍”,縮小征地范圍是大勢所趨,不可阻擋。周其仁認為,“問題是,究竟怎么來實現這個重大的轉變,怎樣從一切工業化、城市化用地都靠國家征用,轉向只有公益用地才動用國家征地權,經營性用地則要講產權、講市場交換?這是一個很大的制度建設問題。”

最關鍵的還在尋找利益平衡點。“土地資源具有空間上的唯一性。一塊土地,用到城市就不能用于種地,用于建工廠就不能用于蓋酒店。由于利益矛盾與觀念的雙重糾纏,在土地問題上常常包含對立的看法。”周其仁認為,千難萬難,也要盡最大努力找尋新的平衡點。他說,譬如耕地資源外,還有大量集體建設用地遠沒有得到充分利用,在城鄉統籌的方略下,可以做到既通過保護耕地直接保護農業,又充分利用城鄉建設用地發展工業和城市、最后間接刺激農業的發展,“看到對立,也看到統一,就能夠找到新的平衡點。”

改革必須尊重農民意愿

“推進統籌城鄉土地管理制度改革必須尊重農民意愿。”權威人士認為,要破解這些難題,一定要強調“農民群眾是農村土地管理制度改革的主體”。

他指出,對農民群眾而言,土地不僅是生活保障,還是社會保障。他們的呼聲、他們的訴求,彰顯了對農村土地管理制度改革的迫切愿望和熱切期盼,“我們要以人為本,把農民滿意不滿意、農民受惠不受惠、農民擁護不擁護作為推進農村管理制度改革的重要標準和尺度。”

他強調,“農民是富有創意、創見、創新、創造精神的,我們要充分尊重農民意愿,充分依靠農民群眾,充分調動農民積極性,共同推動十七屆三中全會提出的‘健全嚴格規范的農村土地管理制度’目標的實現,促進新農村建設和城鄉統籌發展。”

按照中央的要求,改革必須把握的關鍵環節:探索創新總體上應該在現有法律框架內進行;需要突破現行法律的,應該履行申報程序;改革試點應該做到“全面探索,局部試點,封閉運行,結果可控”。

特別是,要支持和鼓勵國家各類綜合改革試驗區先行先試,注重把握“梳理突出問題,設計解決方案,局部先行先試,形成制度成果”四個關鍵環節,邊試點、邊總結、邊規范,積極推動政策制度的立、改、廢。要切實加強監管,深入調查研究,跟蹤評估改革試點的效果,對實踐中出現的偏差要及時予以糾正,使各項改革試點始終符合科學發展的要求。

“農村土地管理制度改革要解決的問題,是農村土地產權不夠明晰,使用權不夠規范,收入分配不夠合理。土地及其收益決定著民心向背,改革必須十分慎重。”權威人士特別指出,“推進統籌城鄉土地管理制度改革必須注重依法規范。”

篇4

關鍵詞：省級統籌；分級平衡；養老保險；城鎮職工

中圖分類號：F2

文獻標識碼：A

文章編號：1672―3198（2014）10―0029―02

1現行“分級平衡”的省級統籌管理體制存在的問題

（1）現有的“分級平衡”的省級統籌管理體制導致市、縣級政府在養老保險統籌金方面的“優勢”與“劣勢”互補性不足。

在“分級實施、分級核算、分級平衡和分級負責”的省級統籌管理制度下，浙江省原先市、縣級政府的履行城鎮職工基本養老保險職責所形成的利益格局并未有實質性的改變，基本養老保險的存量和增量結余，除了調劑金上繳比例增加1個百分點為2%外，仍留在原統籌地由當地政府管理，收支平衡由該地政府負責。城鎮職工基本養老保險基金積累，從橫向看，在各市、縣級政府間是獨立的，“優勢”與“劣勢”并存；從縱向看，在“分級平衡”的省級統籌管理體制下，省級政府難以根據全省城鎮職工基本養老保險的需要給予再分配，養老保險統籌基金的共濟性特征被局限在市、縣級政府管轄內。

由于省級政府對市、縣級政府現有的養老保險再分配力度弱，因而這種“分級平衡”的管理體制，在實際的運行中，造成以下問題：其一，對城鎮職工基本養老保險基金積累較為充裕，政府擁有的社會保險資源具有“優勢”的地方來說，養老保險統籌基金的結余，即使用于彌補“空賬”，只要這部分基金未被支出，也會增加當地政府對這部分基金的保值增值壓力；其二，造成省內各地城鎮職工基本養老保險待遇水平差異擴大。“優勢”地區的政府，擁有提高城鎮職工基本養老保險待遇的條件，而那些經濟發展相對落后，企業工資水平低，企業離退休人員較多，城鎮職工基本養老保險基金積累少，政府擁有的社會保險資源相對缺乏，處于“劣勢”的地方，市、縣級政府缺少提高該地已離退休人員的養老保險待遇水平的條件。以上二個方面的問題說明，“分級平衡”的管理體制對省級政府用再分配的手段調控省內各地養老保險社會統籌資源構成阻礙，現存的“優勢”和“劣勢”之間缺乏互補，無助于解決城鎮職工基本養老保險管理中的“碎片化”問題。

（2）“分級平衡”的省級統籌管理體制不能有效抵御城鎮職工代際養老保險制度撫養比升高問題。

制度撫養比是反映養老保險代際養老壓力的重要指標，是養老保險制度內退休人數與在職人數的比值。在現收現付制下，它反映了平均每個城鎮在職職工供養的享受或領取養老金的人數。一個行政地區，如果城鎮職工基本養老保險制度撫養比高，人口老齡化程度重，制度的撫養負擔就重，反之則越輕。

從表1的數據可以看出，浙江省各地的制度撫養比存在較大的差異，如衢州市達到67%，平均1.5個參保者要負擔1個離退休人員，而在紹興制度撫養比則僅有15.6%，平均6.4個參保者就要負擔1個離退休人員。這說明，在一個省級管轄的范圍內，由于經濟和社會發展、人口結構、職工參保人數和退休者人數等影響因素不同，各地的制度撫養比存在差異，有的市、縣制度撫養比壓力低，有的市、縣制度撫養比壓力高。如果一地的政府面臨制度撫養比高并由其自行解決，那么必然涉及對現行城鎮職工基本養老保險征管制度的調整，甚至包括對退休年齡的調整，但是，在“統一政策”的省級統籌制度下，各市、縣級政府實際上沒有這個權力，制度約束使得市、縣級政府缺乏解決制度撫養比高的條件。即使市、縣級政府有權利變動現行養老保險制度，也會因可掌控的社會保險資源少而不能有效地化解存在的風險。比較而言，省級政府擁有解決這一問題的行政手段或權力，但“分級平衡”的省級統籌管理體制因限制了省級政府對各市、縣企業職工的養老保險金存量和增量收入的再分配力度而不能有效地調整或緩解市、縣級政府的制度撫養比壓力高的問題。這將影響浙江省城鎮職工基本養老保險制度的可持續發展。現行的省級調劑金制度，總體看還是一個再分配力度較弱的制度，該制度可以應付或化解局部市、縣城鎮職工基本養老保險金的收支問題，但如果遇到在一個省內眾多地區都面臨制度撫養比高的問題時，省級調劑金的調劑作用將處于捉襟見肘的困境。

