海洋垃圾治理措施范文

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海洋垃圾治理措施

篇1

關鍵詞:海洋垃圾; 西北太平洋行動計劃; 信托基金; 國際合作

海洋垃圾來自多重原因,有陸地來源的,也有海上來源的。在一些特定的海上活動中,如捕魚、貨運、娛樂活動和客運等,將產生相當數量的海洋垃圾。其中,基于海上活動來源的諸如被拋棄的漁網、電線、繩索和塑料袋將可能存在于海底、海水中和漂浮在海面上。這些垃圾也可隨洋流或海風輸送到其它地方,所以也可在海灘上、海岸邊看到這些垃圾。近年來,我國附近海域的固體廢棄物污染日益嚴重,加之受到環太平洋洋流的影響,大量垃圾沿著中、韓、日三國海岸沿線任意飄散,由此造成一系列國際環境糾紛。日本向韓國索要海洋垃圾處理費,而韓國則以“有很多垃圾都是從中國漂來的”為由拒絕,并稱“只有當中國支付韓國垃圾處理費的時候,韓國才能支付日本這一費用”①。從法律角度來看,中日韓三國之間關于收取海洋垃圾處理費的糾紛本質上是跨界海洋環境污染的國際爭端問題。

一、海洋垃圾污染的國際法定位

海洋的地理屬性決定了海洋是一個互相貫通的整體,雖然國家管轄或控制的位置和范圍是固定的,但其海洋水體是流動的,一國在其范圍內的活動常常會對其管控范圍之外的別國海域造成影響②。根據1996年國際法委員會第48屆會議向聯合國大會提交的《國際法不加禁止的行為所產生的損害性后果的國際責任條款草案》對跨界損害所作的定義是:“跨界損害”是指在起源國以外的一國領土內或其管轄或控制下的其它地方造成的損害,不論有關各國是否有共同的邊界③。根據這一草案,國際法上的“跨界損害”有以下特征:

第一、損害必須是人類的行為所致,且其后果是物質的、數量的或是有形的。損害必須對一些方面有實際的破壞作用,如造成其他國家的國民健康、工業、財產、環境或農業的破壞。這些破壞作用必須能以實際和客觀的標準衡量。國際法委員會在《國際法不加禁止的行為所造成的損害性后果的國際責任條款草案》第一條中就強調了“跨界損害”的“有形后果”聯合國大會第51屆會議補編第10號(A/51/10)《國際法委員會第48屆會議工作報告》,1996年,第208頁。。

第二、行為的有形后果所造成的損害有重大性。國際法上的損害,不僅包括對人、財產和環境的損害,還包括為遏制或盡量減少跨界損害而采取的防范措施的費用以及這些措施可能造成的任何進一步損害國際法委員會:《國際法委員會第42屆會議工作報告》,1987年,第226頁第2條。。在何種程度上禁止跨界損害,國際法律文書和法律意見大多傾向于“嚴重損害標準”。如,國際法協會在1966年《赫爾辛基國際水法規則》的注釋中明確表示,所謂“損害”,其程度應當是嚴重的國際法協會:《國際法協會第52次會議記錄》,1966年,第500頁。。此外,《管制南極礦產資源活動公約》、《關于評估跨界性環境影響的公約》、《關于跨界內陸水域意外污染的行為準則》等一些公約也都使用了“重大”、“嚴重”或者“顯著”。關于“重大”的含義,根據國際法委員會第48屆會議工作報告中《關于國際法不加禁止的行為所產生的損害性后果的國際責任條款草案》的評注中可以看到所謂的“重大”是指嚴重程度超過“察覺”,但不必達到“嚴重”或“顯著”的程度《聯合國大會正式記錄,第五十六屆會議,補編第10號》(A/56/10),2001年,第388頁。。這種損害必須導致對其他國家諸如人的健康、公約、財產、環境或農業的真實的破壞作用。這種破壞作用必須能夠按照事實和客觀的標準加以衡量。國家間的地理邊界與政治上的邊界不對應。各國在其境內開展合法活動的時候,會相互產生影響。這些相互影響只要尚未達到“重大”的水平,則被認為是可容忍的,不在該原則草案的范圍之內。

第三、行為的有形后果具有明顯的跨界性。即一項活動所產生的有形后果已經超越行為所在國國界,給行為所在國領土以外的區域造成損害的情況李曉陽、劉一粟:《國際環境法與國際環境新秩序》,《社會科學》1992年第10期。。

綜上可以看出,我國和韓國、日本之間關于海洋垃圾污染的糾紛雖然符合“跨界性”特點,但卻不滿足跨界責任的其他標準:

首先,無法確認責任主體。雖然韓國國土海洋部對仁川、江華等20個沿海地方的海洋垃圾情況進行了調查取樣分析,但僅憑塑料袋和塑料瓶上的商標不能認定污染者的身份。按照洋流運動的規律,從東南亞等周邊國家漂過來的垃圾也有可能到達韓國。因此,污染者(責任者)身份的不確定性決定了韓國向中國索賠從根本上無法得到支持。

其次,承擔責任的比例也不能確定。即便隨洋流和季風漂浮到韓國的海洋垃圾中有來自中國的部分,但依據目前的垃圾分類和檢測技術也不能確定中國垃圾所占的比例,即承擔多少責任無法確定。

最后,海洋垃圾所造成的損害后果并非是有形且可確定的,無法衡量海洋垃圾污染帶來的有形損失。

總之,中日韓之間海洋垃圾糾紛無法通過追究國際法上的跨界損害責任來解決。因此,中國不應接受韓國對海洋垃圾處理費的索賠。

二、中日韓海洋垃圾糾紛解決應遵循的原則

海洋垃圾嚴重污染海洋生態環境。污染物最終將進入食物鏈,從而危害到人類健康。此外,海洋垃圾還可能威脅航行安全。廢棄塑料會纏住船只的螺旋槳,特別是各種塑料瓶,它們會毫不留情地損壞船身和機器,引起事故和停駛,給航運公司造成重大損失。因此,海洋垃圾已經成為主要的海洋污染物之一,它將損害海洋和沿岸地區的生態、經濟和文化價值。雖然中日韓之間的海洋垃圾糾紛無法通過跨界損害賠償解決,但海洋垃圾確實造成諸多環境問題,而且各國應該遵守海洋保護義務,即不管從實然層面還是應然層面,都應遵循國際海洋環境義務的要求,根據以下原則解決中日韓間海洋垃圾糾紛問題。

1.善鄰原則和限制濫用權利原則

善鄰原則和限制濫用權利原則是國家環境義務的重要依據。善鄰原則(principle of good neighborhood)即“善意使用自己的財產”Dupuy, International Liability of States for Damages Caused by Transfrontier Pollution, in OECD, Legal Aspects of Transfrontier Pollution 345, 1977, p350 。任何國家都需要對其境內的活動所造成的跨國界環境危害以及可預見的環境風險承擔防治或預防的責任。聯合國《關于國家間友好關系與合作的國際法原則聲明》和《聯合國》第74條充分考慮“世界各國的社會、經濟和商業利益和秩序”以及“各國、企業以及個人應當尊重其他主體享有的共同權利和參與社會活動的權利”中體現了該項原則。但是,該項原則在國際糾紛中還不能獨立的作為判斷國際不法行為是否成立的準則,不能作為法院判決的法律依據。

與善鄰原則緊密聯系的是限制濫用權利原則,善鄰原則可看作是限制濫用權利原則的說明,后者可認為是前者的補充。限制濫用權利原則的法律有效性更獲得了國際社會的廣泛認可劉璐、繆宇:《環境污染責任的構成與舉證責任的分配——第8章“環境污染責任”的理解與適用》,《政治與法律》2010年第5期。。國際法委員會在其1996年的《國際法未加禁止行為引起有害后果之國際責任條款草案》第3條中提到了對國家活動進行限制的問題,“國家在其領土或其管轄或控制下的其他區域內實施活動或許可進行活動的自由不是無限的。它服從于預防引起重大跨界損害的風險或將其減至最小程度的一般義務”。 1972年的《斯德哥爾摩人類環境宣言》第21條也規定:“按照聯合國和國際法原則,各國有按自己的環境政策開發自己資源的;并且有責任保證在它們管轄或控制之內的活動,不致損害其他國家的或在國家管轄范圍以外地區的環境。”除上述國際環境文件中體現了該原則外,一些國際法案例也確認和重申了該原則。如,在“特雷爾冶煉廠案”中,仲裁庭指出:“國家無論什么時候都有責任防止在其管轄下的人的損害行為侵害別的國家”。在此案的最終裁決中,法庭進一步得出結論:“根據國際法以及美國法律的原則,任何國家都沒有權利這樣地利用或允許利用其領土,以致讓其煙霧在他國領土或對他國領土上的財產或生命造成損害”陳致中:《國際法案例》,法律出版社1998年版,第276頁。。

