農村貧困戶申請書范文

導語：如何才能寫好一篇農村貧困戶申請書，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

村委會：

本人______

，性別____，____歲，家庭共同生活____口人，現住在愛陽鎮____村____組。

本人因________________________________________________。

家庭每月靠

實際收入____元，年人均收入____元，低于丹東市政府規定的農村居民最低生活保障標準，故提出申請。

以上情況屬實，如有不實，本人愿意承擔由此產生的一切責任。這是我代表全家人的申請，請各級民政部門調查核實后，批準為盼。

申請人：

____

年

月

日

辦理疫情期間貧困戶低保邊緣戶流程

辦理疫情期間貧困戶低保邊緣戶所需資料

1、戶主提出書面申請報告

2、家庭成員戶籍證明、收入證明;(包括工資、獎金、各類補貼、補助、津貼、救濟金、養老金、經營性收入、財產性收入、轉移性收入等)

3、下崗、失業人員提供勞動部門的證明;離退休人員需提供離退休證;殘疾人員需提供殘疾證，重癥病人需提供醫院證明;單親家庭提供喪偶或離婚證(離婚協議書或判決書文本);

4、在職職工提供單位、勞資部門出具的收入證明，特困職工應提供市(區)總工會證明;

5、申請表一式三份;

6、社區評議小組的評議審核表;

7、第一次公示報告。

辦理流程：辦事程序

1、社區接到申請報告后，在五個工作日內對其家庭進行全面調查，寫出調查報告，對符合條件者進行公示，公示時間為七天，群眾無異議后將上述相關材料上報街道救助所;

2、街道民政辦在七個工作日內根據社區初審意見，再次進行核查，符合條件的報區民政局;

3、區民政局進行核查后，在七個工作日內審批，并以書面形式通知街道民政辦，再由街道民政辦通知社區再次進行為期七天的公示，群眾無異議，上報民政局并通知申請人，發給救助證。

救助標準

享受除低保金外的所有低保各項優惠、扶持政策

篇2

2014年7月28日，該省某縣人民法院公開審理了一起村干部編造70戶貧困戶產業發展虛假資料，騙取扶貧資金24.25萬元，其中15萬元被個人據為己有的刑事案件。該縣人民檢察院指控，被告人商某甲、商某乙犯貪污罪。

A村是坐落在該縣某鄉的一個行政村，由5個自然村組成，全村共有2300余人，在冊耕地面積3327畝。自2011年開始，商某甲任A村村長一職。2012年3月，商某甲以土地流轉方式在A村下轄的一自然村承包了369.37畝土地發展蓮藕種植，約定以每年每畝小麥800斤的標準支付租金。商某甲坦言：“藕坑前后共投資了120多萬元，自己出資80多萬，在鄉信用社貸款40萬元，當年便賠了20多萬元。”

20多萬的虧損讓商某甲很是著急，他四處想辦法籌錢。恰巧，當時商某甲和村支書杜某某、會計商某某在鄉政府參加了扶貧開發的相關會議，會上商某甲得知縣里要求各村搞扶貧資金到戶增收試點項目申報，這項工作由村里統一組織，各村干部負責具體實施，并當場發了項目申報表。

“當時蓮藕種植項目處于虧損狀態，我正發愁沒錢往里投，就想利用這次機會套取扶貧資金支撐我的項目，所以在散會后我就將扶貧項目申報表拿走了。”商某甲說。

在A村，經縣扶貧辦認定的貧困戶共有160多戶，且扶貧辦在到戶增收試點項目審核過程中，還需要對上報的農戶審核、照相。為了不讓扶貧辦的工作人員對這個假項目產生懷疑，當年9月，商某甲與村黨支部委員商某乙從全村100多戶里挑了70戶能“控制住”的農戶，并以每戶出資12500元合作種植蓮藕項目向縣扶貧辦申報。

商某乙在供述中說：“2012年，鄉政府在發給村里的通知中提到，國家對貧困戶有補貼，商某甲就讓我幫他填一些材料，隨后我們倆就根據項目要求偽造了70戶的申請書和《省扶貧開發到戶增收試點項目建設協議書》及每戶出資表等材料，讓鄉扶貧專干馬某某領著去了縣扶貧辦交材料。”

為了應付縣扶貧辦的實地核查，商某甲和商某乙事先要求70戶村民好好配合。“2013年9月，商某甲讓我好好跟這70戶農戶談，讓他們按照要求好好配合，等出資入股后，就能得到3500元的補貼款。”商某乙說，商某甲還向農戶們允諾：“到時候這筆扶貧款批下來后，不會虧待你們！”驗收時，商某甲帶領扶貧辦工作人員以其個人蓮藕種植項目冒充村里申報的扶貧項目。

證人馬某某當時任鄉扶貧專干，據他回憶：“2012年秋天，商某甲和商某乙上報了申報材料（包括70戶村民的申請書和《省扶貧開發到戶增收試點項目建設協議書》），我和副鄉長盛某某還到A村入戶調查了幾戶，主要是核對這些農戶是不是入股了，有無形成書面材料，調查時商某甲和商某乙都在場。《省扶貧開發到戶增收試點項目建設協議書》是他們二人提供的，提供時就有這些農戶的名字。”

縣扶貧開發辦公室黨組書記姚某某說：“ 2013年下半年， A村70戶貧困戶集體申報發展蓮藕種植項目，我們實地去看了，確實有藕坑，問了幾戶參與的農戶，都說自己家也出錢做這個項目了。縣扶貧辦根據國家政策，給這70戶貧困戶各補貼了3500元。”

但A村村民曹某丙、劉某某、劉某甲、孫某某（李某甲妻子）、李某乙、董某某、劉某甲、楊某某證實，2012年自家沒有種植蓮藕，沒有以出資的形式入股商某甲所經營的蓮藕種植，也沒有以此為由向國家申請扶貧到戶增收項目資金，《省扶貧到戶增收試點項目建設協議書》上的簽字也不是自己簽的，之前一直不知道此事。

2013年6月，縣扶貧辦將款項分別打入70戶村民在鄉信用社的存折上，總額為24.25萬元（有一戶批下來的是1000元）。公訴機關出示的省扶貧開發到戶增收試點項目申報表證實：A村蓮藕種植70戶，省財政扶貧資金撥付24.25萬元，有69戶財政扶貧獲得補貼3500元，1戶獲得財政扶貧補貼1000元。

等所有款項到賬后，商某甲、商某乙二人組織70戶村民分3批從鄉信用社將這筆錢取了出來。商某甲回憶道：“我組織70戶村民分三批從鄉信用社將各戶的3500元錢取出來，我在信用社門口等。第一次是在2013年7月28日，13戶到鄉信用社取了錢；第二次是2013年9月12日和9月13日，24戶到鄉信用社取了錢；第三次是2013年10月20日至24日，30戶到鄉信用社取了錢。我們兩人和我的重堂兄、兩個堂叔、母親、堂侄7人各分了3500元，給其余的61戶每戶留了1000元（村民曹某某就批下來1000元，就沒克扣）。其余扣下來的15萬元都存到了鄉信用社我個人的存折上。”

A村村民曹某丙、劉某某等8人都證明商某甲和商某乙二人組織他們到信用社取了3500元，商某甲要走了2500元。后來上面檢查時，兩人又安排他們在調查表上填寫“入股并領到了3500元”。

鄉信用社代收成功清單證實：2013年6月19日，縣農村信用合作聯社扶貧資金24.25萬元到A村70名村民賬戶上（除曹某某是1000元以外，其余各戶補助皆為3500元）。

經法院審理認為，被告人商某甲、商某乙二人身為村基層組織成員，在協助政府從事扶貧開發到戶增收試點項目過程中，利用職務便利，編造和上報虛假材料，在驗收時指使貧困戶隱瞞真實情況，騙取公共財物據為已有，數額巨大，其行為侵犯國家工作人員職務廉潔性，符合貪污罪特征，縣人民檢察院指控罪名成立。本案系共同犯罪，在共同犯罪中，被告人商某乙起輔助作用，系從犯。

本案中，扶貧開發到戶增收試點項目是國家的一項惠民政策，被告人商某甲身為村委會主任，商某乙身為村黨支部委員，均系基層組織人員，在騙取國家扶貧資金的過程中，編造本村70戶貧困戶項目建設協議書、扶貧開發到戶增收試點項目申報表、貧困戶公示表及驗收申請，而后將申請扶貧資金相關材料上報至縣扶貧開發辦公室，這一系列行為實質上是在協助政府從事扶貧開發到戶增收試點項目工作的核心工作，應當認定為其他依照法律從事公務的人員。

被告人商某乙明知70戶貧困戶沒有投資入股商某甲經營的蓮藕種植項目，仍幫助其以70戶貧困戶名義申請扶貧資金，系共同犯罪，根據本案犯罪事實、情節及社會危害性，依照相關法律法規，法院作出如下判決：

篇3

一、指導思想和目標原則

（一）指導思想。以科學發展為指導，按照中央及省、市擴內需、調結構、促轉變、惠民生、保穩定的總體要求，堅持自力更生和政策扶持相結合，科學規劃，精心組織，扎實穩妥推進，切實改善農村困難群眾住房條件，進一步促進社會和諧穩定。

（二）目標任務。2011年農村危房改造實施范圍擴大至全省各縣，12月底前完成省下達我縣農村危房改造任務（480戶），是一項關系我縣社會和諧穩定的民生政治任務。此項工作將列入年終目標考評（具體考評細則另行通知）。縣城及城關鎮規劃建成區范圍一律不納入農村危房改造范圍；建制鎮和集鎮規劃區范圍的農村原則上不安排農村危房改造任務。

（三）基本原則。政府支持，農戶自愿。實施農村危房改造，政府將予以政策支持，充分整合可用資源加大推進力度，同時充分尊重困難農戶改造危房的意愿，調動群眾自主建房的主動性和積極性，自力更生建設家園。

因地制宜、經濟實用。農村危房改造要從農村實際出發，實事求是、量力而行,充分體現安全、經濟、適用、節能、節地、環保等要求，確保重建和改造的住房符合農村困難群眾的基本居住要求。

公開、公平、公正。規范操作程序，公開補助政策、公開申請條件、公開審批程序和審批結果，陽光操作，接受群眾監督。

科學規劃，節約用地。新建的住房要符合鄉村規劃和農房設計要求，先行安排利用農村空閑、閑置宅基地和老宅基地進行建設，做到一戶一宅，建新拆舊。

二、補助對象和補助標準

（一）補助對象。農村危房改造補助對象為居住危房中的農村分散供養五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭及其他貧困農戶。各鄉（鎮、場）要按照優先幫助倒房受災戶和住房最危險、經濟最貧困農戶解決最基本安全住房的要求，認真確定補助對象。危房是指導依據住房和城鄉建設部《農村危險房屋鑒定技術導則（試行）》鑒定屬于整棟危房（D級）或局部危險（C級）的房屋。

（二）補助標準。按照農村危房改造方式，補助對象自籌資金能力等不同情況，制定分類補助標準。第一類，翻建、新建房屋的困難農戶：屬于分散供養五保戶的對象，每戶補助標準1.5一1.8萬元;屬于低保戶、貧困殘疾人家庭的對象，每戶補助標準1.3一1.5萬元;屬于貧困戶的對象,每戶補助1一1.1萬元。具體補助標準由縣農村危房改造領導小組根據入戶調查情況審批確定。第二類，維修加固房屋的困難農戶，由入戶調查組根據房屋破損程度實施分檔補助，最高不得超過1500元。

