農(nóng)村貧困戶申請(qǐng)書范文

導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇農(nóng)村貧困戶申請(qǐng)書，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

村委會(huì)：

本人______

，性別____，____歲，家庭共同生活____口人，現(xiàn)住在愛(ài)陽(yáng)鎮(zhèn)____村____組。

本人因________________________________________________。

家庭每月靠

實(shí)際收入____元，年人均收入____元，低于丹東市政府規(guī)定的農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，故提出申請(qǐng)。

以上情況屬實(shí)，如有不實(shí)，本人愿意承擔(dān)由此產(chǎn)生的一切責(zé)任。這是我代表全家人的申請(qǐng)，請(qǐng)各級(jí)民政部門調(diào)查核實(shí)后，批準(zhǔn)為盼。

申請(qǐng)人：

____

年

月

日

辦理疫情期間貧困戶低保邊緣戶流程

辦理疫情期間貧困戶低保邊緣戶所需資料

1、戶主提出書面申請(qǐng)報(bào)告

2、家庭成員戶籍證明、收入證明;(包括工資、獎(jiǎng)金、各類補(bǔ)貼、補(bǔ)助、津貼、救濟(jì)金、養(yǎng)老金、經(jīng)營(yíng)性收入、財(cái)產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入等)

3、下崗、失業(yè)人員提供勞動(dòng)部門的證明;離退休人員需提供離退休證;殘疾人員需提供殘疾證，重癥病人需提供醫(yī)院證明;單親家庭提供喪偶或離婚證(離婚協(xié)議書或判決書文本);

4、在職職工提供單位、勞資部門出具的收入證明，特困職工應(yīng)提供市(區(qū))總工會(huì)證明;

5、申請(qǐng)表一式三份;

6、社區(qū)評(píng)議小組的評(píng)議審核表;

7、第一次公示報(bào)告。

辦理流程：辦事程序

1、社區(qū)接到申請(qǐng)報(bào)告后，在五個(gè)工作日內(nèi)對(duì)其家庭進(jìn)行全面調(diào)查，寫出調(diào)查報(bào)告，對(duì)符合條件者進(jìn)行公示，公示時(shí)間為七天，群眾無(wú)異議后將上述相關(guān)材料上報(bào)街道救助所;

2、街道民政辦在七個(gè)工作日內(nèi)根據(jù)社區(qū)初審意見(jiàn)，再次進(jìn)行核查，符合條件的報(bào)區(qū)民政局;

3、區(qū)民政局進(jìn)行核查后，在七個(gè)工作日內(nèi)審批，并以書面形式通知街道民政辦，再由街道民政辦通知社區(qū)再次進(jìn)行為期七天的公示，群眾無(wú)異議，上報(bào)民政局并通知申請(qǐng)人，發(fā)給救助證。

救助標(biāo)準(zhǔn)

享受除低保金外的所有低保各項(xiàng)優(yōu)惠、扶持政策

篇2

2014年7月28日，該省某縣人民法院公開(kāi)審理了一起村干部編造70戶貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展虛假資料，騙取扶貧資金24.25萬(wàn)元，其中15萬(wàn)元被個(gè)人據(jù)為己有的刑事案件。該縣人民檢察院指控，被告人商某甲、商某乙犯貪污罪。

A村是坐落在該縣某鄉(xiāng)的一個(gè)行政村，由5個(gè)自然村組成，全村共有2300余人，在冊(cè)耕地面積3327畝。自2011年開(kāi)始，商某甲任A村村長(zhǎng)一職。2012年3月，商某甲以土地流轉(zhuǎn)方式在A村下轄的一自然村承包了369.37畝土地發(fā)展蓮藕種植，約定以每年每畝小麥800斤的標(biāo)準(zhǔn)支付租金。商某甲坦言：“藕坑前后共投資了120多萬(wàn)元，自己出資80多萬(wàn)，在鄉(xiāng)信用社貸款40萬(wàn)元，當(dāng)年便賠了20多萬(wàn)元。”

20多萬(wàn)的虧損讓商某甲很是著急，他四處想辦法籌錢。恰巧，當(dāng)時(shí)商某甲和村支書杜某某、會(huì)計(jì)商某某在鄉(xiāng)政府參加了扶貧開(kāi)發(fā)的相關(guān)會(huì)議，會(huì)上商某甲得知縣里要求各村搞扶貧資金到戶增收試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)，這項(xiàng)工作由村里統(tǒng)一組織，各村干部負(fù)責(zé)具體實(shí)施，并當(dāng)場(chǎng)發(fā)了項(xiàng)目申報(bào)表。

“當(dāng)時(shí)蓮藕種植項(xiàng)目處于虧損狀態(tài)，我正發(fā)愁沒(méi)錢往里投，就想利用這次機(jī)會(huì)套取扶貧資金支撐我的項(xiàng)目，所以在散會(huì)后我就將扶貧項(xiàng)目申報(bào)表拿走了。”商某甲說(shuō)。

在A村，經(jīng)縣扶貧辦認(rèn)定的貧困戶共有160多戶，且扶貧辦在到戶增收試點(diǎn)項(xiàng)目審核過(guò)程中，還需要對(duì)上報(bào)的農(nóng)戶審核、照相。為了不讓扶貧辦的工作人員對(duì)這個(gè)假項(xiàng)目產(chǎn)生懷疑，當(dāng)年9月，商某甲與村黨支部委員商某乙從全村100多戶里挑了70戶能“控制住”的農(nóng)戶，并以每戶出資12500元合作種植蓮藕項(xiàng)目向縣扶貧辦申報(bào)。

商某乙在供述中說(shuō)：“2012年，鄉(xiāng)政府在發(fā)給村里的通知中提到，國(guó)家對(duì)貧困戶有補(bǔ)貼，商某甲就讓我?guī)退钜恍┎牧希S后我們倆就根據(jù)項(xiàng)目要求偽造了70戶的申請(qǐng)書和《省扶貧開(kāi)發(fā)到戶增收試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)協(xié)議書》及每戶出資表等材料，讓鄉(xiāng)扶貧專干馬某某領(lǐng)著去了縣扶貧辦交材料。”

為了應(yīng)付縣扶貧辦的實(shí)地核查，商某甲和商某乙事先要求70戶村民好好配合。“2013年9月，商某甲讓我好好跟這70戶農(nóng)戶談，讓他們按照要求好好配合，等出資入股后，就能得到3500元的補(bǔ)貼款。”商某乙說(shuō)，商某甲還向農(nóng)戶們?cè)手Z：“到時(shí)候這筆扶貧款批下來(lái)后，不會(huì)虧待你們！”驗(yàn)收時(shí)，商某甲帶領(lǐng)扶貧辦工作人員以其個(gè)人蓮藕種植項(xiàng)目冒充村里申報(bào)的扶貧項(xiàng)目。

證人馬某某當(dāng)時(shí)任鄉(xiāng)扶貧專干，據(jù)他回憶：“2012年秋天，商某甲和商某乙上報(bào)了申報(bào)材料（包括70戶村民的申請(qǐng)書和《省扶貧開(kāi)發(fā)到戶增收試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)協(xié)議書》），我和副鄉(xiāng)長(zhǎng)盛某某還到A村入戶調(diào)查了幾戶，主要是核對(duì)這些農(nóng)戶是不是入股了，有無(wú)形成書面材料，調(diào)查時(shí)商某甲和商某乙都在場(chǎng)。《省扶貧開(kāi)發(fā)到戶增收試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)協(xié)議書》是他們二人提供的，提供時(shí)就有這些農(nóng)戶的名字。”

縣扶貧開(kāi)發(fā)辦公室黨組書記姚某某說(shuō)：“ 2013年下半年， A村70戶貧困戶集體申報(bào)發(fā)展蓮藕種植項(xiàng)目，我們實(shí)地去看了，確實(shí)有藕坑，問(wèn)了幾戶參與的農(nóng)戶，都說(shuō)自己家也出錢做這個(gè)項(xiàng)目了。縣扶貧辦根據(jù)國(guó)家政策，給這70戶貧困戶各補(bǔ)貼了3500元。”

但A村村民曹某丙、劉某某、劉某甲、孫某某（李某甲妻子）、李某乙、董某某、劉某甲、楊某某證實(shí)，2012年自家沒(méi)有種植蓮藕，沒(méi)有以出資的形式入股商某甲所經(jīng)營(yíng)的蓮藕種植，也沒(méi)有以此為由向國(guó)家申請(qǐng)扶貧到戶增收項(xiàng)目資金，《省扶貧到戶增收試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)協(xié)議書》上的簽字也不是自己簽的，之前一直不知道此事。

2013年6月，縣扶貧辦將款項(xiàng)分別打入70戶村民在鄉(xiāng)信用社的存折上，總額為24.25萬(wàn)元（有一戶批下來(lái)的是1000元）。公訴機(jī)關(guān)出示的省扶貧開(kāi)發(fā)到戶增收試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)表證實(shí)：A村蓮藕種植70戶，省財(cái)政扶貧資金撥付24.25萬(wàn)元，有69戶財(cái)政扶貧獲得補(bǔ)貼3500元，1戶獲得財(cái)政扶貧補(bǔ)貼1000元。

等所有款項(xiàng)到賬后，商某甲、商某乙二人組織70戶村民分3批從鄉(xiāng)信用社將這筆錢取了出來(lái)。商某甲回憶道：“我組織70戶村民分三批從鄉(xiāng)信用社將各戶的3500元錢取出來(lái)，我在信用社門口等。第一次是在2013年7月28日，13戶到鄉(xiāng)信用社取了錢；第二次是2013年9月12日和9月13日，24戶到鄉(xiāng)信用社取了錢；第三次是2013年10月20日至24日，30戶到鄉(xiāng)信用社取了錢。我們兩人和我的重堂兄、兩個(gè)堂叔、母親、堂侄7人各分了3500元，給其余的61戶每戶留了1000元（村民曹某某就批下來(lái)1000元，就沒(méi)克扣）。其余扣下來(lái)的15萬(wàn)元都存到了鄉(xiāng)信用社我個(gè)人的存折上。”

A村村民曹某丙、劉某某等8人都證明商某甲和商某乙二人組織他們到信用社取了3500元，商某甲要走了2500元。后來(lái)上面檢查時(shí)，兩人又安排他們?cè)谡{(diào)查表上填寫“入股并領(lǐng)到了3500元”。

鄉(xiāng)信用社代收成功清單證實(shí)：2013年6月19日，縣農(nóng)村信用合作聯(lián)社扶貧資金24.25萬(wàn)元到A村70名村民賬戶上（除曹某某是1000元以外，其余各戶補(bǔ)助皆為3500元）。

經(jīng)法院審理認(rèn)為，被告人商某甲、商某乙二人身為村基層組織成員，在協(xié)助政府從事扶貧開(kāi)發(fā)到戶增收試點(diǎn)項(xiàng)目過(guò)程中，利用職務(wù)便利，編造和上報(bào)虛假材料，在驗(yàn)收時(shí)指使貧困戶隱瞞真實(shí)情況，騙取公共財(cái)物據(jù)為已有，數(shù)額巨大，其行為侵犯國(guó)家工作人員職務(wù)廉潔性，符合貪污罪特征，縣人民檢察院指控罪名成立。本案系共同犯罪，在共同犯罪中，被告人商某乙起輔助作用，系從犯。

本案中，扶貧開(kāi)發(fā)到戶增收試點(diǎn)項(xiàng)目是國(guó)家的一項(xiàng)惠民政策，被告人商某甲身為村委會(huì)主任，商某乙身為村黨支部委員，均系基層組織人員，在騙取國(guó)家扶貧資金的過(guò)程中，編造本村70戶貧困戶項(xiàng)目建設(shè)協(xié)議書、扶貧開(kāi)發(fā)到戶增收試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)表、貧困戶公示表及驗(yàn)收申請(qǐng)，而后將申請(qǐng)扶貧資金相關(guān)材料上報(bào)至縣扶貧開(kāi)發(fā)辦公室，這一系列行為實(shí)質(zhì)上是在協(xié)助政府從事扶貧開(kāi)發(fā)到戶增收試點(diǎn)項(xiàng)目工作的核心工作，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為其他依照法律從事公務(wù)的人員。

被告人商某乙明知70戶貧困戶沒(méi)有投資入股商某甲經(jīng)營(yíng)的蓮藕種植項(xiàng)目，仍幫助其以70戶貧困戶名義申請(qǐng)扶貧資金，系共同犯罪，根據(jù)本案犯罪事實(shí)、情節(jié)及社會(huì)危害性，依照相關(guān)法律法規(guī)，法院作出如下判決：

篇3

一、指導(dǎo)思想和目標(biāo)原則

（一）指導(dǎo)思想。以科學(xué)發(fā)展為指導(dǎo)，按照中央及省、市擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)變、惠民生、保穩(wěn)定的總體要求，堅(jiān)持自力更生和政策扶持相結(jié)合，科學(xué)規(guī)劃，精心組織，扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)，切實(shí)改善農(nóng)村困難群眾住房條件，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（二）目標(biāo)任務(wù)。2011年農(nóng)村危房改造實(shí)施范圍擴(kuò)大至全省各縣，12月底前完成省下達(dá)我縣農(nóng)村危房改造任務(wù)（480戶），是一項(xiàng)關(guān)系我縣社會(huì)和諧穩(wěn)定的民生政治任務(wù)。此項(xiàng)工作將列入年終目標(biāo)考評(píng)（具體考評(píng)細(xì)則另行通知）。縣城及城關(guān)鎮(zhèn)規(guī)劃建成區(qū)范圍一律不納入農(nóng)村危房改造范圍；建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍的農(nóng)村原則上不安排農(nóng)村危房改造任務(wù)。

（三）基本原則。政府支持，農(nóng)戶自愿。實(shí)施農(nóng)村危房改造，政府將予以政策支持，充分整合可用資源加大推進(jìn)力度，同時(shí)充分尊重困難農(nóng)戶改造危房的意愿，調(diào)動(dòng)群眾自主建房的主動(dòng)性和積極性，自力更生建設(shè)家園。

因地制宜、經(jīng)濟(jì)實(shí)用。農(nóng)村危房改造要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是、量力而行,充分體現(xiàn)安全、經(jīng)濟(jì)、適用、節(jié)能、節(jié)地、環(huán)保等要求，確保重建和改造的住房符合農(nóng)村困難群眾的基本居住要求。

公開(kāi)、公平、公正。規(guī)范操作程序，公開(kāi)補(bǔ)助政策、公開(kāi)申請(qǐng)條件、公開(kāi)審批程序和審批結(jié)果，陽(yáng)光操作，接受群眾監(jiān)督。

科學(xué)規(guī)劃，節(jié)約用地。新建的住房要符合鄉(xiāng)村規(guī)劃和農(nóng)房設(shè)計(jì)要求，先行安排利用農(nóng)村空閑、閑置宅基地和老宅基地進(jìn)行建設(shè)，做到一戶一宅，建新拆舊。

二、補(bǔ)助對(duì)象和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

（一）補(bǔ)助對(duì)象。農(nóng)村危房改造補(bǔ)助對(duì)象為居住危房中的農(nóng)村分散供養(yǎng)五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭及其他貧困農(nóng)戶。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）要按照優(yōu)先幫助倒房受災(zāi)戶和住房最危險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)最貧困農(nóng)戶解決最基本安全住房的要求，認(rèn)真確定補(bǔ)助對(duì)象。危房是指導(dǎo)依據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《農(nóng)村危險(xiǎn)房屋鑒定技術(shù)導(dǎo)則（試行）》鑒定屬于整棟危房（D級(jí)）或局部危險(xiǎn)（C級(jí)）的房屋。

（二）補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。按照農(nóng)村危房改造方式，補(bǔ)助對(duì)象自籌資金能力等不同情況，制定分類補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。第一類，翻建、新建房屋的困難農(nóng)戶：屬于分散供養(yǎng)五保戶的對(duì)象，每戶補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)1.5一1.8萬(wàn)元;屬于低保戶、貧困殘疾人家庭的對(duì)象，每戶補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)1.3一1.5萬(wàn)元;屬于貧困戶的對(duì)象,每戶補(bǔ)助1一1.1萬(wàn)元。具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由縣農(nóng)村危房改造領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)入戶調(diào)查情況審批確定。第二類，維修加固房屋的困難農(nóng)戶，由入戶調(diào)查組根據(jù)房屋破損程度實(shí)施分檔補(bǔ)助，最高不得超過(guò)1500元。