2.預防和減輕海洋環境損害的義務

根據《聯合國海洋法公約》第192條規定:“各國有保護和保全海洋環境的義務。”《斯德哥爾摩宣言》原則7也表明:“各國應該采取一切可能的步驟來防止海洋受到那些會對人類健康造成危害的、損害生物資源和破壞海洋生物舒適環境的或妨害對海洋進行其他合法利用的物質的污染。”國家對下列其領土外發生的行為負有預防污染的義務:國家有效控制范圍內的行為;國家所屬船舶或飛行器上的行為;本國國民的行為蔡守秋、何衛東:《當代海洋環境資源法》,煤炭工業出版社2001年版,第299頁。。國家除了采取預防措施方式跨界海洋環境損害外,當跨界海洋環境損害發生后,還有義務采取迅速、完全和有效的防范措施,以減輕跨界海洋環境損害。1986年《南太平洋地區自然資源和環境保護公約》第15條規定:“無論突發事件的起因如何,各締約方應采取一切必要措施處理區域的突發污染事件,并防止、減少、控制污染或由此產生污染的威脅。為此目的,各締約方應發展促進旨在對區域內偶發事故引起的污染及其威脅做出反應的單獨或聯合應急計劃;當任何締約方意識到在任何事件中,區域正被污染或已被污染時,它應立即通報可能受到該污染影響的其他國家和地區。”

三、中日韓海洋垃圾糾紛解決的法律依據

(一)有關海洋垃圾管理的國際公約

現有的關于海洋垃圾問題的國際公約有三個:《1973年國際防止船舶造成污染公約》及其《1978年議定書》、《1972年防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》及其《1996年議定書》和《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》,這三個公約又分別被簡稱為《防污公約》、《倫敦傾廢公約》和《巴塞爾公約》。

《防污公約》的主要目的在于通過規定船舶向海洋傾倒廢物的種類和數量來控制船舶對海洋的污染。其附件5關于“防止船舶垃圾污染規則”在1988年生效。根據該附件,“垃圾”(garbage)是指產生于船舶通常的營運期間并要不斷地或定期的予以處理的各種食品的、日常用品的和工作用品的廢棄物(不包括鮮魚及其各部分)。一切塑料制品(包括但不限于合成纜繩、合成漁網及塑料垃圾袋)均不得處理入海The International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, Annex v, Regulation 1 and 3。在離岸25海里以內禁止拋扔漂浮垃圾,食品廢棄物和其他垃圾必須在離岸12海里以外傾倒,但若經粉碎后能通過篩孔不大于25毫的網篩,則允許在離岸3海里外處理入海。海上固定平臺或浮動平臺,以及泊岸平臺或在距離平臺500米以內的船舶只有在離岸12海里以外,并且經過粉碎能通過篩孔25毫米的篩網的食品廢物才可以處理入海。各締約國港口和裝卸站還應設置足夠的垃圾接收設施The International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, Annex v, Regulation 6。國際海事組織(IMO)一直積極地鼓勵各國政府改善垃圾接收設備。附件5的修正案正在接受國際海洋組織的審核,預計今年7月份將通過。

《倫敦傾廢公約》的內容也涵蓋了對產生于陸地的垃圾傾倒入海洋的控制。《倫敦傾廢公約》把廢棄物分為三類:即一類為“黑名單” 、二類為“灰名單”、三類為“白名單”廢棄物。“黑名單”的內容包括含汞、鎘和有機氯化合物的廢棄物,強放射性廢棄物,原油和石油產品,具有持久性的固體塑料以及其他不可進行生物降解的物質Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matters, Annex 1。這一類是嚴格禁止向海洋傾倒的物質。此外,1982年《聯合國海洋法公約》構建了國際海洋法律框架,在海洋中的所有活動都必須要在法律框架下進行。其中,公約的第12部分(192條-237條)特別關注海洋環境的保護和保全,規定各國應制定法律和規章,以防止、減少和控制陸地來源,包括河流、河口、管道和排水口對海洋環境的污染Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matters, Article 207。

《巴塞爾公約》于1989年訂于瑞士巴塞爾,1992年該公約生效,是世界上最全面的控制危險廢物越境轉移的環境協定。公約還制定了危險廢物和其他廢物的“環境無害管理”準則。任何來自陸地的危險海洋垃圾就屬于該公約的范圍,一些非危險海洋垃圾可被視為需要特別考慮的廢物。

中國、韓國、日本都是《倫敦傾廢公約》、《聯合國海洋法公約》、《防污公約》和《巴塞爾公約》的簽字國。然而,盡管上述公約規定了限制傾倒廢物的種類和傾倒距離,但是海洋垃圾的污染仍在繼續。這些公約涵蓋的范圍是比較全面的,但是公約的執行力和強制力還有待加強。

(二)區域文件——西北太平洋行動計劃

1972年瑞典斯德哥爾摩聯合國人類環境大會之后,聯合國環境署于1974年發起區域海洋計劃(RSP)。區域海洋計劃旨在通過對海洋和海岸的可持續管理與利用,防止全球海洋及海岸生態環境的急劇退化,使海域相鄰國家共同參與綜合及專項行動以保護其共享的海洋環境。迄今為止,已有140多個國家參加了聯合國環境署支持的13個區域海洋計劃。另外5個伙伴計劃也成為了區域海洋計劃的成員。為此,區域海洋計劃已成為覆蓋全球18個海區的最廣泛的保護海洋和海岸環境的倡議。“西北太平洋海洋和沿岸地區環境保護、管理和開發的行動計劃”(The Action Plan for the Protection, Management and Development of the Marine and Coastal Environment of the Northwest Pacific Region),簡稱為西北太平洋行動計劃——NOWPAP,是聯合國環境規劃署區域海洋項目(UNEP Regional Seas Program)的一個組成部分。西北太平洋行動計劃由四個成員國組成:中國、日本、韓國和俄羅斯組成,四國于1994年通過了該計劃。西北太平洋行動計劃的實施主要由成員國的捐款支持。政府間會議(IGM)是西北太平洋行動計劃的高層議事機制,它提供政策指導和決策。政府間會議每年召開一次,由各國高級別代表參加。

目前,直接涉及中日韓附近海域海洋垃圾問題的國際性文件就是“西北太平洋行動計劃”的子項目——“海洋垃圾行動計劃(MALITA)”。該子項目成立于2005年11月,由第十一次西北太平洋行動計劃政府間會議通過。西北太平洋海洋垃圾行動計劃是聯合國環境署關于海洋垃圾全球倡議的一部分,除此之外還有其他10個獨立的區域性海洋方案。海洋垃圾行動計劃(MALITA)的主要成果有:(1)2006年建立NOWPAP海洋垃圾數據庫;(2)關于海洋垃圾的區域概況;(3)出臺關于沙灘和海岸線和海底的海洋垃圾的監測指南;(4)編制海洋垃圾管理行業指南(捕魚、商業航運、娛樂活動、客運船舶、旅游),以及港口垃圾接收設施的指南;(5)通過制作海洋塑料垃圾回收宣傳冊、傳單和海報等方式提高公眾對海洋垃圾污染問題的關注;(6)開展一系列海洋垃圾行動研討會,促進成員國間海洋垃圾數據信息的交流并且促使各國在海洋垃圾處理問題上達成共識;(7)在四個成員國間開展海洋垃圾清理活動(ICC);(8)在第12次政府間會議上提出實施海洋垃圾項目的第二階段——海洋垃圾區域行動計劃(RAP MALI)。經四個成員國同意后,RAP MALI從2008年3月開始實施,該行動包含三項重要任務:第一、防止垃圾輸入到海洋和沿海環境;第二、監測海洋垃圾的數量和分布;第三、清理和處置現有的海洋垃圾。從2008年到2011年,該計劃已經進行了多次國際海岸清潔活動(ICC)2008年9月在中國大連和俄羅斯的海參崴,2010年3月在日本平戶,2010年10月在韓國濟州。 和海洋垃圾管理專題研討會。

