鄉鎮集體經濟發展計劃范文

導語：如何才能寫好一篇鄉鎮集體經濟發展計劃，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

優化投資發展環境，現已成為全市上下落實科學發展觀，轉變工作職能，促進經濟社會又好又快發展的重要任務和基礎工作。對我們渭城區正陽鎮來說，優化投資與發展環境更是一項具有極端重要性和強烈現實性的任務。

優化投資與發展環境，是正陽在新起點上實現“大發展”的重要保證。20__年以來，我鎮招商引資工作取得了突飛猛進的顯著成績。但從總的方面來看，我鎮經濟發展不足、經濟總量偏小、經濟水平欠發達的基本鎮情尚未根本改變，必須在進一步優化投資與發展環境上有強烈的緊迫感，努力形成投資與發展環境的新優勢，才能爭取各種生產要素資源加速向我鎮集聚，從而促進加快發展。事實證明，多晶硅、大唐電廠技改等重特大項目年內相繼投產，單晶硅等大項目將相繼開工一方面表明了正陽在投資與發展環境方面具有的明顯優勢，另一方面也對進一步優化投資與發展環境提出了新的挑戰。

優化投資與發展環境，是正陽在新形勢下實現“大開放”的根本要求。發展的空間取決于開放的程度，發展的速度取決于開放的進度，發展的水平取決于開放的深度。要形成全方位、多層次、寬領域、內外融通的大開放格局，就必須進一步優化投資與發展環境，強化開放意識、競爭意識和機遇意識，充分發揮正陽毗鄰西安的區位優勢、涇渭新區全面啟動的基礎設施建設優勢，機場高速、北環線以及即將啟動的連接西安、涇陽的正陽大橋、正陽大道建設等交通優勢，全力優化正陽的各類軟環境優勢，努力形成正陽在渭城區，乃至咸陽市對外開放的比較優勢。

優化投資與發展環境，是正陽在新趨勢下實現“大承接”的關鍵所在。隨著西咸一體化的深入推進，市委、市政府提出將渭城建成未來大西安的“新浦東”，把渭河打造成西安•咸陽“城中河”，全力打造支撐涇渭新區開發、融觀光休閑于一體的綠色生態平臺的大手筆，作為西咸一體化渭城的橋頭堡，在新一輪產業大轉移中，能否成為吸引西安，乃至省內外生產要素集聚和產業轉移的承接“熱地”，營造優良的投資與發展環境是關鍵。只有努力優化投資與發展環境，降低產業轉移成本，提高產業轉移效率，為承接產業轉移創造有利條件，才能讓優秀外來企業“無障礙進入，無障礙發展”。

優化投資與發展環境，是正陽在新階段上實現思想“大解放”的戰略舉措。在不同的階段，投資者對投資與發展環境的要求是不斷變化、不斷提升的。從最早對改善交通、能源、通訊等硬環境的要求，到提供低成本的土地、勞動力和優惠政策的要求，再到轉變政府職能、提高政府工作效率和提升產業、資金和服務的協調配套能力的要求。現在，已經進入到要求經濟、政治、文化、科教、人才、金融及城鎮化水平、人居環境等系統優化、整體提升的新階段。當前優化我鎮的投資與發展環境，一方面要對確定的重點項目，按照開工項目抓進度，續建項目抓投產的要求，嚴格落實“五個一”工作機制，夯實包抓責任，全程跟蹤服務，確保項目建設順利進行。并持續不斷地開展環境綜合整治，嚴查“三亂”行為，堅決打擊破壞投資環境的人和事；另一方面必須跟上投資者對發展環境的新要求，實現思想的大解放、大突破、大跨越。

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城鄉二元經濟結構“破”在眉睫

城鄉分治的“二元社會”管理制度表現在：在嚴格限制農業人口轉為非農業人口的條件下，以街道辦事處為代表的城市政權組織負責管理和服務非農業戶籍的居民，而以鄉鎮政府為代表的農村政權組織負責管理和服務農業戶籍的村民。在城鄉各自封閉的管理系統中，街、鄉政府履行著對自管人甲的社會管理和公共服務職能。隨著城市化的推進，一方面城鄉結合部內有些建制鎮政府其實已經具有了城市政府的地位與作用，但還充當著農村管理者的角色；另一方面，一些城市開發區政府本來就是由過去的鄉或鎮政府直接轉變而來，其自身的職能和作用還局限于農村管理政府的角色。

在街道與鄉鎮并存的行政體制下，國家財政與集體經濟并存。在市政建設上表現為，同一片區域中，一方面部分市政建設納入城市統一的市政建設規劃中，有國家財政支持，管理有序，基礎設施(路、水、電、暖)比較完善；另一方面農村部分基本不存在“市政建設”，只有農村的基礎設施建設，全部靠村組織自籌資金解決，基礎設施相對貧乏，市政建設落后。在經濟活動上表現為，一方面街道辦事處的資金歸屬財政分配，另一方面農村集體經濟相對獨立，自成一體。經濟來源和分配的不一致導致同一片區域從面貌外觀到人員歸屬的巨大差別，交錯復雜導致各種問題。這也是造成“城中村”及“村中城”現象的主要原因。

改革開放以來，我國城市發展取得前所未有的成果，城市化進程加快，城市基礎設施建設明顯改善，城市經濟發展取得顯著成就，對促進國民經濟發展起到了極其重要的推動作用。根據國家權威部門統計，截至2007年，我國城市化率平均值已經達到44.9％，處于城市發展最快時期。但農村經濟發展則相對滯后，農業基礎比較薄弱，農民增收困難，城鄉發展失衡等問題突出，以社會化大生產為主要特點的城市經濟和以小生產為主要特點的農村經濟并存的城鄉二元經濟結構特征明顯，不僅阻礙了現代化經濟一體化和產業結構的多元化發展，也成為了劃分城鄉階層和不同利益群體身份對立的橫亙。統籌城鄉發展，突破城鄉二元經濟結構及城鄉體制創新。已經成為中國今后拉動內需增長、調整經濟結構、縮小貧富差距的核心問題。

對此，2009年中央經濟工作會議已給出明確方向，“推進城鎮化和促進城鄉經濟社會發展一體化為重點，改善城鄉結構。促進大中小城市和小城鎮協調發展，有重點地培育一批綜合承載能力強、輻射作用大的城市群，使其成為拉動內需的重要增長極”，成為2009年經濟工作重點。

城市擴張尋求新的發展模式

毋庸置疑，城市化進程讓長期以來束縛中國經濟發展走向一體化的城鄉二元經濟結構走向解凍。促進大量農村剩余勞動力和資源向城市轉移，使農村人口市民化，將農村務工者輸送到城市當中的二、三產業當中，不僅可以有效提高勞動資源配置效率和勞動生產率，同時為拉動內需增長提供持續動力，形成相互助推的平衡發展模式。

但城市化進程加快的同時，也帶來了很多城市發展問題。目前我國農村人口比例較大，占總人口的56％，對于如此龐大的農村轉移來的剩余勞動力，在現有的大中型城市并不能完全被吸納。于是，城市化進程發展帶來的后果，一方面使得大量農民涌向城市務工，屬于城市中龐大的低收入人群，往往不能參與分享城市化進程成果，被看作是城市的“邊緣階層”，但他們卻是城市中龐大的流動居住群體，長期以來甚至一部分臨時流動人口還轉化為了常住流動人口，帶來了許多問題，例如城市交通擁擠、流動人口龐大、城市“夾心層”人口住房問題、城市產業布局失衡等各種類型、不同程度的問題。另一方面，由于外來人口的增加，使得原有的城市核心承載功能降低，很多人甚至很多原有的城市居民，為減輕壓力、提升居住品質有了主動郊區化的置業理念，甚至有人在鄉村置業、生活，出現了“逆城市化”的現象。

面臨一系列日益凸顯的城市問題，一些大中城市開始開辟城市新區、城市新城等。例如，上世紀90年代的廣州洛溪板塊，是中國最早呈現的郊區小鎮形態，其初始功能為緩解廣州中心區居住壓力、改善原有居民生活環境及優化相關資源配置等問題，后來擴大為“華南板塊”，并于2007年正式升級為番禺新城。與此同時，北京、上海等地也紛紛涌現出不同模式的城市新區，如望京新城、浦東新區等。從城市發展規劃的角度理解，城市發展正逐漸走向“中心城區+衛星新城”發展模式。現今，此種新型城市擴張發展模式已經在全國很多地區得到發展、推廣并升級。例如：天津濱海團泊新城投資有限公司正在運作的天津團泊新城項目，作為天津距離中心城市最近的新城，在規劃中更進一步強調自身開發的節奏和脈絡：以創意產業為主線、以體育產業為先導，發展旅游產業、文化產業、現代設施農業，最終將發展成為生態體育新城，并承接天津市舉辦2013年東亞運動會足球、網球、冰上、水上項目等比賽場館的需求，同時彌補了天津市網球、冰上場館的缺失。由此可見，建設體現地域文化特色和時代特征的生態宜居新城，不僅可以滿足不同收入、不同人群的需求，同時也將為社會提供充足的就業崗位。

按照思源置地對新型城市擴張發展模式研究的結果，從人口密度的維度劃分，暫且可劃分為“城市五級”。城市一級，即城市核心區，將作為居住聚集區，承載工作、休閑、娛樂、教育等功能，人口密度最高一般在20-30人/畝；城市三級，即郊區小鎮一般大多分布在中心區10-15公里的范圍內，居住構成多依賴于原著居民和少量外來移民，人口密度通常保持在8-10人/畝；社會主義新農村則是在自然村落基礎上，輻射少量區域邊緣居民，人口密度通常比自然村落的3―5人/畝略高，通常為2―3人/畝。

村鎮建設須解決四大難題

在城市化促進鄉鎮發展的同時，舊村改造、新村建設也尤為重要。按投資方式劃分，有以下三種做法：一是村集體和房地產開發商合作開發；二是村集體自主開發；三是村集體和村民共同投資開發。如按改造方式劃分，又有兩種：一是就地邊拆邊建；二是異地先建后拆。再按結合方式劃分，主要有三種：一是與衛星城建設相結合；二是與小城鎮建設相結合；三是與中心村建設相結合。

目前的鄉鎮主要以村集體自主開或村集體與村民共同開發，其中出現的問題主要有四個方面：

第一：項目啟動緩慢。項目啟動緩慢的主要原因又有三個方面，一是村集體資金缺口過大，無法開展舊村改造新村建設；二是當前政策支撐不足；三是項目的審批過程太長。

第二：規劃指導不力。改造后沒有騰退出土地、新村建設中沒有充分考慮公共設施和基礎設施。

第三：農民對上樓有不安定感。

第四：特殊區域的綠化隔離帶的特殊政策帶來的一系列問題等，如商品房開發過度、規避繳納土地出讓金、制造協議出讓土地機會等等。

理解和處理好這些問題，將為城鄉土地管理提供有利的環境。

從世界范圍講，冠以“新農村建設”的國家農村發展計劃不少。韓國在20世紀70年代開始推行新農村建設，不過那是一個軍政權在很大程度上為戰爭服務而組織的改革。30多年來，這種以鋼筋水泥建設農村的時代已經成為過去，而全人類都進入了可持續發展的新軌道。農村建設代之以綠色為主調，以提高生活質量為核心，在不割斷歷史的前提下，以“至下而上實行民主參與”的方式來進行，凸現城鄉差異化。現在，歐盟正在大規模地建設其農村。現在的歐盟包括25個國家，人口為4.568億，地域面積為390萬平方里，人口和地域面積均約為我國的三分之一。今天，歐盟50％左右的人口居住在占地域面積90％的農村地區。