三、危房改造的基本要求

（一）改造方式。擬改造農(nóng)村危房鑒定屬整棟（D級(jí)）的危房要拆除重建，屬局部（C級(jí)）的危房要修繕加固。重建房屋原則以農(nóng)戶自建為主；農(nóng)戶自建房屋確有困難并有代建意愿的，由農(nóng)戶寫出書面申請(qǐng)和承諾，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）要發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)作用，幫助農(nóng)房選擇有資質(zhì)的施工隊(duì)伍代建。堅(jiān)持以分散分戶改造為主，集中改造為輔的原則，在同等條件下，優(yōu)先安排新農(nóng)村建設(shè)點(diǎn)困難農(nóng)戶、受地質(zhì)災(zāi)害威脅和扶貧移民整體搬遷村中貧困戶的危房改造。要積極編制村莊規(guī)劃，統(tǒng)籌新農(nóng)村建設(shè)、扶貧開(kāi)發(fā)等方面的資金，協(xié)調(diào)道路、供水、沼氣、環(huán)衛(wèi)等設(shè)施建設(shè)，整體改善村莊人居環(huán)境。

（二）改造要求。農(nóng)村危房改造要充分考慮抗震設(shè)防要求。在滿足基本居住功能和安全的前提下，控制建筑面積和總造價(jià)，防止出現(xiàn)群眾盲目攀比超標(biāo)建房現(xiàn)象。翻建新建住房建筑面積原則上控制在40至60平方米以內(nèi)，同時(shí)又便于農(nóng)民富裕后向兩邊擴(kuò)建或者向上加蓋。

（三）強(qiáng)化質(zhì)量管理。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）要建立農(nóng)村危房改造質(zhì)量安全管理制度。縣城鄉(xiāng)建設(shè)局要組織技術(shù)力量，對(duì)危房改造施工現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展質(zhì)量安全巡查與指導(dǎo)監(jiān)督；加強(qiáng)農(nóng)村危房改造竣工質(zhì)量安全檢查，對(duì)檢查不合格的限期整改；要開(kāi)設(shè)危房改造咨詢窗口，為農(nóng)村提供危房改造技術(shù)服務(wù)和工程糾紛調(diào)解服務(wù)。

四、資金籌集與發(fā)放

（一）加大資金整合力度。中央按照戶均6000元標(biāo)準(zhǔn)，省配套補(bǔ)助資金標(biāo)準(zhǔn)為戶均5000元，配套資金由省、縣（市、區(qū)）財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，具體為：西部政策延伸縣按省、縣（市、區(qū)）8∶2比例，非西部政策延伸縣按省、縣(市、區(qū))6∶4比例分擔(dān)。縣政府將采取積極措施整合相關(guān)項(xiàng)目和資金，將新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村住房救助、農(nóng)村貧困殘疾人危房改造、扶貧移民搬遷、地質(zhì)災(zāi)害移民搬遷等與農(nóng)村危房改造有機(jī)銜接，通過(guò)政府補(bǔ)助、銀行信貸、社會(huì)捐助和農(nóng)戶自籌等多種渠道籌措農(nóng)村危房改造資金。

（二）規(guī)范資金發(fā)放。縣財(cái)政局在財(cái)政社會(huì)保障基金專戶下開(kāi)設(shè)“農(nóng)村危房補(bǔ)助資金”分戶或?qū)簦ㄒ韵潞?jiǎn)稱財(cái)政專戶），補(bǔ)助資金實(shí)行專戶管理，分帳核算、封閉運(yùn)行、專款專用。

縣城鄉(xiāng)建設(shè)局要定期將核定的資金發(fā)放人數(shù)及金額報(bào)送縣財(cái)政局，縣財(cái)政局及時(shí)將資金撥付到補(bǔ)助對(duì)象賬戶（一卡通），集中供養(yǎng)代建戶,縣財(cái)政局按要求將資金撥付到所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、場(chǎng))財(cái)政所支付，縣財(cái)政局要制定好農(nóng)村危房改造資金發(fā)放管理辦法，合理確定補(bǔ)助資金階段發(fā)放比例，及時(shí)撥付資金到戶。

（三）加強(qiáng)資金監(jiān)管。縣財(cái)政局要會(huì)同監(jiān)察、審計(jì)等部門加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)督管理，定期對(duì)資金的管理和使用情況進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正。審計(jì)部門要對(duì)資金使用情況進(jìn)行審計(jì)。

五、操作程序

（一）個(gè)人自愿提出申請(qǐng)。符合農(nóng)村危房改造條件的農(nóng)戶，由戶主自愿向所在村委會(huì)提出書面申請(qǐng)，并提供戶籍、農(nóng)村五保供養(yǎng)證、低保金領(lǐng)取證、貧困殘疾人證明、貧困戶證明和危房照片等材料。

（二）集體評(píng)議。村委會(huì)接到農(nóng)戶申請(qǐng)后，召開(kāi)村民會(huì)議或

村民代表會(huì)議進(jìn)行民主評(píng)議（或投票票決），議定是否屬補(bǔ)助對(duì)象，并予以公示；經(jīng)評(píng)議（或票決）認(rèn)為符合補(bǔ)助對(duì)象條件、公示無(wú)異議的，填寫《省農(nóng)村危房改造建房申請(qǐng)審批表》（附件1）或《省農(nóng)村危房改造維修申請(qǐng)審批表》（附件2），貧困戶和無(wú)房戶還要按照《關(guān)于做好農(nóng)村危房改造貧困戶和無(wú)房戶認(rèn)定工作的通知》要求分別填寫《省農(nóng)村危房改造貧困戶情況登記表》（附件3）、《省農(nóng)村危房改造無(wú)房戶情況登記表》（附件4），并上報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)），對(duì)經(jīng)評(píng)議或公示存在異議，經(jīng)復(fù)核不符合補(bǔ)助對(duì)象條件的，要及時(shí)向申請(qǐng)人說(shuō)明理由。

（三）入戶審核。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）接到村委會(huì)的申報(bào)材料后，要組織人員進(jìn)行入戶審核。經(jīng)審核符合條件的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）簽署意見(jiàn)報(bào)縣農(nóng)村危房改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組。不符合條件的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）將材料退回所在村委會(huì)，并說(shuō)明原因。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）審核結(jié)果要在村務(wù)公開(kāi)欄進(jìn)行公示。

（四）審批和公示。縣農(nóng)村危房改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組接到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）上報(bào)的材料后，進(jìn)行實(shí)地復(fù)核，對(duì)符合補(bǔ)助對(duì)象條件的，予以審批，并根據(jù)專業(yè)技術(shù)人員對(duì)住房危險(xiǎn)程度作出鑒定意見(jiàn)，核定補(bǔ)助方式及標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)不符合補(bǔ)助對(duì)象條件的，不予審批，并說(shuō)明原因，審批結(jié)果要在村委會(huì)和村小組進(jìn)行張榜公示。公示內(nèi)容包括：戶主姓名、家庭人口、家庭收入情況、家庭住房情況。同時(shí)，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）要做好公示資料收集保存工作，并要組織做好與已經(jīng)批準(zhǔn)的危房改造農(nóng)戶簽訂合同或協(xié)議工作。

（五）竣工驗(yàn)收。農(nóng)村危房改造竣工后，由縣城鄉(xiāng)建設(shè)局會(huì)同發(fā)改、財(cái)政、民政等相關(guān)部門對(duì)翻建新建、修繕加固住房進(jìn)行全面檢查驗(yàn)收。

（六）設(shè)置標(biāo)識(shí)牌。翻建新建，修繕加固房屋經(jīng)驗(yàn)收合格后，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）應(yīng)在補(bǔ)助對(duì)象住房的顯著位置懸掛“政府資助援建”標(biāo)識(shí)牌。標(biāo)識(shí)牌尺寸為28cm×20cm，材料為銅質(zhì)或鈦金，字體為紅色，在標(biāo)識(shí)牌下方標(biāo)識(shí)“二0一一年”。掛牌所需費(fèi)用由縣財(cái)政承擔(dān)。

六、實(shí)施步驟和時(shí)間節(jié)點(diǎn)

（一）調(diào)查摸底、登記造冊(cè)階段。縣民政局和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）要組織人員深入村組，對(duì)農(nóng)村分散供養(yǎng)五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶的住房情況進(jìn)行調(diào)查摸底，并登記造冊(cè)，建立臺(tái)帳。調(diào)查摸底工作于6月20日前完成。

（二）明確任務(wù)，分解落實(shí)階段。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）要結(jié)合實(shí)際制定好2011年農(nóng)村危房改造實(shí)施方案，確定好具體分管領(lǐng)導(dǎo)、安排好專人負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，并將任務(wù)細(xì)化分解到村、組，并于2011年6月25日前報(bào)縣發(fā)改委、縣財(cái)政局、縣民政局、縣房管局備案。

（三）危房鑒定，組織實(shí)施階段。計(jì)劃任務(wù)下達(dá)后，縣城鄉(xiāng)建設(shè)局會(huì)同相關(guān)部門在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，按照《農(nóng)村危險(xiǎn)房屋鑒定技術(shù)導(dǎo)則（試行）》要求，組織專業(yè)技術(shù)人員對(duì)農(nóng)村分散供養(yǎng)五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶的危險(xiǎn)房屋進(jìn)行技術(shù)鑒定，確定危房等級(jí)，填寫《省農(nóng)村房屋安全鑒定報(bào)告書》（附件5）；各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）要摸清翻建新建、修繕加固的危房數(shù)量，并按照公平、公正、公開(kāi)的原則確定建房對(duì)象，確認(rèn)改造方式。補(bǔ)助對(duì)象基本信息和各審查環(huán)節(jié)結(jié)果要進(jìn)行“三榜公示”。危房鑒定和補(bǔ)助對(duì)象確定工作要在7月20日前完成。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）在危房鑒定和補(bǔ)助對(duì)象確定工作完成后，要迅速組織開(kāi)工建設(shè)。

（四）檢查驗(yàn)收、總結(jié)工作階段。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）農(nóng)村危房改造任務(wù)完成后，要進(jìn)行自查驗(yàn)收，并向縣農(nóng)村危房改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提交工作總結(jié)和總體驗(yàn)收申請(qǐng)。2011年12月份，縣農(nóng)村危房改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織有關(guān)部門對(duì)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）危房改造任務(wù)完成情況進(jìn)行檢查驗(yàn)收。

七、工作措施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。為加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村危房改造工作的領(lǐng)導(dǎo)，縣政府成立縣農(nóng)村危房改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在縣城鄉(xiāng)建設(shè)局。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）要成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，層層簽訂責(zé)任狀，采取分片包干、責(zé)任到人的辦法，落實(shí)責(zé)任制。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）和村級(jí)組織要通過(guò)組織鄰里相幫、結(jié)對(duì)幫扶、投工投勞等措施幫助困難戶建房。

（二）明確工作職責(zé)。各有關(guān)部門要各司其職，各負(fù)其責(zé)，密切配合，搞好政策銜接，形成工作合力，縣發(fā)改委會(huì)同城鄉(xiāng)建設(shè)、財(cái)政、民政部門負(fù)責(zé)編制農(nóng)村危房改造規(guī)劃，積極爭(zhēng)取中央和省投資補(bǔ)助。縣城鄉(xiāng)建設(shè)局負(fù)責(zé)牽頭組織實(shí)施農(nóng)村危房改造工作，具體要抓好農(nóng)村危房的技術(shù)鑒定、項(xiàng)目規(guī)劃選址、質(zhì)量監(jiān)管、農(nóng)戶檔案管理，信息統(tǒng)計(jì)錄入和牽頭組織工程驗(yàn)收。縣民政局負(fù)責(zé)做好補(bǔ)助對(duì)象的調(diào)查摸底和認(rèn)定，參與項(xiàng)目工程的統(tǒng)籌規(guī)劃、指導(dǎo)協(xié)調(diào)和工程驗(yàn)收。縣財(cái)政局會(huì)同發(fā)改、城鄉(xiāng)建設(shè)、民政等部門負(fù)責(zé)安排危房改造資金的籌措和撥付，制定資金管理制度，保障工作經(jīng)費(fèi)，積極爭(zhēng)取中央、省財(cái)政補(bǔ)助。縣國(guó)土局負(fù)責(zé)解決農(nóng)村危房改造新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，指導(dǎo)新舊宅基地整理、復(fù)墾。縣殘聯(lián)負(fù)責(zé)農(nóng)村貧困殘疾人家庭危房改造對(duì)象的落實(shí)。縣交通運(yùn)輸局負(fù)責(zé)幫扶危房改造村莊的道路建設(shè)。縣監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對(duì)全縣危房改造的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。縣審計(jì)局負(fù)責(zé)對(duì)補(bǔ)助資金的管理使用情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。扶貧、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、民族宗教、地震等部門要依法履行職責(zé)，積極支持配合做好相關(guān)工作，尤其是對(duì)危房改造區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村飲水安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予傾斜。

篇4

勤工儉學(xué)申請(qǐng)書范文1

尊敬的校領(lǐng)導(dǎo)：

得知學(xué)校又有新的勤工儉學(xué)崗位，欣喜萬(wàn)分，聯(lián)系到自己的實(shí)際情況，特向?qū)W校鄭重申請(qǐng)。希望學(xué)校能夠給我這個(gè)鍛煉自己的機(jī)會(huì)。這是我第三次向?qū)W校寫這類的申請(qǐng)了，不知道是什么原因。遲遲沒(méi)有得到學(xué)校的批準(zhǔn)。我想可能有別的同學(xué)比我更困難吧。但是，就我個(gè)人來(lái)說(shuō)，我也是很需要這份工作的。因?yàn)槲壹业那闆r也不是很好，經(jīng)濟(jì)狀況甚至比許多同學(xué)家都要差。一方面我需要用這份工作得到的報(bào)酬來(lái)貼補(bǔ)生活費(fèi)，這還能減輕家里的一些負(fù)擔(dān)。另一方面還能鍛煉一下我的工作能力和交往能力。

我出生在農(nóng)村，從小就經(jīng)受了勞動(dòng)的熏陶和鍛煉。不怕臟不怕苦更不怕累。在參加學(xué)校組織的各種勞動(dòng)時(shí)，任勞任怨，非常積極，多次受到老師的表?yè)P(yáng)。所以，我認(rèn)為我完全有能力做好學(xué)校交給我的任何工作。并且會(huì)做的很好。因?yàn)樯碓谵r(nóng)村，我家里的經(jīng)濟(jì)情況并不是很好，更何況咱們的學(xué)校收的學(xué)費(fèi)又是很高。這更加重了我家里的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，今年的學(xué)費(fèi)還是我父親東挪西借來(lái)的，而且還沒(méi)有交齊，但在學(xué)費(fèi)方面我家里已經(jīng)是盡了最大的努力了。就在我還沒(méi)有開(kāi)學(xué)時(shí)，父親為了能夠把我的學(xué)費(fèi)交齊，早早的就去了外地打工。而我的母親呢，她一人在家，更是拼命的下地做活以貼補(bǔ)家用。一家的人都在為我掙錢，而我卻不能為他們做些什么，想到這里不由得我羞愧萬(wàn)分。在內(nèi)心里，我很想減輕他們的負(fù)擔(dān)。讓父親少受些苦，讓母親少受些累，從這方面來(lái)說(shuō)，我是非常非常希望學(xué)校能夠給我提供這份勤工儉學(xué)的工作的。雖然，可能會(huì)有些人認(rèn)為，同近是天文數(shù)字的學(xué)費(fèi)相比，由勤工儉學(xué)所得到的報(bào)酬是微不足道的。但就我而言卻不是這樣的。因?yàn)槲业年P(guān)系，我家?guī)缀跻呀?jīng)到了提肘見(jiàn)襟的地步了。一分錢當(dāng)作兩分錢用，每一分錢對(duì)我而言都有巨大的作用。