四、中日韓之間海洋垃圾的國際糾紛解決機制探索

由于無法確認責任主體和責任分擔比例,韓國向中國索要垃圾處理費是于法無據的,中國政府不應負擔這項費用。然而,海洋垃圾嚴重污染中日韓三國附近的海域,危及海洋生物的生存繁衍,并且威脅船舶的航行安全,因此著實有必要處理這一國際糾紛。筆者認為,治理海洋垃圾應該通過國際合作的方式,建立一個致力于海洋垃圾處理的共同基金,由基金按照各國的經濟能力和可能造成的污染比例撥付資金,從而真正解決海洋垃圾糾紛問題。目前,在西北太平洋行動計劃下確實存在這樣的一個信托基金(NOWPAP Trust Fund),該基金成立于1999年NOWPAP第四次政府間會議,主要為保護、管理和開發西北太平洋地區的海洋和沿岸環境提供資金支持。基金的管理應遵守《聯合國財務條例和細則》,其資金來源于四個成員國的捐贈,基金的支出由NOWPAP政府間會議決定,并應當接受聯合國內部審計服務。聯合國環境署的執行主任應向NOWPAP政府間會議報告該信托基金的使用狀況ACTION PLAN for the PROTECTION, MANAGEMENT and DEVELOPMENT of the MARINE and COASTAL ENVIRONMENT of the NORTHWEST PACIFIC REGION,§43。

(一)對現行的海洋垃圾糾紛解決機制的思考

客觀來講,不論是第一階段的海洋垃圾行動計劃(MALITA)還是第二階段的海洋垃圾區域行動計劃(RAP MALI)在中日韓三國海洋垃圾處理問題上都取得了一定的成果,然而, 不可否認,也存在諸多實際操作問題亟待解決。2011年4月韓國向中國主張海洋垃圾處理費就暴露出了西北太平洋行動計劃關于海洋垃圾管理的不足之處:

1.經費不足

西北太平洋行動計劃的最高領導機構是成員國組成的政府間會議(IGM),下設四個活動中心(中國北京、韓國大田、日本富山、俄羅斯海參崴),兩個區域協調處(日本富山、韓國釜山)。西北太平洋行動計劃的各項活動由NOWPAP信托基金支持,基金來源于成員國的貢獻。根據西北太平洋行動計劃第10次政府間會議通過的2006-2007年度工作計劃和預算報告,可以看到用于MALITA的預算為70,000美元,占總經費的59%Report of the Tenth Intergovernmental Meeting of the Northwest Pacific Action Plan, Annex 1, Resolution 1, Japan, 2005, p24 ;第12次政府間會議通過的2008-2009年度和預算報告表明用于RAP MALI的預算為50000美元,占總經費的5%Report of the Twelfth Intergovernmental Meeting of the Northwest Pacific Action Plan, Annex 1, Resolution 1, China, 2007, p28;第14次政府間會議通過的2010-2011年度和預算報告中用于RAP MALI的預算為40000美元,占總經費的51%Report of the Fourteenth Intergovernmental Meeting of the Northwest Pacific Action Plan Annex 1, Resolution 1, Japan, 2009, pp17-18。可見,總的來說NOWPAP用于海洋垃圾的經費比例不高,且費用呈逐年減少的趨勢,然而治理海洋垃圾需要的費用卻沒有逐年減少。以韓國為例,每年漂流到韓國新安郡內1004個島嶼的垃圾有5000噸之多。然而,由于韓國每年分配給新安郡用于處理海洋垃圾的預算不到2億韓元(約185202美元),這筆錢只夠清理500-700噸垃圾,導致海洋垃圾清理工作面臨難題。

2.缺乏有效的監督機制

如上文所述,NOWPAP信托基金的資金來源于四個成員國,政府間會議只能起到督促作用,成員國能否如期足額繳納資金缺乏有效的監督機制。如俄羅斯2010-2011年度就曾拖欠125000美元,影響了NOWPAP的正常工作安排。

3.缺乏爭議解決機制

在西北太平洋行動計劃作為聯合國環境署的海洋計劃的組成部分,其中并未有獨立的成員國爭端解決機制。

(二)完善海洋垃圾糾紛機制

筆者認為,處理中日韓之間海洋垃圾污染的國際糾紛應從兩個方面來考慮:首先,要有足夠的資金支持,這是解決環境爭端的根本保障;其次,要建構成員國間的環境糾紛解決機制,從而保證成員國在國際法架構下的基本權利和義務。

1.完善西北太平洋行動計劃信托基金

第一,加大成員國的資金投入力度。海洋垃圾問題急需解決,尤其是在無法確認責任主體的情況下,為避免各國互相推諉承擔環境責任,應當由基金對受到污染的成員按一定比例提供補償。從中、日、韓三國的海洋垃圾處理費糾紛來看,顯然基金用于海洋垃圾處理的支出是不足的,因此,應該加大成員國對這一領域的資金投入。除了事后清除海洋垃圾的費用外,該基金還要增加海洋環保的宣傳資金支出,提高公眾的環境保護意識,使人們認識到海洋垃圾這一國際環境問題的嚴重性,從而消除海洋垃圾的產生源頭。

第二,拓展其他資金來源。除了成員國出資外,還可以尋找外部資金渠道:其一,向全球環境基金的執行機構,聯合國環境規劃署、聯合國開發計劃署和世界銀行尋求資金支持;其二,向國際環保組織和NGO尋求捐款;其三,成員國可以通過實施稅收優惠政策鼓勵和號召各種營利組織向基金捐贈。

第三,完善NOWPAP信托基金的監督機制。為督促各成員國按時、足額地繳納資金和保證基金的年度預算得到切實地貫徹,應當加強對該信托基金的監督。西北太平洋行動計劃的領導機構是政府間會議,而該會議每年召開一次,主要提供政策指導和決策,且會期短,無法真正起到監督信托基金的繳納和落實的作用。兩個區域協調處分別設在韓國和日本,是NOWPAP活動的協調中樞,區域協調處的主要作用是促進NOWPAP的對外聯絡,并全面負責實施NOWPAP成員國針對落實行動計劃所做出的各項決議,因此,從理論上講,區域協調處可以作為基金的監督機構。然而,雖然兩個區域協調處在成立之初,即第7次政府間會議上就富山和釜山辦公室工作職責分工成達一致,但是機構和人員安排上不免有重疊之處。在第15次政府間會議上,韓國代表多次提出建議“精簡RCU人員、改變RCU現狀、合并兩個區域協調處”。筆者認為,由于資金的有限性,可以通過開源和節流兩個方向解決這一問題,而將兩個區域協調處合并不僅可以起到“節流”作用,也可以提高工作效率。合并之后的RCU可以承擔監督NOWPAP信托基金的繳納以及實施的職責。

對于不按時足額繳納資金義務的成員國還應預先設定制裁機制,以保證信托基金穩定和充足的資金來源。筆者認為當成員國遲延繳納資金時,應向區域協調處提交書面的解釋報告,由協調處審議。報告通過時可以給予一定的寬限期,在寬限期內如果仍不能足額繳納,則按一定比例收取滯納金。如還不能解決,則提交NOWPAP糾紛解決機構處理。海洋生態環境系統脆弱,其生態風險涉及范圍廣泛、后果發生間隔性強、技術性高,對海洋生態風險和危機的防范和補救往往需要大量資金和很長時間,因此必須將制裁機制程序化和法定化才能保證NOWPAP信托基金真正落實。

2.實施海洋污染生態保險

生態保險是運用保險的機制和性能將個人的或群體的生態風險以保險的形式在全球范圍內予以分散,稀釋某一生態風險帶來的損失,并對被保險人予以補償。這一形式對中日韓海洋生態保護既有很好的風險防范作用,又能夠實現對該區域生態的救濟UNESCO, Financial Regulation for the world Heritage Fund。