今后10年有3億農民遷入城市

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一問題的提出

隨著村民自治制度的實行和村民委員會的成立，農村基層社區公共權力結構發生了巨大的變化，這對新型的農村社會秩序和社會治理模式的形成起到了巨大的作用。特別是村民委員會這一新型農村社區組織的出現使得傳統的農村社會組織形式發生巨大的轉變，促使農村社會結構發生了巨大的變遷，農村社會的這種結構性變遷也正是我國社會轉型發展的一個重要方面。

從問題的角度來研究新制度對于村民自治研究或許更具有現實意義。在當前村民自治制度實行過程中的一個十分重要的問題就是，作為村民自治組織的村民委員會在實際運作中的職能偏離，即其實際行為對于其職能實施本旨的偏離問題。這種偏離有多方面的表現，比如：并非行政機構的村民委員會過多執行行政任務，社區公益職能實施不力；村委會越權代行集體經濟組織的職能；村委會及村干部僭越村民會議的決策權，變村民自治為村委會自治或村干部自治；對國家政策法規歪曲執行等。村委會職能實施中的這種偏離不僅對村民自治的制度化發展帶來不良影響，也對農村社會生產和生活造成一定的現實危害，有必要研究這一現象產生的結構性原因，從而通過對這種現象的分析發現村民自治制度實行中的某些結構瓶頸，并基于此探討村民自治的配套制度和其他相關改革措施的必要性和可能性。

目前，村民自治問題已經引起了包括社會學、政治學、法學、經濟學等在內的諸多社會科學研究者的重視，對于村委會運行中出現的問題現有研究主要有兩種思路：“國家與社會”視角和“村干部角色”視角。

“國家與社會”視角的研究僅僅用國家與社會二分的框架來解釋村委會與村黨支部的行為差異或村委會與鄉鎮政府的沖突是不夠的，至少是失之簡單的，忽視了現實中各方之間關系的復雜性，因此不足以解釋村委會行為中存在的問題。比如：村委會的行為并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委會的職能中并不完全排斥政府的行政任務，那么它在多大程度上具有相對于鄉鎮的獨立性？村委會在完成各項組織目標時存在著很大的選擇性，那么它在實踐中的行動依據是什么？在大多數時候和大多數地方村委會與村黨支部并未表現出立場上的對立和利益上的分離，村委會與鄉鎮政府的關系更多地也表現出一種若即若離的態勢而不是截然的分立，那么村委會與二者的關系在多大程度上可以用其權力合法性來源來解釋？

另一些從微觀角度進行的研究彌補了以上宏觀視角研究的不足，這其中最有代表性的是從村干部或農村社區精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱監護人”的概念概括市場化改革后的村干部的角色，認為村干部在主觀上也無暇做好村民的監護人，他們的干部身份并未被納入國家行政系統，就其本質而言，和普通農民一樣。這使他們在市場經濟的沖擊下，同樣面臨著出路問題。因此村干部在利用所控制的集體資源時，首先考慮的只能是如何為自己謀求到更多的好處，而非是全體村民的利益[1]。從村干部角色角度進行的研究彌補了國家與社會二分法的不足，用更加具體生動的解釋框架分析了村干部的行為，但是，這些研究忽視了村委會作為一個組織的存在，只關注村干部的行為。村委會作為一個正式組織具有獨立的行動能力和獨立的組織目標、組織原則。為了獲得更加準確的認識，應該關注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？本文正是從回答這些問題入手，將村委會看成一個獨立的行動者來分析村委會的行動邏輯，以期展現出村干部的個人行動與村委會的集體行動之間的關系，從而對村委會的職能偏離現象提出一個探索性的解釋框架。

二村委會職能實施中的偏離

在村委會實際工作中，制度規定的職能并不一定能夠得到貫徹執行。歐博文（O’Brien）在研究村委會組織法時談到了許多中央的政策得不到充分實施的情況，其他一些政策在實施過程中也常常被扭曲了或只得到部分的實施[2]。這其中最為普遍的一種現象是村委會職能實施的偏離，這種偏離并不是對制度規定的公然違抗和反對，而是對其策略性執行。在表面看來，各項職能都得到了實施，但實施的實際效果卻是職能內容未能有效貫徹，職能實施的目標未能實現，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委會的法律性質為其規定了一組特有的權利和義務，這些權利和義務構成了村委會職能的核心。村委會職能實施中的偏離主要是其作為基層群眾性自治組織的權利和義務在履行中的偏離。

2.1村委會的權利偏離

就村委會的權利行使來看，其偏離表現在兩個方面：一是權利的缺失，即制度規定的權利在職能實施中被侵犯而得不到行使；二是權利的僭越，即在職能實施中超出制度規定范圍行使權利。以下分別從這兩個方面來看村委會職能實施中權利的偏離。

2.1.1權利的缺失

村委會在實際工作中經常會遇到的問題是其自治權利受到來自鄉鎮政府的侵犯,使其權利發生缺失。一些鄉鎮政府仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構，仍然習慣于傳統的命令指揮式的管理方式，對村委會工作和村民自治進行行政干預，這特別突出地表現在鄉鎮政府對村委會事務權、財務權、人事權等屬于村委會的自利的非法干預上：

第一，事務權。主要表現為兩點：一是鄉鎮政府不尊重村民會議（或村民代表會議）的民主決策權利，用行政命令代替村民會議（或村民代表會議）決定屬于村莊自身的事務，如鄉統籌的收繳方法、村提留的收繳及使用，村集體經濟收益及使用、分配，村辦學校、村建道路等公益事業的經費籌集，村集體經濟項目的立項、村民的承包經營方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事項，本該由村民會議決定，但在不少地方，村提留、鄉統籌都是由鄉鎮政府決定征繳，統一管理和使用的。二是鄉鎮政府干涉農民生產經營自，即以下達生產任務指標、簽訂經濟發展計劃責任書甚或通過行政命令的形式，強制村委會和農民如何生產、生產什么以及達到什么樣的指標要求。例如，時常見諸媒體的“逼農致富”事件就反映出鄉鎮政府干涉村民和村集體的經濟自，在一些地方，甚至因此造成干群嚴重沖突，乃至釀成人員傷亡事件。鄉鎮對村委會的控制在方式上還表現為，鄉鎮黨委(鄉鎮長一般任鄉黨委副書記)通過對村黨支部的有效領導，來間接地“領導”而不僅僅是“指導”村委會。

第二，財務權。鄉鎮政府越權干涉村級財務管理。支配村委會的最好辦法，莫過于控制村級公共財政。目前在許多地方實行的“村財鄉管”或“村帳鄉理”辦法就是頗受爭議的現象。一些地方的鄉鎮政府以清理、整頓村級財務，加強村級財務監督、管理為名，實行“村財鄉管”或“村賬鄉理”干涉乃至控制村級財務管理，最終達到間接支配村委會的目的。從各地的情況來看，鄉鎮經常通過以下幾種方式對村級財務進行監督和控制：一是鄉鎮對村干部的報酬和獎勵標準提出指導性意見，進行間接監控；二是由鄉鎮統一收取鄉村稅費后，向村干部發放工資或獎金，進行直接監控；三是實行“村財鄉管”制度，對村委會財務收支進行全面監控。

第三，人事權。鄉鎮政府越權干涉村級人事安排。為了達到支配或控制村委會的目的，一些地方鄉鎮政府在村委會候選人的提名、競選和投票的各個選舉環節直接或間接地影響、操縱村民選舉，想方設法使自己看中的候選人當選。如果還不能達到目的，他們就以各種理由否定村民選舉的結果，甚至取消村民直接選舉，直接指定或委派村委會主任和村委會其他干部。從筆者實地調研的兩個村的情況來看，在村委會選舉中也都存在著鄉鎮政府的影響和作用。除了影響和控制村委會選舉之外，鄉鎮政府干涉村委會人事權的另一個做法是對于自己不滿意的民選‘村官’直接非法罷免。

2.1.2權利的僭越

村委會權利行使中的偏離還表現為權利的僭越，即村委會在職能實施中超出制度規定范圍行使權利，也就是越權行事，其中主要是僭越村民會議（或村民代表會議）的權利以及僭越集體經濟組織的權利。

1.村委會僭越村民會議（或村民代表會議）的權利。

《中華人民共和國村民委員會組織法》第十八條規定“村民委員會向村民會議負責并報告工作。村民會議每年審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會成員的工作。”這就是說，村民會議是村民實行自治的權利機構，村委會是村民實行自治的執行機構和工作機構。二者的關系首先體現在：一是村委會執行村民會議的決定。重要問題由村民會議決定，而不是由村委會決定。對于涉及全體村民利益的事項，村委會必須提請村民會議討論決定[3]。關于需由村民會議討論決定的具體事項，村組法也做了規定。另外，村組法第二十一條規定“人數較多或者居住分散的村，可以推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。”由此可見，村民代表會議是特殊情況下村民會議的補充形式，其行使的權利來自村民會議的授權。所以，總地來說，關系村民利益的重要事項的決策權利在村民會議，至少應該在由村民會議授權的村民代表會議，而不在村民委員會。

但是，在實際工作中，村委會時常僭越村民會議的決策權，形成虛置村民會議的局面，

這種現象被一些學者稱為“村委會自治”[4]，有的實際上就是少數村干部的自治，其實質是侵犯了村民的自治權利。

2.村委會僭越集體經濟組織的權利

依照制度規定，村委會具有一定的經濟職能，但作為農村社區公共權力執行機構，村委會并不具有直接參與和從事經濟活動的權利，村級組織中集體經濟組織依法享有這種權利，而村委會依法應當尊重集體經濟組織獨立進行經濟活動的自，《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條對此有明確規定。但在當前的村民自治實踐中，村委會常常僭越集體經濟組織的經營權，直接參與和從事經濟活動。