在去年放暑假的時(shí)候，別的同學(xué)都回家了，但是我沒(méi)有。因?yàn)槭钇诓⒉皇寝r(nóng)忙的時(shí)節(jié)，我回到了家里，并不能幫助父母做些什么。何況，留在學(xué)校可以用充裕的時(shí)間來(lái)學(xué)習(xí)，另外也能鍛煉自己獨(dú)立生活的能力。感謝學(xué)校在這段時(shí)間里，給我提供了一份工作，讓我在這個(gè)假期里也過(guò)得更加的充實(shí)，更加有意義。暑假里，我和本專業(yè)的兩名同學(xué)，還有其他專業(yè)的一名同學(xué)負(fù)責(zé)機(jī)電樓的衛(wèi)生。期間，大家工作勤勤懇懇，都很賣力，而且不顧三伏天的灼熱，每一天都按時(shí)到崗，保質(zhì)保量的完成學(xué)校交給的任何工作。也是因?yàn)槲覀児ぷ髋Γ玫搅藥孜粰C(jī)電樓管理員的一致肯定。對(duì)此，我們沒(méi)有驕傲而是更加的賣力。我已經(jīng)有了一些工作的經(jīng)驗(yàn)，如果學(xué)校能夠批準(zhǔn)我的申請(qǐng)的話，我一定會(huì)加倍的努力，讓自己做得更好！

此致

敬禮

勤工儉學(xué)申請(qǐng)書范文2

尊敬的校領(lǐng)導(dǎo)、輔導(dǎo)員老師：

您好！

十分感謝您在百忙之中閱讀我的這份勤工儉學(xué)的申請(qǐng)書。我是20xx屆xx系xx專業(yè)的xx，有幸來(lái)到學(xué)校學(xué)習(xí)。如今又有機(jī)會(huì)申請(qǐng)加入xx儉學(xué)這個(gè)群眾當(dāng)中，對(duì)此我充分感激與興奮。

關(guān)于勤工儉學(xué)，一向以來(lái)都是我所夢(mèng)想的。每次領(lǐng)導(dǎo)安排的任務(wù)與工作，都給我留下了深刻的印象，我很感動(dòng)！勤工儉學(xué)就是在讓我們?cè)谛５臅r(shí)候就能提前感受到一份工作的艱辛，讓我們能夠透過(guò)自己的勞動(dòng)來(lái)?yè)Q取必須的報(bào)酬，讓我們這些家庭狀況不是個(gè)性寬裕的學(xué)習(xí)能夠透過(guò)這份收入緩解家庭經(jīng)濟(jì)壓力。勤工儉學(xué)，這正是我渴盼地一份勞動(dòng)機(jī)會(huì)，不僅僅鍛煉我的意志，而且讓我在勞動(dòng)過(guò)程中了解不多，認(rèn)識(shí)不少朋友。讓我們這些家庭經(jīng)濟(jì)不是個(gè)性寬裕的同學(xué)走在一齊，相互勉勵(lì)。

我的家庭是一個(gè)貧困戶，家里只有一個(gè)打工的父親常年在外。母親多病，經(jīng)常不能下床，爺爺奶奶也都?xì)q數(shù)很大了。我還有一個(gè)大一歲的姐姐也在讀大學(xué)，她在大學(xué)期間也參加了勤工儉學(xué)。我知道勤工儉學(xué)這份工作是最光榮的，只有勞動(dòng)才能享受報(bào)酬，我不是那種喜愛(ài)平白理解人捐贈(zèng)與施舍的人。我深刻明白只有透過(guò)勞動(dòng)取得的收入，才是最最光榮與幸福的。

因此，我懇請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)給予批準(zhǔn)。我會(huì)在自己勤工助學(xué)的崗位上勤奮工作，以踏實(shí)的勞動(dòng)回報(bào)學(xué)校。

此致

敬禮！

申請(qǐng)人：xxx

日期：

勤工儉學(xué)申請(qǐng)書范文3

尊敬的校領(lǐng)導(dǎo)：  

我的家鄉(xiāng)是菏澤一個(gè)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，那里沒(méi)有太多的工廠，農(nóng)民只能種莊稼來(lái)維持日常生活的開(kāi)支。雖然今年小麥、玉米的價(jià)格有所提高，但隨之而來(lái)的是消費(fèi)品價(jià)格的上升，化肥價(jià)格也一路上漲，這對(duì)本來(lái)就依靠土地為生的農(nóng)民來(lái)說(shuō)更加艱辛。在農(nóng)民心中一直認(rèn)為，走出那個(gè)落后的地區(qū)，哪怕是出來(lái)打工也很好，父輩們拼命的種田，希望兒女們能夠走出去。沉重的生活負(fù)擔(dān)使他們過(guò)早地白了頭發(fā)，皺紋也平添了許多。初中時(shí)的懵懂、高中的荒廢，使我遠(yuǎn)離了夢(mèng)中的學(xué)府，選擇了自考這條路。我決心在這條路上勇敢地走下去，我不想過(guò)多地

 說(shuō)什么，那會(huì)使我的自尊心受挫，失去自信。我也曾想過(guò)不再上學(xué)，為家里減輕負(fù)擔(dān)，我的妹妹還在讀高中，哥哥在外地打工。人人都說(shuō)，你無(wú)法選擇出生地 ，而你有義務(wù)為他付出。是啊，我也曾夢(mèng)想我生 活在一個(gè)優(yōu)越的家庭，可這并不現(xiàn)實(shí)，惟有為理想奮斗下去才能證明自己的人生價(jià)值。  

俗話說(shuō)：“四兩撥千斤”但你必須有千斤做底，必須有知識(shí)、有技能作后盾。苦難是一所學(xué)校，它能磨練我的意志，我會(huì)把它當(dāng)作一種幸運(yùn)的開(kāi)始和前進(jìn)的動(dòng)力，笑對(duì)困難，完成學(xué)業(yè)。 

勤工儉學(xué)申請(qǐng)書范文4

尊敬的領(lǐng)導(dǎo)：

您好!我叫_，是xxx班的學(xué)生。

我來(lái)自xx省xx市xx縣的一個(gè)農(nóng)村家庭，那里沒(méi)有豐富的礦產(chǎn)資源，也沒(méi)有亮麗的風(fēng)景區(qū)，只有不大的一片田地、淳樸的農(nóng)民。我的鄉(xiāng)親善良勤勞，熱情好客，但由于村莊的偏僻，交通不便很難掙錢，只靠那幾畝地維持生活。因此，我家里的生活很困難。現(xiàn)在進(jìn)入大學(xué)生活，欣聞學(xué)校有勤工助學(xué)這個(gè)幫助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的崗位，我很想申請(qǐng)勤工助學(xué)，以減輕家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)順利完成學(xué)業(yè)。

我的父母都是普通的農(nóng)民，我在一個(gè)很普通的農(nóng)民家庭里，因此家境并不好，家庭收入很微薄。由于家庭經(jīng)濟(jì)實(shí)在困難，我的學(xué)業(yè)還未完成，自己還沒(méi)有太多的機(jī)會(huì)和充足的能力去工作，學(xué)費(fèi)又是如此的高。所以，自己在經(jīng)濟(jì)上有些困難，自己也不希望更不愿意再向家里伸手要生活費(fèi)。

考上大學(xué)，這是個(gè)好事，非常令我高興。此時(shí)困難再次降臨在我們家，因?yàn)闆](méi)錢支付昂貴的學(xué)費(fèi)。但是愁歸愁，父親和母親說(shuō)，再窮也得讓我上大學(xué)。于是，父母東湊西借，勉強(qiáng)湊夠了第一年的學(xué)費(fèi)，送我進(jìn)了大學(xué)。接著是馬上到來(lái)的大二學(xué)費(fèi)，父母的勞動(dòng)收獲始終是有限的，我決定暑假不回家了，在外面找點(diǎn)活干，也來(lái)減輕家庭的一點(diǎn)點(diǎn)負(fù)擔(dān)。所以我決定依靠自己的能力解決自己的生活問(wèn)題。一方面，可以減輕家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，另一方面，我也可以增強(qiáng)自立自強(qiáng)的勞動(dòng)觀念。

我很想利用課余時(shí)間來(lái)找點(diǎn)事做，可以減輕家里的一些負(fù)擔(dān)，也可以鍛煉一下自己的能力。我想我必須申請(qǐng)勤工助學(xué)來(lái)解決自己生活費(fèi)的問(wèn)題，這是對(duì)自己的責(zé)任，也是減輕父母負(fù)擔(dān)的一種最好的方法，更是對(duì)我未來(lái)工作經(jīng)驗(yàn)的積累。

人生在世，不勞何獲。身為一名大學(xué)生，當(dāng)看到現(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的社會(huì)正一步步靠近自己時(shí)，我越來(lái)越深刻的理解到“勞”字的含義。雖然現(xiàn)在就業(yè)壓力巨大，但只要自身?yè)碛羞^(guò)硬的綜合素質(zhì)就能夠在當(dāng)今社會(huì)中占據(jù)一席之地。

對(duì)于在校的大學(xué)生而言，我們應(yīng)該學(xué)習(xí)的知識(shí)早已不是單一的文化知識(shí)，而應(yīng)要德、智、體、美、勞全面發(fā)展。勞動(dòng)實(shí)踐恰恰正是檢驗(yàn)個(gè)人綜合素質(zhì)的最佳標(biāo)準(zhǔn)。俗話說(shuō)，“窮人家的孩子早當(dāng)家”，身為窮人家的孩子，我的內(nèi)心早已被深深的烙上了“勤勞”二字，并且我有很強(qiáng)的責(zé)任心。所以，請(qǐng)您相信我，對(duì)于您安排的任何一項(xiàng)工作，我都會(huì)盡全力去完成。

希望上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)能給我一次鍛煉自我的機(jī)會(huì)，讓我為家里減輕一些負(fù)擔(dān)，同時(shí)我也希望為母校貢獻(xiàn)出自己的微薄之力。

此致

敬禮!

篇5

關(guān)鍵詞：貧困；農(nóng)村低保；低保標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號(hào)：F323.89　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

原標(biāo)題：完善貧困地區(qū)農(nóng)村低保制度的對(duì)策研究——以沽源縣平頂堡鎮(zhèn)為例

收錄日期：2012年6月4日

一、概念界定及研究意義

（一）概念界定。最低生活保障制度，是指以保障全體公民的最低生活目的，科學(xué)合理地界定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由政府對(duì)家庭實(shí)際人均收入低于標(biāo)準(zhǔn)的公民，給予差額補(bǔ)助的一項(xiàng)社會(huì)救助制度。農(nóng)村最低生活保障制度（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)村低保）是對(duì)家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，由國(guó)家和地方給予差額補(bǔ)助的社會(huì)救助制度。

（二）研究意義。建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，是解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的重要舉措，也是建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容。做好這一工作，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護(hù)社會(huì)公平具有重要意義。

（三）平頂堡鎮(zhèn)現(xiàn)狀描述。沽源縣是河北省政府確定的環(huán)首都扶貧開(kāi)發(fā)示范區(qū)，沽源縣平頂堡鎮(zhèn)位于張家口市壩上地區(qū)，總面積412平方公里，全鎮(zhèn)轄24個(gè)行政村，73個(gè)自然村，其中農(nóng)業(yè)戶6，830戶。農(nóng)民收入主要以農(nóng)業(yè)種植、外出打工為主。全鎮(zhèn)幾乎沒(méi)有工業(yè)企業(yè)，財(cái)政收入有限，低保資金缺乏。由于土地貧瘠和地下水供應(yīng)不足致使農(nóng)業(yè)產(chǎn)量低，基本靠天吃飯。加上禁牧政策的實(shí)施，畜牧業(yè)的萎縮，也使該地農(nóng)民收入受到很大影響。

平頂堡鎮(zhèn)農(nóng)民年收入比較均勻，10，000元以下的人數(shù)均占所調(diào)查人數(shù)的87%，在2，000～4，000元的有45%，年收入在4，000～6，000元的有27.4%。2011年平頂堡鎮(zhèn)農(nóng)民年人均收入僅為2，500元，農(nóng)民增收困難、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，造成了農(nóng)民的自我保障能力弱，進(jìn)而造成社會(huì)保障資金籌集困難。農(nóng)民自我脫貧能力很弱。一是貧困家庭普遍缺少勞動(dòng)力。二是貧困家庭中常年患病、重度殘疾人口比重大。兩類對(duì)象占貧困人口的比重較大。收入越低，用于治病上的開(kāi)支就越少。生病無(wú)錢醫(yī)治，小病挨、大病拖的貧困戶在農(nóng)村比較常見(jiàn)。

《張家口市農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施辦法》規(guī)定，農(nóng)村低保所需資金由市、縣區(qū)兩級(jí)財(cái)政按比例分別承擔(dān)，其中沽源縣按6∶4比例承擔(dān)，省級(jí)對(duì)困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助；社會(huì)捐贈(zèng)資金等。實(shí)際運(yùn)作中，財(cái)政收入有限，低保資金缺乏，沽源縣的低保資金主要由河北省給予補(bǔ)貼。

沽源縣平頂堡鎮(zhèn)2005年開(kāi)始實(shí)施農(nóng)村低保工作以來(lái)，保障范圍不斷擴(kuò)大，制度不斷完善，但運(yùn)行中問(wèn)題依然突出。雖然2012年的補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)由2011年的人均70元/月提高到人均80元/月，但保障力依然不足，很多絕對(duì)貧困人口仍然享受不到低保。

貧困地區(qū)因社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)比較落后，農(nóng)村貧困人口多。貧困地區(qū)農(nóng)村低保制度有著自身的特點(diǎn)。首先，貧困地區(qū)地方財(cái)政困難，低保資金落實(shí)的難度大。由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不健全，地方財(cái)政增收困難。雖然中央和省級(jí)政府對(duì)貧困地區(qū)實(shí)施農(nóng)村低保在資金上給予了一定補(bǔ)助，但需要縣級(jí)政府配套落實(shí)的資金額度依然很大；其次，絕對(duì)貧困面較大，應(yīng)保盡保進(jìn)程緩慢。貧困地區(qū)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口較多，一般占到農(nóng)村總?cè)丝诘?5％左右，有的甚至達(dá)到30%。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保人口的全面保障是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，尤其是在貧困地區(qū)，這個(gè)過(guò)程將更加緩慢。

二、農(nóng)村低保制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題

（一）保障范圍小。在低保制度實(shí)施過(guò)程中，由于貧困十分突出，符合救助條件的人很多，縣級(jí)財(cái)政有限，很多達(dá)到救助條件的人享受不了低保政策。

貧困家庭中常年患病、重度殘疾人口比重較大。因病導(dǎo)致的貧困難戶，申請(qǐng)低保需提供市級(jí)以上醫(yī)院診斷證明、病例和發(fā)票。由于醫(yī)藥費(fèi)用都是自己先墊付，很多人看不起病。雖然手續(xù)簡(jiǎn)單，但是達(dá)到申請(qǐng)條件的人數(shù)很少，因此導(dǎo)致覆蓋面低，保障范圍小。

（二）低保對(duì)象確定的不規(guī)范。《張家口市農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施辦法》對(duì)低保對(duì)象的確定有明確的規(guī)定：村民委員會(huì)對(duì)申請(qǐng)人的家庭收入和實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)，提請(qǐng)村民代表會(huì)議評(píng)議，經(jīng)評(píng)議符合低保條件的申請(qǐng)對(duì)象，在村務(wù)公開(kāi)欄公示7日以上，對(duì)無(wú)異議和雖有異議但經(jīng)村委會(huì)復(fù)審確認(rèn)符合條件的，在《農(nóng)村居民最低生活保障待遇申請(qǐng)書》上簽署意見(jiàn)，同時(shí)將所有相關(guān)證明材料報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府。農(nóng)村低保所需資金主要由市、縣（市、區(qū)）財(cái)政承擔(dān)，省級(jí)對(duì)困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。

農(nóng)村低保對(duì)象的確定存在一定困難：首先，農(nóng)村居民收入的界定存在一定困難，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)復(fù)雜，大多數(shù)又沒(méi)有收入憑證為依據(jù)，對(duì)低保對(duì)象的收入核查難度比較大。