（3）浙江省現行省級統籌管理體制在城鎮職工基本養老保險關系全國接續后面臨的問題。

《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》（〔2009〕66號以下簡稱《暫行辦法》）的實施，表明中央政府對企業職工養老保險統籌制度的改革力度在不斷加大。這一新的制度法規對現行的浙江省城鎮職工基本養老保險省級統籌管理體制提出了新問題，或者說這部新的法規要求現行省級統籌管理制度必須進一步改革才能與之適應。《暫行辦法》規定：勞動力流動就業時，參保者的養老保險統籌金按實際繳費工資基數的12%轉移，并且，勞動者基本養老保險關系在就業所在地累計繳費年限滿10年的，享受當地基本養老保險待遇。應該說，這部法規通過勞動力流動就業養老保險統籌關系全國接續的制度，解決了以往省級統籌制度下，社會統籌關系只在省內承認的制度缺陷，企業繳費部分可以隨同勞動者就業地的變動而轉移，有利于勞動者參保，在養老保險社會統籌金的管理中體現了公平和公正。但是，研究現行省級統籌體制與這部新法規如何銜接時，可以看出，由于企業繳費工資基數不實，在養老保險統籌金隨人轉移后，存在轉出額基數如何確定問題。如果外來務工者在浙江繳費年限達到10年以上的多數人為獲得較高退休金而選擇在浙江退休，市、縣級政府統籌養老金的支出將面臨額外的壓力。

（4）現行城鎮職工基本養老保險繳費制度不利于低收入者參保。

根據“低門檻準入、低標準享受”的制度規定，我國現行城鎮職工基本養老保險繳費制度在設計上難以做到“低門檻準入”，這一問題造成的影響主要是：其一，那些工資收入在最低工資標準附近的職工，存在繳費壓力，如果只有繳納個人賬戶的8%才能得到養老保險社會統籌的資格，那么，這部分低收入者可能不得不放棄參加養老保險。現行繳費制度設計上的不合理，導致“擴面”問題，政府年年抓，但效果不佳，同時也導致政府用于這方面的監管成本大，影響了社會保險事業的整體發展。其二，根據“低標準享受”的規定，對那些“低門檻準入”的參保者，相應的養老金支付標準要低，這是無可非議的，其中涉及的參保者主要是“中人”和部分低收入的“新人”。對于這部分屬于低標準享受的參保者，政府應規定統一的基本養老金支付標準，使這部分參保者在參保時就知道未來退休時的基本養老金水平，但是，在“分級平衡”的制度下，省級政府對各市、縣級政府的再分配力度弱，而各地經濟發展、工資水平、職工基本養老保險的存量和收支標準不同，因而，會造成省內“低標準享受”的標準不同，這勢必會影響市場機制對勞動力流動就業的調節，并且省內職工最低養老保險支付水平不同也不能充分體現養老保險的普惠、共濟和公平屬性。

針對浙江省城鎮職工基本養老保險省級統籌體制存在的問題，從分析的角度看，可以分為以下幾個層面：其一，現行“分級平衡”的省級統籌管理制度因共濟性受限制而存在的問題。其二，現行城鎮職工社會保險的征繳制度設計層面的問題；這二個層面的問題反映了現行“分級平衡”的管理體制不利于省級政府履行再分配職能，調控省內各市、縣城鎮職工基本養老保險存量和增量結余；不利于市、縣級政府化解城鎮職工代際養老保險制度撫養比升高；不適應城鎮職工基本養老保險關系全國接續制度運行的要求；不利于企業職工參保“擴面”工作的開展等方面。其三，在“省級平衡”的統籌管理體制下，省級政府如何統籌省內各市、縣級政府管理的城鎮職工基本養老保險基金。其四，在“分級平衡”向“省級平衡”的改革中，現行城鎮職工基本養老保險管理中“空賬”和“歷史債務”如何分擔。其五，省級政府與市縣級政府在履行城鎮職工基本養老保險管理職責中的利益協調和政府間的激勵機制如何建立。對這幾個方面存在問題的改革思路，筆者將結合有關統計數據、政策法規以及社會保障方面的理論進行分析。

2改革思路

（1）“分級平衡”的省級統籌管理體制限制了城鎮職工基本養老保險“共濟性”特征的拓展。

“分級平衡”的省級統籌管理制度導致市、縣級政府在養老保險統籌金方面的“優勢”與“劣勢”互補性不足以及這一管理制度不能有效抵御城鎮職工基本養老保險制度撫養比升高的問題，從其共同點來看，都屬于省級統籌管理制度因城鎮職工基本養老保險共濟性特征受限制而導致的問題。這一問題的實質是，我國采取的“統賬結合”的城鎮職工基本養老保險制度，養老保險社會統籌金的共濟性特征因“分級平衡”的制度使省級政府對養老保險社會統籌金的再分配力度弱而不能充分體現。市、縣級政府在城鎮職工基本養老保險管理中的“優勢”與“劣勢”，包括制度撫養比壓力的高與低都被局限在市、縣管轄范圍內，難以達到“優勢”與“劣勢”的互補和共同化解基本養老保險制度撫養比壓力升高。

表2的數據反映了浙江省從2001年到2012年制度撫養比變動的情況。可以看出，隨著參保人數的增加，浙江省城鎮職工的制度撫養比呈現出下降趨勢。2012年為159%，平均6.3個參保者負擔1個離退休者，屬于負擔合理的區域。結合表1和表2的數據可以看出，在“分級平衡”的省級統籌管理體制下，一些市（地）較高的撫養比，如衢州地區為67.20%，麗水地區為40.38%，放在全省的范圍內進行平均則會有較大幅度下降，如2007年，浙江全省的制度撫養比為15.6%，2008年為14.0%。這說明，如果政府將行政區域擴大，原來不同行政區域內，制度撫養比之間的差異，則有可能在不改變現行城鎮職工養老保險繳費比率、養老金支付標準的條件下，利用行政手段將制度撫養比高的地區與制度撫養比低的地區進行合并實施全省統籌，就能使城鎮職工養老保險制度撫養比下降，達到緩解代際養老保險金支付壓力的目的。但是，“分級平衡”的省級統籌管理制度對這一目標的實現起到阻礙的作用。此外，根據現行省級統籌制度規定，城鎮職工基本養老保險預算中的收支缺口，資金彌補是按照“當地歷年基金結余、地方財政補助和省級調劑金解決”的順序進行。因而，雖然建立了省級調劑金制度，增加了調劑基金的上繳比例，但在“分級平衡”的省級統籌制度下，市、縣級政府在養老保險基金管理中仍然履行和承擔主要責任，抵御風險的能力仍有待增強。