目前,國際法范圍內對生態責任保險進行明確規定的條約主要有:《國際油污損害民事責任公約》在締約國登記的載運2000噸以上散裝貨油船舶所有人,必須進行保險或取得其財務保證,如銀行保證或國際賠償基金出具的證書等。保證數據按第5條第1款中規定的責任限度決定,以便按本公約規定承擔其對油污損害所應付的責任。、《關于核損害民事責任1997維也納公約》、《聯合國氣候變化框架公約》、《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》、《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》以及《聯合國海洋法公約》為了對污染海洋環境造成的一切損害保證迅速而適當地給予補償,各國應進行合作,以便就估量和補償損害的責任以及解決有關的爭端,實施現行國際法和進一步發展國際法,并在適當的情形下,擬定諸如強制保險或補償基金等關于給付適當補償的標準和程序。。在學理上,生態保險主要表現為兩種形式:生態自然險和生態責任保險制度。前者是對由于不可抗力的自然災害造成的生態破壞進行補償,目的在于將對大規模的自然生態破壞或危機帶來的損失和救濟的成本分散到國際社會;后者是指以被保險人因污染環境、破壞生態而應承擔的賠償或治理責任為標的的責任保險。由于現行的保險法律將保險當事人限定為自然人而不包括生態,生態自然險的設定在法律上尚須時日。因此,筆者認為中日韓之間的區域海洋垃圾污染問題可以通過生態責任保險得到有效的解決。

3.組建常設機構處理成員國之間的環境糾紛

在完善基金機制和實施生態保險的基礎上,還應建構成員國間的環境糾紛解決機制。國際環境爭端的解決方法包括談判、斡旋、調停、和解、國際調查、國際仲裁、國際司法《聯合國》第33條第1款。。前五種是外交方法,后兩種是法律方法。筆者認為,在西北太平洋行動計劃框架下應該由一個常設機構專門處理成員國的海洋環境污染爭端。而該機構的作用在于為成員國提供一個協商的平臺,即通過外交方法來解決爭端,并且作為法律解決途徑的前置程序。

構建這一糾紛解決機制的好處在于,一方面,外交途徑解決國際環境爭端是一種行之有效的方法,采用這種方法不必限于嚴格的規則,并且可以對具體情況靈活掌握,有利于爭端的迅速解決;另一方面,法律解決方法不論是國際仲裁還是國際司法都具有相當的專業性,而且已經存在獨立的仲裁庭(如海牙的常設仲裁法院)和海洋法庭(如漢堡的國際海洋法法庭),沒有必要在區域范圍內再行設立。

如上文所述,區域協調處是NOWPAP常設的聯絡機構,其工作任務不僅包括與其它國際組織建立合作關系,還包括與四個區域活動中心(RACs)保持緊密聯系并對其提供工作支持。因此,可以讓改組之后的區域協調處承擔調解成員國之間環境糾紛的職能,并成立專門的調解委員會,當調解失敗時,再由委員會提交政府間會議或者由成員國依據國際法提訟或者仲裁。調解委員會應由四個成員國和聯合國環境署的代表組成。

通過整合區域協調處的機構設置和工作職責,使其不僅成為NOWPAP信托基金的監督機構,同時也承擔起調解成員國海洋環境爭端的職能,從而既有利于提高糾紛處理的效率,又可以發揮信托基金對西北太平洋地區海洋環境的維護作用。

篇2

一、 綠色貿易及其性質

分析 20 世紀 80 年代以來國際貿易的發展和我國產品的出口狀況不難看出:當今世界國際貿易的主流方式已開始轉變 ,以保護自然資源、 生態環境和人類健康為主要特征的綠色貿易已初現雛形;我國產品出口的主要障礙已經由傳統貿易壁壘轉向新興貿易壁壘。

綠色貿易 ,即綠色國際貿易 ,又稱可持續性的國際貿易 ,其核心是環境與自然資源保護。從綠色經濟的角度可以把綠色貿易定義為:產品和原材料在儲存和運輸過程中基本上對環境沒有影響 ,或者影響程度很小 ,地球生態系統足以自我凈化的國際貿易方式。

一般來講 ,綠色貿易的產品必須是綠色產品 ,包裝一定是綠色包裝 ,運輸方式也是綠色無污染的。

綠色貿易是綠色經濟的一環 ,上承清潔生產 ,下接綠色消費 ,而且還包括了廢物的回收再利用。

(一)綠色貿易與綠色壁壘的關系

綠色壁壘是指進口國政府以保護生態環境為由 ,以限制進口為目的 ,通過頒布復雜多樣的環境法規、 條例 ,建立嚴格的環保技術標準和產品包裝要求 ,設立繁瑣的檢驗、 認證和審批程序 ,實施環境標志制度 ,以及課征環境稅等方式對進口產品設置的貿易障礙。綠色壁壘相對于傳統的貿易壁壘規定了更嚴厲的環保標準 ,實行更嚴格的檢驗檢疫程序 ,處以更嚴厲的處罰 ,這將促使出口國改進生產工藝 ,提高生產技術 ,淘汰陳舊設備 ,從事清潔生產 ,從而減少出口國對環境的污染 ,促進綠色貿易的發展。當然 ,這里僅僅是闡述綠色壁壘的進步作用 ,而不是鼓勵和肯定綠色壁壘。

雖然綠色壁壘客觀上對綠色貿易的發展有著一定的促進作用 ,但綠色壁壘畢竟不同于綠色貿易:

首先 ,綠色貿易和綠色壁壘的根本目的不同。

綠色貿易的根本目的是促進全球經濟發展方式向可持續發展方式轉變 ,最終實現全球經濟的綠化 ,即實現綠色經濟;而綠色壁壘的出發點及根本目的卻是限制別國商品進口以達到保護國內產品和國內市場的目的。前者是進步的 ,后者則阻礙著自由貿易的實現。

其次 ,綠色貿易和綠色壁壘的實施標準不同。

綠色貿易的實施標準指的是對環境和人類不產生危害的環保標準和貿易條件。

目前全球范圍內并沒有一致的實施標準 ,不同的國家、 不同的學者有不同的觀點;而綠色壁壘的實施標準則是實施者惡意制定和執行的并不合理的近乎苛刻的環保標準和約束條件 ,二者有著本質的不同。

如歐盟國家提出蜂蜜中的氯霉素不能超過 0. 1PPB (即 10 萬噸蜂蜜里不能含有 1 克氯霉素) ,這個標準甚至低于空氣中的氯霉素含量 ,顯然這個標準是相當苛刻的 ,也是不合理的 ,因此是一種綠色壁壘。

(二)綠色貿易的性質

關于綠色貿易的性質 ,國內有多種觀點。其中最主要的是綠色貿易是一種新興的技術壁壘 ,阻礙自由貿易的發展 ,是歷史的倒退。這種觀點實質上是把綠色貿易與綠色壁壘等同起來 ,認為一切環境方面的要求都是綠色壁壘 ,或者至少是衍生綠色壁壘的溫床。

但綠色貿易作為一種新興的貿易方式 ,必將取代傳統的國際貿易方式 ,成為未來國際貿易的主流方式。

從本質上說 ,綠色貿易是人類文明發展至今的必然歸屬 ,是推行社會經濟可持續發展的必然結果。

工業文明代替農業文明至今已經有兩百多年了 ,在這兩百多年的時間里 ,人類依靠自己的勤勞和智慧創造了燦爛的文化 ,包括數倍于農業文明的物質財富和輝煌的精神財富 ,但是也使我們所賴以生存的地球環境遭到了極的破壞。

雖然到目前為止我們還無法具體計算綠色貿易對于地球生態環境保護究竟能起到多大作用 ,但可以肯定綠色貿易是一種嶄新的國際貿易方式 ,有利于生態環境的保護 ,有著廣闊的發展前途。