低保對(duì)象確定中存在不規(guī)范、不公正、不公平現(xiàn)象。農(nóng)村低保實(shí)行個(gè)人申請(qǐng)、村（居）評(píng)議推薦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審核、縣級(jí)民政部門審批、三榜公示、社會(huì)化發(fā)放的運(yùn)行機(jī)制。但調(diào)查結(jié)果表明，當(dāng)被問(wèn)及您家是如何被確定為低保戶的？這一問(wèn)題時(shí)，大部分被調(diào)查者回答是由村干部指定或鄉(xiāng)鎮(zhèn)指定的，只有30.7%的人回答是由村民評(píng)議確定的，這不可避免地會(huì)造成應(yīng)保未保、人情保及享受保障層次低等不公平、不公正的現(xiàn)象。

篇6

關(guān)鍵詞：GB模式 小額信貸 本土化試驗(yàn) 演進(jìn)

虞城縣扶貧經(jīng)濟(jì)合作社（簡(jiǎn)稱扶貧社）是中國(guó)社科院開(kāi)展GB模式小額信貸活動(dòng)的試點(diǎn)之一。自成立以來(lái)，扶貧社在確保運(yùn)營(yíng)資金安全的前提下，通過(guò)對(duì)GB模式小額信貸的持續(xù)性試驗(yàn)與改進(jìn)，不斷探索小額信貸扶貧的本土化模式，提高GB模式在中國(guó)農(nóng)村的適應(yīng)性，為信貸扶貧提供了豐富的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

一、虞城縣扶貧社GB模式小額信貸流程與業(yè)務(wù)開(kāi)展情況

（一）GB模式小額信貸特點(diǎn)

虞城縣扶貧經(jīng)濟(jì)合作社（簡(jiǎn)稱扶貧社）成立于1995年9月1日，是中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所在全國(guó)開(kāi)展GB模式（Grameen Bank，孟加拉鄉(xiāng)村銀行）的四個(gè)試點(diǎn)之一，目前掛靠在虞城縣扶貧辦，并在縣民政局注冊(cè)的一個(gè)非政府組織（NGO）。

孟加拉鄉(xiāng)村銀行是世界上第一家專為貧困者服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，GB模式小額信貸作為一種成熟的扶貧金融模式，其主要特點(diǎn)為：1、短期貸款、額度小。尤努斯最初的小額信貸試驗(yàn)，每筆貸款金額不到65美分，2005年，格萊珉銀行當(dāng)年發(fā)放貸款38億美元，貸款筆數(shù)362萬(wàn)，平均每筆貸款金額約105美元。2、整借零還。孟加拉鄉(xiāng)村銀行是一周開(kāi)始還貸，每周分期付款，不允許一次性提前還清貸款。3、利率略高。由于客戶風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)成本較高，孟加拉銀行貸款利率比普通商業(yè)銀行高，平均利率接近20%。4、連續(xù)貸款。小額信用貸款規(guī)定，借款的貧困者只要遵守紀(jì)律，按時(shí)還貸，就可以連續(xù)貸款，而且第二次以后的貸款額還可以增加。5、強(qiáng)制儲(chǔ)蓄。孟加拉國(guó)鄉(xiāng)村銀行要求每個(gè)借款人開(kāi)設(shè)個(gè)人賬戶、特別賬戶和養(yǎng)老賬戶，將貸款的5%作為強(qiáng)制儲(chǔ)蓄。

（二）虞城縣扶貧社GB模式小額信貸試點(diǎn)的操作流程

GB模式貸款項(xiàng)目的主要對(duì)象是貧困戶，目前扶貧社對(duì)貧困戶的界定標(biāo)準(zhǔn)是家庭凈資產(chǎn)在20000元以下，人均年收入2000元以下。扶貧社的貸款形式為五戶聯(lián)保形式，社員貸款不需要任何抵押和擔(dān)保，只要使用貸款的客戶在自愿組成五戶一個(gè)小組的基礎(chǔ)上就可申請(qǐng)貸款。小額貸款能夠根據(jù)社員的申請(qǐng)及時(shí)投放到社員手中，一年內(nèi)還清，分期每周定時(shí)還款。其貸款操作流程如下：

1、扶貧社入村宣傳，召開(kāi)村民動(dòng)員大會(huì)，宣傳扶貧社的政策、宗旨等，村民報(bào)名用款。每個(gè)自然村被視為一個(gè)扶貧中心。

2、由工作人員根據(jù)參加扶貧社的名單進(jìn)行農(nóng)戶調(diào)查并填寫調(diào)查表，確定合格的農(nóng)戶并要他們寫加入扶貧社的申請(qǐng)書。

3、被選入的成員由工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，在農(nóng)戶自愿組成小組的基礎(chǔ)上簽定五戶聯(lián)保責(zé)任協(xié)議書。每個(gè)聯(lián)保小組視為一個(gè)扶貧小組。

4、在培訓(xùn)將結(jié)束時(shí)，由小組成員自己選出小組長(zhǎng)，在此基礎(chǔ)上從小組長(zhǎng)中間選出中心主任，一般6---8個(gè)小組組建一個(gè)中心。

5、扶貧社與小組、中心全體成員簽訂集體責(zé)任書，填寫貸款申請(qǐng)審批表。

6、貸款實(shí)行整貸零還，每周在中心會(huì)上還款，50周還清，每次還貸款本金的1/50，從獲得貸款后的第14天開(kāi)始還款。

（三）虞城縣扶貧社小額信貸業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r

截止2013年6月底，項(xiàng)目在文集、大侯、劉店、小侯、李老家、稍崗等10余個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的78個(gè)行政村中正常運(yùn)轉(zhuǎn)，共有信貸員8名，貸款本金540萬(wàn)余元，系臺(tái)灣楊麟先生資金與宜信資金。累計(jì)發(fā)放貸款7373萬(wàn)元，回收資金6752萬(wàn)元，貸款余額621萬(wàn)元。止2013年6月累計(jì)扶持農(nóng)戶17098戶，約5.5萬(wàn)余人。扶貧社項(xiàng)目區(qū)的廣大貸款戶對(duì)這種方便快捷的貸款形式非常歡迎。

扶貧社成立以來(lái)，通過(guò)對(duì)貸款的精細(xì)化管理，貸款還款率達(dá)到了99.5%以上，自2008年以來(lái)財(cái)務(wù)盈虧比率超過(guò)了100%，實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)收入對(duì)費(fèi)用支出的全覆蓋。表1、表2為近幾年來(lái)虞城扶貧社業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r，可見(jiàn)其整體運(yùn)作狀況朝著健康、可持續(xù)的方向發(fā)展。

表1 虞城縣扶貧社業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r表

說(shuō)明：1、軟貸款即扶貧社獲得的運(yùn)營(yíng)資金。軟貸款主要源于國(guó)際援助、總部撥付與短期借款。軟貸款需要向資金提供方繳納一定的管理費(fèi)和利息。

2、貸款規(guī)模是扶貧社發(fā)放的未結(jié)清小組貸款總額，包括已分期歸還部分和未歸還部分，因此總額要高于軟貸款規(guī)模。

二、虞城縣扶貧社GB模式貸款的本土化改進(jìn)

在虞城縣扶貧社成立之后的前十年左右（1995年-2005年），業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)規(guī)則嚴(yán)格按照社科院的要求，遵守GB模式貸款（現(xiàn)通認(rèn)為是第一代GB模式小額信貸）的方法實(shí)施精細(xì)化管理，運(yùn)營(yíng)資金以國(guó)際援助的120萬(wàn)元為主（后增加到200萬(wàn)元），貸款額度以每戶2000為基準(zhǔn)，開(kāi)展小額信貸扶貧的試驗(yàn)。2006年以后，隨著國(guó)內(nèi)商業(yè)性小貸信貸的快速發(fā)展，以及物價(jià)水平的快速上漲，扶貧社既面臨著業(yè)務(wù)發(fā)展受貸款額度的制約，又受到利息收入難以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的困境，增加營(yíng)運(yùn)資金、提高貸款額度、適度改進(jìn)貸款規(guī)則成為扶貧社可持續(xù)發(fā)展的必要選擇。

（一）拓寬營(yíng)運(yùn)資金的來(lái)源渠道

扶貧社作為非政府組織，在我國(guó)只能以“只貸不存”的模式開(kāi)展小額信貸業(yè)務(wù)試驗(yàn)，初期資本金主要源于國(guó)際援助，長(zhǎng)期在120萬(wàn)元的軟貸款資金中開(kāi)展小額貸款試驗(yàn)（主要是臺(tái)灣楊麟先生的資助）。隨著近年國(guó)內(nèi)物價(jià)快速上漲，以及扶貧社擴(kuò)大規(guī)模、提高財(cái)務(wù)可持續(xù)率的需要，扶貧社對(duì)增加運(yùn)營(yíng)資金的期望十分迫切。2006年與2007年總部分別撥付了35萬(wàn)元和45萬(wàn)元的軟貸款資金，運(yùn)營(yíng)資金達(dá)到了200萬(wàn)元。但隨后受國(guó)際經(jīng)濟(jì)與政治格局的影響，國(guó)際援助基本停滯，很難獲得外界資金支持，虞城扶貧社的發(fā)展受到很大的制約。

直到2009年，虞城扶貧社與宜信公司達(dá)成短期借款協(xié)議，由宜信公司為扶貧社提供P2P模式的信貸業(yè)務(wù)合作。2010年合作正式開(kāi)始，扶貧社的營(yíng)運(yùn)資金規(guī)模逐年提高，至2013年6月底，貸款運(yùn)營(yíng)資金已達(dá)到540萬(wàn)元。與宜信公司的合作在很大程度上緩解了扶貧社資金嚴(yán)重不足的局面，有力的促進(jìn)了該社健康持續(xù)的發(fā)展。

（二）貸款額度的提高

虞城扶貧社在試點(diǎn)工作中，1995-2010年長(zhǎng)達(dá)十五年的期間，基本上是嚴(yán)格按照總部的試驗(yàn)要求，對(duì)每戶貸款的額度控制在2000元。由于這一額度越來(lái)越不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村扶貧的需求，早在2007年前后，該社曾在發(fā)放貸款中，對(duì)五戶聯(lián)保成立的貸款小組，只對(duì)其中兩戶發(fā)放4000元的小組貸款，通過(guò)減少小組實(shí)際貸款人數(shù)變相提高貸款額度。但即便如此，面對(duì)物價(jià)水平的快速增長(zhǎng)，較低的貸款額度也越來(lái)越難以滿足借款人的需求。

針對(duì)這種狀況，2011年7月扶貧社召開(kāi)全體員工討論決定提高額度的數(shù)額，在確保不出問(wèn)題的前提下，選出兩個(gè)中心開(kāi)展試驗(yàn)。當(dāng)年10月份，扶貧社決定將單筆貸款額度的上限提高到6000元，以滿足更多群眾的資金需求，同時(shí)也達(dá)“先扶貧再送一程”的要求，實(shí)現(xiàn)了GB模式小額信貸額度的突破。

（三）貸款管理模式的改進(jìn)

虞城縣扶貧社在早期的試點(diǎn)中，對(duì)貸款的管理模式主要是照搬GB的經(jīng)驗(yàn)，即整貸零還，實(shí)行五十周還款制。但在實(shí)踐中，隨著借款戶數(shù)的增加，每周還款的管理給扶貧社帶來(lái)了極大的工作壓力。2004年之后，該社推行半月還款制度，相應(yīng)減少了收貸工作量，并且保持了較高的貸款質(zhì)量。目前，扶貧社仍然對(duì)貸款實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理，實(shí)現(xiàn)按周結(jié)算、按月還款的方式（例如甲中心是周二收款，如果這個(gè)月有4個(gè)周二就收4周的款，如果有5個(gè)周二就收5周的款）。通過(guò)對(duì)貸款償還周期的變通，使GB模式小額信貸更加適應(yīng)中國(guó)的本土現(xiàn)狀。

除了GB模式的貸款外，2009年11月扶貧社與宜信公司合作后，還開(kāi)展了P2P模式的宜農(nóng)貸業(yè)務(wù)。宜農(nóng)貸是由宜信公司建立的P2P信貸網(wǎng)站，扶貧社通過(guò)對(duì)借款人的信用狀況、資金需求進(jìn)行考察和評(píng)估，將符合條件的借款人信息提供給宜農(nóng)貸，由宜農(nóng)貸官方審核后到網(wǎng)站上，由愛(ài)心助農(nóng)人士提供貸款資金，扶貧社承擔(dān)貸款的貸中管理與催收。2010年至2013年7月底，扶貧社與宜信公司累計(jì)辦理P2P貸款業(yè)務(wù)1596筆，貸款金額達(dá)到843.7萬(wàn)元，其中宜農(nóng)貸699筆，貸款金額300.6萬(wàn)元，無(wú)一筆貸款形成壞賬[1]。與宜信合作的貸款中，扶貧社對(duì)P2P貸款的線下管理與自營(yíng)貸款保持相同的模式與管理方法。

三、扶貧社取得的成績(jī)與經(jīng)驗(yàn)

通過(guò)18年的持續(xù)試點(diǎn)運(yùn)作，虞城縣扶貧社取得的成績(jī)得到了社會(huì)各界的肯定，GB模式貸款的經(jīng)驗(yàn)被中央及省、地、縣多家新聞單位先后多次進(jìn)行報(bào)道。96年虞城扶貧社被縣委、縣政府授予“扶貧工作先進(jìn)單位”，并把扶貧社推薦為地區(qū)“雙文明”標(biāo)兵單位。97年元月27日，國(guó)務(wù)委員陳俊升在聽(tīng)取了虞城縣推廣“GB”模式開(kāi)展小額信貸扶貧情況的匯報(bào)后，批示給國(guó)務(wù)院扶貧辦主任高鴻賓：“虞城關(guān)于用小額信貸扶貧的經(jīng)驗(yàn)，我感到很好，可以給予大力支持。這是真扶貧，扶真貧的一種好方法”。并親筆題詞：“展鴻志，真扶貧，扶真貧，到村到戶”。自2005年至今扶貧社已經(jīng)有12位貸款農(nóng)戶及3位工作人員榮獲聯(lián)合國(guó)微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)獎(jiǎng)，更是對(duì)扶貧社多年來(lái)堅(jiān)持公益性小額信貸取得成效的一個(gè)肯定。在18年漫長(zhǎng)的試驗(yàn)歷程中，虞城縣扶貧社主要取得了以下經(jīng)驗(yàn)：

（一）探索GB模式信貸扶貧的模式，實(shí)現(xiàn)了GB模式的本土化改進(jìn)

扶貧社在堅(jiān)持小組貸款、信譽(yù)擔(dān)保和整貸零還等要求外，針對(duì)中國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀積極開(kāi)展GB模式的本土化改造，拓寬了營(yíng)運(yùn)資金來(lái)源渠道，提高了貸款額度，降低了還款頻率，使這一扶貧模式能夠更加適應(yīng)中國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)。目前通過(guò)扶貧社扶持的農(nóng)戶達(dá)到1.6萬(wàn)戶，扶貧社在10多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、70多個(gè)村開(kāi)展工作。

（二）建立了窮人瞄準(zhǔn)機(jī)制

扶貧社通過(guò)確定適當(dāng)?shù)馁Y金占用費(fèi)率和窮人信任制作，確保了資金真正發(fā)放到貧困農(nóng)戶手中，實(shí)現(xiàn)了真扶貧、扶真貧，在廣大的農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生了積極的影響，有效解決了以財(cái)政貼息等形式的扶貧資金難以真正用到窮人身上的“扶假貧”現(xiàn)象。

（三）實(shí)現(xiàn)了小額信貸扶貧的可持續(xù)發(fā)展

扶貧社在資本金不多的情況下，通過(guò)精細(xì)化管理，適度的資金占用費(fèi)率，實(shí)現(xiàn)了扶貧資金的持續(xù)發(fā)展，解決了當(dāng)前多數(shù)扶貧項(xiàng)目不可持續(xù)的困境。

（四）取得了良好的社會(huì)效益

由于扶貧社的項(xiàng)目是一個(gè)扶貧項(xiàng)目，在保證機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的前提下，不追求經(jīng)濟(jì)效益，但保證了資金的安全和增值，取得了較好的社會(huì)效益。