三、危房改造的基本要求

（一）改造方式。擬改造農村危房鑒定屬整棟（D級）的危房要拆除重建，屬局部（C級）的危房要修繕加固。重建房屋原則以農戶自建為主；農戶自建房屋確有困難并有代建意愿的，由農戶寫出書面申請和承諾，鄉（鎮、場）要發揮組織、協調作用，幫助農房選擇有資質的施工隊伍代建。堅持以分散分戶改造為主，集中改造為輔的原則，在同等條件下，優先安排新農村建設點困難農戶、受地質災害威脅和扶貧移民整體搬遷村中貧困戶的危房改造。要積極編制村莊規劃，統籌新農村建設、扶貧開發等方面的資金，協調道路、供水、沼氣、環衛等設施建設，整體改善村莊人居環境。

（二）改造要求。農村危房改造要充分考慮抗震設防要求。在滿足基本居住功能和安全的前提下，控制建筑面積和總造價，防止出現群眾盲目攀比超標建房現象。翻建新建住房建筑面積原則上控制在40至60平方米以內，同時又便于農民富裕后向兩邊擴建或者向上加蓋。

（三）強化質量管理。各鄉（鎮、場）要建立農村危房改造質量安全管理制度。縣城鄉建設局要組織技術力量，對危房改造施工現場開展質量安全巡查與指導監督；加強農村危房改造竣工質量安全檢查，對檢查不合格的限期整改；要開設危房改造咨詢窗口，為農村提供危房改造技術服務和工程糾紛調解服務。

四、資金籌集與發放

（一）加大資金整合力度。中央按照戶均6000元標準，省配套補助資金標準為戶均5000元，配套資金由省、縣（市、區）財政共同負擔，具體為：西部政策延伸縣按省、縣（市、區）8∶2比例，非西部政策延伸縣按省、縣(市、區)6∶4比例分擔。縣政府將采取積極措施整合相關項目和資金，將新農村建設、農村住房救助、農村貧困殘疾人危房改造、扶貧移民搬遷、地質災害移民搬遷等與農村危房改造有機銜接，通過政府補助、銀行信貸、社會捐助和農戶自籌等多種渠道籌措農村危房改造資金。

（二）規范資金發放。縣財政局在財政社會保障基金專戶下開設“農村危房補助資金”分戶或專戶（以下簡稱財政專戶），補助資金實行專戶管理，分帳核算、封閉運行、專款專用。

縣城鄉建設局要定期將核定的資金發放人數及金額報送縣財政局，縣財政局及時將資金撥付到補助對象賬戶（一卡通），集中供養代建戶,縣財政局按要求將資金撥付到所在鄉(鎮、場)財政所支付，縣財政局要制定好農村危房改造資金發放管理辦法，合理確定補助資金階段發放比例，及時撥付資金到戶。

（三）加強資金監管。縣財政局要會同監察、審計等部門加強對資金的監督管理，定期對資金的管理和使用情況進行檢查，發現問題及時糾正。審計部門要對資金使用情況進行審計。

五、操作程序

（一）個人自愿提出申請。符合農村危房改造條件的農戶，由戶主自愿向所在村委會提出書面申請，并提供戶籍、農村五保供養證、低保金領取證、貧困殘疾人證明、貧困戶證明和危房照片等材料。

（二）集體評議。村委會接到農戶申請后，召開村民會議或

村民代表會議進行民主評議（或投票票決），議定是否屬補助對象，并予以公示；經評議（或票決）認為符合補助對象條件、公示無異議的，填寫《省農村危房改造建房申請審批表》（附件1）或《省農村危房改造維修申請審批表》（附件2），貧困戶和無房戶還要按照《關于做好農村危房改造貧困戶和無房戶認定工作的通知》要求分別填寫《省農村危房改造貧困戶情況登記表》（附件3）、《省農村危房改造無房戶情況登記表》（附件4），并上報鄉（鎮、場），對經評議或公示存在異議，經復核不符合補助對象條件的，要及時向申請人說明理由。

（三）入戶審核。鄉（鎮、場）接到村委會的申報材料后，要組織人員進行入戶審核。經審核符合條件的，由鄉（鎮、場）簽署意見報縣農村危房改造工作領導小組。不符合條件的，鄉（鎮、場）將材料退回所在村委會，并說明原因。鄉（鎮、場）審核結果要在村務公開欄進行公示。

（四）審批和公示。縣農村危房改造工作領導小組接到鄉（鎮、場）上報的材料后，進行實地復核，對符合補助對象條件的，予以審批，并根據專業技術人員對住房危險程度作出鑒定意見，核定補助方式及標準。對不符合補助對象條件的，不予審批，并說明原因，審批結果要在村委會和村小組進行張榜公示。公示內容包括：戶主姓名、家庭人口、家庭收入情況、家庭住房情況。同時，各鄉（鎮、場）要做好公示資料收集保存工作，并要組織做好與已經批準的危房改造農戶簽訂合同或協議工作。

（五）竣工驗收。農村危房改造竣工后，由縣城鄉建設局會同發改、財政、民政等相關部門對翻建新建、修繕加固住房進行全面檢查驗收。

（六）設置標識牌。翻建新建，修繕加固房屋經驗收合格后，各鄉（鎮、場）應在補助對象住房的顯著位置懸掛“政府資助援建”標識牌。標識牌尺寸為28cm×20cm，材料為銅質或鈦金，字體為紅色，在標識牌下方標識“二0一一年”。掛牌所需費用由縣財政承擔。

六、實施步驟和時間節點

（一）調查摸底、登記造冊階段。縣民政局和鄉（鎮、場）要組織人員深入村組，對農村分散供養五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶的住房情況進行調查摸底，并登記造冊，建立臺帳。調查摸底工作于6月20日前完成。

（二）明確任務，分解落實階段。各鄉（鎮、場）要結合實際制定好2011年農村危房改造實施方案，確定好具體分管領導、安排好專人負責此項工作，并將任務細化分解到村、組，并于2011年6月25日前報縣發改委、縣財政局、縣民政局、縣房管局備案。

（三）危房鑒定，組織實施階段。計劃任務下達后，縣城鄉建設局會同相關部門在調查摸底的基礎上，按照《農村危險房屋鑒定技術導則（試行）》要求，組織專業技術人員對農村分散供養五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶的危險房屋進行技術鑒定，確定危房等級，填寫《省農村房屋安全鑒定報告書》（附件5）；各鄉（鎮、場）要摸清翻建新建、修繕加固的危房數量，并按照公平、公正、公開的原則確定建房對象，確認改造方式。補助對象基本信息和各審查環節結果要進行“三榜公示”。危房鑒定和補助對象確定工作要在7月20日前完成。各鄉（鎮、場）在危房鑒定和補助對象確定工作完成后，要迅速組織開工建設。

（四）檢查驗收、總結工作階段。各鄉（鎮、場）農村危房改造任務完成后，要進行自查驗收，并向縣農村危房改造工作領導小組辦公室提交工作總結和總體驗收申請。2011年12月份，縣農村危房改造工作領導小組辦公室組織有關部門對各鄉（鎮、場）危房改造任務完成情況進行檢查驗收。

七、工作措施

（一）加強組織領導。為加強對農村危房改造工作的領導，縣政府成立縣農村危房改造工作領導小組，下設辦公室，辦公室設在縣城鄉建設局。各鄉（鎮、場）要成立相應的組織機構，層層簽訂責任狀，采取分片包干、責任到人的辦法，落實責任制。鄉（鎮、場）和村級組織要通過組織鄰里相幫、結對幫扶、投工投勞等措施幫助困難戶建房。

（二）明確工作職責。各有關部門要各司其職，各負其責，密切配合，搞好政策銜接，形成工作合力，縣發改委會同城鄉建設、財政、民政部門負責編制農村危房改造規劃，積極爭取中央和省投資補助。縣城鄉建設局負責牽頭組織實施農村危房改造工作，具體要抓好農村危房的技術鑒定、項目規劃選址、質量監管、農戶檔案管理，信息統計錄入和牽頭組織工程驗收。縣民政局負責做好補助對象的調查摸底和認定，參與項目工程的統籌規劃、指導協調和工程驗收。縣財政局會同發改、城鄉建設、民政等部門負責安排危房改造資金的籌措和撥付，制定資金管理制度，保障工作經費，積極爭取中央、省財政補助。縣國土局負責解決農村危房改造新增建設用地計劃指標，指導新舊宅基地整理、復墾。縣殘聯負責農村貧困殘疾人家庭危房改造對象的落實。縣交通運輸局負責幫扶危房改造村莊的道路建設。縣監察部門負責對全縣危房改造的執行情況進行監督檢查。縣審計局負責對補助資金的管理使用情況進行審計監督。扶貧、環保、水利、農業、衛生、民族宗教、地震等部門要依法履行職責，積極支持配合做好相關工作，尤其是對危房改造區域的基礎設施建設，農村飲水安全、產業發展給予傾斜。

篇4

勤工儉學申請書范文1

尊敬的校領導：

得知學校又有新的勤工儉學崗位，欣喜萬分，聯系到自己的實際情況，特向學校鄭重申請。希望學校能夠給我這個鍛煉自己的機會。這是我第三次向學校寫這類的申請了，不知道是什么原因。遲遲沒有得到學校的批準。我想可能有別的同學比我更困難吧。但是，就我個人來說，我也是很需要這份工作的。因為我家的情況也不是很好，經濟狀況甚至比許多同學家都要差。一方面我需要用這份工作得到的報酬來貼補生活費，這還能減輕家里的一些負擔。另一方面還能鍛煉一下我的工作能力和交往能力。

我出生在農村，從小就經受了勞動的熏陶和鍛煉。不怕臟不怕苦更不怕累。在參加學校組織的各種勞動時，任勞任怨，非常積極，多次受到老師的表揚。所以，我認為我完全有能力做好學校交給我的任何工作。并且會做的很好。因為身在農村，我家里的經濟情況并不是很好，更何況咱們的學校收的學費又是很高。這更加重了我家里的經濟負擔，今年的學費還是我父親東挪西借來的，而且還沒有交齊，但在學費方面我家里已經是盡了最大的努力了。就在我還沒有開學時，父親為了能夠把我的學費交齊，早早的就去了外地打工。而我的母親呢，她一人在家，更是拼命的下地做活以貼補家用。一家的人都在為我掙錢，而我卻不能為他們做些什么，想到這里不由得我羞愧萬分。在內心里，我很想減輕他們的負擔。讓父親少受些苦，讓母親少受些累，從這方面來說，我是非常非常希望學校能夠給我提供這份勤工儉學的工作的。雖然，可能會有些人認為，同近是天文數字的學費相比，由勤工儉學所得到的報酬是微不足道的。但就我而言卻不是這樣的。因為我的關系，我家幾乎已經到了提肘見襟的地步了。一分錢當作兩分錢用，每一分錢對我而言都有巨大的作用。

在去年放暑假的時候，別的同學都回家了，但是我沒有。因為暑期并不是農忙的時節，我回到了家里，并不能幫助父母做些什么。何況，留在學校可以用充裕的時間來學習，另外也能鍛煉自己獨立生活的能力。感謝學校在這段時間里，給我提供了一份工作，讓我在這個假期里也過得更加的充實，更加有意義。暑假里，我和本專業的兩名同學，還有其他專業的一名同學負責機電樓的衛生。期間，大家工作勤勤懇懇，都很賣力，而且不顧三伏天的灼熱，每一天都按時到崗，保質保量的完成學校交給的任何工作。也是因為我們工作努力，得到了幾位機電樓管理員的一致肯定。對此，我們沒有驕傲而是更加的賣力。我已經有了一些工作的經驗，如果學校能夠批準我的申請的話，我一定會加倍的努力，讓自己做得更好！