（2）對問題的分析和改革思路。

從靜態分析的角度看，由于各地的經濟增長水平、企業職工工資水平、企業離退休人數、人口老齡化程度和參保職工人數等經濟和社會指標因素存在差異，因而各地的城鎮職工基本養老保險在基金積累和制度撫養比方面，客觀上存在“優勢”與“劣勢”在各市、縣之間并存的現象。那些處于“優勢”的市、縣級政府在為如何就結余的養老保險金進行保值增值而擔心時，處于“劣勢”的市、縣級政府也許正在為如何提高養老金待遇水平而焦慮。這一問題說明，當城鎮職工基本養老保險管理體制被局限在一個較小的行政管轄區內時，可用的養老保險資源再分配的力度受到限制，市、縣級政府抵御或化解有可能面臨的養老保險制度風險的能力也受到限制。從動態的角度看，隨著社會和經濟的發展，原先的影響因素會發生變化并導致出現新的“優勢”與“劣勢”并存的格局，一些原來具有“優勢”的市、縣也可能會受到養老保險統籌基金支付困難和制度撫養比壓力的影響而使城鎮職工基本養老保險面臨風險。

從“大數法則”的原理看，養老保險作為社會保險的一個重要的組成項目，通過企業和個人繳費制度實現眾多社會成員的互助互濟來分散或化解風險。一般來講養老保險分散風險功能的實現程度與統籌調劑范圍及資金統籌量成正比。養老保險統籌的層次越高，統籌的面越大，參加養老保險的人員越多，規避風險的能力就越強，養老保險社會統籌基金的風險也就越小，被保險人的保障程度就越高。同時，只有參保人員數量實現極大化，才能求得和把握養老保險基金收支數量關系上的動態平衡，才能充分發揮養老保險基金統籌調劑的功能，使處于不同地域、不同條件下的企業養老保險費率趨于穩定和最小，保險費率降低到最低水平。但是，在“分級平衡”的省級統籌管理體制下，受市、縣級政府行政管轄地域的局限性限制，即使社會保險管理部門再努力“擴面”，參保人數達到一定數量以后就難有增加，達不到理論上的“極大化”。這種將籌集城鎮職工基本養老保險基金的范圍局限在市、縣級政府行政管轄的制度，導致市、縣級政府在養老保險統籌金方面的“優勢”與“劣勢”互補性不足，不能有效抵御城鎮職工代際養老保險制度撫養比升高所面臨的風險。

因此，解決“分級平衡”的省級統籌管理制度因城鎮職工基本養老保險共濟性特征受限制而導致的問題，關鍵在于建立“省級平衡”的統籌管理體制，在省級政府管理的層面，通過統籌全省城鎮職工基本養老保險的征繳與發放，統一支付標準來實現。

參考文獻

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[5]柯卉兵.美國政府間社會福利轉移支付及其啟示[J].學習與實踐，2008，（1）.

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【關鍵詞】土地管理制度 農民權益 郫縣

一、土地制度改革及其所面對的問題

農村土地管理制度改革的關鍵是農村土地產權制度改革，不僅如此，農村土地產權制度改革亦為農民財產權益保障的核心之所在。隨著農村土地制度改革的日漸深入，鄉村土地所有權產生了不少亟待解決的問題：其一，農村集體土地所有者的權利與義務尚未準確地界定，經常出現行政管理權侵犯土地財產權的問題。其二，集體成員資格沒有得到準確的界定，由于農民待遇問題而導致的鄉村地權矛盾愈演愈烈。產生這些問題的根源在于，鄉村集體土地所有權主體缺位，缺乏健全的土地流轉機制。我國很多地方進行了與土地制度有關的改革，但是在總體上看來，現行土地制度導致公平與效率兩個方面均有損失，并有悖于構建和諧社會的總體目標。

二、集體建設用地流轉中的農民權益保護

（一）集體建設用地流轉中亟待處理的事情

1.對所有權主體代表予以明確。集體建設用地的改革的關鍵是對集體所有者的最大權益得以保障所達到的程度。農村集體經濟組織掌管著農村集體土地產權，然而該組織為實際上不存在的所有者，于是即導致農村土地流轉產生不少問題。于是，對所有權主體代表予以明確成為當務之急。

2.對城市與鄉村建設用地規劃予以統一。對國內當前規劃系統的變革，須要重視規劃的指導作用，完成土地使用宏觀規劃功能的拓展。在對鄉村土地規劃予以編制的時候，須很好地聽取弱勢群體的意見，一切從農村實際出發，發揮農村定位中的功效。不僅如此，還應該同產業發展、基礎設施建設以及生態環境保護等配套規劃相適應。

（二）郫縣農村集體建設用地改革情況

1.在產權明晰的前提下，對農村集體土地予以確權登記。其一為奉行政策先行。按照《土地管理法》等有關法規政策出臺了一系列的相關文件，形成了整個縣集體土地產權以及宅基地使用權確權登記體系。其二為奉行農民自主。真正地依靠基層自治組織，由農民自己協商處理問題，很好地處理了確權登記的不少難點。

2.為求確保流轉暢通，促使集體建設用地有序流轉。其一，很好地建設了土地交易平臺，將集體建設用地使用權流轉納入國有土地市場統一管理。其二，很好地對配套服務制度予以了健全。開創了農村產權流轉擔保股份有限公司，積極擴展了多種金融投融資渠道，完善了農村所有權流轉的相關服務。

三、農村土地整治與農民權益保護

（一）農村土地整治定位的意義

1.破解城鄉建設用地增減掛鉤的標準約束難題。國內非城市建設用地的布局不集中、面積偏大，還時常在市縣土地管理里游離。城鄉建設用地增減掛鉤的土地政策改革是以村莊用地非同小可的潛力作為基礎的，村莊土地整治是處理城鎮用地標準與耕地補占平衡兩大障礙的重大戰略選擇。

2.破解農村建設集約用地的現實瓶頸難題。貫徹執行政策的重難點都在農村。這當中進一步開展城鄉土地管理政策變革，推進新農村建設與農村用地集約化的關鍵在于創新機制與否，打造現代中性化社區。唯有在創新機制上取得了成功，才可以為破解農村建設集約用地的現實瓶頸難題帶來可能。

（二）農村土地整治的選擇與創新

1.農村土地整治的選擇。農村土地整治關聯到的行政機構很多，對農村土地整理工作的順利進行造成消極影響。在對經濟、社會和生態進行具體分析的前提下制定具體規劃。城鄉建設用地增減掛鉤是推進城市和農村統籌發展不可或缺的方式。就鄉村土地整治制度革新來講，務必對部分制度設計思想予以轉變。