（五）提高了農(nóng)村婦女的社會(huì)地位

扶貧社的貸款對(duì)象主要是貧困戶中的婦女，從而無(wú)形中提高了農(nóng)村婦女的社會(huì)地位。

四、未來(lái)的發(fā)展方向

虞城扶貧社在十八年的試驗(yàn)中，實(shí)現(xiàn)了持續(xù)發(fā)展與信貸扶貧的雙重成效，建立有了有效的低收入貧困群體瞄準(zhǔn)與扶貧機(jī)制，在扶貧信貸中發(fā)揮了積極的作用，為中國(guó)小額信貸的發(fā)展提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，得到越來(lái)越多的專家學(xué)者與扶貧機(jī)構(gòu)的關(guān)注和肯定。2008年，中國(guó)扶貧基金會(huì)小額信貸項(xiàng)目開(kāi)始改制，成立中和農(nóng)信項(xiàng)目管理有限公司。中和農(nóng)信充分吸收和改進(jìn)了GB模式貸款的運(yùn)作模式，通過(guò)國(guó)開(kāi)行、農(nóng)行、渣打銀行等銀行獲得持續(xù)的融資，按照借款人信用狀況提供15000-30000元額度的小額貸款，由周還款改變?yōu)樵逻€款，完善了信息管理系統(tǒng)。而這些正是近幾年來(lái)虞城縣扶貧社對(duì)GB模式貸款的不斷創(chuàng)新與完善，實(shí)現(xiàn)福利性小額信貸本土化演進(jìn)的重要突破點(diǎn)。

2013年6月社科院決定與中國(guó)扶貧基金會(huì)合作，將旗下四家扶貧社陸續(xù)轉(zhuǎn)交中和農(nóng)信接管，進(jìn)入專業(yè)化管理和規(guī)模化操作的發(fā)展軌道。扶貧社易主中和農(nóng)信之后，將憑借中和農(nóng)信的管理體制和融資渠道，繼續(xù)開(kāi)展小額信貸扶貧，進(jìn)一步補(bǔ)充和完善我國(guó)的普惠金融服務(wù)體系。

篇7

自1992年山西省佐云縣試行開(kāi)展農(nóng)村低保（最低生活保障簡(jiǎn)稱低保）工作以來(lái)，全國(guó)各地農(nóng)村在2000年以后逐步建立農(nóng)村低保救助制度，2007年全國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保全面覆蓋。據(jù)國(guó)家審計(jì)署2012年第34號(hào)文件《全國(guó)社會(huì)保障資金審計(jì)結(jié)果》顯示：截至2011年底，全國(guó)城市和農(nóng)村低保對(duì)象分別有2256.27萬(wàn)人和5298.28萬(wàn)人，分別比2005年底增長(zhǎng)7.25%和551.04%；城市和農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平分別由2005年的73.34元和28.37元，提高到2011年的227.92元和100.07元；2011年全國(guó)城鄉(xiāng)低保資金支出1284.14億元。低保作為再次分配的重要手段，體現(xiàn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“兼顧公平”的理念，對(duì)于農(nóng)村貧弱階層的救助彰顯了國(guó)家的道義擔(dān)當(dāng)和社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，并發(fā)揮著維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定的戰(zhàn)略，因而，農(nóng)村低保在我國(guó)是一項(xiàng)具有扶弱濟(jì)貧、救助倫理性質(zhì)的重要政治制度。每年近千億元的農(nóng)村低保資金在基層是如何運(yùn)作的、效果如何是關(guān)系國(guó)計(jì)民生、社會(huì)穩(wěn)定的重大問(wèn)題。下面以C市鸚洲鄉(xiāng)為例展現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村低保制度的現(xiàn)狀并分析其中存在的問(wèn)題與原因。

C市鸚洲鄉(xiāng)共有耕地22724畝（其中水田2300畝），17個(gè)行政村，8238戶，27174人（農(nóng)業(yè)戶7635戶，農(nóng)業(yè)人口26271人）。鸚洲鄉(xiāng)比鄰C市，交通便利，以農(nóng)業(yè)種植為主，主要作物是棉花、柑橘、花木、水稻，全鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)水平處于C市中上等。C市2005年試行農(nóng)村特困救助政策，2007年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保全面覆蓋。鸚洲鄉(xiāng)共有低保706戶，1128人；五保戶225人；殘疾人口604人，其中享受低保的有258戶，264人。C市2013年7月農(nóng)村C類低保標(biāo)準(zhǔn)是97.3元/月，臨時(shí)救助金2600元/年。按照《C市農(nóng)村居民最低生活保障制度實(shí)施辦法（試行）》及有關(guān)規(guī)定，鸚洲鄉(xiāng)的社會(huì)救助原則和社會(huì)救助制度如下。社會(huì)救助基本原則：1、應(yīng)保盡保原則；2、屬地管理原則；3、分類救助原則。救助制度主要有：1、城鄉(xiāng)低保救助；2、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助；3、臨時(shí)困難救助；4、其他配套救助包括水電醫(yī)療教育等。由于醫(yī)療救助主要發(fā)生在特定家庭，其他配套救助也不經(jīng)常發(fā)生，本文主要以農(nóng)村低保制度為考察對(duì)象，展示社會(huì)救助制度在基層的實(shí)踐現(xiàn)狀。

本文的任務(wù)是呈現(xiàn)農(nóng)村低保制度運(yùn)行現(xiàn)狀，為此，筆者在鸚洲鄉(xiāng)政府和鸚洲鄉(xiāng)夏村進(jìn)行了累計(jì)25天的駐村調(diào)研，本文材料皆源于此。本文綜合運(yùn)用定性方法和定量方法，在全面了解村莊情況的基礎(chǔ)上，對(duì)夏村的低保數(shù)據(jù)、低保戶信息做了統(tǒng)計(jì)。然后運(yùn)用半結(jié)構(gòu)訪談方法，向村干部、村民逐一核實(shí)低保戶信息，并對(duì)特殊低保戶（關(guān)系保、維穩(wěn)保）做了個(gè)案訪談。通過(guò)對(duì)村組干部、低保戶、普通村民等不同對(duì)象的訪談，本文盡量全面真實(shí)地反映農(nóng)村低保運(yùn)行的現(xiàn)狀和村民的態(tài)度。本文結(jié)構(gòu)如下：第一部分是背景介紹；第二部分描述分析在地方權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作中“關(guān)系保”和“維穩(wěn)保”的產(chǎn)生及其對(duì)農(nóng)村低保分配的影響；第三部分重點(diǎn)描述國(guó)家民政部門通過(guò)制定一系列具體的低保措施試圖以規(guī)范化打破異化農(nóng)村低保制度的地方權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，然而基層組織在低保規(guī)范化過(guò)程中卻面臨著反規(guī)范化的尷尬現(xiàn)象；第四部分重點(diǎn)關(guān)注低保制度規(guī)范化中最為重要的民主評(píng)議制度和動(dòng)態(tài)管理制度實(shí)踐，并指出農(nóng)村正在形成新低保觀念；第五部分是全文的總結(jié)和政策建議。

二、權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的低保

夏村處于鸚洲鄉(xiāng)腹部地帶，共有283戶，943人，7個(gè)村民小組，實(shí)有耕地面積938畝，年人均收入6300元。村中長(zhǎng)期在外務(wù)工人員200多人，50歲以下中青年人大都在C市打零工，在家務(wù)農(nóng)的大都是50歲以上的中老年人。

夏村2005年左右開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)村特困救助工作，2007年全市建立農(nóng)村低保全面覆蓋時(shí)夏村的低保工作才正式運(yùn)轉(zhuǎn)。夏村最早的5戶低保全都是殘疾家庭，低保金剛開(kāi)始一個(gè)月10元錢，有些村民嫌錢少放棄申請(qǐng)。后來(lái)隨著低保金慢慢漲到22元/月、50多元/月、60多元/月，村民越來(lái)越看重低保。低保成為一種炙手可熱的公共資源，知情的農(nóng)民想盡辦法通過(guò)正當(dāng)或者非正當(dāng)途徑爭(zhēng)取低保名額，低保競(jìng)爭(zhēng)也愈加激烈。2010年以前C市尚未建立全面具體的民主評(píng)議、入戶調(diào)查、結(jié)果公示等低保實(shí)施制度，農(nóng)村低保的分配秩序是相當(dāng)混亂的。

同類的既有研究觀察到了低保成為村組干部的工作手段，但并沒(méi)有注意到私人關(guān)系（尤其是上級(jí)官員的關(guān)系）對(duì)低保資源分配的影響，更沒(méi)有關(guān)注到縣鄉(xiāng)政府與農(nóng)村組織在低保制度運(yùn)作方面的不同邏輯。在本文中，筆者提出“權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”作為理解農(nóng)村低保運(yùn)行現(xiàn)狀的分析框架。

（一）“關(guān)系保”的產(chǎn)生

“熟人社會(huì)”是一個(gè)差序格局式的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，將個(gè)體與他人的關(guān)系形象地比喻為投入水中的石子所激起的由近及遠(yuǎn)的波紋。自然村是一個(gè)熟人社會(huì)，但由多個(gè)自然村組成的行政村由于信息阻隔卻是一個(gè)“半熟人社會(huì)”，打工潮的興起、社會(huì)人員的流動(dòng)性增強(qiáng)更加劇了“半熟人社會(huì)”的陌生程度，不同自然村的村民彼此之間雖認(rèn)識(shí)卻不熟悉，更不了解對(duì)方的脾氣性格、家庭關(guān)系等信息。分散居住、流動(dòng)性強(qiáng)的夏村便是此種意義的半熟人社會(huì)。在半熟人社會(huì)，群眾相互之間不太講面子、輿論約束力較低，加之與既有研究關(guān)注到村民小組中低保的分配策略不同，夏村低保的分配權(quán)并沒(méi)有下分到各個(gè)小組，而是一直掌握在村兩委手里，因而，私人關(guān)系的影響尤為明顯。

夏村2007年開(kāi)始實(shí)行低保時(shí)，低保規(guī)則比較混亂，低保公示制度形同虛設(shè)，很少有人清楚地知道誰(shuí)在享受低保待遇，隱秘的低保成為非體制精英的資源和少數(shù)貧困者的福利。利用關(guān)系資源產(chǎn)生的低保戶本文稱之為“關(guān)系保”。依據(jù)“關(guān)系”的遠(yuǎn)近，夏村關(guān)系保的關(guān)系分為村內(nèi)的關(guān)系和村外的關(guān)系兩類。逐戶核對(duì)信息發(fā)現(xiàn)夏村39戶65人低保中，真正屬于“關(guān)系保”的有7戶，其中夏德佳一戶是憑關(guān)系獲得應(yīng)該享受低保的正常戶。7戶關(guān)系保的情況以及村民反應(yīng)如下。

1、夏德朝，一個(gè)女兒，他們的親戚L在市檢察院工作，親戚L找區(qū)民政局干部打了招呼，夏德朝夫婦2010年評(píng)上低保。在2012年低保清理中，村委會(huì)決定取消夏德朝的低保名額，保留夏德朝妻子的低保名額。

2、路杰，兩個(gè)女兒，上面領(lǐng)導(dǎo)給區(qū)民政局領(lǐng)導(dǎo)打招呼，他家里條件雖然不夠享受低保但也不是太好。夏德朝和路杰二人的低保申請(qǐng)是自上而下的，從區(qū)民政局領(lǐng)取申請(qǐng)表，到村委會(huì)蓋章。如今與夏德朝一樣，路杰的低保名額被取消，路杰妻子仍享受低保。村民普遍反映其為關(guān)系戶。

3、馬大梅，兩個(gè)兒子，一個(gè)在區(qū)電業(yè)局工作，一個(gè)在市政協(xié)為領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)車，家庭條件很好，馬大梅夫妻兩人都享受城市低保，一人一月180元。對(duì)此，村民普遍有意見(jiàn)。

4、劉四妹，馬大梅的兒媳婦，40多歲，一個(gè)女兒，在村里當(dāng)過(guò)隊(duì)長(zhǎng)，現(xiàn)在市里打工，通過(guò)朋友關(guān)系從區(qū)民政局獲得一個(gè)低保名額。

5、夏德佳，犯有殘疾，他外甥是臨縣的民政局長(zhǎng)，夏德佳夫婦二人的低保指標(biāo)是通過(guò)上級(jí)關(guān)系指派的。但村民都對(duì)此毫無(wú)異議。

6、唐法妹，夏村的老支書的妻子，三個(gè)兒子，其子經(jīng)濟(jì)富裕，大兒子開(kāi)廠年收入上百萬(wàn)。據(jù)村民反映，此戶是現(xiàn)任村委會(huì)為感謝老支書對(duì)他們工作的支持而給老支書的關(guān)系保。

7、夏佳志，現(xiàn)任村支書夏德金的叔叔，兩個(gè)女兒，其中一個(gè)招有上門女婿。夏佳志為了評(píng)低保，天天到支書家里去倚老賣老地罵。村委會(huì)其他干部為顧全支書面子，就給了夏佳志夫婦低保名額。

這些屬于較為明顯的關(guān)系戶，還有一些比較隱形的關(guān)系戶，那就是村內(nèi)與村干部關(guān)系不錯(cuò)的人，他們家庭條件不好也不差卻能夠打球獲得低保名額。這些村內(nèi)的關(guān)系戶在2012年市民政局清理11類低保人員時(shí)受到了削減。村內(nèi)關(guān)系戶的產(chǎn)生是村落社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)生性因素所致，村干部可以隨機(jī)應(yīng)變做出增減安排以平衡村內(nèi)關(guān)系、應(yīng)對(duì)上級(jí)政策，一般不會(huì)引致紛爭(zhēng)。村落之外的關(guān)系大都來(lái)自于上級(jí)行政官員，這已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出村干部的管理能力范圍（有些只需村里蓋章，并不占用村里的低保名額），況且村委會(huì)跑項(xiàng)目、要資源還要去找這些上級(jí)部門，因而不敢得罪、也不愿意得罪上級(jí)部門。因此，村落之外的關(guān)系成為村落低保公平失衡的“硬”因素。

（二）“維穩(wěn)保”的產(chǎn)生——社會(huì)救助中的維穩(wěn)運(yùn)作

據(jù)鸚洲鄉(xiāng)民政所所長(zhǎng)說(shuō)，現(xiàn)在除了城鄉(xiāng)低保、臨時(shí)特困救助外，民政所還列出了“第四類低保”——“維穩(wěn)保”。據(jù)統(tǒng)計(jì)2011、2012年鸚洲鄉(xiāng)社會(huì)救助資金中用于維穩(wěn)工作的超過(guò)40萬(wàn)元。而通過(guò)維穩(wěn)渠道獲得社會(huì)救助資金的人全都是上訪者。地方政府為了“息訪”不惜動(dòng)用體制內(nèi)的社會(huì)救助資金來(lái)進(jìn)行“利益誘導(dǎo)”和“精英俘獲”，于是在權(quán)力網(wǎng)絡(luò)之中維穩(wěn)保得以產(chǎn)生，社會(huì)救助制度成為維穩(wěn)制度的犧牲品。C市《低保責(zé)任追究制度》中明確禁止將低保作為治理資源或者工作手段，但是在基層治權(quán)弱化、治理資源日益匱乏維穩(wěn)責(zé)任又沒(méi)有減輕的情況下，地方政府只好動(dòng)用國(guó)家這筆“善款”來(lái)支付維穩(wěn)成本。這成為社會(huì)救助制度異化的上層原因。本節(jié)以鸚洲鄉(xiāng)的經(jīng)驗(yàn)材料為例來(lái)展現(xiàn)社會(huì)救助中維穩(wěn)運(yùn)作。

目前中國(guó)社會(huì)救助資金共有4類：城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助和臨時(shí)救助。農(nóng)村五保和醫(yī)療救助都是有外在條件約束、無(wú)法更改的，低保和臨時(shí)救助兩類資金卻可以改為他用。如今鸚洲鄉(xiāng)用于維穩(wěn)的社會(huì)救助指標(biāo)有維穩(wěn)保12戶、臨時(shí)特困救助75名，其中用于維穩(wěn)的臨時(shí)特困救助金占全鄉(xiāng)的50%以上。如果加上各村用于息訪的低保名額，全鄉(xiāng)的維穩(wěn)保遠(yuǎn)不止12戶。鸚洲鄉(xiāng)用于維穩(wěn)的臨時(shí)特困救助資金全部被軍人上訪群體吸納，除此之外，鸚洲鄉(xiāng)政府逢年過(guò)節(jié)都會(huì)給上訪者一些慰問(wèn)金，這部分資金也出自社會(huì)救助金，具體情況如表2。