此致

敬禮

勤工儉學申請書范文2

尊敬的校領導、輔導員老師：

您好！

十分感謝您在百忙之中閱讀我的這份勤工儉學的申請書。我是20xx屆xx系xx專業的xx，有幸來到學校學習。如今又有機會申請加入xx儉學這個群眾當中，對此我充分感激與興奮。

關于勤工儉學，一向以來都是我所夢想的。每次領導安排的任務與工作，都給我留下了深刻的印象，我很感動！勤工儉學就是在讓我們在校的時候就能提前感受到一份工作的艱辛，讓我們能夠透過自己的勞動來換取必須的報酬，讓我們這些家庭狀況不是個性寬裕的學習能夠透過這份收入緩解家庭經濟壓力。勤工儉學，這正是我渴盼地一份勞動機會，不僅僅鍛煉我的意志，而且讓我在勞動過程中了解不多，認識不少朋友。讓我們這些家庭經濟不是個性寬裕的同學走在一齊，相互勉勵。

我的家庭是一個貧困戶，家里只有一個打工的父親常年在外。母親多病，經常不能下床，爺爺奶奶也都歲數很大了。我還有一個大一歲的姐姐也在讀大學，她在大學期間也參加了勤工儉學。我知道勤工儉學這份工作是最光榮的，只有勞動才能享受報酬，我不是那種喜愛平白理解人捐贈與施舍的人。我深刻明白只有透過勞動取得的收入，才是最最光榮與幸福的。

因此，我懇請領導給予批準。我會在自己勤工助學的崗位上勤奮工作，以踏實的勞動回報學校。

此致

敬禮！

申請人：xxx

日期：

勤工儉學申請書范文3

尊敬的校領導：  

我的家鄉是菏澤一個經濟不發達的地區，那里沒有太多的工廠，農民只能種莊稼來維持日常生活的開支。雖然今年小麥、玉米的價格有所提高，但隨之而來的是消費品價格的上升，化肥價格也一路上漲，這對本來就依靠土地為生的農民來說更加艱辛。在農民心中一直認為，走出那個落后的地區，哪怕是出來打工也很好，父輩們拼命的種田，希望兒女們能夠走出去。沉重的生活負擔使他們過早地白了頭發，皺紋也平添了許多。初中時的懵懂、高中的荒廢，使我遠離了夢中的學府，選擇了自考這條路。我決心在這條路上勇敢地走下去，我不想過多地

 說什么，那會使我的自尊心受挫，失去自信。我也曾想過不再上學，為家里減輕負擔，我的妹妹還在讀高中，哥哥在外地打工。人人都說，你無法選擇出生地 ，而你有義務為他付出。是啊，我也曾夢想我生 活在一個優越的家庭，可這并不現實，惟有為理想奮斗下去才能證明自己的人生價值。  

俗話說：“四兩撥千斤”但你必須有千斤做底，必須有知識、有技能作后盾。苦難是一所學校，它能磨練我的意志，我會把它當作一種幸運的開始和前進的動力，笑對困難，完成學業。 

勤工儉學申請書范文4

尊敬的領導：

您好!我叫_，是xxx班的學生。

我來自xx省xx市xx縣的一個農村家庭，那里沒有豐富的礦產資源，也沒有亮麗的風景區，只有不大的一片田地、淳樸的農民。我的鄉親善良勤勞，熱情好客，但由于村莊的偏僻，交通不便很難掙錢，只靠那幾畝地維持生活。因此，我家里的生活很困難。現在進入大學生活，欣聞學校有勤工助學這個幫助家庭經濟困難學生的崗位，我很想申請勤工助學，以減輕家庭經濟負擔順利完成學業。

我的父母都是普通的農民，我在一個很普通的農民家庭里，因此家境并不好，家庭收入很微薄。由于家庭經濟實在困難，我的學業還未完成，自己還沒有太多的機會和充足的能力去工作，學費又是如此的高。所以，自己在經濟上有些困難，自己也不希望更不愿意再向家里伸手要生活費。

考上大學，這是個好事，非常令我高興。此時困難再次降臨在我們家，因為沒錢支付昂貴的學費。但是愁歸愁，父親和母親說，再窮也得讓我上大學。于是，父母東湊西借，勉強湊夠了第一年的學費，送我進了大學。接著是馬上到來的大二學費，父母的勞動收獲始終是有限的，我決定暑假不回家了，在外面找點活干，也來減輕家庭的一點點負擔。所以我決定依靠自己的能力解決自己的生活問題。一方面，可以減輕家庭經濟負擔，另一方面，我也可以增強自立自強的勞動觀念。

我很想利用課余時間來找點事做，可以減輕家里的一些負擔，也可以鍛煉一下自己的能力。我想我必須申請勤工助學來解決自己生活費的問題，這是對自己的責任，也是減輕父母負擔的一種最好的方法，更是對我未來工作經驗的積累。

人生在世，不勞何獲。身為一名大學生，當看到現在競爭日趨激烈的社會正一步步靠近自己時，我越來越深刻的理解到“勞”字的含義。雖然現在就業壓力巨大，但只要自身擁有過硬的綜合素質就能夠在當今社會中占據一席之地。

對于在校的大學生而言，我們應該學習的知識早已不是單一的文化知識，而應要德、智、體、美、勞全面發展。勞動實踐恰恰正是檢驗個人綜合素質的最佳標準。俗話說，“窮人家的孩子早當家”，身為窮人家的孩子，我的內心早已被深深的烙上了“勤勞”二字，并且我有很強的責任心。所以，請您相信我，對于您安排的任何一項工作，我都會盡全力去完成。

希望上級領導能給我一次鍛煉自我的機會，讓我為家里減輕一些負擔，同時我也希望為母校貢獻出自己的微薄之力。

此致

敬禮!

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關鍵詞：貧困；農村低保；低保標準

中圖分類號：F323.89　文獻標識碼：A

原標題：完善貧困地區農村低保制度的對策研究——以沽源縣平頂堡鎮為例

收錄日期：2012年6月4日

一、概念界定及研究意義

（一）概念界定。最低生活保障制度，是指以保障全體公民的最低生活目的，科學合理地界定最低生活保障標準，由政府對家庭實際人均收入低于標準的公民，給予差額補助的一項社會救助制度。農村最低生活保障制度（以下簡稱農村低保）是對家庭人均收入低于當地最低生活標準的農村居民，由國家和地方給予差額補助的社會救助制度。

（二）研究意義。建立和完善農村最低生活保障制度，是落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的必然要求，是解決農村貧困人口溫飽問題的重要舉措，也是建立覆蓋城鄉的社會保障體系的重要內容。做好這一工作，對于促進農村經濟社會發展，逐步縮小城鄉差距，維護社會公平具有重要意義。

（三）平頂堡鎮現狀描述。沽源縣是河北省政府確定的環首都扶貧開發示范區，沽源縣平頂堡鎮位于張家口市壩上地區，總面積412平方公里，全鎮轄24個行政村，73個自然村，其中農業戶6，830戶。農民收入主要以農業種植、外出打工為主。全鎮幾乎沒有工業企業，財政收入有限，低保資金缺乏。由于土地貧瘠和地下水供應不足致使農業產量低，基本靠天吃飯。加上禁牧政策的實施，畜牧業的萎縮，也使該地農民收入受到很大影響。

平頂堡鎮農民年收入比較均勻，10，000元以下的人數均占所調查人數的87%，在2，000～4，000元的有45%，年收入在4，000～6，000元的有27.4%。2011年平頂堡鎮農民年人均收入僅為2，500元，農民增收困難、抗風險能力弱，造成了農民的自我保障能力弱，進而造成社會保障資金籌集困難。農民自我脫貧能力很弱。一是貧困家庭普遍缺少勞動力。二是貧困家庭中常年患病、重度殘疾人口比重大。兩類對象占貧困人口的比重較大。收入越低，用于治病上的開支就越少。生病無錢醫治，小病挨、大病拖的貧困戶在農村比較常見。

《張家口市農村居民最低生活保障實施辦法》規定，農村低保所需資金由市、縣區兩級財政按比例分別承擔，其中沽源縣按6∶4比例承擔，省級對困難地區給予適當補助；社會捐贈資金等。實際運作中，財政收入有限，低保資金缺乏，沽源縣的低保資金主要由河北省給予補貼。

沽源縣平頂堡鎮2005年開始實施農村低保工作以來，保障范圍不斷擴大，制度不斷完善，但運行中問題依然突出。雖然2012年的補差標準由2011年的人均70元/月提高到人均80元/月，但保障力依然不足，很多絕對貧困人口仍然享受不到低保。

貧困地區因社會經濟發展相對比較落后，農村貧困人口多。貧困地區農村低保制度有著自身的特點。首先，貧困地區地方財政困難，低保資金落實的難度大。由于經濟不發達，市場經濟不健全，地方財政增收困難。雖然中央和省級政府對貧困地區實施農村低保在資金上給予了一定補助，但需要縣級政府配套落實的資金額度依然很大；其次，絕對貧困面較大，應保盡保進程緩慢。貧困地區農村絕對貧困人口較多，一般占到農村總人口的15％左右，有的甚至達到30%。實現農村低保人口的全面保障是一個長期的過程，尤其是在貧困地區，這個過程將更加緩慢。

二、農村低保制度運行中存在的問題

（一）保障范圍小。在低保制度實施過程中，由于貧困十分突出，符合救助條件的人很多，縣級財政有限，很多達到救助條件的人享受不了低保政策。

貧困家庭中常年患病、重度殘疾人口比重較大。因病導致的貧困難戶，申請低保需提供市級以上醫院診斷證明、病例和發票。由于醫藥費用都是自己先墊付，很多人看不起病。雖然手續簡單，但是達到申請條件的人數很少，因此導致覆蓋面低，保障范圍小。

（二）低保對象確定的不規范。《張家口市農村居民最低生活保障實施辦法》對低保對象的確定有明確的規定：村民委員會對申請人的家庭收入和實際情況進行調查、核實，提請村民代表會議評議，經評議符合低保條件的申請對象，在村務公開欄公示7日以上，對無異議和雖有異議但經村委會復審確認符合條件的，在《農村居民最低生活保障待遇申請書》上簽署意見，同時將所有相關證明材料報鄉（鎮）政府。農村低保所需資金主要由市、縣（市、區）財政承擔，省級對困難地區給予適當補助。

農村低保對象的確定存在一定困難：首先，農村居民收入的界定存在一定困難，農民收入結構復雜，大多數又沒有收入憑證為依據，對低保對象的收入核查難度比較大。

低保對象確定中存在不規范、不公正、不公平現象。農村低保實行個人申請、村（居）評議推薦、鄉鎮（街道）審核、縣級民政部門審批、三榜公示、社會化發放的運行機制。但調查結果表明，當被問及您家是如何被確定為低保戶的？這一問題時，大部分被調查者回答是由村干部指定或鄉鎮指定的，只有30.7%的人回答是由村民評議確定的，這不可避免地會造成應保未保、人情保及享受保障層次低等不公平、不公正的現象。