2.農村土地整治的創新。土地整治應該規劃先行，尤其當用縣域作單元，探索鄉村空心化生命周期，形成程序式整治模式；土地整治建設應該把握好時間節點，并經得住實踐考驗。重視規模效應，保證剛建村莊不會馬上變成未來的空心村。鄉村土地整治也應該根據當地實際情況來采用多種技術指標以及管理方式。

四、耕地保護補償機制與農民權益保護

（一）耕地保護補償機制

統籌城鄉發展，增強第一產業規模效益，加大力度建設農村基礎設施，這即要求形成耕地保護補償機制，從而調動農民積極性，完善土地承包經營權流轉制度，形成適當的規模經營。整個社會共同消費的保護耕地的費用不應該僅由管理土地的縣鄉級地方行政機關以及承包耕地的村民完全承擔，中央與省級行政機關亦要擔負有關的費用，從事非第一產業的人們均須擔負一部分的費用。

（二）土地收益現狀與征地制度的革新

1.土地收益欠合理。從表面看來，是征地和賣地價格存在剪刀差，實質上卻是運作機制的問題。站在農民的角度看，是應該享有全部的土地財產權；但是站在政府的視角看，卻為著實轉變職能，對部門以及不同級別行政機構間的關系予以整合。

2.革新土地征用制度。其一，對公共利益予以清晰的界定，對行政機構征地活動予以規范。對于不是經營性的用地，可使用征地的方式同時予以合理補償；對那些經營性用地，應該在土地使用宏觀規劃等的管控下很好地發揮市場合理配置資源的功效。其二，從征地補償到征地市場定價。要不斷深入地探究征地市場化補償機制發展結論的成立性。土地征用制度需要從用途、價格雙管齊下轉向僅有的用途管。

五、結論

本研究在城鄉統籌的背景下，對成都市郫縣的已有經驗予以了總結。郫縣根據城鄉統籌、城市帶動農村以及工業反哺農業的主體思想，為保護耕地的村民提供經濟補償，催生了城鄉社會和諧發展。只有按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度，深化土地管理制度改革，很好地盤活農村土地資源以及資產，才能更好地使農民權益得到保障。

參考文獻

[1]譚術魁，彭補拙.農村集體建設用地直接流轉的支撐體系研究[J].財經研究，2002（10）.

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關鍵詞:城鄉關系;統籌城鄉發展;二元結構;制度建設

中圖分類號:F292 文獻標識碼:A

一、城鄉關系的含義

城市和鄉村的分離并作為人類不同聚居形態并存,是社會生產力發展到一定階段的社會分工所導致的結果。當社會生產力發展到使城鄉分離水平之后,城鄉關系也就產生。簡單來說,城鄉關系就是指城鎮和農村之間的關系。而其內在的實質是工業與農業、城市和農村的關系,就中國現階段來講,城鄉關系就是工業如何反哺農業,城市如何支持農村這樣一種關系。

二、制約城鄉協調發展阻滯因素分析

城鄉發展存在差距是市場配置資源條件下的必然結果,有著一定的客觀必然性。制約城鄉協調發展的因素主要有自然環境、制度因素和國家發展戰略等各方面的原因。

(一)城鄉之間的自然環境因素。城鄉協調發展的制約因素首先應該是因為城鄉之間的自然環境因素,也就是城鄉的區位條件不同。城市一般處在沿海平原和交通要道,區域集中,而鄉村則比較分散,許多農村地處邊緣山區,交通極為不便。城市的區位優勢,便于資金、人才、技術和信息等要素的聚集,有利于經濟社會發展,而農村則相反。

(二)城鄉發展戰略差別。以美國、日本為代表的發達國家,在市場經濟條件下對農業要實行保護政策,要花大量的補貼來維持,這才更好的保障了本國的糧食安全,為了均衡工農之間的收入差距,更是積極開拓國際市場。但是我國在實施社會主義市場經濟過程中,卻對農業、農村保護的不夠,甚至是在一些情況下損害農民的利益,認為的拉大城鄉之間的差距。一個明顯的例子,我國農產品價格一旦有持續上升趨勢時,政府往往都是限制農產品的價格,以保證工業生產以較低成本進行,這無疑是利工而輕農。

(三)制度因素:1.戶籍制度障礙。自1958年以來,我國實施農業人口和非農業人口分開管理的戶籍制度,以戶籍為基礎來分配教育、衛生、社保、就業等方面的資源。改革開放以來,盡管已對城鄉分割的戶籍管理制度進行了一些改革,但很難從根本上觸及城鄉二元戶籍制度背后的現實利益。2.勞動就業制度障礙。建國以來,我國一直實行城鄉分割的勞動就業制度。改革開放以來,由于城鄉二元管理制度并未從根本上打破城鄉勞動力就業不平等問題,仍廣泛存在招工、錄用、分配、辭退等環節歧視農民的現象。城市管理者在制定就業政策時很少考慮外來務工人員,從而影響了農村剩余勞動力的流動和轉移。3.農地制度障礙。現行農地制度對統籌城鄉發展的制約主要表現在:首先是大部分農民對土地的依附使其不能徹底從土地中解脫出來成為非農勞動力。其次是農民不愿放棄土地致使土地規模經營難以實現,影響了農業勞動生產率的提高。此外,農地征用制度不完善,存在征地范圍過寬、對農民補償過低 、失地農民安置不妥當等問題,進一步加劇了城鄉矛盾。4.公共服務制度障礙。建國以來,我國在公共服務提供方面一直實行二元供給模式。城市的公共服務基本上由政府提供,農村的公共服務則基本上由農民自行解決。近年來盡管在完善農村義務教育制度和新型農村合作醫療制度方面邁出了重大步伐,但距離建立城鄉統一的公共服務供給制度的目標還相去甚遠。城鄉公共服務二元供給制度不僅加大了城鄉居民實際收入,而且嚴重地影響了農村剩余勞差距動力的轉移和流動。5.金融制度障礙。目前金融機構在農村有農業銀行、農業發展銀行、農村信用社、郵政儲蓄所和人民保險公司等,由于其多考慮自身的經濟效益,不能很好地承擔為農村發展提供金融服務的職責。在金融經營和管理城鄉分割的狀況下,金融分業經營和分業管理制度造成金融資源在城鄉之間配置失衡,農村金融資源嚴重短缺。