隨著人類社會邁向新的生態文明 ,綠色貿易必將成為國際貿易的主流方式 ,并通過貿易的杠桿作用引導整個人類社會經濟向更快、 更健康的方向發展。

二、 綠色貿易的現狀分析

(一)綠色貿易條件的現狀

迄今為止 ,國際社會尚無明文規定的綠色貿易條件 ,而是散見于各種有關環境保護的規定中。WTO有多個協定對環境與貿易問題作出了規定。

如 《關稅和貿易總協定》 第 2 條 , “締約方可以在不違反國民待遇的情況下 ,按照自己的環境計劃自行決定對進口產品征收以保護環境為目的的環境稅費” ;第 20 條 “(b)為保障人民、 動植物的生命或健康所必須的措施”, “(g)與國內限制生產與消費的措施相配合 ,為有效保護可能用竭的自然資源的有關措施” 等等。WTO 其他有關環境的協議還有: 《建立世界貿易組織協議》 、 《貿易的技術壁壘協議》 、 《技術標準協定》 、 《衛生與植物檢測措施協定》 、 《農業協定》 等等。

而與綠色貿易有關的國際公約卻很多 ,主要有保護大氣層的國際公約、 關于淡水資源的利用和保護的法規、 控制海洋污染的法規、 關于生物資源保護的法規等。

此外 ,國際社會還對危險物資和活動管理、 廢棄物管理等做出了規定。其他有關的綠色貿易條件還有:一國為保護環境 ,對一些污染環境、 影響生態環境的進口產品課以進口附加稅 ,或者限制、 禁止其進口 ,甚至實施貿易制裁的綠色貿易條件形式的綠色關稅制度。

國家或國際組織為保護環境 ,人類動植物的衛生、 安全和健康 ,通過立法手段 ,制定嚴格的強制性技術標準 ,對商品中的有害物含量制定最高的指標的綠色貿易條件的綠色技術標準制度。

一種產品或其包裝上的圖形 ,表明該產品不但質量符合標準 ,而且在生產、 使用、 消費、 處理過程中符合環保要求 ,對生態環境和人類健康均無損害的綠色環境標志制度。能節約資源 ,減少廢棄 ,用后易于回收再用或再生 ,易于自然分解 ,不污染環境包裝的綠色包裝制度。以及WTO要求使用國際標準 ,保護人類和其他動物的健康綠色衛生檢疫制度等。

(二)我國綠色貿易的現狀

11 環保意識淡薄 ,環境標準過低。

整體而言 ,我國經濟發展仍然停留在以消耗自然資源、 犧牲環境質量來發展經濟的粗放模式上 ,環保意識不強。

我國的環境標準與國際標準相比過低 ,缺乏搭建綠色貿易平臺的實力 ,更是大大低于發達國家標準。在我國已有的 19278 項國家標準中 ,采用國際標準和國外先進標準的不足 50 % ,高新技術標準嚴重缺乏。

我國不僅自己破壞環境 ,而且是某些國家轉移“洋垃圾” 的對象。據不完全統計 ,我國進口的 “洋垃圾” 從 1990 年的 99 萬噸 ,增加到 2000 年的 1750 萬噸 ,這無疑惡化了我國的生態環境。此外 ,國外環境標準在產品研發階段就已開始制定 ,而我國的標準制定卻相對落后 ,周期也很長。

21環保法規不完善 ,且存在有法不依、 執法不嚴的現象。改革開放以來 ,我國初步構建了環境保護法的體系 ,但我國在引進外資、 進口產品等環節中的環境條款還不完善 ,對國外進口產品和污染密集型企業的進入管制較為寬松。現行的經濟發展政策、 會計法規未將環境資源納入核算范圍。在利益驅動下 , “上有政策、 下有對策” 的局面并沒有根本改觀 ,有法不依、 執法不嚴的現象隨處可見 ,保護環境與惡化環境的現象并存 ,假冒偽劣行為打而不死、 禁而不絕。這些現象的存在嚴重制約著我國綠色貿易的發展。

三、 大力推行綠色貿易 ,抓住機會實現中華民族的振興

近幾年我國在發展綠色貿易 ,應對綠色壁壘方面 ,取得了一些成績。據統計 ,到 2002 年底 ,我國已與27 個國家簽訂了 30 多個雙邊環境保護協定或備忘錄 ,加入了 《生物多樣性公約》 、 《氣候變化框架公約》 、 《保護臭氧層維也納公約》 、 《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》 等 20 多個國際環境公約。

另外 ,我國已確定可持續發展作為 21 世紀議程 ,在 《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的決議》 中 ,體現了可持續發展的內涵 ,明確提出建立以可持續發展為主導的工業化發展模式 ,為發展綠色貿易和應對綠色壁壘指明了出路。

面對新的發展機遇 ,我國應借鑒國際上的先進經驗 ,采取切實可行的措施 ,以促進我國綠色貿易的迅猛發展。

(一)加強法制建設 ,依法治國 ,以法律促進貿易方式的轉變

首先 ,應建立、 健全環境保護的法律、 法規 ,強化貿易環境執法。以預防為主 ,強化監督管理 ,對經貿活動中違反環境法規的行為要依法懲處。其次 ,建立我國環境稅收體制。借鑒國外的成功經驗 ,開征污染物排放稅、 環境服務稅、 污染產品稅、 生態環境稅等稅種 ,促進貿易與環境的協調發展。第三 ,采取適當的環境貿易措施 ,嚴禁國外污染嚴重的產品和不符合環境標準的產品向我國轉移。我國應在擴大對外開放、 引進外資的同時 ,著眼于長遠利益 ,嚴格審批 ,把環境評估作為對外國投資者投資我國的主要考慮因素。對嚴重污染的企業應限制其進入;對可能造成的環境污染 ,要采取一些必要的預防措施和必要的經濟手段。如征收環境稅、 污染收費、 污染控制協議、 可買賣許可證等方法。其目的是盡量減輕政府的壓力和負擔 ,力求做到誰污染誰賠償。

第四 ,引進國外先進的環境管理方法和技術 ,以提高本國的環保水平。

(二)建設國內綠色市場 ,放開排污權交易 ,創造良好的國內環境

科斯認為 ,只有財產權利被確定 ,交易費用足夠小 ,市場機制才能夠實現資源的最優配置。環境治理工程往往成本過高 ,許多鄉鎮企業難以承擔項目的巨額費用 ,關停并轉又沖擊地方就業和經濟形勢 ,使得治理成果難以鞏固;另一方面 ,已上馬的治污工程因高額運轉費用 ,達標企業治理能力有余也難以承擔運行成本。因此 ,建立并完善我國的排污權市場 ,使有能力處理污染的企業能從巨大的投入中受益;也可以使沒有實力建設自己的治污防污設施的企業通過市場找到一種雙贏的解決辦法 ,而不至于被迫停工。

如上海市 20 世紀 80 年代實行排污權交易以來取得了良好的社會效果 ,促進了經濟發展也保護了環境。排污權市場的普及適合我國目前企業規模小的現實 ,有利于促進我國經濟增長方式的轉變 ,實現可持續增長 ,加快綠色貿易的實現。

(三)引導企業通過 ISO14000 系列認證

為了適應國際市場對出口產品環境標準的要求 ,我國質量認證和環境保護部門應抓緊通過行政立法程序將 ISO14000 國際標準轉化為國家標準 ,在全國范圍內推廣使用 ,與 ISO14000 國際標準有關的國內配套法規亦應盡早制定。ISO14000 標準的采納實施 ,有利于促進我國出口產品在環境標準方面達到國際要求 ,減少國際貿易摩擦 ,擴大產品出口 ,積極參與國際市場競爭。

參考文獻

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篇3

當前,我國環境資源犯罪十分嚴重,而且總的看還在呈加劇的趨勢。我們可簡略地從以下幾方面得出一些印象:

1、破壞森林資源、野生動植物。據林業公安機關早幾年的不完全統計,我國每年發生危害森林資源的案件有10多萬起,其中構成犯罪的有2萬多起。這2萬多起危害森林資源的犯罪又大多是盜伐、濫伐林木案件。[1]另據國家林業局2002年11月的通報,該年6月在全國范圍內開展的為期三個月的打擊破壞森林資源違法犯罪活動專項斗爭中,全國森林公安機關共查處各類破壞森林資和野生動植物資源的案件3.7萬起,處理違法犯罪嫌疑人員四五萬人次,收繳木材6萬平方米、野生動物150萬只。在國家林業局公布的10 起盜伐、濫伐林木的大案中,被盜伐、濫伐的林木達14055. 81萬立方米。[2]此類案件往往涉案數量大,涉案人員多。如2003年3月初在可可西里自然保護區,6名盜獵分子一次就殺死了84頭藏羚羊。[3]又如,2001年4月新疆伊犁地區發生的盜伐5000畝天然林-雪嶺云杉一案中,被捕的涉案人員就達20多人。[4]在有的案件中,涉案人員甚至還是一些以保護野生動植物資源為己任的人,如2001年呼倫貝爾盟鄂倫春自治旗森林公安分局查處的一起捕殺國家二級保護動物-3只黑熊一案,13名犯罪嫌疑人都是當地的林業工人。[5]

2、破壞礦產資源。當前,破壞礦產資源的違法犯罪主要表現在以下幾方面:一是采礦人通常在沒有采礦許可證的情況下進行盜采濫采;二是哄搶礦產資源;三是越界進行開采;四是有些礦山雖然取得了采礦許可證,但不按設計進行開采,而且采富棄貧,造成嚴重的資源浪費。大量的盜伐、濫伐礦產資源違法犯罪活動,不僅導致國有資產的嚴重流失,而且帶來礦區社會秩序的極度混亂,并使礦區附近的土地遭到嚴重破壞,環境受到嚴重污染。例如,湖南省雪峰山金礦區,由于盜采、濫采,森林遭到嚴重破壞,良田被毀,土質惡化。許多礦區千瘡百孔,采礦結束后,無人進行復墾,致使水土流失,許多地方成為荒山禿嶺。在陜北能源“黑三角”地區,全國各地的開發大軍蜂擁而至,僅神府油田在開發初期就毀壞耕地1萬多畝,目前每月排渣22.32萬噸,致使一些地方成為不毛之地。地處內蒙古和陜西交界地帶的烏蘭木倫河,因河床下埋藏著豐富的天然精煤,兩省區的許多單位和個人爭相在河床內開間露天煤礦,把大量的采礦剝離物亂棄亂堆于河道之中,嚴重影響了行洪能力。江西省德興市東南部的金山金礦,在不到2公里的礦田中,僅個體碾金機就有100多臺,平時采金群眾有2000多人,高峰期則達到近萬人。簡陋的采金巷道,毫無保護措施和設備可言,巷道塌方、金農被活活悶死的惡性事故時有發生。[6]

3、環境污染。一些企業和個人或疏于管理,或惟利是圖,造成大量的污染物甚至是有毒物流入江河、排入空中,給人民群眾的生命財產安全造成嚴重威脅甚至是直接損害。例如1999年由四川省名山縣人民法院審理的恒達化工廠非法排放污水嚴重污染環境一案,被告因違法排污,造成36人急性氟化物中毒,57人有攝入氟化物的反應。[7]2000年由江蘇省淮陰人民法院審理的吳自柱等人非法處理氯氣導致204名學生及2名教師急性中毒,127.9畝農田受損,部分莊稼和農作物絕收。[8]

4、非法進口“洋垃圾”。自1993年在南京海關首次查獲“洋垃圾”入境案件之后,此類案件頻頻發生,僅1995年第3季度,海關查獲的走私“洋垃圾”案件就達22起。[9]某些單位、個人為牟取非法利潤,大肆將境外“洋垃圾”偷運入境,使得走私固體廢物的違法犯罪呈蔓延之勢,如在廣東省汕尾市陸豐碣石鎮,走私洋垃圾衫瘋狂,有關部門不得不出動1000余人次“逐家清查”,而查獲的洋垃圾衫竟達1200捆、近100噸。[10]又如,1994年5月,浙江某企業從德國進口225個集裝箱的廢舊乙烯薄膜,經檢查全是生活垃圾。[11]

二、環境資源犯罪的原因

環境資源犯罪有著復雜的原因,現從社會、犯罪分子本人和周圍環境三個角度作一扼要分析。

1、從社會看,有以下一些主要原因:(1)社會大氣候的影響。政企分開和實行市場經濟的改革,打破了過去計劃經濟條件下一切都由國家統管統攬的局面,使人和單位的利益直接與自己的行為掛起鉤來,一些個人和單位于是不擇手段地追求經濟利益,因而出現了大量的違法排污、非法捕殺珍稀動物和盜伐、濫伐林木的違法犯罪行為。開放政策的實施,為走私固體廢物、走私珍稀動植物及其制品等犯罪提供了方便。這其中單位犯罪尤其引人注意,因為在過去計劃經濟條件下,單位沒有或很少有獨立的經濟利益,但市場經濟卻不僅使國有企業有了相對獨立的經營自主權和明確的責權利,而且還出現了一大批擁有自己小集團利益的集體企業、三資企業和私營企業,“應當承認,市場經濟本身所固有的這種利益驅動和競爭性是法人犯罪產生的重要經濟原因。”[12]又如,隨著經濟體制改革的深入,以往礦產資源大多由部屬企業獨占的格局受到了新的生產關系的嚴重沖擊,地方政府要擴大資源占有量,以壯大地方礦業,增加地方財政收入,鄉鎮和農民也迫不及待要染指這些國有大礦,于是就出現了一些鄉鎮和群眾無視國家法律、公然搶采國有礦產資源的違法犯罪行為。[13](2)某些政策環節的失誤。如農村實行后,在林區片面搞分林到戶,一時社會上流行起“要想富,上山去砍樹”的口號,致使50年代我國營造的森林在短時間內又遭到了嚴重破壞。[14](3)法律的不完善。如在1997年新刑法修訂前,我國環境保護法和海洋環境保護法等法律規定的“依法追究刑事責任”由于缺乏刑法上的對應規定而落入“口惠而實不至”的境地[15].新刑法修訂后,仍然存在一系列的立法不足,對此,后文還將詳細加以闡述。(4)執法機制的不健全。正如有的香港學者所指出:實踐中符合環境資源犯罪條件的案件不少,但由于環境資源刑事執法不到位,因而判處很少,這說明中國內地環境資源刑事執法的能力和表現并不理想。究其原因,一是環保機關的辦案人員的環境刑法知識不足,對行政違法和刑事犯罪的界限把握不準,很多時候對那些本來構成犯罪的仍然以為不構成犯罪。二是環保機關出于部門保護主義的考慮,以罰代刑嚴重,對明知已構成犯罪的案件也不移交司法機關,只作出罰款了事(因為按照很多地方的做法,上繳財政的罰款可返還部分給主管單位)。[16]