篇6

關鍵詞：GB模式 小額信貸 本土化試驗 演進

虞城縣扶貧經濟合作社（簡稱扶貧社）是中國社科院開展GB模式小額信貸活動的試點之一。自成立以來，扶貧社在確保運營資金安全的前提下，通過對GB模式小額信貸的持續性試驗與改進，不斷探索小額信貸扶貧的本土化模式，提高GB模式在中國農村的適應性，為信貸扶貧提供了豐富的理論與實踐經驗。

一、虞城縣扶貧社GB模式小額信貸流程與業務開展情況

（一）GB模式小額信貸特點

虞城縣扶貧經濟合作社（簡稱扶貧社）成立于1995年9月1日，是中國社會科學院農村發展研究所在全國開展GB模式（Grameen Bank，孟加拉鄉村銀行）的四個試點之一，目前掛靠在虞城縣扶貧辦，并在縣民政局注冊的一個非政府組織（NGO）。

孟加拉鄉村銀行是世界上第一家專為貧困者服務的金融機構，GB模式小額信貸作為一種成熟的扶貧金融模式，其主要特點為：1、短期貸款、額度小。尤努斯最初的小額信貸試驗，每筆貸款金額不到65美分，2005年，格萊珉銀行當年發放貸款38億美元，貸款筆數362萬，平均每筆貸款金額約105美元。2、整借零還。孟加拉鄉村銀行是一周開始還貸，每周分期付款，不允許一次性提前還清貸款。3、利率略高。由于客戶風險和運營成本較高，孟加拉銀行貸款利率比普通商業銀行高，平均利率接近20%。4、連續貸款。小額信用貸款規定，借款的貧困者只要遵守紀律，按時還貸，就可以連續貸款，而且第二次以后的貸款額還可以增加。5、強制儲蓄。孟加拉國鄉村銀行要求每個借款人開設個人賬戶、特別賬戶和養老賬戶，將貸款的5%作為強制儲蓄。

（二）虞城縣扶貧社GB模式小額信貸試點的操作流程

GB模式貸款項目的主要對象是貧困戶，目前扶貧社對貧困戶的界定標準是家庭凈資產在20000元以下，人均年收入2000元以下。扶貧社的貸款形式為五戶聯保形式，社員貸款不需要任何抵押和擔保，只要使用貸款的客戶在自愿組成五戶一個小組的基礎上就可申請貸款。小額貸款能夠根據社員的申請及時投放到社員手中，一年內還清，分期每周定時還款。其貸款操作流程如下：

1、扶貧社入村宣傳，召開村民動員大會，宣傳扶貧社的政策、宗旨等，村民報名用款。每個自然村被視為一個扶貧中心。

2、由工作人員根據參加扶貧社的名單進行農戶調查并填寫調查表，確定合格的農戶并要他們寫加入扶貧社的申請書。

3、被選入的成員由工作人員進行培訓，在農戶自愿組成小組的基礎上簽定五戶聯保責任協議書。每個聯保小組視為一個扶貧小組。

4、在培訓將結束時，由小組成員自己選出小組長，在此基礎上從小組長中間選出中心主任，一般6---8個小組組建一個中心。

5、扶貧社與小組、中心全體成員簽訂集體責任書，填寫貸款申請審批表。

6、貸款實行整貸零還，每周在中心會上還款，50周還清，每次還貸款本金的1/50，從獲得貸款后的第14天開始還款。

（三）虞城縣扶貧社小額信貸業務發展狀況

截止2013年6月底，項目在文集、大侯、劉店、小侯、李老家、稍崗等10余個鄉鎮的78個行政村中正常運轉，共有信貸員8名，貸款本金540萬余元，系臺灣楊麟先生資金與宜信資金。累計發放貸款7373萬元，回收資金6752萬元，貸款余額621萬元。止2013年6月累計扶持農戶17098戶，約5.5萬余人。扶貧社項目區的廣大貸款戶對這種方便快捷的貸款形式非常歡迎。

扶貧社成立以來，通過對貸款的精細化管理，貸款還款率達到了99.5%以上，自2008年以來財務盈虧比率超過了100%，實現了財務收入對費用支出的全覆蓋。表1、表2為近幾年來虞城扶貧社業務發展狀況，可見其整體運作狀況朝著健康、可持續的方向發展。

表1 虞城縣扶貧社業務發展狀況表

說明：1、軟貸款即扶貧社獲得的運營資金。軟貸款主要源于國際援助、總部撥付與短期借款。軟貸款需要向資金提供方繳納一定的管理費和利息。

2、貸款規模是扶貧社發放的未結清小組貸款總額，包括已分期歸還部分和未歸還部分，因此總額要高于軟貸款規模。

二、虞城縣扶貧社GB模式貸款的本土化改進

在虞城縣扶貧社成立之后的前十年左右（1995年-2005年），業務經營規則嚴格按照社科院的要求，遵守GB模式貸款（現通認為是第一代GB模式小額信貸）的方法實施精細化管理，運營資金以國際援助的120萬元為主（后增加到200萬元），貸款額度以每戶2000為基準，開展小額信貸扶貧的試驗。2006年以后，隨著國內商業性小貸信貸的快速發展，以及物價水平的快速上漲，扶貧社既面臨著業務發展受貸款額度的制約，又受到利息收入難以維持正常運轉的困境，增加營運資金、提高貸款額度、適度改進貸款規則成為扶貧社可持續發展的必要選擇。

（一）拓寬營運資金的來源渠道

扶貧社作為非政府組織，在我國只能以“只貸不存”的模式開展小額信貸業務試驗，初期資本金主要源于國際援助，長期在120萬元的軟貸款資金中開展小額貸款試驗（主要是臺灣楊麟先生的資助）。隨著近年國內物價快速上漲，以及扶貧社擴大規模、提高財務可持續率的需要，扶貧社對增加運營資金的期望十分迫切。2006年與2007年總部分別撥付了35萬元和45萬元的軟貸款資金，運營資金達到了200萬元。但隨后受國際經濟與政治格局的影響，國際援助基本停滯，很難獲得外界資金支持，虞城扶貧社的發展受到很大的制約。

直到2009年，虞城扶貧社與宜信公司達成短期借款協議，由宜信公司為扶貧社提供P2P模式的信貸業務合作。2010年合作正式開始，扶貧社的營運資金規模逐年提高，至2013年6月底，貸款運營資金已達到540萬元。與宜信公司的合作在很大程度上緩解了扶貧社資金嚴重不足的局面，有力的促進了該社健康持續的發展。

（二）貸款額度的提高

虞城扶貧社在試點工作中，1995-2010年長達十五年的期間，基本上是嚴格按照總部的試驗要求，對每戶貸款的額度控制在2000元。由于這一額度越來越不適應當前農村扶貧的需求，早在2007年前后，該社曾在發放貸款中，對五戶聯保成立的貸款小組，只對其中兩戶發放4000元的小組貸款，通過減少小組實際貸款人數變相提高貸款額度。但即便如此，面對物價水平的快速增長，較低的貸款額度也越來越難以滿足借款人的需求。

針對這種狀況，2011年7月扶貧社召開全體員工討論決定提高額度的數額，在確保不出問題的前提下，選出兩個中心開展試驗。當年10月份，扶貧社決定將單筆貸款額度的上限提高到6000元，以滿足更多群眾的資金需求，同時也達“先扶貧再送一程”的要求，實現了GB模式小額信貸額度的突破。

（三）貸款管理模式的改進

虞城縣扶貧社在早期的試點中，對貸款的管理模式主要是照搬GB的經驗，即整貸零還，實行五十周還款制。但在實踐中，隨著借款戶數的增加，每周還款的管理給扶貧社帶來了極大的工作壓力。2004年之后，該社推行半月還款制度，相應減少了收貸工作量，并且保持了較高的貸款質量。目前，扶貧社仍然對貸款實現精細化管理，實現按周結算、按月還款的方式（例如甲中心是周二收款，如果這個月有4個周二就收4周的款，如果有5個周二就收5周的款）。通過對貸款償還周期的變通，使GB模式小額信貸更加適應中國的本土現狀。

除了GB模式的貸款外，2009年11月扶貧社與宜信公司合作后，還開展了P2P模式的宜農貸業務。宜農貸是由宜信公司建立的P2P信貸網站，扶貧社通過對借款人的信用狀況、資金需求進行考察和評估，將符合條件的借款人信息提供給宜農貸，由宜農貸官方審核后到網站上，由愛心助農人士提供貸款資金，扶貧社承擔貸款的貸中管理與催收。2010年至2013年7月底，扶貧社與宜信公司累計辦理P2P貸款業務1596筆，貸款金額達到843.7萬元，其中宜農貸699筆，貸款金額300.6萬元，無一筆貸款形成壞賬[1]。與宜信合作的貸款中，扶貧社對P2P貸款的線下管理與自營貸款保持相同的模式與管理方法。

三、扶貧社取得的成績與經驗

通過18年的持續試點運作，虞城縣扶貧社取得的成績得到了社會各界的肯定，GB模式貸款的經驗被中央及省、地、縣多家新聞單位先后多次進行報道。96年虞城扶貧社被縣委、縣政府授予“扶貧工作先進單位”，并把扶貧社推薦為地區“雙文明”標兵單位。97年元月27日，國務委員陳俊升在聽取了虞城縣推廣“GB”模式開展小額信貸扶貧情況的匯報后，批示給國務院扶貧辦主任高鴻賓：“虞城關于用小額信貸扶貧的經驗，我感到很好，可以給予大力支持。這是真扶貧，扶真貧的一種好方法”。并親筆題詞：“展鴻志，真扶貧，扶真貧，到村到戶”。自2005年至今扶貧社已經有12位貸款農戶及3位工作人員榮獲聯合國微型企業創業獎，更是對扶貧社多年來堅持公益性小額信貸取得成效的一個肯定。在18年漫長的試驗歷程中，虞城縣扶貧社主要取得了以下經驗：

（一）探索GB模式信貸扶貧的模式，實現了GB模式的本土化改進

扶貧社在堅持小組貸款、信譽擔保和整貸零還等要求外，針對中國農村的經濟現狀積極開展GB模式的本土化改造，拓寬了營運資金來源渠道，提高了貸款額度，降低了還款頻率，使這一扶貧模式能夠更加適應中國農村市場。目前通過扶貧社扶持的農戶達到1.6萬戶，扶貧社在10多個鄉鎮、70多個村開展工作。

（二）建立了窮人瞄準機制

扶貧社通過確定適當的資金占用費率和窮人信任制作，確保了資金真正發放到貧困農戶手中，實現了真扶貧、扶真貧，在廣大的農村地區產生了積極的影響，有效解決了以財政貼息等形式的扶貧資金難以真正用到窮人身上的“扶假貧”現象。

（三）實現了小額信貸扶貧的可持續發展

扶貧社在資本金不多的情況下，通過精細化管理，適度的資金占用費率，實現了扶貧資金的持續發展，解決了當前多數扶貧項目不可持續的困境。

（四）取得了良好的社會效益

由于扶貧社的項目是一個扶貧項目，在保證機構可持續發展的前提下，不追求經濟效益，但保證了資金的安全和增值，取得了較好的社會效益。

（五）提高了農村婦女的社會地位

扶貧社的貸款對象主要是貧困戶中的婦女，從而無形中提高了農村婦女的社會地位。

四、未來的發展方向

虞城扶貧社在十八年的試驗中，實現了持續發展與信貸扶貧的雙重成效，建立有了有效的低收入貧困群體瞄準與扶貧機制，在扶貧信貸中發揮了積極的作用，為中國小額信貸的發展提供了豐富的實踐經驗，得到越來越多的專家學者與扶貧機構的關注和肯定。2008年，中國扶貧基金會小額信貸項目開始改制，成立中和農信項目管理有限公司。中和農信充分吸收和改進了GB模式貸款的運作模式，通過國開行、農行、渣打銀行等銀行獲得持續的融資，按照借款人信用狀況提供15000-30000元額度的小額貸款，由周還款改變為月還款，完善了信息管理系統。而這些正是近幾年來虞城縣扶貧社對GB模式貸款的不斷創新與完善，實現福利性小額信貸本土化演進的重要突破點。