在農村改革前，既是基層政權組織又是基層經濟組織，成為“政社合一”的組織，而體制下的生產大隊也同時具有政治組織和經濟組織雙重身份，因而是農村經濟活動的直接參與者。與此不同，農村改革后“政社合一”的體制被打破，鄉鎮政府只作為基層政權組織，而村委會也只是農村社區組織，并不具有直接從事經濟活動的資格，農村的基本經濟主體是集體經濟組織、農戶、農民個人以及其他經濟實體。但有一點是村委會與生產大隊的相同之處，即掌握村莊公共資源的控制權。與生產大隊相比，雖然由于農戶自利的增加，村委會所控制的資源范圍有所縮小，但作為農村社區公共權力執行機構，村委會仍然有管理村莊公共資源的合法身份，從而對這些資源享有實際控制權。《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條明確規定“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”。在改革后經濟市場化的背景下，村委會的這種村莊公共資源控制權為其直接參與市場活動提供了便利，而社會主體的逐利化傾向又使得村委會及其干部具有了從事牟利活動的沖動，兩方面情況結合的后果是村委會自覺地作為直接參與者加入到市場活動中。雖然，在基層組織體系中幾乎各村都有集體經濟組織經濟合作社，但人事上幾乎都與村委會和村黨支部高度重合，并沒有引起“利益涉嫌”的擔憂。這種組織結構的后果是實際工作中集體經濟組織被虛置，經濟活動由村兩委越俎代庖。村經濟合作社實際上沒有獨立的機構和活動，需要由經濟合作社從事的活動均由村兩委相關人員直接從事。村委會的這種行為實際上是得到上下各方認同的。對于上級而言，只要地方經濟能得到發展，村委會的經濟活動主體資格問題并不重要，實際上像韓村河、華西村、等所謂“超級村莊”那種將村莊社區組織當作經濟組織運做的模式已經被作為先進典型。對于村民而言，只要經濟活動能夠給自己帶來更多的福利，也不會追究村委會的行為是否越權，只有當經營受挫，公共資源縮水，自己利益受損時才會表示不滿。在這種情況下，村委會運用村莊公共資源進行經營的經濟活動是受到鼓勵的。

村委會直接從事經濟活動的行為雖然出于自我生存與發展的沖動，但實際上卻極大地損害了其職能的有效實施。村委會直接從事經濟活動可以說是一柄雙刃劍，“一方面，如同企業家角色一樣，對地方經濟的發展起到推動作用（例如增加工作機會和收入）；另一方面，則與其他經濟行動者形成利益競爭乃至沖突關系（例如資源、資金、機會和市場控制權的競爭）”[5]。

第一個方面的后果只有經濟活動不斷成功才會實現，但經濟活動是具有極大風險的，一旦失敗，不但這種經濟上的好處不能實現，還會帶來經濟上和政治上的雙重不利后果，即村莊公共資源受到損失和村委會作為社區公共權威的正當性受到質疑。因為，村委會從事經濟活動時與其他經濟行動者的身份有所不同，村委會作為社區公共權威的代表，可以無償或象征性地有償使用村莊公共資源，比如土地、資金，而這些都不是村委會運用市場信譽和償還能力獲得的，而是憑借其特殊身份獲得的。這種情況下村委會的經濟活動的責任轉嫁給了村民大眾，使得公共資源容易損失，而一旦公共資源受到損失，村委會作為社區公共權威的正當性將受到村民的質疑。第二個方面的后果總是存在的，即使村委會的經營活動很成功，而且越是這樣，這種與其他經濟行動者的沖突越深。這還是因為村委會與一般經濟行動者所不同的身份造成的。由于其公共權威身份使得其可以無償或象征性有償使用公共資源，可以在政策支持、信息獲取、社會關系等方面享有比其他經濟行動者更有利的條件，從而在經濟競爭中造成了不平等的競爭關系。并且，作為公共權威的身份與作為市場競爭者的身份是內在矛盾的，前者的性質是非贏利的，而后者則是最大限度地牟利。基于這樣的原因，村委會直接從事經濟活動將會有損其公共性。現實中，這種損害的一個重要表現便是村莊公共職位的功利化，這種功利化一方面是村級治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村級治理的公司化傾向在經濟發達的村莊表現得由為突出，這時往往村支書或村主任出任村集體最大經濟實體的法人代表，而村莊公共事務也成為了企業內部的行政事務，其管理方式也相應地成為了企業管理的方式。村干部的逐利化主要表現為，干部職位的吸引力不在其升遷機會或地位聲望，而在于利用公共職位獲得經濟利益的便利。很多地方，特別是村集體經濟資源較豐富的村，村干部競選者所看中的正是干部職位可以控制村莊公共資源，從而可以為自己和家人謀取更多的物質利益。

2.2村委會的義務偏離

村委會職能一方面通過其各項權利體現出來，另一方面通過其作為村民公共利益人的義務體現出來。村委會的義務，用徐勇教授的分法大致包括村務和政務兩部分。村務涉及本村村民利益的村莊公共事務；政務是上級政府下派給鄉鎮政府的任務延伸到村一級的事務[6]。從村委會的性質來看，作為農村基層群眾性自治組織，村委會的義務應該首先體現自治性，因此其主要義務應該是與村民公共利益緊密相關的村務。這一點已經體現在相關法律規定中，按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村委會的主要任務是辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等屬于村務范疇的事務，而對于鄉鎮政府的政務，村委會的義務只是協助開展工作。但是，從村民自治實踐情況來看，村委會日常工作任務在很大程度上偏離了其自治性，其作為自治組織所應履行的義務沒有得到有效履行。這種情況表現在相反相承的兩個方面，一個方面是村委會過度代行政務，另一個方面是村委會對村務的忽略。

2.2.1村委會過度代行政務

實行村民自治后，在很多地方，鄉鎮政府仍然將村委會當作自己的“腿”，村委會更像是鄉鎮政府的下派機構而不是群眾性自治組織，日常的主要任務成了完成鄉鎮政府下派的政務，用老百姓總結的話來說是“催糧派款，刮宮引產”；相反，本來屬于其主要任務的村務卻被忽略了，甚至在很大程度上被荒廢了[7]。有的研究者將這種現象總結為村委會的“附屬行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委會實際工作中過度代行政務的問題。

對于鄉鎮政府下派的任務，村干部也很為難，一方面不能違背上面的意思，另一方面過多的任務也成了村干部的負擔，特別是一些完成起來有困難的任務，而往往越是困難的任務鄉鎮越是需要村級組織的協助，因此對村干部的壓力越大。這種情況下，鄉鎮為了增加對村干部的控制，使他們更加積極地完成鄉鎮下達的任務以及更自覺地按照鄉鎮的意志辦事，鄉鎮政府往往通過控制村委會的財務權并將村干部的報酬與其完成任務情況掛鉤的辦法。由鄉鎮決定發放報酬的數量與結構，鄉鎮的事情就好辦了。當鄉鎮有求于村一級的事情不是很多的時候，鄉鎮的結構報酬制度可以做得平均一些。若鄉鎮有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有難度時，鄉鎮便將村干部應得報酬與其完成工作情況掛鉤，有些村干部某項任務完成得不好，就得不到這項工作的結構報酬。村與村之間干部報酬的差距就拉開了[9]。

2.2.2村委會對村務的忽略

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定，村委會的核心任務應該是辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，以及向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議等與本村村民利益密切相關的事務。但是，村委會的日常工作主要是完成鄉鎮下派的各項任務，過度代行政務，其結果便是，在另一個方面，村委會對于本該是其工作重心的村務的忽略甚至是荒廢。這主要表現在以下兩個問題：村莊公益事業辦理不力；對村民利益表達缺乏關心。以下分別對這兩個問題加以說明。

1關于村莊公益事業

關于村莊公益事業的問題，目前的研究多是從經濟的視角考慮問題，其基本思路是將村莊公益的困境歸于經濟上的匱乏，從而在這個基礎上認為，只要有了資金充分投入，萬事大吉。但是問題的另一個方面是為什么擁有大量投入的“形象工程”并沒有給村莊帶來公益？為什么（相對于從前）經濟發展了，村民富裕了，而集體的公益事業卻荒廢了？這就及到涉另一個“錢”以外的與錢多錢少同樣重要甚至某些時候更為重要的問題，即村莊公共組織對公益事業的關心程度以及對現有公益資源的動員能力的問題。這顯然已經不是一個經濟問題而是政治社會問題。從這一視角來看村莊公益事業的問題不難看出這樣兩類現象：一是村干部對于村莊公益事業缺乏應有的關心，二是村委會對于現有的村莊公益資源缺乏足夠的動員能力。這兩個問題實際上是聯系在一起的，并且很多時候是互為因果的。由于村干部對于村莊公益事業缺乏關心，必然導致其在村民中的威信的損失，削弱村民對于村干部和村委會的信任，這又必然會削弱村委會對于村莊資源的動員能力；另一方面，由于村委會缺乏對村莊資源的動員能力，對于村干部而言，公益事業成為一項十分費力的工作，在當前村干部任務繁重（主要是鄉鎮下派的任務）的情況下，這又會降低村干部對于村莊公益事業的熱情。

這種情況下，沒有外來的壓力或幫助，村委會很難自覺地提供公益事業供給，所謂的外來壓力主要是鄉鎮下達的關于公益事業達標的任務，而外來幫助包括政府部門或村莊以外的其他組織提供的資金、技術、規劃、管理等方面的扶持。因此，可以看到的現象是目前很多地方的村莊公益事業是靠外力啟動的，村莊內部的資源動員能力并未得到增強，村干部也并未培養起承擔公益事業組織任務的自覺，而一旦外力撤除，村莊公益事業又將面臨困境。在這種外力啟動的村莊公益事業中，村委會并沒有成功扮演其應有的角色，也沒有通過組織公益事業提高其資源動員能力和組織公益事業的熱情，村民與村干部的信任關系也沒能通過這樣的機會得到增強。很多學者也對這種“輸血式”的村莊公益供給方法和“外援式”發展模式的弊端給予重視[10]，并認為這是造成目前農村公益事業建設中效果差和形象工程多的重要原因。

2關于村民利益表達

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定，村委會有義務調解民間糾紛，向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議。村委會是村民公共利益的代表，村民的利益要求理應通過村委會得到表達和實現，是否為村民利益著想，能否為村民利益說話、出力也是村干部是否得到村民認可的主要標準。然而，在村民自治實踐中，村委會對村民利益缺乏關心的現象仍然很多，被設計為村民自治組織的村委會并沒有起到維護村民權益的作用，有的時候，它的現實作用甚至與其制度設計構想相反。當然，在本村與其他村發生山嶺、土地所有權以及其他資源利用和分配等方面的摩擦與沖突的時候，村委會一般還是會與村民同心協力地一起維護本村的利益，但一旦國家的利益與村民的利益發生矛盾，如遇到縣、鄉亂攤派、亂收費、亂罰款、亂征地等情況，村委會往往站在國家、政府一邊，反過來壓制村民的不滿，勸說甚或幫助政府強制他們服從，而對于村民的利益訴求村委會并不十分關心。當然，有的時候、有的地方的村委會也會為村民說幾句好話，爭取一點利益，個別村委會甚至會做得更好。

三對村委會職能偏離現象的解釋

3.1村干部的行動與村委會職能的實施

要對村委會職能實施中的偏離現象做出解釋首先有必要考察村委會職能得以實施的基本過程，即村委會作為一個組織的集體行動是如何產生的。應該關注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？