2、從犯罪分子本人看,存在主客觀兩方面的原因。

就主觀原因而言:(1)唯利是圖的犯罪動機是很多犯罪分子走上環境資源犯罪道路的重要誘因。環境資源犯罪分子很少是為危害環境而危害環境的,他們大多是為了從危害環境資源的犯罪活動中牟取暴利。有的犯罪分子正是在這種利益驅動下,公然置國家法律、法令于不顧,大肆從事破壞環境和污染環境的犯罪活動。特別是在那些盜伐濫伐森林、非法捕殺珍稀動物等破環自然資源的案件中,更是如此,如建國以來我國首例被判處死刑(緩期2年執行)的喻明李、郭發平等人非法獵殺大熊貓、倒賣大熊貓皮一案,犯罪分子明知大熊貓是受國家法律保護的珍稀動物,但因打聽到大熊貓皮可以賣高價賺大錢,遂無視法律的規定,互相勾結,共同策劃,從槍殺、剝皮、窩藏、驗貨到運輸,形成一個鎖鏈式的犯罪團伙。[17](2)玩忽職守、嚴重不負責任的工作態度是導政許多污染環境的刑事案件發生的直接原因。如1981年7月2日,湖南省邵陽市合成洗滌廠供銷科倉庫保管員朱世斌,在負責烷基苯注入四號和一號貯藏的過程中,由于工作責任心不強,卸完后未按操作規則將四號貯藏的底閥關閉即下班回家,致使四號罐的烷基苯流入一號罐后溢出。事故發生后,朱世斌并未吸取教訓,于同年7月14日再一次負責卸烷基苯注入四號罐和一號罐,事前只對貯罐內的原剩余烷基苯量做了粗略估計,就開始卸料,致使烷基苯從四號罐頂部溢出。以上兩次泄漏事故共流失烷基苯12.5噸,發現后從泡花堿下水道回收流出的烷基苯3.6噸,實際流失8.8噸,價值人民幣13500余元。流失的烷基苯嚴重污染了邵水河。后朱世斌被以玩忽職守罪判處有期徒刑。(3)個別黨政領導和工作人員法律意識淡漠,或不嚴肅執法,也是導致或縱容環境資源犯罪的一個重要原因。如江西省某村村委會主任俞某以村委會名義向鎮政府申請砍伐林木500立方米,而時任該鎮黨委書記的梅某由于法律意識淡漠,擅自在報告上越權批示,導致了1997年1月至3月923.677立方米天然闊葉林被濫伐,2月20日當俞某知道公安機關將調查此案后,向鎮政府提出采伐800立方米的申請,以掩蓋其濫伐林木的行為。梅某在明知這是違法的情況下,為包庇犯罪,擅自簽批了該申請,并把簽批時間提前到1996年12月30日。后梅某、俞某因涉嫌濫伐林木罪被逮捕起訴。[18]又如,2000年四川省蒲江縣大興鎮黨委鎮副書記兼治安室主任寧某、副主任熊某、林業站長葉某等在查處非法毀林案中多次將構成盜伐林木罪的案件不向司法機關移交,而是以罰代刑,擅自罰款了事,甚至有時因為熟人關系罰款也省了,致使該鎮盜伐林木之風盛行。后寧某等人被追究刑事責任。[19]

就客觀原因而言,國家有關環境資源犯罪的法律宣傳不夠,致使一些犯罪分子觸犯了刑律還不知道。例如,筆者曾在某縣人民法院收集了兩個案例:一個是獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物的,一個是非法收購珍貴、瀕危野生動物的,前者的基本案情是:一個山村中的老人用粘有桐油的竹簽圍成一圈,以活老鼠為誘餌,獵捕鷹五只,公安機關查獲后,經送往某大學生命科學學院鑒定,這五只鷹屬國家二級野生保護動物;后者的基本案情是:一農民收購了一些蛙類準備去外地出售,但被公安機關查獲,經送某大學生命科學學院鑒定,其中有不少屬虎紋蛙,是國家二級野生保護動物。司法機關據此分別對二被告定罪判刑。在庭審中,二被告對指控的犯罪事實均供認不諱,但覺得冤的是他們都不知道這些動物屬國家野生保護動物。可不,如果連辦案人員都要送有關專門機構鑒定才能判斷是否是國家野生保護動物,對那些常年居住在深山里的農民,要他們準確地知道何為可獵捕可收購之動物,何為國家保護的不可獵捕不可收購之動物,也確實為難他們了。又如根據最高人民法院2000年公布實施的《關于審理破壞森林資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》,濫伐林木罪的對象也包括農民自己栽種的成片林木,而實際上由于對此規定宣傳不夠,很多人可能根本就不知道有此規定,因而走上犯罪道路。如馬某在荒坡上自行開荒,種了三畝火炬松,由于這片樹林經常被人偷砍、盜伐,又不能給家里增加收入,馬某一怒之下砍了這片幼林。由于馬某擅自采伐林木沒有達到該罪“數量較大”的標準,所以才沒有以濫伐林木罪論處,只由當地的林業局作了行政處罰。[20]

3、從周圍環境看,有這樣一些因素值得考慮:首先是周圍整個環境都缺乏法律意識,從而助長了環境資源的犯罪。這里,不妨引用一個《人民日報》1993年12月21日報道的案例,文章的題目叫“從捕蝶到被捕”,說的是曾被新聞媒介譽為“中國十大收藏家”之一的劉敬槐竟是一個大肆非法捕殺并走私珍稀昆蟲的犯罪分子的故事。事情是這樣的:現年58歲的劉敬槐原系武漢某織布廠工作,1981年退體后,他迷戀上蝴蝶標本的采集收藏,便自費到四川、云南、貴州省等地山林大量捕殺珍貴蝶種,繼而捕殺各類昆蟲。至1989年,他和他的徒弟、漢西車站貨物臨時工湛安明非法捕殺近萬只,品種達300余種,其中不少屬于國家重點保護的昆蟲。不久,劉、湛由收藏、交換發展到在國內大量非法出售,同時向國外、港臺走私珍貴昆蟲標本。經初步查實:1988年至1993年3月,他倆共捕殺各類蝴蝶2000余只,其中國家二級保護動物中華虎鳳蝶1100余只,含國家重點保護在內的各類昆蟲2354只。自1988年始劉敬槐以郵寄的方式13次向某國標本商人走私蝴蝶標本1378只,其中屬國家二級保護的393只;走私昆蟲標本2354只,共非法獲利3.9萬余元。如此大量非法捕殺并走私珍貴野生動物,嚴重破壞野生資源,致使生物資源外流的案件,實屬罕見。問題是,此種犯罪為何能持續10年并愈演愈烈?主要就是法律意識差的原因。劉敬槐本人只知道“到處都在捕殺、出售,我為什么不能搞呢?”同時,劉的采集收藏以及對某珍貴蝶種的首次發現,引起了一些新聞單位的極大興趣,1987年至1993年6月,數家報刊、電視臺先后對劉進行宣傳報道,直到案發調查時,文章作者、編輯才知道這“捉蟲子”也犯法。正是這些報道“招蜂惹蝶”,交換者、收購者、走私者也紛至沓來,使劉敬槐越陷越深。劉敬槐多次舉辦過個人收藏及蝶畫展覽,各展次均有人觀瞻,但誰也不知《中華人民共和國野生動物保護法》早有規定,即使出于展覽目的而捕殺也要取得“特許獵捕證”,就是對非國家保護野生動物的獵捕也要取得“狩獵證”并限量才合法。另外,對劉的行為,有關專家和主管部門從無人過問。據劉交待,有的專家從報上得知或看過展覽,還來信鼓勵,或要求交換,或寄錢收購,他第一次出售標本就是因某專家的介紹。劉敬槐曾向海關去信詢問昆蟲標本出口手續,海關復函竟稱“信中所談事項不屬海關范圍。”而《野生動物保護法》明文規定“海關憑允許進出口證明書查驗放行”,并規定了動植物標本屬禁止出口之列。然而,幾年來劉敬槐寫明“昆蟲標本”,大量郵寄昆蟲標本出境,竟無一被截獲。《野生動物保護法》還規定:工商行政管理部門對進入市場的野生動物或者其產品應當進行監督管理,“禁止出售、收購國家重點保護野生動物或其產品”。但事實上有些標本公司的各種單據上公然寫著國家重點保護昆蟲名稱,卻從來無人過問,難怪他們的生意越做越大,進出暢通無阻。難怪劉敬槐數年走私樂此不疲,并發展到完全按國外標本商人要求的季節、地點、品種捕殺。可見,劉敬槐走到這一步,與他周圍的環境亦不無關系,如果早有人提醒他一下或早被查處,他也不至于陷得如此之深。

其次,特定的生存環境和飲食文化也滋生環境資源犯罪。如在有的礦區和山區,地理環境惡劣,交通運輸不便,不具備發展副業的條件,又隨著人口的過快增長,群眾的生活十分困難,因此,盜采、濫采、搶采礦產資源和盜伐、濫伐森林資源等違法犯罪活動就十分嚴重。又如,在一些地區,盛行吃野生動物,認為那是大補,從而為非法捕殺、販賣、收購野生動物提供了巨大的市場。

最后,執法不嚴也給周圍傳播了一些錯誤的信息。如在不少地方,吃野生動物一條街,飯店門口招徠顧客的廣告上公然寫著某些國家重點保護的野生動物名單,但就是無人查處,久而久之,就給人形成了一種好像這根本不是犯法的印象。又如某國家級野生動物保護區的野生動物品種齊全,但隨著旅游業的發展,山上山下建起了不少飯店和招待所,它們都推出了野味菜,而出售的都是附近山民偷獵捕殺的珍貴野生動物,多年來卻無人查處。