2013年6月社科院決定與中國扶貧基金會合作，將旗下四家扶貧社陸續轉交中和農信接管，進入專業化管理和規模化操作的發展軌道。扶貧社易主中和農信之后，將憑借中和農信的管理體制和融資渠道，繼續開展小額信貸扶貧，進一步補充和完善我國的普惠金融服務體系。

篇7

自1992年山西省佐云縣試行開展農村低保（最低生活保障簡稱低保）工作以來，全國各地農村在2000年以后逐步建立農村低保救助制度，2007年全國實現農村低保全面覆蓋。據國家審計署2012年第34號文件《全國社會保障資金審計結果》顯示：截至2011年底，全國城市和農村低保對象分別有2256.27萬人和5298.28萬人，分別比2005年底增長7.25%和551.04%；城市和農村低保月人均補助水平分別由2005年的73.34元和28.37元，提高到2011年的227.92元和100.07元；2011年全國城鄉低保資金支出1284.14億元。低保作為再次分配的重要手段，體現了社會主義市場經濟“兼顧公平”的理念，對于農村貧弱階層的救助彰顯了國家的道義擔當和社會主義制度的優越性，并發揮著維護基層社會穩定的戰略，因而，農村低保在我國是一項具有扶弱濟貧、救助倫理性質的重要政治制度。每年近千億元的農村低保資金在基層是如何運作的、效果如何是關系國計民生、社會穩定的重大問題。下面以C市鸚洲鄉為例展現中國農村低保制度的現狀并分析其中存在的問題與原因。

C市鸚洲鄉共有耕地22724畝（其中水田2300畝），17個行政村，8238戶，27174人（農業戶7635戶，農業人口26271人）。鸚洲鄉比鄰C市，交通便利，以農業種植為主，主要作物是棉花、柑橘、花木、水稻，全鄉經濟水平處于C市中上等。C市2005年試行農村特困救助政策，2007年實現農村低保全面覆蓋。鸚洲鄉共有低保706戶，1128人；五保戶225人；殘疾人口604人，其中享受低保的有258戶，264人。C市2013年7月農村C類低保標準是97.3元/月，臨時救助金2600元/年。按照《C市農村居民最低生活保障制度實施辦法（試行）》及有關規定，鸚洲鄉的社會救助原則和社會救助制度如下。社會救助基本原則：1、應保盡保原則；2、屬地管理原則；3、分類救助原則。救助制度主要有：1、城鄉低保救助；2、城鄉醫療救助；3、臨時困難救助；4、其他配套救助包括水電醫療教育等。由于醫療救助主要發生在特定家庭，其他配套救助也不經常發生，本文主要以農村低保制度為考察對象，展示社會救助制度在基層的實踐現狀。

本文的任務是呈現農村低保制度運行現狀，為此，筆者在鸚洲鄉政府和鸚洲鄉夏村進行了累計25天的駐村調研，本文材料皆源于此。本文綜合運用定性方法和定量方法，在全面了解村莊情況的基礎上，對夏村的低保數據、低保戶信息做了統計。然后運用半結構訪談方法，向村干部、村民逐一核實低保戶信息，并對特殊低保戶（關系保、維穩保）做了個案訪談。通過對村組干部、低保戶、普通村民等不同對象的訪談，本文盡量全面真實地反映農村低保運行的現狀和村民的態度。本文結構如下：第一部分是背景介紹；第二部分描述分析在地方權力與關系網絡運作中“關系保”和“維穩保”的產生及其對農村低保分配的影響；第三部分重點描述國家民政部門通過制定一系列具體的低保措施試圖以規范化打破異化農村低保制度的地方權力與關系網絡，然而基層組織在低保規范化過程中卻面臨著反規范化的尷尬現象；第四部分重點關注低保制度規范化中最為重要的民主評議制度和動態管理制度實踐，并指出農村正在形成新低保觀念；第五部分是全文的總結和政策建議。

二、權力與關系網絡中的低保

夏村處于鸚洲鄉腹部地帶，共有283戶，943人，7個村民小組，實有耕地面積938畝，年人均收入6300元。村中長期在外務工人員200多人，50歲以下中青年人大都在C市打零工，在家務農的大都是50歲以上的中老年人。

夏村2005年左右開始進行農村特困救助工作，2007年全市建立農村低保全面覆蓋時夏村的低保工作才正式運轉。夏村最早的5戶低保全都是殘疾家庭，低保金剛開始一個月10元錢，有些村民嫌錢少放棄申請。后來隨著低保金慢慢漲到22元/月、50多元/月、60多元/月，村民越來越看重低保。低保成為一種炙手可熱的公共資源，知情的農民想盡辦法通過正當或者非正當途徑爭取低保名額，低保競爭也愈加激烈。2010年以前C市尚未建立全面具體的民主評議、入戶調查、結果公示等低保實施制度，農村低保的分配秩序是相當混亂的。

同類的既有研究觀察到了低保成為村組干部的工作手段，但并沒有注意到私人關系（尤其是上級官員的關系）對低保資源分配的影響，更沒有關注到縣鄉政府與農村組織在低保制度運作方面的不同邏輯。在本文中，筆者提出“權力與關系網絡”作為理解農村低保運行現狀的分析框架。

（一）“關系保”的產生

“熟人社會”是一個差序格局式的關系網絡，將個體與他人的關系形象地比喻為投入水中的石子所激起的由近及遠的波紋。自然村是一個熟人社會，但由多個自然村組成的行政村由于信息阻隔卻是一個“半熟人社會”，打工潮的興起、社會人員的流動性增強更加劇了“半熟人社會”的陌生程度，不同自然村的村民彼此之間雖認識卻不熟悉，更不了解對方的脾氣性格、家庭關系等信息。分散居住、流動性強的夏村便是此種意義的半熟人社會。在半熟人社會，群眾相互之間不太講面子、輿論約束力較低，加之與既有研究關注到村民小組中低保的分配策略不同，夏村低保的分配權并沒有下分到各個小組，而是一直掌握在村兩委手里，因而，私人關系的影響尤為明顯。

夏村2007年開始實行低保時，低保規則比較混亂，低保公示制度形同虛設，很少有人清楚地知道誰在享受低保待遇，隱秘的低保成為非體制精英的資源和少數貧困者的福利。利用關系資源產生的低保戶本文稱之為“關系保”。依據“關系”的遠近，夏村關系保的關系分為村內的關系和村外的關系兩類。逐戶核對信息發現夏村39戶65人低保中，真正屬于“關系保”的有7戶，其中夏德佳一戶是憑關系獲得應該享受低保的正常戶。7戶關系保的情況以及村民反應如下。

1、夏德朝，一個女兒，他們的親戚L在市檢察院工作，親戚L找區民政局干部打了招呼，夏德朝夫婦2010年評上低保。在2012年低保清理中，村委會決定取消夏德朝的低保名額，保留夏德朝妻子的低保名額。

2、路杰，兩個女兒，上面領導給區民政局領導打招呼，他家里條件雖然不夠享受低保但也不是太好。夏德朝和路杰二人的低保申請是自上而下的，從區民政局領取申請表，到村委會蓋章。如今與夏德朝一樣，路杰的低保名額被取消，路杰妻子仍享受低保。村民普遍反映其為關系戶。

3、馬大梅，兩個兒子，一個在區電業局工作，一個在市政協為領導開車，家庭條件很好，馬大梅夫妻兩人都享受城市低保，一人一月180元。對此，村民普遍有意見。

4、劉四妹，馬大梅的兒媳婦，40多歲，一個女兒，在村里當過隊長，現在市里打工，通過朋友關系從區民政局獲得一個低保名額。

5、夏德佳，犯有殘疾，他外甥是臨縣的民政局長，夏德佳夫婦二人的低保指標是通過上級關系指派的。但村民都對此毫無異議。

6、唐法妹，夏村的老支書的妻子，三個兒子，其子經濟富裕，大兒子開廠年收入上百萬。據村民反映，此戶是現任村委會為感謝老支書對他們工作的支持而給老支書的關系保。

7、夏佳志，現任村支書夏德金的叔叔，兩個女兒，其中一個招有上門女婿。夏佳志為了評低保，天天到支書家里去倚老賣老地罵。村委會其他干部為顧全支書面子，就給了夏佳志夫婦低保名額。

這些屬于較為明顯的關系戶，還有一些比較隱形的關系戶，那就是村內與村干部關系不錯的人，他們家庭條件不好也不差卻能夠打球獲得低保名額。這些村內的關系戶在2012年市民政局清理11類低保人員時受到了削減。村內關系戶的產生是村落社會結構內生性因素所致，村干部可以隨機應變做出增減安排以平衡村內關系、應對上級政策，一般不會引致紛爭。村落之外的關系大都來自于上級行政官員，這已經遠遠超出村干部的管理能力范圍（有些只需村里蓋章，并不占用村里的低保名額），況且村委會跑項目、要資源還要去找這些上級部門，因而不敢得罪、也不愿意得罪上級部門。因此，村落之外的關系成為村落低保公平失衡的“硬”因素。

（二）“維穩保”的產生——社會救助中的維穩運作

據鸚洲鄉民政所所長說，現在除了城鄉低保、臨時特困救助外，民政所還列出了“第四類低保”——“維穩保”。據統計2011、2012年鸚洲鄉社會救助資金中用于維穩工作的超過40萬元。而通過維穩渠道獲得社會救助資金的人全都是上訪者。地方政府為了“息訪”不惜動用體制內的社會救助資金來進行“利益誘導”和“精英俘獲”，于是在權力網絡之中維穩保得以產生，社會救助制度成為維穩制度的犧牲品。C市《低保責任追究制度》中明確禁止將低保作為治理資源或者工作手段，但是在基層治權弱化、治理資源日益匱乏維穩責任又沒有減輕的情況下，地方政府只好動用國家這筆“善款”來支付維穩成本。這成為社會救助制度異化的上層原因。本節以鸚洲鄉的經驗材料為例來展現社會救助中維穩運作。

目前中國社會救助資金共有4類：城鄉低保、農村五保、城鄉醫療救助和臨時救助。農村五保和醫療救助都是有外在條件約束、無法更改的，低保和臨時救助兩類資金卻可以改為他用。如今鸚洲鄉用于維穩的社會救助指標有維穩保12戶、臨時特困救助75名，其中用于維穩的臨時特困救助金占全鄉的50%以上。如果加上各村用于息訪的低保名額，全鄉的維穩保遠不止12戶。鸚洲鄉用于維穩的臨時特困救助資金全部被軍人上訪群體吸納，除此之外，鸚洲鄉政府逢年過節都會給上訪者一些慰問金，這部分資金也出自社會救助金，具體情況如表2。

目前鸚洲鄉的上訪群體共有13個，可以分為5大類。第一類是因土地問題產生的上訪群體，又可細分為3個群體：第1個群體是由于城區擴建征地拆遷引發的農民上訪，這一群體所引發的上訪，由經管站和包片干部負責，不進入鄉辦；第2個群體源于村組之間的公共面積分配，例如道路、河流、溝渠，征地拆遷引發的利益之爭，是組與村集體之間的爭奪；第3個群體是村民個人間土地糾紛所致，稅費時期一些人將土地承包權轉讓給別人，但是沒有過戶，土地征收引發利益之爭。