3.1.1村委會“法人行動”的實現

本文解釋村委會的行動的研究策略是將村委會看成一個獨立的行動主體，并通過考察村干部個人行動與村委會集體行動之間的關系找出村委會集體行動的產生機制。對于這樣的研究策略，科爾曼的“法人行動理論”是一個十分合適的理論工具，這一理論正是關于個體行動與由這些個體組成的集體的行動之間關系的理論。法人行動理論認為，法人是通過自然人將其權利轉讓給一個共同的權威機構而形成的，法人行動的目的是為這些自然人獲取共同利益，現代法人行動者具有這樣一些特征：它由職位所組成；它擁有獨立的權利和義務，有自己的利益和資源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并對自己的整體行動負法律責任（科爾曼，1999）。根據法人行動理論，一個基本的法人行動系統是由一個委托人和一個人組成的統一的行動單位，其中作為委托人的行動者追求自身利益時有足夠的資源而無適當的能力便要盡力尋找具有相當技術與能力的其他行動者作為人為自己服務并以支付報酬為交換手段。

實行村民自治后的村民委員會正是一個現代法人行動者，村民通過民主選舉將一部分權利轉讓給村委會，村委會的宗旨是為維護和增加全體村民的共同利益。村委會是依法并通過法定程序成立的正式組織，它由村委會主任等一系列職位組成。根據《中華人民共和國村民委員會組成法》，村委會擁有一組獨立的權利和義務；作為村民自治組成有自己的利益和資源；在法律上，村委會可替代自然人的功能并對其組織行為負法律責任。實際上，村委會是另一個法人行動系統中的人，這個法人行動系統是村民會議，它由委托人--全體村民，人--村民委員會結合而成，而村委會又作為委托人其權利分配到其一系列職位上，由這些職位的擔當者即村干部。

村委會的職能如何能夠落實到村干部的行動中呢？這一點是由村干部作為村委會法人行動者人的身份作為法律保證的。這一特殊身份的意義在于作為人的村干部與其委托人之間具有法定的權利和義務關系。實行村民自治后，從法律上看，村委會的權威關系通過村民選舉行為自愿授予。實際中，村委會的建立有部分政府行為，如上級政府倡導、指導，甚至提各主要職位的候選人，但畢竟村民有了法律賦予的選舉權和罷免權，這樣就在村民與村干部建立了一種共同的權威關系。在這種關系中，作為委托人的村民在沒有附帶任何報酬的情況下轉讓自己對行動的控制權，期望作為人的村干部給自己帶來好處，作為人的村干部的行動目的即是維護和增進村民委托人的共同的利益，這是人的法定義務。基于村民與村干部的共同權威關系，村干部有其作為人的利益、規則與資源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行為而從委托人那得到的報酬；規則包括各種法律、法規中對村干部行為的規范以及存在于文化中的角色期望；而資源既包括作為委托人的村民轉讓給村干部的那部分權利資源，也包括由此帶來的對村莊公共物質資源的控制權和支配權。所有這些要素，包括共同權威關系，人的利益，規則和資源共同構成了作為人的村干部行動的結構性要素，正是這些結構性要素規定了村干部行動的適當性。村干部的這種身份規定其應該通過自己的工作實施村委會的各項職能，并且為其工作提供了必要的資源。

3.1.2村干部個人行動在村委會“法人行動”中的特殊地位

法人行動者是一種無形實體，其行動意志需要通過其人的行動得以實現，為此必須把使用法人資源的權利置于人手中，即將其資源托付給法人職位占有者，集中的資源是法人行動者擁有權力與效率的基礎。這樣，在法人行動者內部，權力從資源所有者的手中轉移并集中到法人資源使用者的手中。在村委會法人行動者內部，為全體村民共有的對村莊公共資源（包括物質資源、人力資源、社會資源）的處置權轉移到村委會的各個管理職位中去，并最終由占據這些管理職位的村干部掌握。雖然村干部的這些權利在法律上是受到村民的制約的，但這里所說的能夠制約村干部的村民是作為整體的村民或村民大多數，而對于作為個體的村民而言，村干部顯然獲得了更多的權利，也就是說，在村委會法人行動者中，村干部處于一種相對特殊的地位。

作為人的村干部在村委會法人行動者中的這種特殊地位，使得村干部的個人行動對于村委會“法人行動”的結果起到特殊重要的作用。雖然法人行動屬于系統行動，其行動決策是集體意志的體現，應該代表著集體成員的公共利益，但是在村委會法人行動產生的集體決策過程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相對單個村民要大得多。因為，法人行動的決策基礎是法人行動者內部交換活動中形成的各種利益[11]。而在法人行動者內部交換活動中，利益格局的形成是與交換各方的談判實力分不開的，這種談判實力是由各自占有的資源及其相對價值決定的[12]。在村委會法人行動者內部交換活動中，村干部顯然占有了更多的有價值的資源，因此具有相對于普通村民來說更強的談判實力，所以其利益和意志更容易影響到村委會的集體決策。比如，村干部著村莊公共福利分配的權利以及其他物質資源處置的權利，便有條件以此來交換村民對其的支持與服從，這也正是現實中很多地方農村出現家長式領導的重要原因。即便是村莊公共事務的決策需要集體討論或征求村民的意見，但由于村干部的公共權威身份使其可以以村莊公共利益代言人的身份出現，從而為其個人意志尋找正當性，并以組織或集體的名義對抗和壓制反對者，比較容易使其主張在集體決策中體現。

3.2村委會職能實施中村干部的策略行為

鑒于村干部的個人行動對于村委會職能實施的特殊重要意義，村干部是否能夠在其工作中自覺保證村委會職能得到有效實施就顯得十分重要。那么，在村委會職能實施過程中村干部個人行動的策略是怎樣的？村干部在工作中是完全自覺地執行相關制度規定還是相反？其行動依據是什么？

3.2.1村干部策略行為的基本原則

村干部作為一般理性行動者,其行動的基本原則是最大限度地實現個人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好構成,包括物質的、精神的、社會的需要和偏好，比如其個人和家庭收入的增加，物質條件的改善，其個人以及家人同鄉親們的友好關系，村民的支持與尊敬，該村在與其他村的比較中獲得更高的評價和更好的聲譽等都屬于村干部的利益。但是，這些構成利益的各種需要和偏好在村干部的認知體系中具有一定的排序，排序的依據則是村干部對各種需要和偏好的判斷。也就是說，只有被行動者所認識到的利益才會對其行動起作用，被其認為更重要的利益對其行動具有更大的作用。比如，對于一個更看重個人物質利益的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地實現其物質利益；對于一個更看重村民支持與尊敬的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得村民的支持與尊敬；對于一個更看重上級領導認同的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得上級領導的認同。當然，個人對自己利益的認知并不是一成不變的，而是會因具體情景的不同而不同。

村干部的理性行動是為達到一定目的而通過人際交往或社會交換所表現出來的社會性行動，這種行動需要理性的考慮（或計算）對其目的有影響的各種因素，這些因素包括制度、文化、權利、情感等方面。但是判斷理性與非理性不能以局外人的標準，而是要行動者的眼光來衡量。村干部的這種理性行動服從規則和資源等結構性要素的制約。但同時，村干部也具有能動作用，這種能動作用一方面表現在具有認知能力和選擇能力，可以對其行動情境做出判斷并提出適當的行動策略；另一方面表現在行動者可以反思性地監管自己的行為，即可以通過對其行為后果的判斷形成新的行動決策。這里所說的后果大概分為獎勵和懲罰兩種。村干部會根據后果來肯定、否定或是矯正其行動策略，而其判斷的依據仍然是其自身利益。比如，如果村干部認為嚴格執行有關村委會職能實施的制度的行動會受到獎勵，就會強化他的這種行動，相反則會對這種行動進行修正；如果村干部認為其違反規定的行為可以為自己帶來利益而不會受到懲罰，或是其獲得的利益大于付出的代價，就會鼓勵他繼續違反規定；如果村干部認為對制度變通執行會更有利于自己，則會尋求變通手段。因此，村干部具有采取策略行為的能力。

3.2.2村干部的策略行為與村委會的職能偏離

總地來看，作為理性行動者，村干部在村委會職能實施過程中采取的行動策略主要包括兩點：一是從職能實施的內容來看，村委會的職能是被選擇性實施；二是從職能實施的方式來看，村委會的職能是被變通性實施。

（一）從內容來看，村委會的職能被選擇性實施。

實際上，在目前村委會職能實施中，村干部采取的策略既不是完全不執行相關制度，也不是完全實施各項制度，準確地說，村干部是對村委會職能選擇性實施。為什么村干部有時是恪守職責的人，有時卻又是藐視規則的投機者？實際上這種現象是村干部的策略行為造成的。其行為依據主要有兩點：

第一，村干部對自身利益的判斷。就是說對于那些對村干部實現自身利益有幫助的職能內容，村干部具有較高的積極性；相反對于那些對村干部實現自身利益會有阻礙的職能內容，村干部就不會太積極，甚至會千方百計阻礙這些職能的實施。當然，具體是對其利益有利還是有害不是以外人的標準來衡量，而是以村干部自己的判斷來衡量。而且這還與彼時彼地的具體情境有關。比如：村干部之所以對鄉鎮下派的任務不敢怠慢，與鄉鎮政府掌握著村干部的工資分配權有關。村干部的報酬與其完成鄉鎮任務的情況相掛鉤，完成情況好可以受到額外獎勵，完成情況不好則會被扣發部分工資。這種情況在前面第三部分中已經詳細說明過。正是通過這種辦法，鄉鎮政府成功地將村干部的物質利益與其工作內容緊密聯系起來，因此村干部在村務與政務之間選擇時會更加積極地完成政務而忽略村務。這里所舉的只是一個事例，類似的利益激勵任務還有不少。

第二，村干部對制度強硬程度和明確程度的判斷。就是說對于那些具有嚴格監督機制的制度，以及那些具有明確考核辦法的制度，村干部比較容易努力執行；相反，對于那些缺乏嚴格監督機制的制度，或是那些缺乏明確考核辦法的制度，村干部則缺乏執行的積極性。比如，鄉鎮政府與村干部簽訂了責任書的內容更容易得到村干部的自覺完成。這種責任書每一條指標都有數字標準。這種明確的指標促進了村干部對上級任務的完成。相反，村干部與村民之間一般都沒有類似于這樣的責任書，鄉鎮的責任書一般也不會有村務內容，這也就難怪他們忙于鄉鎮下派的政務而疏忽村務了。

（二）從方式來看，村委會的職能被變通性實施。

這里所謂變通包括兩個方面，一是非對抗，即村干部基本上不會明確反對執行有關村委會職能的制度，相反較為普遍的情況倒是會利用制度作為其行動合法性依據；二是轉化，即村干部對于那些他們不愿意執行卻又不得不執行的制度往往會運用一定轉化技術，使制度在形式上得到實施，實際上卻使制度變質。

先說第一個方面，村干部對待各項有關村委會職能的制度的方式往往不會是對抗性的，即便是對那些他們很不愿意執行的制度，他們知道制度具有正當性，如果反對則自己的行動將缺乏合法性，他們知道這樣做是愚蠢的。因此，村干部往往利用這些制度作為其行動合法性的理由，特別是以國家法律或政策形式出現的制度。無論其行動在實質上是否符合制度的要求，村干部都會為其行動做出一定的合法性宣稱，這樣他們便可使自己在道義上處于有利位置。