(四)城鄉管理體制不合理。實行城鄉分割的管理體制,對農民限制過多,既不利于城市帶動農村,又不利于農村自身搞活。1.嚴格的戶籍管理制度。嚴格的戶籍管理制度是城鄉二元社會得以形成和長期保持的重要制度保障。大批剩余勞動力滯留在農村是農民收入增長緩慢的根本原因。目前大中城市戶籍管理極為嚴格。另外,盡管大批勞動力已經進城務工就業,但城市政府把農民工視為流動群體,沒考慮為農民工配備住房、教育、醫療等基礎設施,實際上在城市內部已經形成新的二元結構。2.信貸政策的所有制歧視。信貸資金大量投向國有企業,對農村鄉鎮企業、個體私營企業嚴格限制。2002年底鄉鎮企業貸款余額6812億元,僅占各項短期貸款余額的9.2%。3.農產品市場調控政策的重城輕鄉、保工損農。農民一直承擔著城市社會穩定的成本。每當農產品上漲時,宏觀調控部門總是以控制工業成本、降低城市居民生活費用為著眼點,積極進行平抑,較少考慮到農民的利益。

三、統籌城鄉協調發展的總體思路

以加快農村勞動力轉移和推進城市化進程為主線,以建立城鄉統一的公共服務體系和體制、實現城鄉基本公共服務均等化為突破口和切入點,加快城鄉統一的財稅、金融制度建設。以此為基礎,逐步建立產權多元化和依法流轉的農村土地制度,逐步建立城鄉統一的戶籍管理制度,逐步建立城鄉統一的勞動就業制度,逐步建立城鄉統一的其他體制和機制。

因此,構建和諧社會,必須站在國民經濟發展全局的會發展的綜合體現,是關系整個國民經濟發展的重要內高度,努力解決好我國的“三農”問題。只有妥善處理城鄉關系,促進城鄉協調發展,才能完成全面建設小康社會的偉大任務,也才能建立全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的局面。

參考文獻:

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[2]羅承勇.影響城鄉統籌的制約因素和協調發展對策.決策導刊.2007.第10期

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一、社會保險檔案的含義

社會保險檔案是國家檔案的重要組成部分，是各個機關、各社會團體、企業、事業單位為員工辦理社會保險、醫療保險、生育保險、工傷保險和失業救濟保險等各類保險項目過程中形成的記載各個員工參加各項保險統籌繳費多少、時間長短、計發養老待遇、因工作變動而至保險統籌關系轉變等情況，具有實際工作查考的檔案材料。

二、社會保險檔案的歸檔范圍

（一）政策依據類。國家和地方出臺的社會保險制度以及相應的政策法規，社會保險繳費、經辦機構和待遇支付辦法方面的規范性文件。

（二）業務憑證類。各種社會保險費用的繳費憑證、扣費憑證、轉接憑證、匯繳憑證、支用憑證、報銷憑證和理賠給付憑證等。

（三）結算賬卡類。各類社會保險費用繳費花名冊、參保人員的保險手冊支用給付賬冊、單位各項社會保險費用管理手冊、匯繳賬冊以及保險統籌關系轉接清手冊、職工各項保險管理卡片和轉接變更登記卡等。凡是涉及到參保人員的各類資料、卡片和手冊等都應統一立卷，做到人手一份社會保險檔案案卷。

（四）電子檔案類。社會保險工作實現辦公自動化和以后形成的各種信息和數字檔案等。

（五）統計報表類。支用給付統計表、參保人員工資變動情況統計審核表和各類社會保險費用匯繳統計表等。

（六）離退休人員的社會化管理類。離退休人員人事檔案管理、遺屬待遇的通知書和待遇決定書、離退休人員退休待遇、調整養老待遇、遺屬待遇的申報表。

三、社會保險檔案管理存在的問題

（一）社會保險檔案的管理制度不夠規范。目前，從我國社會保險檔案管理狀況來說，各地的社會保險經辦機構能夠按照國家檔案管理的有關規定管理的并不是很多，由于各個地方的社會保險存在一定的差異性，更沒有統一的社會保險檔案管理的文件，所以各個地方的管理制度也不同，使得社保檔案在應用和管理上有很大差別。

（二）社會保險檔案的管理意識不強。社會保險檔案的管理意識薄弱是檔案管理工作中的重要問題，因為對社會保險檔案管理工作的認識缺乏，很多社會保險經辦機構單方面注重資金投入和社會保險工作的領導，最終輕視了對其技術支持和資金支持，所以，使社會保險檔案管理工作增加了難度，社會保險檔案的管理的工作效率大大降低。

（三）社會保險檔案管理的工作人員難以落實。對于不健全的社會保險部門檔案機構，沒有專職人員管理檔案，即使有人員管理也是沒有經過培訓，使社會保險檔案的質量受到嚴重的影響。

（四）社會保險檔案管理條件不合格。因為沒有專門的場地，缺少管理經費，所以社會保險經辦機構對社會保險檔案管理始終得不到重視，多年積累的社會保險檔案只好讓經辦人自己保管，使社會保險檔案存在很多不安全因素，對日常經辦工作帶來諸多困難。

（五）社會保險檔案管理方法和手段落后。近年來，我國計算機技術迅速發展，很多社會保險管理部門在工作中逐漸的使用信息技術，但是由于設備、資金、專業技術人員等限制，社會保險檔案管理的信息化難以實現，很多社會保險機構都是采用紙質材料，所以社會保險查詢訪問的難度大大的增加，容易造成社會保險檔案資料的丟失。

四、社會保險檔案管理的合理化建議

（一）加強業務能力，實現社會保險檔案管理的系列化和規范化。社會保險業務具有涉及面廣、專業性突出、政策性強和工作量大等特點，所以，社會保險檔案管理要合理布局、統一規劃、分步實施，制定出規范的社會保險檔案管理業務，使社會保險檔案業務工作有依據可查，把工作的總體目標納入到相關人員，有計劃、有監督、有懲罰地進行。

（二）社會保險檔案管理要立卷整理。對于紙質檔案，根據檔案的形成規律和特點，確定歸檔范圍，采用年度、類別和保管期限的方法進行整理和分類。對于已形成的電子檔案，按照各門類的檢索目錄規范入檔。

（三）社會保險檔案管理人員整體專業水平要提高。社會保險檔案管理人員的業務水平低，社會保險部門要引進檔案專業人才和對現有的管理人?T進行培訓，使社會保險經辦機構整體素質得到提高，實現社會保險檔案管理規范化、精細化和標準化。

（四）建立合理的檔案管理制度。針對管理工作的現狀，應該建立標準化的工作流程、檔案查閱、檔案接收等級制度、電子檔案管理制度和檔案室工作制度，加強完善社會保險檔案管理工作制度

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[關鍵詞]城鄉幼兒教師；均衡配置；管理體制

[中圖分類號]G610 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6017（2012）10-0015-03

[作者簡介]鄧澤軍（1966-），男，四川南江人，成都大學學前教育學院教授，碩士生導師；朱昌渝（1966-），女，四川成都人，成都市成華區教師進修學校中學高級教師；張丹丹（1965-），女，安徽無為人，成都大學學前教育學院副教授。