第二類群體是軍人群體，共有7個群體：越戰軍人；越戰臨戰人員；原第五通訊團；抗美援越群體；52師特種工程兵；涉核工程兵；原新疆軍區8師22團涉核、參戰退役軍人。

第三類是涉法涉訴群體，統計為1個群體。第四類是民辦教師和幼師群體，統計為1個群體。第五類是企事業單位下崗職工和畢業包分配的統分生，統計為1個群體。

群體上訪很容易形成，因而成為地方政府維穩工作的重中之重。地方政府會千方百計地去息訪，向上訪者許諾低保指標、臨時救助資金就是主要工作手段之一。但是，基層政府以利益“收買”上訪者只能達到一時的平安，并不能保證成功息訪，政府不斷的利益許諾卻會一次次抬高上訪者的“息訪要價”。臨戰軍人上訪群體牽頭人夏村夏得意為了退伍補助金多次組織上訪，終于在2011年為該群體成員贏得臨時特困救助2600元。臨時特困救助顧名思義是臨時性的，但他們卻認為自己應當年年都有，因此第二年再次上訪。2012年8月1日上午，以夏得意為首的10名臨戰軍人到區政府集訪。鄉政府和各村干部在其到達區政府的前一天得到信息，8月1日凌晨，鄉綜治辦主任馬先鋒和各村治保主任均提前在區政府等待，變集訪為陪訪并妥善處理了這次集訪。這次集訪事件的解決條件就是夏得意等人成功獲得了年年都有的特困救助資金，如同謝榮秋獲得了制度性保障的低保一樣。謝榮秋是鸚洲鄉民辦教師上訪牽頭人，他多次上訪“要挾”政府給予他夫妻二人低保名額，2013年上半年，謝榮秋通過不斷上訪成功獲得低保名額，這是民政所2013年的12個維穩保之一。

在鸚洲鄉辦訪談時，綜治辦主任馬先鋒接到夏丕理索取低保名額的電話。夏丕理是鸚洲鄉越戰軍人上訪群體牽頭人，鄉政府為了安撫他，在2010年給他一個低保名額。現在夏丕理家庭條件好了，子女都在外打工，也建了二層樓房。可是在2012年年底，夏丕理卻向綜治辦主任馬先鋒提出了新的要求，“給我老婆搞個低保，我就不跑了（上訪）”。馬先鋒當時沒有明確回復，讓他先打報告再說，這是政府慣用的拖延法。在此次通話中，馬先鋒表示不滿足低保辦理標準：有工作、有二層樓房、收入中等水平以上，但夏丕理立馬以上訪作為要挾。

“馬主任，怎么還搞不成？我等幾天就要去北京了，你看，馬上就8·1了。”

“兄弟，莫著急。現在低保都要民主評議，不評議是違法的。民主評議會有十幾個人，等我再做工作。”

“那8·1之前搞不成，我就要去北京了。”

……

政府為了達到維穩目的許諾給上訪牽頭人（上訪精英）好處，希望息訪或者策略性的渡過特殊時期（如“兩會”時期）。結果，上訪人在與政府的互動中形成了“上訪--給好處-息訪-再上訪”的循環模式，并且在每次的下一個循環中上訪人都提出更高的訴求。如果政府不滿足上訪者的要求，他們就會到更高的政府部門越級上訪，進京上訪成為他們的殺手锏。夏丕理就是這套循環策略的典型實踐者，他以八一建軍節將要來臨為由要挾鄉政府給他低保名額，否則就去北京上訪。夏得意、謝榮秋、夏丕理等上訪牽頭人通過上訪不斷得到好處并逐步提出更高的要求，上訪的理由和問題本身已經成為不再重要，通過上訪謀利成為目的，“謀利型”上訪由此形成。在基層維穩體制中，政府不斷地切割社會救助資源這塊“慈善性”面包給上訪人，不但造成維穩體制的扭曲而且進一步加劇社會救助制度的異化。

（三）村落的反應：抵制與順從

無論是關系保還是維穩保都致使低保分配公平失衡，在村落內部引起強烈的反應。如果說村干部利用低保制度對上級權力關系作出了抵制的努力，那么在維穩壓力體制下，村級組織又不得不“順從”上級政府，同樣將低保作為息訪的重要手段和治理資源。下面是一些村民的態度以及在低保制度規范化后村干部的應對措施。

評議組成員X：“關系戶公布了，也沒有人敢說，都不愿得罪人。又不是我評的，上面指派的。”

評議組成員Y：“即使有反對意見，也沒人敢說。我要得罪了他，他、他兒子、他孫子全家人都恨我。兩三年來，沒人干這事。散會了，有人會在下面說‘他怎么吃低保？’”

普通村民A：“人都有顏面之情。錢不是拿的我的，與我無關。村干部都不愿得罪人。”

普通村民B：“低保養懶漢，有錢有勢的人才吃低保，這本就是一個不公平的社會，你們千萬不要跟村干部說是我說的。”

關系戶的關系大都來自市、區等政府部門，面對這些關系村委會一般是無可奈何的。

村支書說，“2010年之前，低保管理的確不規范。嚴格地說，村里也可以不蓋章子，你村里不蓋章子，我區民政局也不會同意。這里面有上下級關系，村里有難處”。

為了抵制住上級政府部門的關系，村干部采取了一系列的應對措施，并逐漸取消一些關系戶的低保名額。從2011年開始，凡上級領導打招呼要求夏村村委會給予低保通融的，夏村支書都要求申請人將領導的簽字復印件留在村委會備案。這部分地化解了來自上面的壓力，但同時也得罪了上面的領導。夏支書說，“我又不是想著升職的鄉干部。得罪領導，他們能理解；得罪老百姓，老百姓就不理解，更糟糕！”把上級領導的“招呼”擋回去，并不是所有的村支書都有這樣的勇氣和能力，因為現有制度框架下，村的發展需要依靠外部力量尤其是上級政府的支持。更重要的是，村委會雖然可以利用低保制度來抵制上級關系的干擾，但卻無法抗衡整個維穩體制。在縣鄉政府都將低保作為一種治理資源的情形下，村兩委也別無他選。

夏村5組夏春珍的丈夫時期在廠礦工作，后來去某校讀書，讀書畢業后未分配工作。1983年分田到戶之后，他到處上訪說自己是有單位的，要國家分配工作。上級政府為了息訪，2007年區民政局給夏村村兩委打招呼解決了夏春珍夫婦二人的低保名額。

夏村目前正在上訪的是在江上開砂船的夏明。夏明是因為政府整頓砂船運輸影響了生意而上訪的。夏明說，市、區兩級領導都口頭答應讓他一家吃低保；但夏德金支書要領導的簽字。夏明找領導，領導們都不肯簽字。結果，夏明沒有通過村評議小組在2013年5月份的評審。夏德金支書說，夏明明年可能會通過低保評議，因為他的女兒得了先天性心臟病，他母親身體也不好。按照低保政策，夏明家庭條件在村落中屬于中等以上，即使女兒得了心臟病可以吃低保，但是母親卻不能因為身體不好也吃低保。顯然，這是村支書為了息訪的一套說辭。

由上可知，中國低保制度在鄉村社會的權力與關系網絡中運作并產生了關系保、維穩保，村落社會的公平觀念遭到沖擊并給村委會工作帶來很大困難，低保成為“村莊第一難事”。村委會可以利用制度資源擋回上級的關系干涉，卻無法回避將低保作為治理資源去“息訪”的命運。處于權力與關系網絡之中的農村低保難以保持自身的救助倫理特質，民政部門逐漸意識到這些問題并于2011年開始一系列具體可操作的低保實施辦法，試圖以制度規范化打破異化低保制度的權力與關系網絡。

三、低保規范化的尷尬——以低保公示和申請制度為例

為了抵制地方權力與關系網絡對低保制度的異化，保證社會救助資金的救助倫理屬性和社會效果，自中央到地方的民政部門加緊制定各項低保制度，推進低保運作規范化。自2011年以來，C市出臺了一系列完善低保運作的制度，包括：民主評議制度、《低保審核審批辦法》、《低保責任追究辦法》、《完善民主評議制度的通知》、《入戶調查制度》、《動態管理制度》、《社會公示制度》、《群眾監督制度》、《檔案管理制度》、《受理制度》、《舉報有獎制度》等。C市民政局于2012年2月開始采用《全國最低保障信息系統》進行社會救助資金社會化發放。可以說，C市的低保制度建設是較為全面、先進和規范的。低保制度規范化一方面給基層低保實施填補了秩序與規范，另一方面也給基層政策執行者帶來更多的尷尬：例如低保名單公示帶來的詰難；村干部“做作業”任務量加大；低保申請表的信息涂改、亂填；評議代表的尷尬；關系戶的挑戰等。下面對前三項作簡要論述，后兩項在其他部分論述。

（一）公示引發的詰難

自2011年民主評議制度實施以來，村兩委必須改變以往有公示制度無公示內容的做法，對評審結果予以7天公示，讓村民充分享受低保信息知情權。C市低保公示制度要求：村委會要對評議結果張榜公示7天，無異議后報鄉鎮部門審核；鄉與村委會成員組成調查小組，進一步進行評議，張榜公示7天，無異議后報區民政局審核；區民政局審批，在區救助網站進行為期7天的張榜公示。之前一直作為“村莊秘密”的低保名單一公布在夏村就引起了軒然大波。

盡管行政村是一個半熟人社會，自然村卻是一個熟人社會，村民之間彼此了解情況，知道哪家經濟條件差、誰家有病人、誰家有什么關系在外邊。看了低保公示名單，村民一邊驚訝他怎么能吃低保，一邊又在盤算著這家人的關系在哪里。“吃低保”的觀念逐漸進入村民的腦海，村民之間相互猜測、傳言、攀比。有些村民到村干部家里以詢問政策的名義要低保，有的村民干脆直接以年老體弱多病等理由要低保，更有那些村莊狠人明示或者暗示村委會給他低保才會獲得他的支持。關系（維穩）戶等不該享受低保的人享受了低保，導致低保成為一項沒有倫理性的資金資源，任何人都可以去爭取。面對村民的詰問，村干部要么說這是上面的指示，要么說按照政策辦事你也可以申請，村干部的底氣不足影響著村兩委的權威和信譽度，加大了村莊未來工作的難度。

如前文提到的夏佳志夫婦是因村委會為顧全村支書面子而獲得低保名額的，這一被公示便引起了村民的詰難。村民對村干部發出的詰難的本質上在于“不患寡而患不均”，失衡的低保指標分配挑戰了村民的樸素公平觀念。管理低保申請的王會計說，低保工作成為“天下第一難事”，天天都有人到村委會為低保的事情吵吵鬧鬧。

（二）“做作業”任務加重

在夏村調查的25天里，筆者幾乎每天都能看到4個村干部到村委會填寫各種表格“做作業”。為了達到辦公現代化，村委會特聘了一個辦事員夏坤。50歲的夏坤會運用電腦，他因為患有肺結核病全家3口都享受低保待遇。夏坤雖然名義上是被聘任的辦事員，但實際上相當于一個村干部，村內的文案工作都由他負責，所以在村委會我們也經常看到他的身影。