再說第二個方面，這方面的事例也很多，其實一直以來基層干部對于那些不愿意執行卻又不得不執行的上級政策都是采取陽奉陰違的對策。比如，關于農民負擔問題，國家制定了嚴格制度，有明確的指標限制，但基層干部往往通過夸大虛報農民的收入來掩蓋過多的收費，或是在上級來檢查時做一些臨時性的工作蒙騙檢查者。再比如，《村民委員會組織法》規定村中與村民利益密切相關的重要事項須召開村民會議決定，但目前普遍的做法是用村民代表會議替代村民會議，而在“村民代表”人數和人選上村干部又可以進行變通，以有利于自己的利益和意志。

村干部這種變通策略的原則仍然是對自身利益的判斷，他們總是傾向于使制度執行朝著更有利于自身利益的方向轉化。假如對自己有利，他們會把一條有益的中央政策如經濟增長，變成為一條危害性的“地方政策”，使浪費性的投資和壓榨的加重合法化，還會想方設法在收取合理稅收的時候搭便車加收許多不合理的費，并且這些不合理的費往往比合理稅收多得多。

3.3村干部行動的“自由”政治空間

從上一節的分析可以看出，村委會職能實施中的偏離是村干部出于自身利益的策略行為的結果。那么，村干部的策略行為是如何成為可能的，也就是說，村干部行動中所面臨的環境為其策略行為提供了怎樣的“自由”政治空間？這里所說的“自由”政治空間是借用了楊善華的概念[13]，楊善華所說的“自由”政治空間是指村干部可以按照自己個人或社區的利益來安排村莊的實際事務和自己想做的事情的自由度。在楊善華那里，“自由”政治空間的概念主要是針對認為在1949年以后的中國，國家已經能夠完全深入農村社會基層，國家意志可以在農村社會完全貫徹的觀點提出的，這一概念表明村干部在面對來自上級的壓力時仍然具有一定的回旋余地。本文所說的“自由”政治空間與此稍有不同，這種不同的前提是，實行村民自治后村干部的權力合法性來源改變的情況下村干部面臨來自村莊內部和國家的雙重壓力，特別是來自村民的壓力增加。這種情況下，“自由”政治空間是指村干部面臨來自村莊內部和國家的雙重壓力時仍然可以按照自己的利益來安排村莊的實際事務和自己想做的事情的自由度。實際上，這里的“自由”政治空間是村委會職能偏離的重要結構性原因，它反映出在村莊政治結構中存在著的問題。聯系村干部作為村委會法人行動者人所面臨的內外關系來看，問題主要有兩個：一是村委會法人行動者內部權威關系的不平衡；二是村委會法人行動者外部控制的不完善。

3.3.1村委會法人行動者內部權威關系的不平衡

平衡的權威關系中，人以實現法人行動者的某一目標為委托人帶來某種利益，以此與委托人進行交換，獲得職位權利與報酬。但是，由于人掌握對法人資源的控制權，在交換中處于有利地位，因此常常出現過度要價。在村委會法人行動者內部，人的過度要價主要有：挪用公共物品、獲得或轉讓村辦企業承包權、壟斷對外聯系、無限期連任、村民的敬畏和順從等。在村委會這種共同權威系統中，人獲得權利的條件是他必須為社區創造福利，而人得到的報酬往往不是經濟報酬（村干部津貼并不多），而是職位賦予的各種非經濟權利：諸如連任、信任、權威、上級獎勵、外部社會關系等。這些非經濟權利有的不能與職位分離，如權威；可以與職位分離的又不能與人本人分離，如榮譽、信任、聲望、關系等。因此人普遍存在一種心理：把非經濟權利轉換成經濟權利。優先占有集體企業承包權、挪用公共物品就成了普遍現象。

在村民自治制度設計中，為了防止村干部的權利過大帶來的腐敗行為，村民有權監督村干部的行為。由于“信息不對稱”的存在，村民很難有效監督村干部，這就突顯出村務公開制度的重要性。但是，村務公開的實際執行效果并不能令人樂觀。很多地方的村務公開僅僅是一種形式，往往是到年終或上級檢查前，村干部將財務帳目公布于布告欄中就算村務公開了。這種村務公開操作辦法的弊端很明顯：一是內容過于簡單，僅從公布的數字是看不出問題的。二是公開方式有弊端，村務公開不僅僅是村務公布，應該是村民能夠了解到村務決策和執行中的每一個重要的有必要知情的環節而不只是了解最后的結果。因此，村務公開需要村民有更多的參與，村民通過村民會議或村民代表會議參與到決策和村務執行的重要環節中。這又引出第三個弊端，周期過長。村務一年才公開一次，有的地方可能更少，如此長的周期使得很多重要問題已經無從查證，因此有必要制定短周期的定期公開制度與重大村務及時公開相結合的辦法。當然，公開的方式仍然需要便于村民參與，比如村民會議或村民代表會議。

村務公開還只是村民對村干部進行民主監督的一個方面，其它方面的監督更是薄弱，這樣一來，即便村干部是民主選舉產生的，仍然會出現人權利過大的問題。

3.3.2村委會法人行動者外部控制的不完善

對村干部的監督，除了來自村民以外，還來自國家，即黨和政府（主要是鄉鎮）對村干部的監督。雖然實行農村改革后村干部獲得了更多的自，國家對村干部的制約相對減弱，但國家仍然可以通過法律手段和政策手段對村干部進行一定監督。但是，這種監督同樣遇到信息不對稱的難題，國家很難通曉村莊中的事務，很難清楚知道村干部的行為，也正因為上級監督的困難，國家才會積極推行村民自治，期望通過村民的監督制約村干部的行為。因此，對村干部而言，來自國家的外部控制是先天不足的。

不僅如此，鄉鎮對村干部的控制在目的上也存在問題。就目的而言，鄉鎮的控制主要是為了使村干部更好的為自己完成任務，而不是杜絕村干部的不當行為，只要這種不當行為不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部門的注意。這種目的性影響到控制方式上，主要是通過與村干部簽訂責任書的形式加強控制。這里面的弊端是，責任書只能對可以量化的事物進行控制，主要是經濟指標，而很多與村民利益密切相關的事物由于無法量化就不在責任書的內容里。并且，責任書使得村干部與國家之間的關系簡化為一種經紀關系，即村干部只是替國家提取農村資源的工具，成為國家在農村的經紀人。這種情況下上級只會關心任務完成的結果而對于村干部完成任務的過程不感興趣，即使在完成任務的過程中存在不當行為，上級一般也會容忍，這種容忍就鼓勵了村干部的不當行為。

最后，在當前鄉鎮干部也普遍實行責任制的背景下，村干部的這種經紀身份使得他們與鄉鎮干部之間建立起一種微妙的個人關系。當前基層政府財政包干的情況下，鄉鎮干部普遍有任務在身，而他們要順利完成任務離不開村干部的幫助。特別是包村干部，與領導簽了責任書，他所包的村完成鄉鎮任務的情況與他本人的收益掛鉤，他們與村干部關系好壞會影響到村干部完成任務的積極性，從而影響到包村干部自身利益。因此，對于鄉鎮干部而言，他首先擔心村干部不肯賣力完成任務，至于村干部的其他過失，只要不出大亂子，他就不甚關心。另一方面，對于村干部而言，通過鄉鎮干部可以獲得政府的支持，可以發展與村莊以外的社會關系，從而可以獲得更多的資源。這樣，村干部與鄉鎮干部特別是包村干部之間很容易產生一種“人情”關系，雙方基于這種“人情”關系交換各自所需而對方擁有的資源。在這種“人情”關系是一種非正式關系，在這種關系下，鄉鎮干部會把默許村干部在執行制度時的某些無損大局的越軌行為作為鞏固和發展這種“人情”關系的必要成本，從而鼓勵了村干部偏離制度的行為。最后，這種“人情”關系使得國家對村干部的監督發生異化，并且這種關系會造就跨越鄉村兩級的利益集團，這種利益集團的形成則會進一步增加國家和村民監督鄉村干部的難度。

總地來說，村委會法人行動者內部權威關系的不平衡和外部控制的不完善為村干部的策略行為提供了“自由”政治空間。版權所有

四結論

篇4

2O世紀8O年代以來，我國農村基層管理體制和治理方式發生了深刻變化，兩種力量及其制度模式構成我國農村社會“鄉政村治”的格局。一是自上而下的國家權力，具體表現為黨的政治領導下的鄉鎮政府行政管理權；二是存在于農村社會的村民自治權，村民通過自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織村民委員會對自己進行管理，按照民主的原則實行選舉、決策、管理和監督。我國西部貧困地區由于經濟、歷史和自然條件的原因，在推行村民自治過程中兩者產生了諸多矛盾，鄉鎮行政權與村民自治權的沖突成為最為突出問題之一，而當前西部貧困農村農民收入增長緩慢、交通落后、土地分散、粗放經營效率低、公共衛生建設嚴重滯后、公共水利工程年久失修等現狀，急需充分發揮村民自治背景下村民的民主創造性和主動性，并且需要國家負責任的引導和幫助，絕不能將國家應承擔的責任和費用變相轉嫁于農民或壓制村民自治運行。所以正確協調兩者之間的關系十分必要和重要。

一、貧困地區鄉鎮行政權與村民自治權關系現狀分析

根據《村民委員會組織法》第4條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”。此規定明確界定了鄉鎮政府與村民委員會的關系，實質上是村民自治權與鄉鎮行政權關系在法律上的定位，他們應是“指導與被指導，協助與被協助關系”。但對西部貧困地區村民自治現狀而言，現實中的鄉鎮行政權與村民自治權關系常常與法律法規存在著種種偏離，突出表現在以下兩個方面：

一是鄉鎮政府對村民自治組織的頻繁干預與過度控制，將村民委員會當作鄉鎮政府的下屬機構進行行政領導，布置各項任務并下達行政指令，從而轉嫁鄉鎮行政權應承擔的責任和費用于村民自治組織和村民，造成國家行政權與村民自治權的空擋與錯位。一般表現為以下四種方式：

第一，鄉鎮行政對村民自治組織的人事控制。按照《村民委員會組織法》規定，村民委員會成員由村民民主選舉產生，對村民會議負責，鄉鎮政府無權任免，但實際操作中鄉鎮政府通過在村干部中培植自己的人實行對村的間接控制。例如在選舉中對村民委員會成員資格進行限制，使他們認為“聽話的”、“有能力”的人當選。將村民自治組織的“當家人”轉變成鄉鎮政府的“人”，造成村民自治組織角色錯位。雖然便利了鄉鎮政府對村的管制和所屬行政責任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落選，壓制了村民民利實現的構想與向往，實質上是對村民自治權的一種剝奪。