目前鸚洲鄉(xiāng)的上訪群體共有13個(gè)，可以分為5大類。第一類是因土地問(wèn)題產(chǎn)生的上訪群體，又可細(xì)分為3個(gè)群體：第1個(gè)群體是由于城區(qū)擴(kuò)建征地拆遷引發(fā)的農(nóng)民上訪，這一群體所引發(fā)的上訪，由經(jīng)管站和包片干部負(fù)責(zé)，不進(jìn)入鄉(xiāng)辦；第2個(gè)群體源于村組之間的公共面積分配，例如道路、河流、溝渠，征地拆遷引發(fā)的利益之爭(zhēng)，是組與村集體之間的爭(zhēng)奪；第3個(gè)群體是村民個(gè)人間土地糾紛所致，稅費(fèi)時(shí)期一些人將土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓給別人，但是沒(méi)有過(guò)戶，土地征收引發(fā)利益之爭(zhēng)。

第二類群體是軍人群體，共有7個(gè)群體：越戰(zhàn)軍人；越戰(zhàn)臨戰(zhàn)人員；原第五通訊團(tuán)；抗美援越群體；52師特種工程兵；涉核工程兵；原新疆軍區(qū)8師22團(tuán)涉核、參戰(zhàn)退役軍人。

第三類是涉法涉訴群體，統(tǒng)計(jì)為1個(gè)群體。第四類是民辦教師和幼師群體，統(tǒng)計(jì)為1個(gè)群體。第五類是企事業(yè)單位下崗職工和畢業(yè)包分配的統(tǒng)分生，統(tǒng)計(jì)為1個(gè)群體。

群體上訪很容易形成，因而成為地方政府維穩(wěn)工作的重中之重。地方政府會(huì)千方百計(jì)地去息訪，向上訪者許諾低保指標(biāo)、臨時(shí)救助資金就是主要工作手段之一。但是，基層政府以利益“收買”上訪者只能達(dá)到一時(shí)的平安，并不能保證成功息訪，政府不斷的利益許諾卻會(huì)一次次抬高上訪者的“息訪要價(jià)”。臨戰(zhàn)軍人上訪群體牽頭人夏村夏得意為了退伍補(bǔ)助金多次組織上訪，終于在2011年為該群體成員贏得臨時(shí)特困救助2600元。臨時(shí)特困救助顧名思義是臨時(shí)性的，但他們卻認(rèn)為自己應(yīng)當(dāng)年年都有，因此第二年再次上訪。2012年8月1日上午，以夏得意為首的10名臨戰(zhàn)軍人到區(qū)政府集訪。鄉(xiāng)政府和各村干部在其到達(dá)區(qū)政府的前一天得到信息，8月1日凌晨，鄉(xiāng)綜治辦主任馬先鋒和各村治保主任均提前在區(qū)政府等待，變集訪為陪訪并妥善處理了這次集訪。這次集訪事件的解決條件就是夏得意等人成功獲得了年年都有的特困救助資金，如同謝榮秋獲得了制度性保障的低保一樣。謝榮秋是鸚洲鄉(xiāng)民辦教師上訪牽頭人，他多次上訪“要挾”政府給予他夫妻二人低保名額，2013年上半年，謝榮秋通過(guò)不斷上訪成功獲得低保名額，這是民政所2013年的12個(gè)維穩(wěn)保之一。

在鸚洲鄉(xiāng)辦訪談時(shí)，綜治辦主任馬先鋒接到夏丕理索取低保名額的電話。夏丕理是鸚洲鄉(xiāng)越戰(zhàn)軍人上訪群體牽頭人，鄉(xiāng)政府為了安撫他，在2010年給他一個(gè)低保名額。現(xiàn)在夏丕理家庭條件好了，子女都在外打工，也建了二層樓房。可是在2012年年底，夏丕理卻向綜治辦主任馬先鋒提出了新的要求，“給我老婆搞個(gè)低保，我就不跑了（上訪）”。馬先鋒當(dāng)時(shí)沒(méi)有明確回復(fù)，讓他先打報(bào)告再說(shuō)，這是政府慣用的拖延法。在此次通話中，馬先鋒表示不滿足低保辦理標(biāo)準(zhǔn)：有工作、有二層樓房、收入中等水平以上，但夏丕理立馬以上訪作為要挾。

“馬主任，怎么還搞不成？我等幾天就要去北京了，你看，馬上就8·1了。”

“兄弟，莫著急。現(xiàn)在低保都要民主評(píng)議，不評(píng)議是違法的。民主評(píng)議會(huì)有十幾個(gè)人，等我再做工作。”

“那8·1之前搞不成，我就要去北京了。”

……

政府為了達(dá)到維穩(wěn)目的許諾給上訪牽頭人（上訪精英）好處，希望息訪或者策略性的渡過(guò)特殊時(shí)期（如“兩會(huì)”時(shí)期）。結(jié)果，上訪人在與政府的互動(dòng)中形成了“上訪--給好處-息訪-再上訪”的循環(huán)模式，并且在每次的下一個(gè)循環(huán)中上訪人都提出更高的訴求。如果政府不滿足上訪者的要求，他們就會(huì)到更高的政府部門越級(jí)上訪，進(jìn)京上訪成為他們的殺手锏。夏丕理就是這套循環(huán)策略的典型實(shí)踐者，他以八一建軍節(jié)將要來(lái)臨為由要挾鄉(xiāng)政府給他低保名額，否則就去北京上訪。夏得意、謝榮秋、夏丕理等上訪牽頭人通過(guò)上訪不斷得到好處并逐步提出更高的要求，上訪的理由和問(wèn)題本身已經(jīng)成為不再重要，通過(guò)上訪謀利成為目的，“謀利型”上訪由此形成。在基層維穩(wěn)體制中，政府不斷地切割社會(huì)救助資源這塊“慈善性”面包給上訪人，不但造成維穩(wěn)體制的扭曲而且進(jìn)一步加劇社會(huì)救助制度的異化。

（三）村落的反應(yīng)：抵制與順從

無(wú)論是關(guān)系保還是維穩(wěn)保都致使低保分配公平失衡，在村落內(nèi)部引起強(qiáng)烈的反應(yīng)。如果說(shuō)村干部利用低保制度對(duì)上級(jí)權(quán)力關(guān)系作出了抵制的努力，那么在維穩(wěn)壓力體制下，村級(jí)組織又不得不“順從”上級(jí)政府，同樣將低保作為息訪的重要手段和治理資源。下面是一些村民的態(tài)度以及在低保制度規(guī)范化后村干部的應(yīng)對(duì)措施。

評(píng)議組成員X：“關(guān)系戶公布了，也沒(méi)有人敢說(shuō)，都不愿得罪人。又不是我評(píng)的，上面指派的。”

評(píng)議組成員Y：“即使有反對(duì)意見(jiàn)，也沒(méi)人敢說(shuō)。我要得罪了他，他、他兒子、他孫子全家人都恨我。兩三年來(lái)，沒(méi)人干這事。散會(huì)了，有人會(huì)在下面說(shuō)‘他怎么吃低保？’”

普通村民A：“人都有顏面之情。錢不是拿的我的，與我無(wú)關(guān)。村干部都不愿得罪人。”

普通村民B：“低保養(yǎng)懶漢，有錢有勢(shì)的人才吃低保，這本就是一個(gè)不公平的社會(huì)，你們千萬(wàn)不要跟村干部說(shuō)是我說(shuō)的。”

關(guān)系戶的關(guān)系大都來(lái)自市、區(qū)等政府部門，面對(duì)這些關(guān)系村委會(huì)一般是無(wú)可奈何的。

村支書說(shuō)，“2010年之前，低保管理的確不規(guī)范。嚴(yán)格地說(shuō)，村里也可以不蓋章子，你村里不蓋章子，我區(qū)民政局也不會(huì)同意。這里面有上下級(jí)關(guān)系，村里有難處”。

為了抵制住上級(jí)政府部門的關(guān)系，村干部采取了一系列的應(yīng)對(duì)措施，并逐漸取消一些關(guān)系戶的低保名額。從2011年開(kāi)始，凡上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)打招呼要求夏村村委會(huì)給予低保通融的，夏村支書都要求申請(qǐng)人將領(lǐng)導(dǎo)的簽字復(fù)印件留在村委會(huì)備案。這部分地化解了來(lái)自上面的壓力，但同時(shí)也得罪了上面的領(lǐng)導(dǎo)。夏支書說(shuō)，“我又不是想著升職的鄉(xiāng)干部。得罪領(lǐng)導(dǎo)，他們能理解；得罪老百姓，老百姓就不理解，更糟糕！”把上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的“招呼”擋回去，并不是所有的村支書都有這樣的勇氣和能力，因?yàn)楝F(xiàn)有制度框架下，村的發(fā)展需要依靠外部力量尤其是上級(jí)政府的支持。更重要的是，村委會(huì)雖然可以利用低保制度來(lái)抵制上級(jí)關(guān)系的干擾，但卻無(wú)法抗衡整個(gè)維穩(wěn)體制。在縣鄉(xiāng)政府都將低保作為一種治理資源的情形下，村兩委也別無(wú)他選。

夏村5組夏春珍的丈夫時(shí)期在廠礦工作，后來(lái)去某校讀書，讀書畢業(yè)后未分配工作。1983年分田到戶之后，他到處上訪說(shuō)自己是有單位的，要國(guó)家分配工作。上級(jí)政府為了息訪，2007年區(qū)民政局給夏村村兩委打招呼解決了夏春珍夫婦二人的低保名額。

夏村目前正在上訪的是在江上開(kāi)砂船的夏明。夏明是因?yàn)檎D砂船運(yùn)輸影響了生意而上訪的。夏明說(shuō)，市、區(qū)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都口頭答應(yīng)讓他一家吃低保；但夏德金支書要領(lǐng)導(dǎo)的簽字。夏明找領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)們都不肯簽字。結(jié)果，夏明沒(méi)有通過(guò)村評(píng)議小組在2013年5月份的評(píng)審。夏德金支書說(shuō)，夏明明年可能會(huì)通過(guò)低保評(píng)議，因?yàn)樗呐畠旱昧讼忍煨孕呐K病，他母親身體也不好。按照低保政策，夏明家庭條件在村落中屬于中等以上，即使女兒得了心臟病可以吃低保，但是母親卻不能因?yàn)樯眢w不好也吃低保。顯然，這是村支書為了息訪的一套說(shuō)辭。

由上可知，中國(guó)低保制度在鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中運(yùn)作并產(chǎn)生了關(guān)系保、維穩(wěn)保，村落社會(huì)的公平觀念遭到?jīng)_擊并給村委會(huì)工作帶來(lái)很大困難，低保成為“村莊第一難事”。村委會(huì)可以利用制度資源擋回上級(jí)的關(guān)系干涉，卻無(wú)法回避將低保作為治理資源去“息訪”的命運(yùn)。處于權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中的農(nóng)村低保難以保持自身的救助倫理特質(zhì)，民政部門逐漸意識(shí)到這些問(wèn)題并于2011年開(kāi)始一系列具體可操作的低保實(shí)施辦法，試圖以制度規(guī)范化打破異化低保制度的權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

三、低保規(guī)范化的尷尬——以低保公示和申請(qǐng)制度為例

為了抵制地方權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)低保制度的異化，保證社會(huì)救助資金的救助倫理屬性和社會(huì)效果，自中央到地方的民政部門加緊制定各項(xiàng)低保制度，推進(jìn)低保運(yùn)作規(guī)范化。自2011年以來(lái)，C市出臺(tái)了一系列完善低保運(yùn)作的制度，包括：民主評(píng)議制度、《低保審核審批辦法》、《低保責(zé)任追究辦法》、《完善民主評(píng)議制度的通知》、《入戶調(diào)查制度》、《動(dòng)態(tài)管理制度》、《社會(huì)公示制度》、《群眾監(jiān)督制度》、《檔案管理制度》、《受理制度》、《舉報(bào)有獎(jiǎng)制度》等。C市民政局于2012年2月開(kāi)始采用《全國(guó)最低保障信息系統(tǒng)》進(jìn)行社會(huì)救助資金社會(huì)化發(fā)放。可以說(shuō)，C市的低保制度建設(shè)是較為全面、先進(jìn)和規(guī)范的。低保制度規(guī)范化一方面給基層低保實(shí)施填補(bǔ)了秩序與規(guī)范，另一方面也給基層政策執(zhí)行者帶來(lái)更多的尷尬：例如低保名單公示帶來(lái)的詰難；村干部“做作業(yè)”任務(wù)量加大；低保申請(qǐng)表的信息涂改、亂填；評(píng)議代表的尷尬；關(guān)系戶的挑戰(zhàn)等。下面對(duì)前三項(xiàng)作簡(jiǎn)要論述，后兩項(xiàng)在其他部分論述。

（一）公示引發(fā)的詰難

自2011年民主評(píng)議制度實(shí)施以來(lái)，村兩委必須改變以往有公示制度無(wú)公示內(nèi)容的做法，對(duì)評(píng)審結(jié)果予以7天公示，讓村民充分享受低保信息知情權(quán)。C市低保公示制度要求：村委會(huì)要對(duì)評(píng)議結(jié)果張榜公示7天，無(wú)異議后報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門審核；鄉(xiāng)與村委會(huì)成員組成調(diào)查小組，進(jìn)一步進(jìn)行評(píng)議，張榜公示7天，無(wú)異議后報(bào)區(qū)民政局審核；區(qū)民政局審批，在區(qū)救助網(wǎng)站進(jìn)行為期7天的張榜公示。之前一直作為“村莊秘密”的低保名單一公布在夏村就引起了軒然大波。

盡管行政村是一個(gè)半熟人社會(huì)，自然村卻是一個(gè)熟人社會(huì)，村民之間彼此了解情況，知道哪家經(jīng)濟(jì)條件差、誰(shuí)家有病人、誰(shuí)家有什么關(guān)系在外邊。看了低保公示名單，村民一邊驚訝他怎么能吃低保，一邊又在盤算著這家人的關(guān)系在哪里。“吃低保”的觀念逐漸進(jìn)入村民的腦海，村民之間相互猜測(cè)、傳言、攀比。有些村民到村干部家里以詢問(wèn)政策的名義要低保，有的村民干脆直接以年老體弱多病等理由要低保，更有那些村莊狠人明示或者暗示村委會(huì)給他低保才會(huì)獲得他的支持。關(guān)系（維穩(wěn)）戶等不該享受低保的人享受了低保，導(dǎo)致低保成為一項(xiàng)沒(méi)有倫理性的資金資源，任何人都可以去爭(zhēng)取。面對(duì)村民的詰問(wèn)，村干部要么說(shuō)這是上面的指示，要么說(shuō)按照政策辦事你也可以申請(qǐng)，村干部的底氣不足影響著村兩委的權(quán)威和信譽(yù)度，加大了村莊未來(lái)工作的難度。

如前文提到的夏佳志夫婦是因村委會(huì)為顧全村支書面子而獲得低保名額的，這一被公示便引起了村民的詰難。村民對(duì)村干部發(fā)出的詰難的本質(zhì)上在于“不患寡而患不均”，失衡的低保指標(biāo)分配挑戰(zhàn)了村民的樸素公平觀念。管理低保申請(qǐng)的王會(huì)計(jì)說(shuō)，低保工作成為“天下第一難事”，天天都有人到村委會(huì)為低保的事情吵吵鬧鬧。

（二）“做作業(yè)”任務(wù)加重

在夏村調(diào)查的25天里，筆者幾乎每天都能看到4個(gè)村干部到村委會(huì)填寫各種表格“做作業(yè)”。為了達(dá)到辦公現(xiàn)代化，村委會(huì)特聘了一個(gè)辦事員夏坤。50歲的夏坤會(huì)運(yùn)用電腦，他因?yàn)榛加蟹谓Y(jié)核病全家3口都享受低保待遇。夏坤雖然名義上是被聘任的辦事員，但實(shí)際上相當(dāng)于一個(gè)村干部，村內(nèi)的文案工作都由他負(fù)責(zé)，所以在村委會(huì)我們也經(jīng)常看到他的身影。