自2011年C市實行《全國最低保障信息系統》后，村會計每月都要上報低保信息。除了做好網絡信息登記外，村委會還要從低保檔案管理上進行規范化，從低保申請書的填寫到評議過程中的計票、最后的公示結果等材料都要以“規范化文本”留檔保存。一份低保申請書共8頁，包含申請書個人自述、低保申請表（包括收入、家庭成員）、家產備案、區低保申請對象調查材料（村組、鄉、區三級調查記錄）、審批表（村、鄉、區的審批意見），最后還要附一張所有評議人都簽字的民主評議表（2011年是30個代表）。這些材料本應由低保申請者填寫，但申請者大多是老年人，他們要么不會寫字、要么不會規范填寫，對于殘疾人、精神病人這就難上加難了。加之，低保申請材料要求信息準確無誤，填寫任務就自然落到了村干部的肩上。申請人自述欄目一般是個人情況、家庭情況、申請理由，在調研過程中，我們看到申請表的填寫筆跡較為類似、行文邏輯、風格也多有雷同，經過核實確實是村干部代勞，有的是村干部按照村民的申請自述抄寫的，也有村干部在當事人申請書上修改的。

如：夏峰聲的申請自述：

我叫夏峰聲，男，1949年7月出生，今年61歲，家中兩口人，家住夏村2組。

我自幼弱智，結婚后有一個同樣弱智的兒子。妻子也因為如此家庭和我離婚，現家中一貧如洗，生活特別困難。特向社會救助局申請農村低保，解決我和兒子的基本生活，請考慮批準。

申請人：（空白）

2010年8月3日

申請人提出申請后，還要公示當次所有申請人的信息和申請理由，以及最后的評審結果。低保工作每一步的規范化都有很多作業要做，文牘工作成為村干部的主要工作之一，坐辦公室成為村干部的常態，農村組織工作方法由原來串家到戶“拉家常”逐步向現代化辦公形式轉變，這種轉變既需要村干部付出相應的體力成本，還需要有熟悉現代辦公軟件的人員、辦公條件、辦公經費的保障。拿國家工資、坐班制辦公、明文公示信息等都是科層制的特征，村干部逐漸走向“準官僚化”，在這個過程中他們所要做的“作業”會越來越多。

（三）規范化中的反規范化

夏村低保申請表中常見有被涂改、抹掉的地方，據調研分析發現這些多是不規范卻真實的信息。將真實信息涂改、在申請表上填寫虛假的信息以符合低保規范化的要求，便是反規范化。

低保申請表被涂改最多的地方是家庭人口、年總收入、年人均收入以及家庭成員情況。以2011年9月份的低保申請表為例：申請人夏德祥在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將兩行人口信息涂抹掉；申請人夏德喜，在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將1行人口信息涂抹掉，卻在個人自述里提到“妻子有患有病”，顯然，家庭成員一行被涂改掉的是妻子的信息。

在翻閱夏村低保檔案材料時筆者發現，凡是家庭戶口填寫超過1人的申請表幾乎都有涂改的痕跡，經過涂改修訂后的申請表只能看到申請者本人的信息，這種涂改策略至少反映三個方面的問題：

第一，鄉村干部以人為單位而非以戶為單位分配低保指標。按照低保政策規定，低保應以戶為單位進行分配，如果1份低保申請表里填寫該戶有2人而最后卻只給1個低保指標，是明顯違反政策的。但在低保的實施中幾乎所有的農村都是以人為單位而非以戶為單位進行低保指標分配的。一方面因為“戶”在農村難以確定，老年人與最小的兒子一般不分家，即使在生活中分家在戶口簿上也還是在一起的。如果將重殘的老人選為低保的同時還將他健康有經濟實力的兒子一家人也定為低保顯然有失公平。另一方面，低保名額增多之后，除村莊幾個絕對貧困戶外，再次確認低保對象的難度加大，只要條件“湊合”、“說得過去”就行，那么低保就會向家有重病、年老體弱的農戶傾斜，照顧弱者個人則體現村落的道義性，照顧全家則有違道義。夏村2011年開始將低保戶變為低保人，村支書講，“一戶若有7、8個人全都吃低保，一月有400-500元的低保金，不公平、不合理，村民反映會更加強烈”。“低保戶變成低保人”這種帶有平均主義性質的分配方案為一般村民接受、也利于村莊工作，具有一定的合理性和正當性。

第二，涂改家庭人口信息，隱藏家庭人口結構實情。低保政策要求“子女有贍養能力，不履行贍養義務的家庭不在低保范圍內”，如果子女有贍養能力，農戶不能申請低保，因為任何人到老年都有喪失勞動力的可能，在當下國力有限的情況下，不可能將所有的養老義務都推向政府，中國農村仍然要以家庭養老為主。申請表中被涂改的家庭信息掩蓋了家庭人口結構，其中有些是子女有贍養能力的家庭、甚至有家庭條件不錯的家庭，他們在申請書中隱藏了這部分信息，以獲得低保名額。即使是那些純女戶家庭，他們大都有自己的養老策略，比如招上門女婿、申請五保戶、跟著女兒過日子等。因此，沒有完整的家庭信息就無法了解低保申請者的真正家庭情況，關系保、維穩保就可能產生。在缺失家庭信息的情況下將某人評為低保戶，甚至會縱容子女不養老的現象：“你看，我不贍養你，你還能吃低保”。表3中第3號龍多梅在2013年被評上低保就是因為兒子不養老、生活艱難。2012年龍多梅之所以沒有被評上，就是因為村委會有“縱容子女不養老”的擔憂。

第三，虛報收入信息。依照低保政策，收入在當地平均線以下的農戶可以申請低保。于是為了獲得低保名額，村民在申請表里將家庭收入填的越少越好，在個人自述中將困境描述的越嚴重越形象越好。其實，在夏村基本上不存在人均年收入低于1300元（C市2013年農村平均收入水平）的家庭，了解情況的村支書和村醫都說，按照這個標準全鄉沒有一戶符合低保戶標準的。在C市，1300元的生活標準很難說是符合現實情況的，這是鄉村干部和村民的共識。但是為了規范化申請者（更多是鄉村干部）就必須將家庭收入寫得低于平均水平，這就扭曲了低保信息，很容易誤導社會救助政策、阻礙其改善。

國家為了低保運作規范化從而制定一系列詳盡的指標，村干部和申請對象為了符合低保規范化政策而修改真實信息，結果低保規范化獲得的是“被裁剪的事實”，進而出現規范化中的反規范化運作。

四、低保民主評議與退出制度實踐

（一）民主評議的程序與實質

中國農村低保真正走向運作規范化是從民主評議制度開始的，由村干部、小組長、人大代表、政協代表和群眾代表組成的民主評議會打破了以往由少數幾個村干部商量決定的低保評選機制，評議人人數和代表層次的增多促進了低保評選的民主化。

2012年C市低保民主評議制度規定：第一，在人員組成上，必須由社區（村）主任、居（村）民委員會成員、居（村）民組長、人大代表、政協委員和有群眾基礎、有責任心、處事公正的村民代表組成；民主評議小組人數由8-10人組成，其中村（居）兩委成員不得超過4人。第二，要求低保申請人必須得票80%以上。政府還同時了與民主評議制度相匹配的其他制度如公示制度、入戶調查制度、群眾監督制度、舉報有獎制度等。公示制度是民主制度的重要內容；入戶調查制度要求對于被評選上的低保對象鄉村兩級100%的入戶率、區民政局30%的入戶率抽查；群眾監督與舉報有獎制度從制度上保證了低保評選的公正性和透明性。

民主評議在剛開始實際運作時，出現了不少問題。如2011年的第一次低保民主評議中，評議代表們的反應如下：

村民代表C：“2011年的民主評議會，最后變成了走形式。鄉村干部講話，領導講話。張三主持，念名單，問代表們有沒有意見，沒得，就通過了。一上午就開完了。”

村民代表D：“2011年民主評議，我也是代表。2011年之前都是由村干部決定，組長都不參加決策。我對村干部說：‘你們以前搞人情保，現在上訪、告狀的多了，你們搞不下去了，找我們當代表的得罪人！’”

2011年夏村低保民主評議小組成員共有30人，30人的民主評議小組顯然過于龐大，會議組織成本相對較高，會上也無法做到有效的評議。為了進一步規范民主評議制度，2012年3月15號《C市社會救助管理局關于進一步加強完善城鄉低保民主評議制度的通知》對人員組成、票數都進行了規定。調整之后的低保評議小組共有10人，夏村評議小組中有3名村干部、3名黨員代表、1名組長代表、3名村民代表。據我們所知，除3名村干部外，7名代表中絕大多數是村民小組長，這些人村莊工作經驗豐富，相互之間配合默契，溝通交流起來成本較低。調整之后的評議小組更加具有活力和行動力，民主評議制度也逐漸發揮功能，村民代表的反應和低保評定的結果對此是明顯確證。

村民代表D：“當面得罪人，誰都不干。現在都是選票，劃勾，票決，誰也搞不清楚是誰投的票。也有人私下打招呼，代表說‘好’，但他不可能跟所有的代表都打招呼。沒有選上的人，只好罵代表眼睛瞎了。民主評議效果好一些。”

2012年5月11日夏村進行了2012年度第一次低保民主評議會議。由于2011年的低保民主評議與結果公示的“廣告”效應，2012年上半年申請低保的人員一下子上漲到22人，低保申請人情況如表3。

2012年，夏村10人低保評議小組通過推選選出計票員、唱票員、監票員，然后發票、投票。最后，通過80%投票率即8票以上的共有4名低保申請者，村委會在當天即公布了選票結果，四名低保待遇獲得者得票情況如表4。

2012年度的評選結果是比較公平的，應該獲得低保的家庭都順利享受了低保待遇，也在一定程度上限制了關系保和維穩保。在18個被篩選下來的申請人中，有村外政治精英夏愛軍向村支書打招呼的龍多梅，還有運砂船上訪戶夏明的父親夏思真。這一評選結果得到了村民的認可。

民主評議制度的具體操作規則確保了低保評定的程序公正，其實質是為基層干部抵制外界干擾提供制度供給，即用一套制度規則將處于地方性權力關系網絡中的評議組成員剝離出來，通過技術化的手段進一步獲取結果公平。民主評議制度保證了低保進入的公平競爭，卻難以保證低保退出渠道的順暢，因而并不能保證低保最終的公平公正。

（二）低保退出制度的實踐

低保實行動態管理制度，要求鄉鎮人民政府應當根據低保家庭成員及其家庭經濟的變化情況進行分類復核，并根據復核情況及時報區民政局辦理低保金停發、減發或者增發手續。低保家庭應當向鄉政府定期報告家庭人員、收入和財產情況，原則上城市按月、農村按季度復核。（2013年《C市最低生活保障審核審批辦法（試行）》）按照動態管理制度規定，農村低保至少一年應該微調一次，主管部門應當按照家庭人員、收入情況增加或減少低保戶。但是，低保制度在農村實踐中卻出現以下現象：除極特殊的情況外，享受低保待遇成為終身制；沒有有效的退出機制。

在低保制度運行近7年的時間里，夏村的低保戶如果不是一夜暴富是不會被取消低保待遇的。現在“半官僚化”的村干部都奉行“不得罪人”的行事準則，他們知道自己早晚要“下臺”和普通村民一樣生活，因而要為自己今后的正常生活營造一個良好的環境，結果低保成為一種“只進不出”的制度。