第二，在日常事務中進行行政干預。在現行壓力型體制下有時鄉鎮政府為了實現其行政管理職能，不僅是對村委會進行“指導”，它還直接“領導”村委會；要村民完成鄉鎮政府布置的各項任務，村委會僅僅協助是不行的，必須由村委會“負責”完成。所以實踐中村委會承擔著諸多鄉鎮政府應該履行的職能，使村委會成為“準政府”，這樣以來村民自治組織便陷入忙于繁多的政務而無暇顧及村務的局面當中，以至于村民自治組織的自治功能日益萎縮，村民自治原則也被消解于無形之中。

第三，鄉鎮政府對村委會進行財政監控。西部貧困地區農村普遍存在著集體經濟薄弱，財政基礎有限的現象，而鄉鎮政府往往憑借自己的財政監控職能對村級財務進行管理，進而影響整個村的管理形式，缺乏經濟基礎的村委會也只能聽任鄉鎮政府控制。

第四，鄉鎮政府對村委會進行價值控制。貧困地區社會發展緩慢，需要國家提供各種貸款救濟及其它資源供給，使得鄉鎮政府可憑自己手中掌握的這些社會價值分配權對村委會進行調控。

二是村民自治的偏斜運行，導致村民自治功能萎縮。

按照《村民委員會組織法》規定，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個環節。但貧困地區在村民自治運行過程中，只注重強調民主選舉，認為“對大多數村民而言，自治權利不過就是在三年中參加一次投票而已”。村委會也片面重視村級換屆選舉而忽視其它環節運行；自治組織結構中除村民自治中的執行環節存在村民委員會這個“實在”機構之外，民主決策環節及相關的民主監督和民主管理等環節都是“虛位”的，因此，在自治實際運作中出現失衡現象，造成村民自治呈偏斜狀態運行，使村務管理實踐中出現大量的非理性決策行為和損害村民利益的現象，降低了村民自治的實效。

三、實現貧困地區鄉鎮行政權與村民自治權關系良性發展的思路

通過上述對西部貧困地區鄉鎮行政權與村民自治權關系現狀的分析，為保證村民自治的健康運行和鄉鎮工作的順利開展，應該立足貧困地區現實，從改善鄉鎮治理和提高村民自治兩方面出發，努力尋求鄉鎮管理與村民自治的有機銜接。

(一)依法改善鄉鎮治理體制和方式，界定村務與政務，增設派出機構，為村民自治提供廣闊的空間

首先，健全和完善相關法律法規，明確鄉鎮政府管理范圍，實行依法行政。《村民委員組織法》只是籠統的、原則性規定，缺乏明確性和具體操作，使鄉鎮干部很難把握。所以可在總結村民自治經驗的基礎上制定《組織法實施細則》，從實際工作考慮，對鄉鎮政府行為進行明確規范，明晰那些是屬于正常政府行為，那些是屬于不合理的干預。

其次，合理劃分二者權限，界定村務和政務。所謂政務是政府管理的事務，它具有國家意志性，是需要以國家強制力保障實施的事務。村務，是在一村范圍內的公共事務，它涉及的是一村范圍內村民的共同利益，是由一村之內的村民共同管理的事務，具有群眾自治性，體現的是一村范圍內村民的公共意志，由村民共同決策、共同遵守。所以，鄉鎮政府要區別二者的范圍，凡是政府的職權，必須有法律法規的明確規定，法律法規沒有明確規定的，原則上不屬于政府的職權。因此，凡法律法規沒有規定屬于政府辦理的事情，如果是村的共同事務，就屬于村民自治范圍的事項；如果不是村的共同事務，就屬于村民個人事務。對自治領域的事務要給于指導和支持，要尊重農民群眾的選擇，不加干預；對非自治領域的事務要通過引導和監督的方式進行管理，以保證國家任務的完成和農村社會的穩定。

其三，轉變鄉鎮政府工作人員觀念，改進工作方法。首先，鄉鎮政府工作人員要提高認識，明確鄉村關系實質，將上下級隸屬、指令性執行觀念轉變為平等互助、民主協商觀念。其次，鄉鎮政府布置任務，要根據村民委員會職權和各村實際情況，與村委會協商，再由村委會組織村民或村民代表討論決定，改變過去指令性工作模式。再次，鄉鎮政府改進工作方法，學會指導村委會依法換屆選舉，尊重村民民主意愿，不委派干部，廣泛開展村民自治的宣傳、教育，積極引導形成健康、有序的村民自治氛圍，幫助貧困地區農村進行村民自治。

其四，西部大開發以來，國家對西部貧困地區公共產品供給越來越多、扶貧力度越來越大，國家政權越來越多地需要向村級滲透。鑒于此，對于西部特別貧困的地區國家可適當加大基層管理成本的投入，增設鄉鎮政府對村的派出機構和工作人員。以減輕困擾在村民自治組織頭上的現實行政壓力，從而使村民自治組織輕裝上陣，投入主要精力搞好村務。真正實現給村民自治組織“減負”。

(二)落實村民自治各個環節，努力提高村民自治能力

《村民委員會組織法》第2條規定：“村民委員會”是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。在四個以民主為主要內容的治活動中，民主選舉是基礎、民主決策是關鍵、民主管理是方式、民主監督是保障，四者相輔相成，缺一不可。所以針對西部貧困地區村民自治的偏斜運行方式，應該落實村民自治各個環節，構建科學合理的村民自治結構，平衡和規范自治權力內部關系，努力提高村民自治能力：

一是從權力制衡的角度，科學構建村民自治結構，成立村民會議或村民代表會議的常設機構，進行會議的有效召集，并代表村民會議或村民代表會議監督村民委員會，切實發揮村民議事權、決策權和監督權。一般情況下，西部貧困地區村民比較分散，經村民會議或村民代表會議授權，常設機構一方面開展調查研究，收集村民意見并向村民委員會提出村經濟發展計劃和項目的建議；另一方面，對村委會提出的村經濟社會發展的重大項目，進行咨詢論證，取得一致意見后再交村民會議或村民代表會議決策。這樣既有利于村民的利益訴求和意愿得到有效充分表達，也對村經濟建設項目起著科學參謀和嚴格把關作用。

二是定期組織進行村干部述職和民主評議，加強監督考核，提高村務公開透明度。可根據不同村的不同情況，村委會一季度或半年向村民會議或村民代表會議報告工作，報告村民會議決定事項的完成情況、報告村經濟發展和財務收支情況，村民會議或村民代表會議對其進行民主評議，村委會聽取意見后積極答復。由此可形成對村委會較強的約束和激勵，促使村干部積極工作，管好村務，避免出現過分關注選舉階段而選上后無所作為的現象。

三是對外積極尋求人才和智力支持。西部貧困地區村民自治嚴重的人才匱乏和知識供給不足，成為制約村民自治能力提高的關鍵因素，所以，村民自治“知識引援”迫在眉睫。目前可實現的途徑有：聯系志愿服務西部組織，求助大學生志愿服務西部計戈0，持續引進熱愛農村的知識青年深入基層，安排他們進入村民自治組織掛職鍛煉。同時積極與周邊高等院校合作，邀請大學生來村實踐活動，以各種形式參與村民自治活動。

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一、加強領導，認真核實搬遷對象

我縣把“造福工程”作為新農村建設的重要內容，為加強我縣造福工程建設工作的組織領導，根據《福建省人民政府辦公廳關于印發福建加快實施造福工程的若干意見的通知》(閩政辦〔2008〕55號)文件精神，成立了由縣委常委、分管副縣長任組長，縣發改局、財政局、林業局、國土局、建設局、計生局、老區扶貧辦為成員的順昌縣造福工程工作領導小組，負責指導協調全縣造福工程工作。同時要求有搬遷任務的鄉鎮要總負責，明確安排落實一名副職領導具體抓搬遷工作，搬遷村的第一責任人由村主干和包村干部組成。縣扶貧辦作為此項工作的具體實施單位，經常深入一線，摸排搬遷人員具體情況，并積極指導各鄉鎮、村按照計劃任務要求，對規劃中的搬遷人口、搬遷原址、搬遷地址、補貼發放等內容實行登造冊，認真落實搬遷對象，及時協調解決項目實施過程中出現的問題，做到底數清、情況明。

二、落實政策，加大政策扶持力度

我縣認真貫徹落實省、市有關“造福工程”優惠政策，積極推動“造福工程”的實施。一是在資金扶持上，市政府按每個人口150元的標準專項安排“造福工程”配套項目資金，待市里檢查落實到位后，我縣及時撥付到各搬遷戶，同時，在縣財政十分困難情況下，按每人100元的標準給予配套，共配套9.8萬元。二是在措施扶持上，我辦充分發揮牽頭協調的作用，加強與縣林業局、建設局、國土資源局、財政局、發展計劃局、計生局等部門協調，落實搬遷優惠政策。縣直有關部門以扶貧為己任，密切配合，通力協作，有效地促進了工作的開展。縣國土局對列入“造福工程”的搬遷戶，其建房用地的征地管理費、耕地地占用費、基礎設施配套費、墻體材料專項基金、散裝水泥專項資金等費用一律免予征收。對“造福工程”搬遷點急需用地需要辦理農轉用與土地征收審批手續的，給予優先安排用地指標，并做好用地服務，及時辦理搬遷點建設的審批手續。林業局為搬遷戶及時辦理林地審核手續，并在所在編限單位“十一五”非商品材采伐限額內優先安排用于“造福工程”搬遷建設的自用木材指標。建設局做好新村規劃，優化農村住宅設計的協調服務工作，免費提供經濟安全適用、富有鄉村特色、節地節能節材抗震的住宅設計圖集，幫助放樣和建設指導工作。

三、嚴格把關，確保工程建設質量

在確定搬遷人口和地址后，抓緊“造福工程”的實施。縣領導及“造福工程”領導小組各部門經常到搬遷點，督促檢查工程進度，幫助解決工程進展中的實際問題。在工程實施過程中，我們嚴格做到“三到位”和“五把關”即領導責任到位、扶持政策到位、補助資金到位;把好搬遷對象審核關、建房用地審批關、新村規劃設計關、優惠政策落實關、搬遷進度督促關，認真做到專款專用，使項目實施進展快，質量好，效果顯著。我辦還積極協調水、電、交通、廣電等部門，爭取他們支持“造福工程”新村的基礎設施建設。同時，認真按照福建省造福工程驗收辦法和標準，及時組織發改、財政、建設、民政等部門對已建成的造福工程安置點進行驗收，確保工程質量。在各級各部門努力下，今年我縣“造福工程”搬遷任務已全部落實完成。到10月底214戶980人已動工并完成地基建設，其中182戶829一層封頂，還有91戶374人搬遷新居。到年底春節前力爭214戶980人全部搬遷戶搬遷新居。