近年來，我國各級政府和社會各界對學前教育表現出了極大的關注。成都市作為國家統籌城鄉教育綜合配套改革試驗區，正在努力實施城鄉教育統籌發展，統籌城鄉幼兒教師的均衡配置，并力求從管理體制上予以確保。我們對成都城鄉幼兒教師均衡配置問題進行了問卷調查和實地訪談，在把握城鄉幼兒教師均衡配置現狀與問題的基礎上，從管理體制方面對此問題進行思考和分析。

一、城鄉幼兒教師配置差異的現狀

城鄉幼兒教師配置狀況可通過城鄉幼兒教師的數量、質量和結構等方面來進行判定和描述，其中教師數量配置主要依據辦園規模和班級教師數量，教師質量配置通常是通過教師的學歷、職稱、教齡、專業水平、工作成績等指標反映，教師隊伍結構可以分解為年齡結構、性別結構、學歷結構、職稱結構等方面。從本次調查來看，成都市城鄉幼兒教師配置的差異情況如下。

（一）辦園規模和教師數量

調查顯示，主城六區和縣城幼兒園（即城市幼兒園）辦學規模在4～6個班的占14.3%，7～10個班的占46.9%，11～15個班的占30.6%，16個班以上的占8.2%；而鄉鎮和農村幼兒園（即鄉鎮幼兒園）辦園規模在4～6個班的占30.6%，7～10個班的占20.0%，11～15個班的占38.9%，超過16個班的占5.6%。由此可見，城市幼兒園以7～15個班居多，鄉鎮幼兒園以11～15個班和4～6個班的居多，相對來講，城市幼兒園的規模普遍比較適中，而鄉鎮幼兒園的規模呈現過小或過大的現狀。調查還顯示，城市幼兒園中，班級幼兒人數在30～35人的占38.8%，幼兒人數在36～50人的占51.0%；在鄉鎮幼兒園中，幼兒人數在30～35人的班級占27.8%，有52.8%的班級幼兒人數為36～50人。可見，城市幼兒園與鄉鎮幼兒園的班級規模在總體上比較接近。另外，71.4%的城市幼兒園的班級教師配置是兩教一保；而在鄉鎮幼兒園中，58.3%的班級是兩教一保，30.6%的班級是一教一保。

（二）教師的學歷和教齡

調查顯示，在城市幼兒教師中，有93.9%的人擁有大專或本科學歷，而在鄉鎮幼兒教師中，有80.5%的人擁有大專或本科學歷。其中，83.6%的城市幼兒教師和88.9%的鄉鎮幼兒教師是通過學校分配和單位自主招聘兩個渠道進入教師崗位的。有81.6%的城市幼兒教師的教齡在6～29年，而同一教齡段的鄉鎮幼兒教師只有63.9%。這表明，相對于鄉鎮幼兒教師，城市幼兒教師擁有更高的學歷和更豐富的教學經驗。

（三）教師隊伍的年齡結構和職稱結構

調查顯示，城市幼兒教師中，年齡在40歲以下的占65.3%，40～50歲的占34.7%；而鄉鎮幼兒教師中，年齡在40歲以下的占86.1%，40～50歲的占11.1%，這表明，鄉鎮幼兒教師隊伍整體上更年輕。另外，調查還表明，有69.4%的城市幼兒教師具有幼教高級和幼教一級職稱，擁有相同職稱的鄉鎮幼兒教師占61.1%，這說明多數城鄉幼兒教師都具備較高的專業技術水平。

二、城鄉幼兒教師均衡配置的管理體制問題

教育管理體制是教育管理機構與制度規范的統一體，機構是教育管理體制的基礎，制度是教育管理體制的核心。城鄉幼兒教師均衡配置的管理體制應包括管理機構與制度規范兩方面，由于制度規范是其中的主要方面，因此，我們主要從制度規范方面分析其中的管理體制問題。

（一）政策配套不完善，缺少財力保障

成都市從2003年以來深入推進城鄉教育一體化，義務教育階段的城鄉教師均衡配置獲得了政策支持，而學前教育階段的城鄉教師均衡配置依然缺乏相應的政策保障。調查顯示，在“改善城鄉幼兒教師均衡配置的關鍵”一項中，選擇依靠各級政策的占54.1%，選擇依靠教育管理機構的占44.7%，這表明多數幼兒教師更看重政策管理的作用。而對于“城鄉幼兒教師均衡配置的政策與制度建設情況”，36.5%的教師認為針對性不強，35.3%的教師認為操作性不強，18.8%的教師認為不夠規范，9.4%的教師認為重視不夠。這說明成都市在城鄉幼兒教師均衡配置政策與制度方面缺乏針對性和操作性。

由于缺少強有力的政策配套支持，因而在財力上也缺乏相應的保障。調查顯示，對于“城鄉幼兒教師隊伍存在差距的主要原因”，55.3%的教師認為是缺乏經費，27.1%的教師覺得是師資來源問題，20.0%的教師歸咎于管理水平，17.6%的教師選擇了其他因素。可見，超過半數以上的教師認為經濟因素是導致城鄉幼兒教師配置不均衡的主要原因。同時，對于“達到城鄉幼兒教師均衡配置需要迫切解決的問題”，認為應均衡薪酬福利的教師占57.6%，有27.1%的教師認為需要完善社會保障制度，還有12.9%的教師贊同均衡進修機會。此外，有69.4%的教師認為福利待遇制度是推行城鄉幼兒教師合理流動中最需要改革的管理制度。

（二）配置規劃不合理，單向流動頻繁

隨著社會經濟的發展和城市規劃的變化，城鄉人口結構對幼兒教育及幼兒教師有了新的需求。在城市方面，受經濟建設總體布局及城市化進程的影響，成都已成為我國流動人口最多的城市之一，進入城市的流動人口與城市居民共同形成了新的城市社區人口，同時一些農遷改造項目也出現了大量農轉居民，這兩部分人群的適齡子女對城市幼兒園及其教師隊伍的規劃提出了巨大挑戰。在鄉鎮方面，由于人們逐漸對學前教育開始重視以及職業結構的變化，越來越多的人將子女托管在幼兒園，這些狀況對鄉鎮幼兒教師配置的規劃也提出了挑戰。在調查中，有38.9%的幼兒教師認為缺乏明確規劃是城鄉幼兒教師均衡配置的主要問題，而近年來常見的“入園難”問題也反映了當前幼兒教師配置規劃的滯后。

城鄉幼兒教育不僅缺乏合理規劃，而且差距明顯，這也導致了城鄉幼兒教師的單向流動。調查發現，相對而言，城市幼兒園的經費來源較為穩定，這不僅利于改善幼兒園的軟硬件環境，還能促進教學科研活動的開展。而鄉鎮幼兒園由于經費緊張，導致設施場地不足、師幼比低、教學活動單一，抑制了鄉鎮教師的工作積極性。調查顯示，有超過80%的教師認為成都市城鄉幼兒教師單向流動現象比較嚴重，其中有15.3%認為非常嚴重。鄉鎮幼兒教師由于薪酬福利較低，向城市流動的現象非常普遍，優質的師資更是集中在少數示范幼兒園。