村干部J：“國家低保本身是做好事，到村里成了壞事。低保成為村莊工作的第一大難題。前面評上的，除非死了，否則難以取消。例如Q，若取消她，她首先會認為是我給取消的。我何必得罪人呢？不取消Q又會得罪普通老百姓。”

評議組成員Y：“我若舉手建議把他的低保名額取消了，他自己、他兒子、孫子所有人會恨我一輩子。”

家庭條件轉好的低保戶或者關系（維穩）保無法被取消，村中出現“家有小車吃低保”的怪異現象，這勢必造成村莊內部的公平失衡和人心分裂，也使得低保動態管理制度成為虛設。上級民政部門也逐漸察覺到這種現象、并提出了相應的整改政策。C市在2012年就通過行政體制展開了“城鄉低保年審年檢排查工作”，提出重點清理11類人員。2013年“年審年檢工作”中又提出重點清理12類人員，要求“要把應該納入低保的成員，以家庭為單位全部納入，不該享受低保的對象，全部取消保障待遇，切實提高我區城鄉低保規范化管理水平”。重點清理的12類人員如下：

（1）家庭經濟情況好轉，家庭人均收入明顯高于全鄉最低保障線。

（2）家庭成員中有自然減員未報告的。

（3）進入社保領取退休工資后家庭月人均收入明顯高于最低保障線的。

（4）子女已成年且就業的。

（5）已領取企業退休生活費，家庭月人均收入高于最低保障線的。

（6）外出打工，離開居住地3個月以上的。

（7）享受保障期間享受住房、建房、購買商品住房的；

（8）就業年齡內，拒絕推薦就業的。

（9）子女有贍養能力，不履行贍養義務的。

（10）不如實提供收入情況，虛報、隱瞞或提供假證明的，對入戶調查人員態度惡劣，不積極配合的。

（11）因酗酒、賭博、吸毒致貧，通過教育仍不悔改者。

（12）通過信息比對的疑問人員。

鑒于上級政府的體制壓力，各鄉村基層組織積極開展低保排查工作，在工作能力范圍內取消不符合規定的低保戶。村干部去低保戶家里做工作，勸其同意減少低保名額，但一般都遭村民拒絕。這時村干部往往或動用私人關系勸說、或以其他把柄“恐嚇”、或許諾以另外的利益許諾而達到工作目的。2013年5月11日，夏村民主評議小組召開了低保年審年檢會議，做出取消7人低保的決定。7人中當事人死亡的有4個，成員就業的有2個，家庭生活改善的有1個。具體公示如下：

公 示

村民主評議小組于2013年5月11日，召開民主評議會，經13位民主評議小組成員投票，鑒于享受農村最低生活保障的夏峰聲、文昌哥、夏德秋家庭中的戶主死亡，根據相關文件精神，其家庭低保自動取消，其家庭成員按新增低保申報。華仟吉家庭成員華工力（精神病人）已死亡，其低保自動取消，保留戶主及其他成員。5組低保戶程軍、6組低保戶夏坤，其子程濤、夏威已參加工作，取消程濤、夏威的低保。夏海家庭，因生活改善，取消其妻于美韻低保。現將評議結果公布如下：（同意票）

夏峰聲（2人） 13票 戶主死亡

文昌哥（2人） 13票 戶主死亡

夏德秋（2人） 13票 戶主死亡

華工力（1人） 13票 成員死亡

程 濤（1人） 13票 成員就業

夏 威（2人） 13票 成員就業

于美韻（1人） 7票 生活改善

夏村村委會

2013年5月11日

在2013年7月份的低保名單中，依然能夠看到第一節中所列6戶不符合低保標準的關系戶的名單。村干部通過給夏德朝和路杰二人做工作，在2012年取消了二人的低保，以保留他們妻子的低保作為妥協條件。馬大梅、劉四妹和唐法妹三人的低保依然保留，這不僅與他們的關系背景強硬有關系，也與他們的一人低保有關，村委會沒有與之“交易”的妥協條件。在2013年5月低保名額被取消的程濤、夏威、于美韻三戶中都仍有人在享受低保救助，三戶的戶主同意減少低保名額僅是“給村干部面子”。三戶中不乏有村干部的關系戶，相比村外的關系，村干部更容易處理村內的關系應對上級政策。

綜上所述，中國農村低保制度運行近7年，至今沒有形成一個良好的退出機制給我們的啟示有：

1、低保退出渠道淤塞，村民有低保終身制的觀念；

2、村干部怕得罪人的行事準則加劇了低保進出渠道淤塞的程度；

3、在壓力型體制下，上級政府的壓力能夠給鄉村以改革動力并取得一定效果，重點清理12類低保對象的政策在夏村取得一定成效，為夏村低保退出機制的建立提供制度支持；

4、在清理不合格低保對象時存在關系硬的低保戶無法被取消的困境，上級政府官員的公權力通過私人關系對農村低保的公平性構成巨大威脅。所以，低保退出機制的形塑不僅要與村落社會關系網絡相磨合，更重要的是要將上級權力關系關在法制的籠子里。

總之，低保退出制度是低保制度的重要組成部分，是低保分配公平性、還原低保救助倫理本性的重要保障，各級政府必須重視這項制度建設。

（三）新低保觀念的形成

農村低保制度自2007年實施以來，村民由不知情到知情，由“瞧不起這點錢”到競相爭取，在政府努力構建低保公示制度、民主評議制度建設的同時，村落中逐漸形成新的低保觀念并影響著村民的行為。從下面三個案例中，我們可以對此新觀念窺見一斑。

3組夏陽杰，80歲，有4個女兒2個兒子，兒女們全部做醫藥銷售生意，孫子們也都外出打工，家庭條件富裕。2011年，他向村兩委遞交了低保申請書。他認為有的家庭條件比他好都“吃低保”了，所以他也要“吃低保”。

姚愛珍，87歲，雖然兒子得癌癥去世了，但她有三個孫子，三個孫子家家都有小車，家庭條件富裕。姚愛珍在2012年也寫了低保申請，她認為自己年級大了，喪失勞動能力了，應該國家來養老。

村民F說：“管他呢，申請寫一個，評上就評上，評不上就算了。國家的錢，又不是老百姓的，不要白不要。”

夏村6戶不符合規定的關系戶中除了劉四妹年齡40多歲以外，其他5戶全都是60歲以上的群體，而且全都以疾病或者病殘為低保申請理由。這些關系戶毋庸置疑在村落起到了不良的示范效應。

通過表3可以看到2012年申請低保的村民有以下特點：

1、申請主體以老年人為主，22人中有18人高于60歲。

2、申請理由以患病為主，除序號1、2、3和13、14五人外，17人全部以患病為由。

3、大都隱藏子女情況，只有序號5、12兩人提及子女贍養能力，其余20人沒有這方面的信息。

綜上，在低保實施過程中，村民逐漸形成新的低保觀念：無論兒女多少家庭條件如何，一旦年老體弱就應當享受低保，一旦享受低保就應當終身享受。低保金成為養老金甚至僅僅是一項公共資源，低保的救助倫理性質被忽略。新低保觀念導致更多不符合條件的農戶抱著僥幸的心理去申請低保，人人都抱著投機心理去占“公家”的便宜，“反正是國家的錢，不要白不要”，在低保規范化過程中增加更多不規范的內容。

夏村的低保評議和退出制度實踐表明，如果國家給予基層組織足夠的權力和信任并加以監督與約束，在村內社會中就基本上能夠保證低保分配的公平性并有效防止低保制度異化。C市近年來在中央低保政策的指引下積極制定具體的低保落實措施為基層低保運作的規范化提供了制度供給并取得一定成效。

五、問題與政策建議

綜上所述，當下中國農村低保制度在基層社會實踐中面臨以下6大問題。國家每年近千億元的農村低保資金如果想要實現“再次分配兼顧公平”和保持基層社會秩序穩定的戰略，就必須針對以下6個問題從行政體制上下力氣整治、從制度上進一步完善。

1、關系保。在地方權力關系網絡中，地方性權力往往能夠通過關系變為資源，村莊內的關系戶成為村內低保分配公平的直接挑戰者。村干部對于村內的關系往往能夠通過其他手段再次平衡，例如在C市采取重點清理12類人員的時候，村干部最好做工作的就是與自己有關系的低保戶。而村外的關系往往來自于上級官員，村干部難以有效處理，有這種關系的人一般家庭經濟更好、對村落公平沖擊更大。因而，上級政府官員的私人關系通過權力網絡對基層低保的公平性產生更為強烈的沖擊。民政部門應當警惕這種隱形的利益關聯，將官員的權力關在法制的籠子里，同時加強低保信息的透明度以約束鄉村干部行為。

2、維穩保。中國改革開放30年來，各級政府依然牢守“穩定壓倒一切”的政治考核體系。后稅費時代，基層治理資源匱乏，而當下中國的體制造成了高度的地方行政異化，制度的一系列行政、組織、資金、制度成本使得地方政府無力支持。地方政府只好截取社會救助資金，結果社會救助制度成為制度的犧牲品。原本是救助社會貧弱群體的公益資金成為地方政府花錢買平安、“收買”上訪精英的一種工作手段和治理資源。維穩保是中國維穩體制的衍生品，根源在于渠道淤塞和基層政府喪失政治原則地工作方法，因而重塑基層政權的治權、治責是當下中國基層政治的重要任務也是治理維穩保的一劑良藥。

3、臨時救助資金管理體系不規范。臨時救助資金正是因為具有“臨時性”特征，在申請對象、資金發放和后期審查管理中存在很大的漏洞，相比低保資金臨時救助資金更易被挪用，在鸚洲鄉50%以上的臨時救助資金被用于軍人上訪群體的“慰問”上，尤其應當引起相關部門高度注意。建議臨時救助資金按照低保資金的政策和制度來管理，加強監督和審查。

4、低保規范化工作中的反規范化。民主評議、公示、監督等一系列低保制度的試行，大大提高了低保管理的效率和規范化，也成為村莊低保民主評議小組抵制外界關系的有力制度資源。同時，也應當看到在村務工作規范化的過程中存在許多“裁剪事實”的現象，鄉村干部為了滿足政府制度規范化的要求而“削足適履”，從而掩蓋了許多有效的真實信息，不利于公共政策的完善和執行。建議民政部門做好調查研究，根據各地實際收入和生活情況制定低保申請標準，并建立真實信息保證制度，督促基層干部還原低保信息的真實性。

5、低保申請標準線偏低導致沒有標準。C市2013年農村低保標準線為年人均收入1300元以下，這已經不符合當地農民收入和消費的實際情況。鄉、村、組三級干部都清楚，如果按照這個標準，全鄉恐怕找不到一戶符合低保標準的農戶。既然沒人符合低保標準，你申請了，我也可以申請，于是引發低保申報者之間的惡性競爭。在低保申請表填寫中，村干部還要“指導”村民虛報、亂填收入。低保應當滿足人們生活的最低生活保障，測度、確立適當的低保標準線是低保規范化的重要舉措，也是政府工作走群眾路線、貼近群眾生活的體現。

6、低保觀念混亂。無論是區、鄉、村干部還是普通農民對于低保的認識都存在觀念混亂的現象。官方組織將社會救助資金當做治理資源和工作手段；農民則將低保資金當做養老金不管家境如何都會競相爭取，出現“國家的錢，不要白不要”的現象，低保的救助倫理性、公益性被自上而下地剔除了。低保觀念的形成重在基層政府的政策執行效應，只有從政府部門的官員個人做起，依法行政下功夫清理不符合標準的低保戶，維護村落社區的公平觀念，才可能在村民中形成正確的低保觀念。