四、把握關鍵，增強實效

縣政府對“造福工程”搬遷高度重視，將此項目與新農村建設有機地結合起來，實施造福工程著重鞏固溫飽、增加收入，減緩災害損失，搬遷對象就近相對集中安置到公路沿線、中心村周邊。通過合理布局和科學的規劃，徹底改變了過去農村中的人畜混居，臟、亂、差的現象，改善了村容村貌，使新村面貌煥然一新。滿足群眾的基本生活、基本教育、基本就醫和精神文化生活的需要，解決他們的生活出路問題，為推進城鎮人口聚集和工業園區建設創造條件。通過“造福工程”搬遷，農民收入增加了，生活富裕了，思想覺悟和文明程度也提高了，同時，做大了集鎮，擴大了消費市場，吸引大批資金和產業，農村市場經濟建設進一步得到加強，加快了新農村建設步伐。目前“造福工程”安置點鄭坊鄉田后新村被定為省級50個造福工程示范村之一，農戶搬遷到該區，帶動了鄭坊鄉二、三產業發展，如：天和木業、新宏鑫機電、源昌竹業等產業就在新區附近，搬遷戶勞力就地在園區就業，增加了農戶的收入，同時也解決了企業勞動力不足的問題，相互補償、相得益彰。推動了當地竹木加工企業的發展，推動了鄭坊鄉區域的經濟發展，在全縣具有很強的示范和帶動作用。

通過實施“造福工程”改變居住在生產生活條件惡劣、解決“五通”問題難度大的偏僻落后的自然村農民生活環境，改變了搬遷戶原來交通和信息閉塞的狀況，拓寬了農戶的致富渠道，提高了經濟收入，改善了他們的生活質量，進一步加快了我縣新農村中心村建設步伐。

五、存在的問題

一是群眾需求搬遷的矛盾增大。由于我縣地處閩北山區，人員居住分散，氣候環境惡劣，生產資料匱乏，經濟發展相對滯后，加上自然災害瀕發。相對貧困人數較多。一方面是群眾要求搬遷的愿望強烈，而每年搬遷的數量有限，難以滿足需求;另一方面是搬遷補助標準低，困難戶搬遷壓力大。各搬遷點村集體經濟薄弱，無法拿出經費投入”造福工程”搬遷補助，而投入新村基礎設施建設的經費也是有限，

二是土地調整征用困難。目前村集體所有土地有限，大部分農地都分到了各家各戶，“造福工程”新村規劃搬遷點受到了限制，統一征用土地難度增大，而且能適合建房的地塊大部分都屬于基本農田保護區，置換困難，使搬遷選址土地面積受到局限，調整使用難度較大，受當地的丘陵地貌的限制，整片開發的土地難以尋找，制約了整片集中開發的力度。

三是整村搬遷難度大。由于長期居住在邊遠的山區、分散小自然村落，群眾舍不得一畝三分地，念舊故土思想極端嚴重，觀念非常滯后，不愿離開邊遠山區，加上農戶的貧富不均，造成整村搬遷困難增大。

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關鍵詞：政府決策;海域使用問題

1.大連市黃泥川海域使用的現狀及問題

大連市黃泥川村是一個涉漁、涉農村，現有人口2600人，海面19.3華里，土地面積共29.3平方公里。改革開放以來，基于當時經濟的發展，上級黨委政府號召要“大力發展水產養殖業”，并要求海面浮伐養殖“必須逐年有所發展”。根據這一要求，黃泥川村擴大了近海浮伐養殖規模，形成了較為成熟的海面浮伐養殖、加工產業鏈，解決了一部分勞動力就業問題。至2008年8月份，各浮伐養殖企業依據國家《海域使用法》要求，按期更換海域使用證，依法繳納海域使用金，屬于合法經營，是歷史存在。但是，目前由于轄區海面養殖單位海域使用證到期不能續期，黃泥川村正面臨著“合法經營與非法經營”的突出矛盾，及政府要集中收回海域使用權的問題。其具體表現：

1.1海域使用管理較為混亂，海域使用證續期難辦

之前黃泥川村由旅順口區管轄，其海域使用權的權利歸屬于旅順口區。海域使用證的續期也應由旅順口區管理。2002年起施行的《中華人民共和國海域使用管理法》第26條規定：除根據公共利益或者國家安全需要收回海域使用權外的，原批準用海的人民政府應當批準續期;同時《大連市海域使用申請審批程序暫行規定》第一條規定：大連市海洋與漁業局負責全市海域使用的統一監督管理，并負責直接受理小平島經三山島至金石灘毗鄰海域的使用申請。縣、旅順口區、金州區人民政府及開發區管委會海洋行政主管部門負責本行政區毗鄰海域使用的監督管理。現黃泥川村歸高新園區管轄，如果沒有“公益性用海或國家安全需要收回海域使用權”，就應由高新園區管委會批準其續期。但是區政府的相關管理機關認為海域使用證頒發權力不屬于其職責范圍內。這就使黃泥川的海域使用證得不到續期，使黃泥川的海域使用處于“非法”的境地。

1.2海域使用論證不到位，對村民的利益分析存在缺位現象

當前，大連市政府為了公共利益準備全面收回村民手中的海域使用權。但是《大連市海洋功能區劃》第三十條規定：在保證旅游用海的情況下，嚴格控制海上養殖，逐步取消浮伐養殖。文件中提到要“嚴格控制”;不是“嚴格禁止”;要“逐步取消”而不是當前的一刀切。同時，黃泥川的實際情況是在養殖方面年產10萬噸，產值15億，每年貢獻村里三至五百萬的費用開支，養殖產業為集體經濟做出了巨大貢獻，如若讓這個以漁業為特色的鄉鎮單位放棄養殖，將會導致大量村民失業。

2.黃泥川海域使用存在問題的原因

海域使用管理方面出現問題不是單方面造成的，而產生這些問題的成因：

2.1多職能部門管理海域，權責不清

海域管理涉及多方面的內容，同時涉及水利、漁業等多個政府職能部門。雖然部門之間管理職能上有分工，但是許多方面或是爭權，跨部門管理，或是管理缺位，或是工作有漏洞。讓用海單位辦理業務找不到相應的管理部門。雖然黃泥川村屬區政府管轄，但是海域使用證續期的管理具體歸屬于哪個部門，職責劃分還不明晰。

2.2缺少權威的海洋綜合管理部門

綜合性的海洋管理機構能夠集中權力管理海域的相關問題，避免政出多頭，權力分散，各部門相互推諉，這樣能夠使權力集中為民辦事，解決用海利益相關者的問題及矛盾。

2.3海域管理開發目標的片面性

政府為實現“海上大連”的城市定位目標，而大力追求經濟的發展，著重發展海域經濟，利用海域的優勢大力發展旅游業等第三相關產業，造成政府急于收回漁民手中合法取得的海域使用權，對當前漁業要一刀切，而沒有考慮當地漁業發展的狀況及給失海漁民帶來的收入損失，這樣片面的開發海域資源容易帶來產業、就業方面的失衡。

2.4缺少相關法律、法規的支持

海域管理的相關法律的缺失，具體表現在海域使用權承包給集體、個人后，如何回收的問題，及回收海域使用權后相應的補償制度的缺失。我國《中華人民共和國海域使用管理法》第30條規定：“因公共利益或者國家安全需要，經原批準用海的人民政府批準，可以收回使用權。”“依照前款規定在海域使用權期滿前收回海域使用權的，對海域使用權人應當給予相應的補償。”事實上，國家缺乏對回收海域使用權相關的程序、規則。與此同時，國家對于征用土地有明確的補償標準，而針對因回收海域使用權而對權利人造成損害等方面卻缺乏相應的賠償制度。

3.改善黃泥川海域使用問題的相關對策

為了依法合理使用海洋資源，提高海域資源的循環使用，同時最大程度挖掘海域的潛力，提高海域帶來的效益，同時解決黃泥川海域使用中存在的問題必須采取相應的對策：

3.1合理劃分功能區，理清部門職能

制定相關的海洋功能區劃和開發規劃，并且使區劃成為政府行為，根據區劃編制的規劃應納入各級政府的國民經濟和社會發展計劃，并以區劃和規劃為依據，合理開發利用海域，從而提高海域開發利用的綜合經濟效益。

3.2設立海洋綜合管理機構

建立、健全地方政府的海域使用管理體系，形成統一管理、分部門負責的海洋綜合管理部門。使其擁有海域管理的集中權力，能統一決策，統一管理，在統籌海洋資源的情況下，使海洋資源的開發與利用得到合理、協調、有序和可持續發展。

3.3從全局出發確立海洋發展目標，合理規劃海域資源

政府制定相關法律政策不僅要考慮當地經濟發展的大局，同時更要關注法規實施涉及的民眾的相關利益。尤其是以漁業為生計的漁民的利益，在相關海域使用權收回的同時他們的基本生活如何保障，這在政策設計之初要考慮進去。同時政府的相關部門在政策制定后，各級部門要認真落實工作責任，履行職責。各地區的政府要考慮當地的漁業發展，關注漁民利益。

3.4出臺相應的法律、法規政策

政府要出臺相應的法律政策，做好一系列法律法規的建設工作，制定相應的配套制度，要明確收回海域使用權相應的程序、步驟及具體的標準。同時，以漁業為生的漁民在海域使用金的收取方面應給予一定的優惠，并且應該著重關注那些“失海”漁民，給予一定的經濟補償和安置，以保護漁民的合法權益。（作者單位：大連海事大學公共管理與人文學院）

參考文獻：

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[3]蔡悅蔭.中國海域有償使用制度實施現狀及建議[J].海洋開發與管理.2012 （11）12-13

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【關鍵詞】 產權 交易成本 財富效應

引言

起源于控制污染和環境保護的外部性問題，庇古提出，應該通過政府的直接控制或者財政激勵來引導廠商矯正。但是，科斯提出了一種私人解決方式，那就是只要產權明晰，交易成本較低，經過相關當事人的志愿協商和談判，就能夠導致一種有效率的結果。根據競爭市場理論，我們知道如果產權能夠完全的明確，那么空氣、土地、水都可以成為市場中進行交易的的商品。如果交易成本很低的條件下，那么擁有者就可以很容易的保證資源被用于最好的用途，從而實現帕累托最優。

在實踐中，科斯定理被用于"發展權的交易"。在環境保護方面，用于污染許可證的交易。美國最早出現的土地發展權轉移（TDR, Transferrable development rights）是科斯在土地交易市場的一個典型利用。它是將一塊土地的非農用開發的權利即土地發展權通過市場轉化到另一塊土地。這就是說，如果我們對一個地區（比如偏遠山區的）的非農業用地開發權，通過市場賣給另一塊地（中心城市郊區）。在美國土地發展權交易從1970左右開始實施，這種策略能夠達到既保護了農地、自然保護區，又開發了城市的目的。

自2003年成都是把城鄉統籌作為施政綱領以來，有關土地發展權轉移和交易的實踐這個城鄉統籌試驗區展開。成都市將土地經營權明晰化，并從中抽取出土地發展權，通過建立一個土地發展權交易流轉的市場，讓農民在一定程度上分享土地增值的財富效應。土地發展權包括：農地變更為非農用地的發展權或稱之為農地發展權；未利用土地變更為農用地或建設用地的發展權；在農地使用性質不變的情況下擴大投入的發展權；在建設用地上進行建設的發展權。