（三）管理制度缺乏靈活性和有效性

由于成都市至今尚未構建起個性化的幼兒教師管理制度，現有的制度在實踐中缺乏靈活性和可操作性，難以適應城鄉幼兒教師均衡配置的實際需要。調查顯示，69.4%的教師認為福利待遇制度是“城鄉幼兒教師均衡配置需要努力改革的教師管理制度”，18.8%的教師認為是職稱評定制度，10.6%的教師選擇了教師評價與考核制度。這說明多種教師管理制度共同影響著城鄉幼兒教師的均衡配置。并且，有49.4%的教師認為目前的幼兒教師配置是由教育主管部門決定的，而42.4%的被調查者認為是由幼兒園決定的。這說明主管部門和幼兒園各自設立的管理制度都在發揮作用。由于缺乏針對鄉鎮幼兒教師應有的激勵，教學活動也比較單調，需要建立切實有效的鄉鎮幼兒教師管理與激勵制度。成都市各區縣學前教育發展水平參差不齊，而相應的管理制度未能根據這些差異，體現其針對性和靈活性，未能協調各方利益，難以適應城鄉幼兒教師均衡配置的現實需要。

三、城鄉幼兒教師均衡配置的管理體制改革對策

（一）設立管理機構，做好宣傳普及工作

管理機構的設立是管理體制完善的體現，有助于城鄉幼兒教師均衡配置政策的制定和實施，并有利于進行輿論宣傳、統籌監管和跟蹤評估。專門的管理機構可以統籌制定城鄉幼兒教育發展規劃，有效地推進城鄉幼兒教師均衡配置的管理；可以支持農村幼兒園更新教師隊伍，防止農村幼兒教師的大量流失；還可以增加社會對城鄉幼兒教師均衡配置的知曉度和關注度，營造良好的輿論氛圍。調查顯示，有43.5%的教師認為“城鄉幼兒教師均衡配置的實施困難”在于措施操作不夠具體，38.9%的認為是缺乏明確的規劃，認為主管部門宣傳不夠占10.6%。因此，應設立專門的管理機構，切實承擔起城鄉幼兒教師均衡配置的責任，加大宣傳力度，讓公眾普遍知曉相關政策。

（二）完善城鄉幼兒教師均衡配置制度

管理制度是管理體制的核心，我們認為可以通過以下兩方面管理制度改革，切實完善城鄉幼兒教師均衡配置制度。

一是改革城鄉幼兒教師的編制管理制度。目前，成都市各區縣在編制管理上采取的做法是核編到園（單位）管理，所以，教育行政部門很難根據事業發展的現實要求和幼兒園布局動態調配系統內教職工的編制。因此，可以將編制核編到園改為核編到區縣，即對教育人事管理實行人力資源和勞動保障部門總量控制，在總編制范圍內調劑余缺，形成由教育行政部門動態調整的管理機制。在區縣內實行教師無園籍管理制度，使教師由“單位人”變為“系統人”，從根本上解決教師“人才身份”歸誰管的問題，實現優質教師資源區域內共享，為幼兒教師在區域內的無障礙循環流動創造條件。

二是完善城鄉幼兒教師流動制度。目前成都市幼兒教師流動大多是半自發性、局部性的，以點狀為主，缺乏整體規劃，缺乏對教師流動的區域范圍、時間間隔、年限，以及教師所具備流動的資格、待遇等方面的明確規定。因此，必須以相關政策、法規來確保城鄉幼兒教師流動制度的建立，制定和各區縣幼兒教師定期流動的實施細則，建立穩定有效的城鄉幼兒教師交流制度，實現成都市幼兒教師在城鄉幼兒園之間輪崗執教。同時，還要調整城鄉幼兒教師的相關待遇，建立對幼兒教師流動的配套支持政策，實行流動教師的流動成本補償和差異補償，對流動到鄉村和薄弱幼兒園的教師，不僅要落實相關的補貼政策，還要給予精神上的獎勵，在評優、職稱晉升等方面給予照顧，以消除教師參與“定期流動”的后顧之憂。

（三）提升鄉鎮幼兒教師專業發展水平

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全面推進審計科學化精細化管理是一個系統工程，是將科學、精細思想和作風貫徹到單位所有管理環節的一種有效管理模式。應按照突出重點、統籌兼顧、遠近結合、分步實施的原則，建立完整的、相互制衡和有機銜接的運行機制，提升審計管理績效。

一、牢固樹立現代審計管理理念

一是全局觀念。堅決貫徹中、省方針政策和對審計工作的各項要求，自覺服從、主動服務于經濟社會發展大局，圍繞中心開展審計管理，加強與相關部門協調配合，形成工作合力，發揮整體效能。二是法治觀念。將依法審計作為全部審計工作的靈魂，嚴格按照審計法規設定的權力范圍、確立的原則行使國家權力。全方位掌握審計法規知識，把握審計法規精神，在實踐中不斷完善審計制度，加強審計執法，強化審計監督。三是創新觀念。堅持從時代要求和審計發展需要出發，不斷分析新情況、總結新經驗、解決新問題，在實踐中創新，在創新中推進審計管理科學化精細化。四是效率觀念。圍繞審計目標，運用可行有效方式方法，提高審計資源使用效益，加強管理績效評價。五是服務觀念。結合被審計單位情況，促進審計管理與審計服務有機結合，在強化審計管理中提高審計服務水平，在優化審計服務中促進審計科學化精細化管理。六是責任意識。審計人員要有強烈的事業心，增強使命感，毫不含糊地擔起審計責任，認真細致地從事審計工作。審計部門要強化責任追究，落實各項管理規定。以上觀念構成現代審計管理理念的有機整體，互相聯系、互為補充。組織實施審計工作都應按上述觀念的要求進行全面權衡和綜合判斷。/

二、優化審計管理的協調性

協調是審計科學化精細化管理系統工程得以存在的基礎，是審計管理的中心。應正確認識和妥善處理中國特色審計事業中的重大關系，統籌國家審計各級機關發展、國家審計與社會審計內部審計發展、審計業務工作與審計綜合工作發展，充分調動方方面面積極性。既要總攬全局、統籌規劃，又要抓住牽動全局的主要工作、事關審計人員利益的突出問題，著力推進、重點突破。審計部門要確立清晰的職位層次順序，流暢的“意見溝通”管道，有效的協調合作關系，努力培育和諧一致的精神，使審計機構之間、審計人之間、審計工作各種勞動形態之間密切協作、相互配合，合作完成共同的審計任務。做到審計人員利益與集體利益、國家利益協調一致，審計的經濟效益、社會效益協調一致，審計質量與審計數量協調一致，審計近期任務與長遠任務協調一致，人員結構、層次結構成比例，本文由收集整理資源相匹配，全面推進審計業務建設、黨的建設和文化建設，促進審計事業建設各個環節、各個方面相協調，審計內部環境與外部環境相協調，保證審計人員在良好的審計環境中工作，每項審計活動都能收到好的效果，審計事業永續發展。//html/lunwenzhidao/kaitibaogao/