自2011年C市實(shí)行《全國(guó)最低保障信息系統(tǒng)》后，村會(huì)計(jì)每月都要上報(bào)低保信息。除了做好網(wǎng)絡(luò)信息登記外，村委會(huì)還要從低保檔案管理上進(jìn)行規(guī)范化，從低保申請(qǐng)書的填寫到評(píng)議過(guò)程中的計(jì)票、最后的公示結(jié)果等材料都要以“規(guī)范化文本”留檔保存。一份低保申請(qǐng)書共8頁(yè)，包含申請(qǐng)書個(gè)人自述、低保申請(qǐng)表（包括收入、家庭成員）、家產(chǎn)備案、區(qū)低保申請(qǐng)對(duì)象調(diào)查材料（村組、鄉(xiāng)、區(qū)三級(jí)調(diào)查記錄）、審批表（村、鄉(xiāng)、區(qū)的審批意見(jiàn)），最后還要附一張所有評(píng)議人都簽字的民主評(píng)議表（2011年是30個(gè)代表）。這些材料本應(yīng)由低保申請(qǐng)者填寫，但申請(qǐng)者大多是老年人，他們要么不會(huì)寫字、要么不會(huì)規(guī)范填寫，對(duì)于殘疾人、精神病人這就難上加難了。加之，低保申請(qǐng)材料要求信息準(zhǔn)確無(wú)誤，填寫任務(wù)就自然落到了村干部的肩上。申請(qǐng)人自述欄目一般是個(gè)人情況、家庭情況、申請(qǐng)理由，在調(diào)研過(guò)程中，我們看到申請(qǐng)表的填寫筆跡較為類似、行文邏輯、風(fēng)格也多有雷同，經(jīng)過(guò)核實(shí)確實(shí)是村干部代勞，有的是村干部按照村民的申請(qǐng)自述抄寫的，也有村干部在當(dāng)事人申請(qǐng)書上修改的。

如：夏峰聲的申請(qǐng)自述：

我叫夏峰聲，男，1949年7月出生，今年61歲，家中兩口人，家住夏村2組。

我自幼弱智，結(jié)婚后有一個(gè)同樣弱智的兒子。妻子也因?yàn)槿绱思彝ズ臀译x婚，現(xiàn)家中一貧如洗，生活特別困難。特向社會(huì)救助局申請(qǐng)農(nóng)村低保，解決我和兒子的基本生活，請(qǐng)考慮批準(zhǔn)。

申請(qǐng)人：（空白）

2010年8月3日

申請(qǐng)人提出申請(qǐng)后，還要公示當(dāng)次所有申請(qǐng)人的信息和申請(qǐng)理由，以及最后的評(píng)審結(jié)果。低保工作每一步的規(guī)范化都有很多作業(yè)要做，文牘工作成為村干部的主要工作之一，坐辦公室成為村干部的常態(tài)，農(nóng)村組織工作方法由原來(lái)串家到戶“拉家常”逐步向現(xiàn)代化辦公形式轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變既需要村干部付出相應(yīng)的體力成本，還需要有熟悉現(xiàn)代辦公軟件的人員、辦公條件、辦公經(jīng)費(fèi)的保障。拿國(guó)家工資、坐班制辦公、明文公示信息等都是科層制的特征，村干部逐漸走向“準(zhǔn)官僚化”，在這個(gè)過(guò)程中他們所要做的“作業(yè)”會(huì)越來(lái)越多。

（三）規(guī)范化中的反規(guī)范化

夏村低保申請(qǐng)表中常見(jiàn)有被涂改、抹掉的地方，據(jù)調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)這些多是不規(guī)范卻真實(shí)的信息。將真實(shí)信息涂改、在申請(qǐng)表上填寫虛假的信息以符合低保規(guī)范化的要求，便是反規(guī)范化。

低保申請(qǐng)表被涂改最多的地方是家庭人口、年總收入、年人均收入以及家庭成員情況。以2011年9月份的低保申請(qǐng)表為例：申請(qǐng)人夏德祥在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將兩行人口信息涂抹掉；申請(qǐng)人夏德喜，在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將1行人口信息涂抹掉，卻在個(gè)人自述里提到“妻子有患有病”，顯然，家庭成員一行被涂改掉的是妻子的信息。

在翻閱夏村低保檔案材料時(shí)筆者發(fā)現(xiàn)，凡是家庭戶口填寫超過(guò)1人的申請(qǐng)表幾乎都有涂改的痕跡，經(jīng)過(guò)涂改修訂后的申請(qǐng)表只能看到申請(qǐng)者本人的信息，這種涂改策略至少反映三個(gè)方面的問(wèn)題：

第一，鄉(xiāng)村干部以人為單位而非以戶為單位分配低保指標(biāo)。按照低保政策規(guī)定，低保應(yīng)以戶為單位進(jìn)行分配，如果1份低保申請(qǐng)表里填寫該戶有2人而最后卻只給1個(gè)低保指標(biāo)，是明顯違反政策的。但在低保的實(shí)施中幾乎所有的農(nóng)村都是以人為單位而非以戶為單位進(jìn)行低保指標(biāo)分配的。一方面因?yàn)椤皯簟痹谵r(nóng)村難以確定，老年人與最小的兒子一般不分家，即使在生活中分家在戶口簿上也還是在一起的。如果將重殘的老人選為低保的同時(shí)還將他健康有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的兒子一家人也定為低保顯然有失公平。另一方面，低保名額增多之后，除村莊幾個(gè)絕對(duì)貧困戶外，再次確認(rèn)低保對(duì)象的難度加大，只要條件“湊合”、“說(shuō)得過(guò)去”就行，那么低保就會(huì)向家有重病、年老體弱的農(nóng)戶傾斜，照顧弱者個(gè)人則體現(xiàn)村落的道義性，照顧全家則有違道義。夏村2011年開(kāi)始將低保戶變?yōu)榈捅Ｈ耍逯v，“一戶若有7、8個(gè)人全都吃低保，一月有400-500元的低保金，不公平、不合理，村民反映會(huì)更加強(qiáng)烈”。“低保戶變成低保人”這種帶有平均主義性質(zhì)的分配方案為一般村民接受、也利于村莊工作，具有一定的合理性和正當(dāng)性。

第二，涂改家庭人口信息，隱藏家庭人口結(jié)構(gòu)實(shí)情。低保政策要求“子女有贍養(yǎng)能力，不履行贍養(yǎng)義務(wù)的家庭不在低保范圍內(nèi)”，如果子女有贍養(yǎng)能力，農(nóng)戶不能申請(qǐng)低保，因?yàn)槿魏稳说嚼夏甓加袉适趧?dòng)力的可能，在當(dāng)下國(guó)力有限的情況下，不可能將所有的養(yǎng)老義務(wù)都推向政府，中國(guó)農(nóng)村仍然要以家庭養(yǎng)老為主。申請(qǐng)表中被涂改的家庭信息掩蓋了家庭人口結(jié)構(gòu)，其中有些是子女有贍養(yǎng)能力的家庭、甚至有家庭條件不錯(cuò)的家庭，他們?cè)谏暾?qǐng)書中隱藏了這部分信息，以獲得低保名額。即使是那些純女戶家庭，他們大都有自己的養(yǎng)老策略，比如招上門女婿、申請(qǐng)五保戶、跟著女兒過(guò)日子等。因此，沒(méi)有完整的家庭信息就無(wú)法了解低保申請(qǐng)者的真正家庭情況，關(guān)系保、維穩(wěn)保就可能產(chǎn)生。在缺失家庭信息的情況下將某人評(píng)為低保戶，甚至?xí)v容子女不養(yǎng)老的現(xiàn)象：“你看，我不贍養(yǎng)你，你還能吃低保”。表3中第3號(hào)龍多梅在2013年被評(píng)上低保就是因?yàn)閮鹤硬火B(yǎng)老、生活艱難。2012年龍多梅之所以沒(méi)有被評(píng)上，就是因?yàn)榇逦瘯?huì)有“縱容子女不養(yǎng)老”的擔(dān)憂。

第三，虛報(bào)收入信息。依照低保政策，收入在當(dāng)?shù)仄骄€以下的農(nóng)戶可以申請(qǐng)低保。于是為了獲得低保名額，村民在申請(qǐng)表里將家庭收入填的越少越好，在個(gè)人自述中將困境描述的越嚴(yán)重越形象越好。其實(shí)，在夏村基本上不存在人均年收入低于1300元（C市2013年農(nóng)村平均收入水平）的家庭，了解情況的村支書和村醫(yī)都說(shuō)，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)全鄉(xiāng)沒(méi)有一戶符合低保戶標(biāo)準(zhǔn)的。在C市，1300元的生活標(biāo)準(zhǔn)很難說(shuō)是符合現(xiàn)實(shí)情況的，這是鄉(xiāng)村干部和村民的共識(shí)。但是為了規(guī)范化申請(qǐng)者（更多是鄉(xiāng)村干部）就必須將家庭收入寫得低于平均水平，這就扭曲了低保信息，很容易誤導(dǎo)社會(huì)救助政策、阻礙其改善。

國(guó)家為了低保運(yùn)作規(guī)范化從而制定一系列詳盡的指標(biāo)，村干部和申請(qǐng)對(duì)象為了符合低保規(guī)范化政策而修改真實(shí)信息，結(jié)果低保規(guī)范化獲得的是“被裁剪的事實(shí)”，進(jìn)而出現(xiàn)規(guī)范化中的反規(guī)范化運(yùn)作。

四、低保民主評(píng)議與退出制度實(shí)踐

（一）民主評(píng)議的程序與實(shí)質(zhì)

中國(guó)農(nóng)村低保真正走向運(yùn)作規(guī)范化是從民主評(píng)議制度開(kāi)始的，由村干部、小組長(zhǎng)、人大代表、政協(xié)代表和群眾代表組成的民主評(píng)議會(huì)打破了以往由少數(shù)幾個(gè)村干部商量決定的低保評(píng)選機(jī)制，評(píng)議人人數(shù)和代表層次的增多促進(jìn)了低保評(píng)選的民主化。

2012年C市低保民主評(píng)議制度規(guī)定：第一，在人員組成上，必須由社區(qū)（村）主任、居（村）民委員會(huì)成員、居（村）民組長(zhǎng)、人大代表、政協(xié)委員和有群眾基礎(chǔ)、有責(zé)任心、處事公正的村民代表組成；民主評(píng)議小組人數(shù)由8-10人組成，其中村（居）兩委成員不得超過(guò)4人。第二，要求低保申請(qǐng)人必須得票80%以上。政府還同時(shí)了與民主評(píng)議制度相匹配的其他制度如公示制度、入戶調(diào)查制度、群眾監(jiān)督制度、舉報(bào)有獎(jiǎng)制度等。公示制度是民主制度的重要內(nèi)容；入戶調(diào)查制度要求對(duì)于被評(píng)選上的低保對(duì)象鄉(xiāng)村兩級(jí)100%的入戶率、區(qū)民政局30%的入戶率抽查；群眾監(jiān)督與舉報(bào)有獎(jiǎng)制度從制度上保證了低保評(píng)選的公正性和透明性。

民主評(píng)議在剛開(kāi)始實(shí)際運(yùn)作時(shí)，出現(xiàn)了不少問(wèn)題。如2011年的第一次低保民主評(píng)議中，評(píng)議代表們的反應(yīng)如下：

村民代表C：“2011年的民主評(píng)議會(huì)，最后變成了走形式。鄉(xiāng)村干部講話，領(lǐng)導(dǎo)講話。張三主持，念名單，問(wèn)代表們有沒(méi)有意見(jiàn)，沒(méi)得，就通過(guò)了。一上午就開(kāi)完了。”

村民代表D：“2011年民主評(píng)議，我也是代表。2011年之前都是由村干部決定，組長(zhǎng)都不參加決策。我對(duì)村干部說(shuō)：‘你們以前搞人情保，現(xiàn)在上訪、告狀的多了，你們搞不下去了，找我們當(dāng)代表的得罪人！’”

2011年夏村低保民主評(píng)議小組成員共有30人，30人的民主評(píng)議小組顯然過(guò)于龐大，會(huì)議組織成本相對(duì)較高，會(huì)上也無(wú)法做到有效的評(píng)議。為了進(jìn)一步規(guī)范民主評(píng)議制度，2012年3月15號(hào)《C市社會(huì)救助管理局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)完善城鄉(xiāng)低保民主評(píng)議制度的通知》對(duì)人員組成、票數(shù)都進(jìn)行了規(guī)定。調(diào)整之后的低保評(píng)議小組共有10人，夏村評(píng)議小組中有3名村干部、3名黨員代表、1名組長(zhǎng)代表、3名村民代表。據(jù)我們所知，除3名村干部外，7名代表中絕大多數(shù)是村民小組長(zhǎng)，這些人村莊工作經(jīng)驗(yàn)豐富，相互之間配合默契，溝通交流起來(lái)成本較低。調(diào)整之后的評(píng)議小組更加具有活力和行動(dòng)力，民主評(píng)議制度也逐漸發(fā)揮功能，村民代表的反應(yīng)和低保評(píng)定的結(jié)果對(duì)此是明顯確證。

村民代表D：“當(dāng)面得罪人，誰(shuí)都不干。現(xiàn)在都是選票，劃勾，票決，誰(shuí)也搞不清楚是誰(shuí)投的票。也有人私下打招呼，代表說(shuō)‘好’，但他不可能跟所有的代表都打招呼。沒(méi)有選上的人，只好罵代表眼睛瞎了。民主評(píng)議效果好一些。”

2012年5月11日夏村進(jìn)行了2012年度第一次低保民主評(píng)議會(huì)議。由于2011年的低保民主評(píng)議與結(jié)果公示的“廣告”效應(yīng)，2012年上半年申請(qǐng)低保的人員一下子上漲到22人，低保申請(qǐng)人情況如表3。

2012年，夏村10人低保評(píng)議小組通過(guò)推選選出計(jì)票員、唱票員、監(jiān)票員，然后發(fā)票、投票。最后，通過(guò)80%投票率即8票以上的共有4名低保申請(qǐng)者，村委會(huì)在當(dāng)天即公布了選票結(jié)果，四名低保待遇獲得者得票情況如表4。

2012年度的評(píng)選結(jié)果是比較公平的，應(yīng)該獲得低保的家庭都順利享受了低保待遇，也在一定程度上限制了關(guān)系保和維穩(wěn)保。在18個(gè)被篩選下來(lái)的申請(qǐng)人中，有村外政治精英夏愛(ài)軍向村支書打招呼的龍多梅，還有運(yùn)砂船上訪戶夏明的父親夏思真。這一評(píng)選結(jié)果得到了村民的認(rèn)可。

民主評(píng)議制度的具體操作規(guī)則確保了低保評(píng)定的程序公正，其實(shí)質(zhì)是為基層干部抵制外界干擾提供制度供給，即用一套制度規(guī)則將處于地方性權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的評(píng)議組成員剝離出來(lái)，通過(guò)技術(shù)化的手段進(jìn)一步獲取結(jié)果公平。民主評(píng)議制度保證了低保進(jìn)入的公平競(jìng)爭(zhēng)，卻難以保證低保退出渠道的順暢，因而并不能保證低保最終的公平公正。

（二）低保退出制度的實(shí)踐

低保實(shí)行動(dòng)態(tài)管理制度，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)低保家庭成員及其家庭經(jīng)濟(jì)的變化情況進(jìn)行分類復(fù)核，并根據(jù)復(fù)核情況及時(shí)報(bào)區(qū)民政局辦理低保金停發(fā)、減發(fā)或者增發(fā)手續(xù)。低保家庭應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)政府定期報(bào)告家庭人員、收入和財(cái)產(chǎn)情況，原則上城市按月、農(nóng)村按季度復(fù)核。（2013年《C市最低生活保障審核審批辦法（試行）》）按照動(dòng)態(tài)管理制度規(guī)定，農(nóng)村低保至少一年應(yīng)該微調(diào)一次，主管部門應(yīng)當(dāng)按照家庭人員、收入情況增加或減少低保戶。但是，低保制度在農(nóng)村實(shí)踐中卻出現(xiàn)以下現(xiàn)象：除極特殊的情況外，享受低保待遇成為終身制；沒(méi)有有效的退出機(jī)制。