1. 成都土地發展權流轉的制度環境和緣起

1.1土地發展權流轉的制度環境

土地發展權流轉面臨最基本的制度環境是以《中華人民共和國土地管理法》為主干，以國家土地政策為輔助的制度體系。我國政府土地管理是通過對土地利用實現總體規劃和年度土地利用計劃來實現的。土地規劃一般指在土地利用的過程中，為達到一定的目標（推進城市化、保護耕地等），對各類用地的結構和空間布局進行調整或配置的長期規劃（規劃期限一般為15年）。而土地年度計劃是政府根據土地開發利用的自然和社會經濟條件，歷史基礎和現狀特點，國民經濟發展的需要等，對一定地區范圍內的土地資源進行合理的組織利用和經營管理的一項綜合性的技術經濟措施。土地利用總體規劃的原則上講一個地區在規劃期間的實際新增建設占用耕地數量不能超過規劃指標，并且也必須符合土地規劃的空間布局。同時，每年有個一年度土地計劃指標。土地利用年度計劃，根據國民經濟和社會發展計劃、國家產業政策、土地利用總體規劃以及建設用地和土地利用的實際狀況編制。因此，土地規劃必須同時擁有規劃指標和計劃指標，農用地尤其是耕地才能夠轉化成建設用地。為了保護耕地，維護國家糧食安全，我國對耕地進行了嚴格的保護。

國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。省、自治區、直轄市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，采取措施，確保本行政區域內耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務院責令在規定期限內組織開墾與所減少耕地的數量與質量相當的耕地，并由國務院土地行政主管部門會同農業行政主管部門驗收。個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數量不足以補償所占用耕地的數量的，必須報經國務院批準減免本行政區域內開墾耕地的數量，進行易地開墾。

1.2成都開展土地發展權流轉的緣起

自2003年中央提出科學發展、城鄉統籌的新方針，成都市把城鄉統籌作為施政綱領。但是到2007年卻發現如下事實：2003年起，成都為推動城鄉一體化改革，投入“三農”財政資金成倍增加，2003年為10億元，到2007年已達到117億，但是城鄉居民的收入差距卻只由2003年的2.66：1降到2.61：1。當然，這里面有他內在的邏輯理由，那就是生產要素自然向收入報酬高的城市地區流動而帶來的收入差距快于財政補貼的速度。一個地區要發展經濟必須要通過城市來帶動。只要城市化，產業化才能帶來經濟的快速增長，才能夠給政府帶來更高的經濟激勵。也只有城市化之后，一個地區或者國家才有能力和激勵來解決農村發展問題。要推動城市化的進程，土地是城市擴張一切的基礎。要發展城市必須占用大量現有的耕地面積，這和耕地保護指標和基本農田保護政策相矛盾。

同時，城市化需要征地，征地意味著低價從農民手中獲得土地，然后利用市場拍賣高價賣出。這既推進了城市化的發展，又提高了地方財政的收入，但卻間接損害了農民的財產權利和收入。所以征地往往帶來了因此既要推進城市化又要統籌城鄉提高農民收入對地方政府而言是一個兩難的境地。

2. 土地發展權流轉的基石和財富效應

如何破解上文提出的難題，成都市在現行的土地管理制度下啟動變革，即維系和推進城市化不動搖，讓農村和農民通過土地發展權的流轉和集中，享受城市化帶來的資本利得。

2.1流轉發展權的基礎：權利結構清晰

根據科斯定理第一種表述，產權的界定是市場交易的必要前提。因此要實現土地發展權的流轉，必須對農民與農民之間、農民與政府之間，對土地的權利邊界進行界定。要明確權利，首先要知道農民擁有什么樣的權利。根據《中華人民共和國土地管理法》規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。那么農民作為個體沒有土地所有權，但是擁有經營承包權。因此農民擁有轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權的權利。同時，農民對宅基地擁有用益物權。其次，是將每個農民之間的權利界定清晰。由于，自上個世紀50年代以來，國家和政府已經有半個多世紀沒有提供普遍的、聯系的產權確認。這就意味著，人口的死亡、生育、出嫁、外出等種種原因帶來土地原來明確的權利變得不那么明確。因此，需要政府通過實際的入戶動員、實地測量、農村集體評議和公示、法定公示、最后明確產權到每一個農戶。

2.2流轉土地發展權的效用：財富效應

隨著城市化、產業化的集聚和集中，當各種資源都向城市尋求報酬機會時，土地的需求越來越大，同時由于土地的固有特性：供給完全無彈性。那么土地價格飛速的增加就成了必然。以成都市為例，在2003年到2007年，成都市中心城區國有土地拍賣價格從每畝55.47萬元上升至276.萬元，上升達四倍。這也給，政府尤是地方政府帶來了巨大的財富和收入，就成都而言單就2007年的土地純收益就高達421.5億元，高于同期預算內的財政收入和財政支出。

如何讓農民享受也享受土地增值的財富效應呢？流轉土地發展權。如上文所述，同樣面積的土地，用于農業和用于建設用地的收益存在著巨大的級差。因此，將農業用地轉化為建設用地就有極大的經濟激勵。但是同時存在著，國家的政策體系約束，那就是前面提到的總體規劃指標對建設用地是有控制的；和土地空間布局的約束。因此對政府而言就面臨在既定的指標和特定的土地空間布局下面，開發更多的建設用地這樣一個題目。題目的破解來源于，這樣一個政策空間：增加城鎮建設用地與減少農村建設用地掛鉤。掛鉤就意味做能夠將農村的建設用地即宅基地同城市需要的建設用地指標進行置換。因此，將農民進行集中安置就能有很大的宅基地指標同城市建設用地進行置換。這就是土地發展權的流轉。通過土地發展權的流轉，農民能夠分享到的收益除了現金流入，還包括由此帶來的新的農村面貌和房產的長期增值。

3. 發揮金融系統作用，降低流轉發展權的交易成本，增加農民財富

3.1基于交易成本的土地發展權流轉

在最廣泛的意義上，交易成本包括那些不可能存在于一個克魯梭·魯濱遜（一個人）經濟中的所有成本。在聯合生產的情況下，不同類型的交易成本通常只是在邊際上才能區分開。它們不僅包括那些簽約和談判成本，而且也包括度量和界定產權的成本、用契約約束權力斗爭的成本、監督績效的成本、進行組織活動的成本、耗費租金的等待成本。

所有這些成本通常只有在邊際上是可分離的，比如雇傭一位律師，賦予其權利，這有利于幫助談判簽訂一個契約；雇傭一位經理來監督績效有可能幫助組織經營活動。換言之，如果我們能夠識別不同條件下的相關邊際成本的變化，有關行為解釋源自于交易成本約束的結論就具有經驗上的可操作性。那么土地發展權就可以在基于交易成本上進行剝離，然后進行交易，實現流轉。由上文知道，土地發展權包括：農地變更為非農用地的發展權或稱之為農地發展權；未利用土地變更為農用地或建設用地的發展權；在農地使用性質不變的情況下擴大投入的發展權；在建設用地上進行建設的發展權。因此，同一塊土地可以將其發展權分離剝離出來，然后進行交易。

一個很成功的分離就是地票。地票是將農村宅基地極其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標作為一種土地發展權從土地中剝離出來，用于市場交易。地票運行的全過程分為復墾、驗收、交易和使用四個環節，即：按照規劃和復墾整理規程，在農民自愿和農村集體同意的前提下，將閑置的農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村建設用地，進行專業復墾變為耕地；經土地管理部門會同農業部門嚴格驗收后，對復墾產生的耕地質量和數量進行把關，確認騰出的建設用地指標作為地票的來源；地票通過農村土地交易所面向社會公開交易；購得地票的單位在城市規劃區內選定待開發的土地，由區縣（自治縣）人民政府辦理征收轉用手續并完成補償安置后，按招拍掛有關規定取得國有建設用地使用權。

3.2讓金融體系在推動土地發展權流轉發揮應有的作用

金融體系是一個經濟體中資金流動的基本框架，它是資金流動的工具（金融資產）、市場參與者（中介機構）和交易方式（市場）等各金融要素構成的綜合體。如何讓金融系統推動土地發展權流轉呢？必要好的辦法是將土地發展權股份化。讓農民持有對土地發展權的股份，從而真正持久的享有土地增值的財富效應，和實現土地的規模化經營。

3.2.1土地發展權股份化讓農民持續享有土地增值的財富效應

在前面提到的農民的宅基地換城市建設指標上農民得到的補償水平差異很大。在早期政策的補償水平很低（每畝只有幾千元、最高1.6萬元），后期政策補償水平高（每畝在2.5萬元到10萬元的區間）。可以預見到的，隨著時間的推移，補償的標準會越來越高，并且其增長速度高于正常的同期土地要素的報酬。那么先期被征地的農民或者交換的農民將會受到很大的損失，權利遭受很大的侵害。因此如何平衡和調和跨時期的矛盾成了一個問題。同時，政府對農民和農村的返還比例很低。正如前面論述的，返還比例僅有1%，如何讓農民更多的享受權利，而對政府的土地財政收入消極影響不大。

兩個難題可以通過將土地發展權股份化來解決。讓農民享有對土地增值的財富效應。那就是有政府專門組建一個國有控股的土地征收、拍賣公司。農民根據其被征收的土地和享有一定的股權，到期根據股份分享土地增值的紅利。這樣既能調和不同時期土地征收補償差異的矛盾，又能一定程度調和政府和農民的矛盾。農民就享受了財產權帶來的 財富和收益。

3.2.2土地發展權股份化，推動土地實行規模化經營

當前成都市場土地市場上各類土地的發展權的交易還處于初級階段，官方市場目前只限于為土地發展權的流轉提供有效的信息平臺，更多的土地發展權的交易發生在場外市場。那么場外市場面臨的信息不對稱和市場交易耦合的要求高，必然帶來巨大的交易成本，從而限制了土地發展權的流轉。

如果將土地發展權股份化，將土地按地理區位、肥沃程度（用土壤有機質和土壤全氮作為指標）、當前用途、期望用途（用途包括農用地、建設用地、未利用地）、交通便利程度、土地平坦系數進行規范化，然后進行土地發展權交易。那么市場資本會根據土地的特性和利用價值，選擇最優的利用方式，并且通過發展權的集中，更容易實現規模化經營，發揮資本的規模效應。同時，農民能夠持久的獲得土地發展權帶來的財富效應。

3.2.3土地發展權股份化，更有利于國家對土地的整體規劃和監控

國家的土地規劃要實現下面的目標：嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地；提高土地利用率；統籌安排各類、各區域用地；保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；占用耕地與開發復墾耕地相平衡。要實現這個目標很重要的一條，就是要有對土地利用的一個非常完善的信息系統。而土地交易市場是通過資本力量的博弈，對土地信息的了解比一般的調查更透明，跟具有可信力。換言之，土地發展權的交易市場，為國家土地規劃和監控提供了另外一個信息渠道。同時國家可以通過對土地發展權交易市場的影響來達到對土地規劃的宏觀調控或者微觀調節。

參考文獻：

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[2] 光.城市化背景下土地產權的實施和保護[J]. 管理世界. 2007(12).