三、強化規范管理制度基礎上的執行力

管理制度具有長期性、根本性、穩定性。應將審計管理的有效做法，通過建立和完善制度的方式穩定下來，使各項審計工作有章可循，用制度管權、按制度辦事、靠制度管人。要圍繞監督權力，緊扣監督職責，做到審計前鎖住權力在哪里；審計中關注職責履行；審計后聚焦責任和后果影響，為推進民主法治、公平正義的社會主義和諧社會建設服務。必須根據發展變化，不斷規范管理制度，始終反映規律、切合實際，層次分明、位階有序，體系完整、結構合理，前后銜接、規范協調，體現先進性、公平性、合理性和可行性。堅持普法，培養忠于法規、遵守法規、維護法規、執行法規的意識，依法治審、依法執政、依法自律。嚴格以法定權力范圍、原則，行使審計權；按法規的邏輯，觀察、分析、解決項目審計中的問題。把合乎法規作為思考問題的前提，發揮管理制度在審計過程中，促進和調動積極因素，制約和限制消極因素的作用。嚴格執行審計項目成本預算，細化其時間、人力、資金等成本項目，提高效率，爭取以最低綜合審計成本，取得最大綜合審計效益。管理者在帶頭遵守管理制度、依靠人格魅力示范引導的基礎上，應運用組織、協調、指揮的方法，逐步走完計劃、布置、檢查、落實、考核、總結的管理操作全程，增強管理制度執行力，形成有法必依、違法必究、執法如山、良性的民主與約束環境。/

四、注重用程序化標準化推進科學化精細化

審計科學化精細化管理的精髓就是審計管理公平、合理、先進，各種流程細化、量化、標準化，其結果由所有管理環節共同作用產生。應從崗位責任、授權審批、預算管理、操作規范、業務流程等方面對各類工作事項進行規范化設計，給出具體的制度、流程、細則、辦法和規定。從控制工作事項的目的、內容、制度、流程等多個角度構建內部控制精細化管理的內容框架，同時對每項內容進行具體的、以實用為中心的操作性設計，著力精簡程序、理清環節、分清責任、明確標準，優化審計管理工作流程，健全審計管理工作標準。設計流程，要做到目標明確、環節清晰，形成上下能互動、左右可聯動、環環都相扣的有機鏈條，實現各環節“無縫銜接”，有機配合、信息共享，相互促進、彼此制約，提高效率、減少差錯。要在優化流程的前提下建立健全崗責體系，從機制上保證權責一致，促進責任落實。

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關鍵詞：土地資源；土地資源管理；策略

引言

科學發展觀是我國的重要戰略思想，其有著深刻的現實意義和理論基礎。科學發展觀的第一要義是發展，要求堅持環境和經濟和諧發展。但是就目前我國土地資源管理的現狀來看，我國在土地資源管理中還存在較多的不足，導致土地資源和人口發展的矛盾沖突越來越明顯，社會經濟發展和資源、環境發展的和諧也受到一定的沖擊。這就要求我國在進行土地資源管理過程中能夠堅持從科學發展觀出發，開辟新的發展道路。

1當前我國土地資源管理中存在的問題

就目前我國土地資源管理的實際情況來看，其中還存在不少問題：預見性有待提高。要保證土地資源管理的效率和質量，必須要求管理人員在進行管理時能夠具有較強的預見性，以便能夠實現土地資源的均衡分配和靈活分配；實用性有待提高。土地資源管理的目的是能夠提高土地資源的利用效率，保證土地資源的完整性。要加強對管理人員理念上和管理上的引導，實現土地資源管理的靈活性，加強實用性；管理措施的落實。要保證土地資源管理的效率和質量，不僅要求政府能夠制定完善的管理規章制度和策略，還要求部門人員能夠將這些管理措施落實到位，充分發揮土地資源管理的作用。

2科學發展觀視野下土地資源管理策略探討

2.1創新土地資源管理觀念

新時期要加強對土地資源管理的重視、提高土地資源管理效率和質量必須要求創新觀念理念，轉變過去的管理思想。科學發展觀視野下要加強土地資源管理，要求各管理人員及部門領導能夠樹立科學發展觀理念，堅持以人為本，以發展為第一要義進行土地資源管理，對土地資源進行合理和科學的配合和管理。就實際情況來看，我國不少地區在土地資源管理方面還存在不少問題，如科學性和嚴謹性嚴重不足，管理者的眼光不夠長遠，只看重眼前利益，沒有從長期效益進行考慮和分析，導致土地資源管理觀念較為落后，影響土地資源管理的效率以及當地經濟、環境的長遠發展。對于這些觀念，土地資源部門人員必須要堅決摒棄，要充分認識到土地資源是人類生存的根本，是社會經濟發展中的重要資源，要做好土地資源管理工作必須要求能夠采用科學的發展觀念，要統籌好人與社會以及人與自然之間的關系，再綜合考慮對生態環境保護、土地資源利用效率、人口增長速度以及社會經濟發展等多方面進行考慮，統籌兼顧，重視生態平衡和社會經濟的和諧發展。

2.2實現統籌發展

具體來說，科學發展觀視野下要加強土地資源管理要求能夠實現統籌發展就要做到：統籌城鄉發展。城市和鄉村的土地資源利用效率并不均衡，城市的土地征用率較高，社會經濟發展快速，農村的土地資源較為豐富，但是社會經濟發展較為緩慢。如何統籌城鄉發展，創新管理理念，實現城鄉一體化發展改革是當前土地資源管理中的關鍵；統籌完善土地市場管理制度。制定完善的土地市場管理制度，以宏觀調控的手段推動土地資源管理的更好發展，是我國有關部門需要重點關注的問題；統籌人和土地的協調發展。即在進行土地資源管理過程中既要保證經濟的發展，又要能夠加強對土地資源的重視，提高土地資源的利用率，保證人與自然的和諧發展。

3結語

科學發展觀強調堅持以人為本進行統籌兼顧、實現經濟和環境的協和發展。目前我國土地資源管理中出現了不少的問題，要求有關部門和領導能夠在科學發展觀的指導下轉變管理思想，創新管理模式，統籌城鄉發展、人與土地的發展，并完善土地市場管理制度，提高土地資源的利用效率。

參考文獻

[1]何澤瑞.創新土地資源管理機制的思考[J].農業開發與裝備,2015(9):126-128.

[2]李剛.創新國土資源管理促進發展方式轉變[J].環境與科學,2015(11):68-70.