在低保制度運(yùn)行近7年的時(shí)間里，夏村的低保戶如果不是一夜暴富是不會(huì)被取消低保待遇的。現(xiàn)在“半官僚化”的村干部都奉行“不得罪人”的行事準(zhǔn)則，他們知道自己早晚要“下臺(tái)”和普通村民一樣生活，因而要為自己今后的正常生活營(yíng)造一個(gè)良好的環(huán)境，結(jié)果低保成為一種“只進(jìn)不出”的制度。

村干部J：“國(guó)家低保本身是做好事，到村里成了壞事。低保成為村莊工作的第一大難題。前面評(píng)上的，除非死了，否則難以取消。例如Q，若取消她，她首先會(huì)認(rèn)為是我給取消的。我何必得罪人呢？不取消Q又會(huì)得罪普通老百姓。”

評(píng)議組成員Y：“我若舉手建議把他的低保名額取消了，他自己、他兒子、孫子所有人會(huì)恨我一輩子。”

家庭條件轉(zhuǎn)好的低保戶或者關(guān)系（維穩(wěn)）保無(wú)法被取消，村中出現(xiàn)“家有小車吃低保”的怪異現(xiàn)象，這勢(shì)必造成村莊內(nèi)部的公平失衡和人心分裂，也使得低保動(dòng)態(tài)管理制度成為虛設(shè)。上級(jí)民政部門也逐漸察覺(jué)到這種現(xiàn)象、并提出了相應(yīng)的整改政策。C市在2012年就通過(guò)行政體制展開(kāi)了“城鄉(xiāng)低保年審年檢排查工作”，提出重點(diǎn)清理11類人員。2013年“年審年檢工作”中又提出重點(diǎn)清理12類人員，要求“要把應(yīng)該納入低保的成員，以家庭為單位全部納入，不該享受低保的對(duì)象，全部取消保障待遇，切實(shí)提高我區(qū)城鄉(xiāng)低保規(guī)范化管理水平”。重點(diǎn)清理的12類人員如下：

（1）家庭經(jīng)濟(jì)情況好轉(zhuǎn)，家庭人均收入明顯高于全鄉(xiāng)最低保障線。

（2）家庭成員中有自然減員未報(bào)告的。

（3）進(jìn)入社保領(lǐng)取退休工資后家庭月人均收入明顯高于最低保障線的。

（4）子女已成年且就業(yè)的。

（5）已領(lǐng)取企業(yè)退休生活費(fèi)，家庭月人均收入高于最低保障線的。

（6）外出打工，離開(kāi)居住地3個(gè)月以上的。

（7）享受保障期間享受住房、建房、購(gòu)買商品住房的；

（8）就業(yè)年齡內(nèi)，拒絕推薦就業(yè)的。

（9）子女有贍養(yǎng)能力，不履行贍養(yǎng)義務(wù)的。

（10）不如實(shí)提供收入情況，虛報(bào)、隱瞞或提供假證明的，對(duì)入戶調(diào)查人員態(tài)度惡劣，不積極配合的。

（11）因酗酒、賭博、吸毒致貧，通過(guò)教育仍不悔改者。

（12）通過(guò)信息比對(duì)的疑問(wèn)人員。

鑒于上級(jí)政府的體制壓力，各鄉(xiāng)村基層組織積極開(kāi)展低保排查工作，在工作能力范圍內(nèi)取消不符合規(guī)定的低保戶。村干部去低保戶家里做工作，勸其同意減少低保名額，但一般都遭村民拒絕。這時(shí)村干部往往或動(dòng)用私人關(guān)系勸說(shuō)、或以其他把柄“恐嚇”、或許諾以另外的利益許諾而達(dá)到工作目的。2013年5月11日，夏村民主評(píng)議小組召開(kāi)了低保年審年檢會(huì)議，做出取消7人低保的決定。7人中當(dāng)事人死亡的有4個(gè)，成員就業(yè)的有2個(gè)，家庭生活改善的有1個(gè)。具體公示如下：

公 示

村民主評(píng)議小組于2013年5月11日，召開(kāi)民主評(píng)議會(huì)，經(jīng)13位民主評(píng)議小組成員投票，鑒于享受農(nóng)村最低生活保障的夏峰聲、文昌哥、夏德秋家庭中的戶主死亡，根據(jù)相關(guān)文件精神，其家庭低保自動(dòng)取消，其家庭成員按新增低保申報(bào)。華仟吉家庭成員華工力（精神病人）已死亡，其低保自動(dòng)取消，保留戶主及其他成員。5組低保戶程軍、6組低保戶夏坤，其子程濤、夏威已參加工作，取消程濤、夏威的低保。夏海家庭，因生活改善，取消其妻于美韻低保。現(xiàn)將評(píng)議結(jié)果公布如下：（同意票）

夏峰聲（2人） 13票 戶主死亡

文昌哥（2人） 13票 戶主死亡

夏德秋（2人） 13票 戶主死亡

華工力（1人） 13票 成員死亡

程 濤（1人） 13票 成員就業(yè)

夏 威（2人） 13票 成員就業(yè)

于美韻（1人） 7票 生活改善

夏村村委會(huì)

2013年5月11日

在2013年7月份的低保名單中，依然能夠看到第一節(jié)中所列6戶不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系戶的名單。村干部通過(guò)給夏德朝和路杰二人做工作，在2012年取消了二人的低保，以保留他們妻子的低保作為妥協(xié)條件。馬大梅、劉四妹和唐法妹三人的低保依然保留，這不僅與他們的關(guān)系背景強(qiáng)硬有關(guān)系，也與他們的一人低保有關(guān)，村委會(huì)沒(méi)有與之“交易”的妥協(xié)條件。在2013年5月低保名額被取消的程濤、夏威、于美韻三戶中都仍有人在享受低保救助，三戶的戶主同意減少低保名額僅是“給村干部面子”。三戶中不乏有村干部的關(guān)系戶，相比村外的關(guān)系，村干部更容易處理村內(nèi)的關(guān)系應(yīng)對(duì)上級(jí)政策。

綜上所述，中國(guó)農(nóng)村低保制度運(yùn)行近7年，至今沒(méi)有形成一個(gè)良好的退出機(jī)制給我們的啟示有：

1、低保退出渠道淤塞，村民有低保終身制的觀念；

2、村干部怕得罪人的行事準(zhǔn)則加劇了低保進(jìn)出渠道淤塞的程度；

3、在壓力型體制下，上級(jí)政府的壓力能夠給鄉(xiāng)村以改革動(dòng)力并取得一定效果，重點(diǎn)清理12類低保對(duì)象的政策在夏村取得一定成效，為夏村低保退出機(jī)制的建立提供制度支持；

4、在清理不合格低保對(duì)象時(shí)存在關(guān)系硬的低保戶無(wú)法被取消的困境，上級(jí)政府官員的公權(quán)力通過(guò)私人關(guān)系對(duì)農(nóng)村低保的公平性構(gòu)成巨大威脅。所以，低保退出機(jī)制的形塑不僅要與村落社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)相磨合，更重要的是要將上級(jí)權(quán)力關(guān)系關(guān)在法制的籠子里。

總之，低保退出制度是低保制度的重要組成部分，是低保分配公平性、還原低保救助倫理本性的重要保障，各級(jí)政府必須重視這項(xiàng)制度建設(shè)。

（三）新低保觀念的形成

農(nóng)村低保制度自2007年實(shí)施以來(lái)，村民由不知情到知情，由“瞧不起這點(diǎn)錢”到競(jìng)相爭(zhēng)取，在政府努力構(gòu)建低保公示制度、民主評(píng)議制度建設(shè)的同時(shí)，村落中逐漸形成新的低保觀念并影響著村民的行為。從下面三個(gè)案例中，我們可以對(duì)此新觀念窺見(jiàn)一斑。

3組夏陽(yáng)杰，80歲，有4個(gè)女兒2個(gè)兒子，兒女們?nèi)孔鲠t(yī)藥銷售生意，孫子們也都外出打工，家庭條件富裕。2011年，他向村兩委遞交了低保申請(qǐng)書。他認(rèn)為有的家庭條件比他好都“吃低保”了，所以他也要“吃低保”。

姚愛(ài)珍，87歲，雖然兒子得癌癥去世了，但她有三個(gè)孫子，三個(gè)孫子家家都有小車，家庭條件富裕。姚愛(ài)珍在2012年也寫了低保申請(qǐng)，她認(rèn)為自己年級(jí)大了，喪失勞動(dòng)能力了，應(yīng)該國(guó)家來(lái)養(yǎng)老。

村民F說(shuō)：“管他呢，申請(qǐng)寫一個(gè)，評(píng)上就評(píng)上，評(píng)不上就算了。國(guó)家的錢，又不是老百姓的，不要白不要。”

夏村6戶不符合規(guī)定的關(guān)系戶中除了劉四妹年齡40多歲以外，其他5戶全都是60歲以上的群體，而且全都以疾病或者病殘為低保申請(qǐng)理由。這些關(guān)系戶毋庸置疑在村落起到了不良的示范效應(yīng)。

通過(guò)表3可以看到2012年申請(qǐng)低保的村民有以下特點(diǎn)：

1、申請(qǐng)主體以老年人為主，22人中有18人高于60歲。

2、申請(qǐng)理由以患病為主，除序號(hào)1、2、3和13、14五人外，17人全部以患病為由。

3、大都隱藏子女情況，只有序號(hào)5、12兩人提及子女贍養(yǎng)能力，其余20人沒(méi)有這方面的信息。

綜上，在低保實(shí)施過(guò)程中，村民逐漸形成新的低保觀念：無(wú)論兒女多少家庭條件如何，一旦年老體弱就應(yīng)當(dāng)享受低保，一旦享受低保就應(yīng)當(dāng)終身享受。低保金成為養(yǎng)老金甚至僅僅是一項(xiàng)公共資源，低保的救助倫理性質(zhì)被忽略。新低保觀念導(dǎo)致更多不符合條件的農(nóng)戶抱著僥幸的心理去申請(qǐng)低保，人人都抱著投機(jī)心理去占“公家”的便宜，“反正是國(guó)家的錢，不要白不要”，在低保規(guī)范化過(guò)程中增加更多不規(guī)范的內(nèi)容。

夏村的低保評(píng)議和退出制度實(shí)踐表明，如果國(guó)家給予基層組織足夠的權(quán)力和信任并加以監(jiān)督與約束，在村內(nèi)社會(huì)中就基本上能夠保證低保分配的公平性并有效防止低保制度異化。C市近年來(lái)在中央低保政策的指引下積極制定具體的低保落實(shí)措施為基層低保運(yùn)作的規(guī)范化提供了制度供給并取得一定成效。

五、問(wèn)題與政策建議

綜上所述，當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村低保制度在基層社會(huì)實(shí)踐中面臨以下6大問(wèn)題。國(guó)家每年近千億元的農(nóng)村低保資金如果想要實(shí)現(xiàn)“再次分配兼顧公平”和保持基層社會(huì)秩序穩(wěn)定的戰(zhàn)略，就必須針對(duì)以下6個(gè)問(wèn)題從行政體制上下力氣整治、從制度上進(jìn)一步完善。

1、關(guān)系保。在地方權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，地方性權(quán)力往往能夠通過(guò)關(guān)系變?yōu)橘Y源，村莊內(nèi)的關(guān)系戶成為村內(nèi)低保分配公平的直接挑戰(zhàn)者。村干部對(duì)于村內(nèi)的關(guān)系往往能夠通過(guò)其他手段再次平衡，例如在C市采取重點(diǎn)清理12類人員的時(shí)候，村干部最好做工作的就是與自己有關(guān)系的低保戶。而村外的關(guān)系往往來(lái)自于上級(jí)官員，村干部難以有效處理，有這種關(guān)系的人一般家庭經(jīng)濟(jì)更好、對(duì)村落公平?jīng)_擊更大。因而，上級(jí)政府官員的私人關(guān)系通過(guò)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)對(duì)基層低保的公平性產(chǎn)生更為強(qiáng)烈的沖擊。民政部門應(yīng)當(dāng)警惕這種隱形的利益關(guān)聯(lián)，將官員的權(quán)力關(guān)在法制的籠子里，同時(shí)加強(qiáng)低保信息的透明度以約束鄉(xiāng)村干部行為。

2、維穩(wěn)保。中國(guó)改革開(kāi)放30年來(lái)，各級(jí)政府依然牢守“穩(wěn)定壓倒一切”的政治考核體系。后稅費(fèi)時(shí)代，基層治理資源匱乏，而當(dāng)下中國(guó)的體制造成了高度的地方行政異化，制度的一系列行政、組織、資金、制度成本使得地方政府無(wú)力支持。地方政府只好截取社會(huì)救助資金，結(jié)果社會(huì)救助制度成為制度的犧牲品。原本是救助社會(huì)貧弱群體的公益資金成為地方政府花錢買平安、“收買”上訪精英的一種工作手段和治理資源。維穩(wěn)保是中國(guó)維穩(wěn)體制的衍生品，根源在于渠道淤塞和基層政府喪失政治原則地工作方法，因而重塑基層政權(quán)的治權(quán)、治責(zé)是當(dāng)下中國(guó)基層政治的重要任務(wù)也是治理維穩(wěn)保的一劑良藥。

3、臨時(shí)救助資金管理體系不規(guī)范。臨時(shí)救助資金正是因?yàn)榫哂小芭R時(shí)性”特征，在申請(qǐng)對(duì)象、資金發(fā)放和后期審查管理中存在很大的漏洞，相比低保資金臨時(shí)救助資金更易被挪用，在鸚洲鄉(xiāng)50%以上的臨時(shí)救助資金被用于軍人上訪群體的“慰問(wèn)”上，尤其應(yīng)當(dāng)引起相關(guān)部門高度注意。建議臨時(shí)救助資金按照低保資金的政策和制度來(lái)管理，加強(qiáng)監(jiān)督和審查。

4、低保規(guī)范化工作中的反規(guī)范化。民主評(píng)議、公示、監(jiān)督等一系列低保制度的試行，大大提高了低保管理的效率和規(guī)范化，也成為村莊低保民主評(píng)議小組抵制外界關(guān)系的有力制度資源。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到在村務(wù)工作規(guī)范化的過(guò)程中存在許多“裁剪事實(shí)”的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村干部為了滿足政府制度規(guī)范化的要求而“削足適履”，從而掩蓋了許多有效的真實(shí)信息，不利于公共政策的完善和執(zhí)行。建議民政部門做好調(diào)查研究，根據(jù)各地實(shí)際收入和生活情況制定低保申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，并建立真實(shí)信息保證制度，督促基層干部還原低保信息的真實(shí)性。

5、低保申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)線偏低導(dǎo)致沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)。C市2013年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)線為年人均收入1300元以下，這已經(jīng)不符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入和消費(fèi)的實(shí)際情況。鄉(xiāng)、村、組三級(jí)干部都清楚，如果按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，全鄉(xiāng)恐怕找不到一戶符合低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶。既然沒(méi)人符合低保標(biāo)準(zhǔn)，你申請(qǐng)了，我也可以申請(qǐng)，于是引發(fā)低保申報(bào)者之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。在低保申請(qǐng)表填寫中，村干部還要“指導(dǎo)”村民虛報(bào)、亂填收入。低保應(yīng)當(dāng)滿足人們生活的最低生活保障，測(cè)度、確立適當(dāng)?shù)牡捅?biāo)準(zhǔn)線是低保規(guī)范化的重要舉措，也是政府工作走群眾路線、貼近群眾生活的體現(xiàn)。

6、低保觀念混亂。無(wú)論是區(qū)、鄉(xiāng)、村干部還是普通農(nóng)民對(duì)于低保的認(rèn)識(shí)都存在觀念混亂的現(xiàn)象。官方組織將社會(huì)救助資金當(dāng)做治理資源和工作手段；農(nóng)民則將低保資金當(dāng)做養(yǎng)老金不管家境如何都會(huì)競(jìng)相爭(zhēng)取，出現(xiàn)“國(guó)家的錢，不要白不要”的現(xiàn)象，低保的救助倫理性、公益性被自上而下地剔除了。低保觀念的形成重在基層政府的政策執(zhí)行效應(yīng)，只有從政府部門的官員個(gè)人做起，依法行政下功夫清理不符合標(biāo)準(zhǔn)的低保戶，維護(hù)村落社區(qū)的公平觀念，才可能在村民中形成正確的低保觀念。