第二節 環境資源犯罪的對策

1、立法對策

要從內容到形式完善打擊環境資源犯罪的法律體系。就內容而言,又包括兩方面:一是要完善與環境資源犯罪相關的法律法規,如行政管理法規和治安管理處罰條例等。環境資源犯罪的一個重要特征就是其行政從屬性,刑法中規定的環境資源犯罪均以違反一定的行政法規為前提和基礎,因此行政法規的完善就顯得格外重要。另外,象前面提到的非法捕殺、收購珍稀野生動物的犯罪之所以十分嚴重,與吃家們不無關系,正如刑法中打擊拐賣人口同時也要打擊收買人口,治安管理處罰條例中打擊也要打擊一樣,我們的法律在打擊非法捕殺、收購珍稀野生動物犯罪的同時,也要對那些食用珍稀野生動物的單位和個人追究適當的法律責任,初步考慮,可以在治安管理處罰條例中對此類行為加以規范。二是要完善現行刑事立法。1997年新刑法雖然在環境資源犯罪的立法上取得了很大進展,但仍然存在不少缺陷。如:(1)法條之間不協調,例如,按照第151條的規定,犯走私珍貴動物、珍貴動物制品罪的,最高刑可至死刑,但根據第341條的規定犯非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪的,最高刑是10年以上有期徒刑,顯然兩者的刑罰不協調。(2)有些該規定為犯罪的沒有規定,如施放噪音嚴重危害人體健康的行為,拒不執行限期治理和停業、關閉決定以及其他抗拒環保行政監督的行為,[21]還有那些違反有關環境資源法的禁止性規定,經行政處罰后仍不改正的行為,[22]等等。(3)有些條文規定不嚴謹,給法的適用帶來困難。如第341條規定的“非法獵捕、殺害國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物”,此處“國家重點保護”和“珍貴、瀕危”屬同義反復,因為國家重點保護的野生動物都是珍貴、瀕危的野生動物,也只有珍貴、瀕危的野生動物才受國家重點保護。[23]現在這種表達方式,很容易使人誤解為有的珍貴、瀕危野生動物是不受國家重點保護的,這顯然與《野生動物保護法》的規定不符。而且國家只有一個國家重點保護的野生動物名錄,并沒有一個珍貴、瀕危野生動物名錄,在刑法中使用“珍貴、瀕危野生動物”的概念反而給刑法的適用帶來歧義。又如,第338條的“重大環境污染事故罪”,沒有區分故意排污和過失排污,將兩種性質不同的排污行為規定在同一個法定刑幅度內,顯然不科學。此外,在“非法采礦罪”等條文中也存在使人困惑之處。[24]

若從更廣一點來看,環境資源犯罪刑事立法的完善還涉及此類犯罪的一些刑法總則問題和刑事訴訟程序問題。如:關于刑罰,現在司法實踐中出現了法官對盜伐、濫伐林木的犯罪分子除判處刑罰外,還附加罰其栽樹的判例,[25]筆者認為就目前的法律而言,這種判決并無充分的法律依據,因為在我國的刑罰種類中,并無此種附加刑,而刑事附帶民事賠償也只針對賠償受害人的經濟損失,不包括國家的損失。雖然在我國的《森林法》中有此類規定,但那只是行政處罰,并不能自然適用于刑事案件。實際上,在國外,象這類附加刑是廣泛存在于環境資源犯罪中的,包括履行社區勞動,清除污染物,命令暫時停業、撤消從事某項活動的執照,公開其犯罪記錄,等等。[26]我們可以考慮增設一些這樣的附加刑,并相應地減輕犯罪分子的主刑,這樣無論從刑罰經濟性還是從減少受害人包括國家的損失看都是有好處的。再如:關于環境犯罪案件的起訴人資格、舉證責任分配、因果關系的確定等,也需要加以專門研究。[27]

在完善環境資源刑事立法時,還有必要談談立法的形式問題。我國的立法傳統是不在其他行政法律中單獨設罪定刑,這就造成了有的環保行政法律往往在“法律責任”中對需要犯罪化的行為來一條“依法追究刑事責任”,這種立法方式缺乏可操作性,不符合刑法明確性的要求,因此今后不宜采取這種方式,具體選擇有二:一是在頒布行政法律的同時,頒布一個刑法修正案之類的刑事法律與之配套,二是直接在行政法律中設罪定刑。目前后一種方式還未曾見過,但筆者主張,這也許是一種更合適的方式,因為放在一起規定,不僅有利于與相關的法律責任相銜接,而且還有利于普及和宣傳法律。也許有人會說,那樣會肢解我們“統一”的刑法典,但事實證明,“統一”的刑法典只不過是某些人的幻想而已,難道修正案和決定之類的立法方式就維護了統一的刑法典了嗎?

2、執法對策

法律在立法者制定出來時還只不過是一株幼苗,它的形狀長成何樣,它的枝頭伸向何方,還得看執法者這一園丁如何栽培。這就是卡多佐所謂的“法律的成長”。在執行環境資源犯罪的立法時,我們應從以下幾方面來保證法律得到健康的成長:

(1)提高執法質量。執法者要嚴肅執法、文明執法,要樹立“執法的最高境界是無罪”的思想,懲罰犯罪不是目的,預防犯罪才是目的;決不能在打擊犯罪中夾雜創收、報復等不正當的動機,也不能受地方保護主義和部門保護主義的干擾;執法要一以貫之,不能忽冷忽熱,要保證法律面前人人平等;在執法資源有限的情況下,要因時因地,抓住主要矛盾,如針對特殊區域、特定季節對相關的環境資源犯罪進行重點防治;要針對執法中發現的犯罪原因和一些深層次的因素,及時向有關單位提出司法建議。

(2)樹立正確的刑事政策觀。首先,要準確理解和遵循“罪刑法定”、“無罪推定”等現代刑事法治的基本原則,在打擊犯罪與保障人權之間要找到平衡,不能為了打擊犯罪就不擇手段,這是依法治國的必然要求。其次,要充分發揮刑事政策調節法律剛性的積極作用,在現有法制的籬笆內,盡可能地實現公平、正義。以“違法性認識”為例,由于我國刑法對此沒有規定,司法實踐中一直實行“不知法律不免責”的原則,但對于環境資源犯罪這類與倫理道德沒有必然聯系的行政犯(法定犯)而言,并不公平,特別是在我國某些還處于“前現代”的邊遠山區,對于那些確實不知道某種動物為國家重點保護的動物而捕殺的,應作無罪處理,因為此時他根本就不知道自己的行為具有社會危害性,也就無所謂“明知自己的行為會發生危害社會的結果”(刑法第14條關于故意的定義)。退一步,如果司法實踐還走不到這么遠,至少也應對此種情況從輕處理,能緩刑的緩刑。再如,在一些環境污染受害者因問題得不到解決而采取過激措施的案件中,就要考慮到事出有因,盡量做從輕甚至無罪處理。

(3)作好司法解釋工作。刑法中有關環境資源犯罪的條文中,有許多諸如“重大環境污染事故”、“情節嚴重”等模糊用語,司法機關應當盡快出臺明確的司法解釋,并公之于眾,既指導和統一司法,又能讓相關的單位和個人知道行為的尺度,從而具備法治社會的“可預期性”。但時下這一工作還有很多沒有完成。例如,關于什么是刑法上的“重大環境污染事故”,目前司法實踐中參照的是1987年國家環保局的《報告環境污染和破壞事故的暫行辦法》,但正如有的學者所指出:《暫行辦法》只是一個行政規章,并不能自然地對司法機關有約束力。[28]

(4)加強環保行政執法部門和司法機關的協作。如前所述,實踐中經常存在環保機關“以罰代刑”的錯誤做法,這要么與環保機關的刑事法律知識不足有關,要么與本部門利益有關。針對行政執法機關對涉嫌犯罪的不移送司法機關的現象(不只環保機關,在工商、稅務、海關等部門同樣存在此種現象),國務院曾在2001年7月頒布過一個《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》,對此應嚴格執行。再者,環境資源犯罪案件具有一些自己的特點,有關司法機關和司法人員如何盡快掌握相關的專業知識,并建立與環保機關的協作機制,對確保此類案件的成功偵破、起訴和審判都有不可小瞧的意義。