城市應急管理范文10篇

一、城市應急問題：一個繞不開的話題

城市應急問題，既是一個早已引起人類關注的老問題，也是一個具有嶄新社會內涵的新問題。說是“老問題”，就中國而言，至少可以追溯到唐代以前。唐朝已有關于火災報告的規定，《唐律疏議》云：“諸見火起，應告不告，應救不救，不救減失火罪二等（謂從本失火罪減）”。即凡發現起火者，均應報警并與火場附近人員共同撲救；如果發現起火而不報告不撲救，則應治罪，其刑罰比照失火罪減去二分之一。宋代還出現了“潛火隊”這種相當于今天的消防警察的專門力量和“軍巡輔”這類專司消防的機構。以后，在洪災、地震等災害應急方面，都有大量探索。說是“新問題”，意謂現代意義上的城市應急管理，是在現代科學技術特別是核電技術、生物技術出現之后的事情。一方面，在科學技術推動下，人類防范災害的措施、手段日益進步，對火災、洪水、地震、臺風這樣一些災害，采取了許多防范和應急處理的新對策和新的技術手段；另一方面，科學技術事故的發生，諸如核輻射、有毒化學物質泄漏、新病（毒）種擴散、危險物種侵入等等，可能造成不僅是大面積而且是新的未曾認識的人類危害甚至生命威脅，從而成為城市應急的新領域。對此，包括中國在內的世界許多國家，都在積極探索新的應對措施。比如，在核輻射事故應急方面，由于1979年美國的三哩島核事故和1986年前蘇聯的切爾諾貝列核事故震驚了世界，各國際組織，特別是IAEA，采取了有力措施援助前蘇聯；各核電國家積極地吸取教訓，檢討并改善自己的應急計劃和應急準備；和其他國家一樣，中國也對自己的核設施和核電站的應急計劃和應急準備作了全面檢查，采取很多措施加強和改進應急工作，如中國核工業集團公司在中國核輻射防護研究院設立了輻射事故應急技術支援中心，作為中國核工業集團公司的輻射事故應急技術后援組織。1993年國務院出臺了《核電廠核事故應急管理條例》。在化學事故應急方面，近年來，我國也逐步采取了一些措施，化工部于1997年發出《關于實施化學事故應急救援預案，加強重大化學危險源管理的通知》，國家化學品登記注冊中心和國際化學品制造商協會會員企業已于2002年7月15日在北京舉行了化學事故應急響應服務協議簽字議式。在病（毒）疫應急方面，我國已于1989年頒布了《中華人民共和國傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》，在當前抗擊非典的斗爭中起著十分重要的作用。一些地方政府，如江西省于2003年3月著手組建反恐醫學應急系統，組織開展反恐培訓，加強傳染病菌（毒）種管理，防止因菌（毒）種擴散或遺失，引起傳染病發生和傳播，防止生物恐怖活動；建立各部門協調機制，提高對突發公共衛生事件、暴發疫情、新發傳染病、不明原因疾病和反恐斗爭的快速反應和處理能力。

盡管如此，在大力推進城市化的進程中，城市應急管理仍然滯后于災害事故的應急需求。在一些城市，由于人口膨脹迅速，城市擴容較快，人們對城市管理、城市經營等各項工作還比較陌生，一些決策者，首先注意的是城市經濟發展和社會秩序以及市民生活質量，對于尚未看見的市民可能遭遇的自然災害和重大突發事件帶來的生命安全的應急問題，注意不夠，研究不夠。有的城市行政上雖然“升級”，但其應急管理系統還是老“版本”，并未“升級”。我們常常看到，一些城市的應急網絡不健全，應急機制不完善，應急手段比較落后，一旦災害事故突如其來，“應急神經”就顯得反應遲頓，決策者不能快速、高效地作出以救生為核心的減災決策。特別是對新的災害事故由于缺乏科學預測和先期預案，往往不能使災害損失降到最低程度。

大量災害事實和應急實踐，特別是當前許多國家正在遭遇的這場非典型性肺炎（SARS）病疫，使許多領導者特別是城市領導者寢食難安。嚴酷的現實表明：城市應急問題，是一個無法繞開、不可小視的問題。應當說，它是擺在世人面前的一個非常現實又非常緊迫的重大問題。一個城市是否具備現代意義上的應急功能，不僅關系到城市本身的發展或城市化進程，更關系到廣大市民甚至全社會的生命安全、人身健康和財產安全，還將對整個經濟社會發展產生廣泛而持續的影響。作為城市領導者、決策者，不能不以強烈的社會責任感和自身智慧與能力，深謀遠慮，在大力推進城市經濟、社會、生態協調發展的進程中，切實抓好城市應急管理工作，增強災害事故應急處理能力，確保作為區域中心的城市成為名副其實的“宜人化”生存生活空間。

二、每個城市都應建立靈敏高效的應急系統

所謂城市應急系統，就是能適用于城市災害事故和重大突發事件應急處理的一個比較穩定的組織網絡。建立這種網絡是加強城市應急工作的重要內容。美國早在20世紀70年代，就組建了國家層面的專門應急機制──聯邦應急管理局（FEMA）。它為整個美國的應急管理設定全部操作標準和指導綱要，開展各種應急培訓，為各州及災害發生地提供財政支持，協助聯邦劃分州和地方各級政府及部門的職責，明確災害事故發生時，人們應該與誰聯系，怎樣聯系等等。韓國針對水災、火災頻繁，還時有家畜口蹄疫發生的現實，建立了中央災害對策部，作為常設機構，它的主要任務是，有效地推進各種防災對策，審議國家防災基本計劃，協調各地的防災工作，制定年度防災計劃等。英國也于2001年設立了非軍事意外事件秘書處，負責協調政府部門、非政府部門和志愿人員的緊急救援活動。該秘書處下設3個具體職能部門，包括評估部、行動部和政策部。分別負責全部評估可能和已經發生的災難的進程和規模以及影響范圍，信息；制定和審議應急計劃，確保中央政府作好充分準備有效應對各類意外事件和危機；參與制定后果管理政策，起草有關法規等。日本建立了全國危機管理中心，指揮應對包括戰爭在內的所有危機。國外的經驗對國家應急體系和城市區域的應急體系建設無不具有借鑒意義。應當說，外國的這些應急機構實際上是一個綜合性很強的應急管理部門，它把所有級別和所有類型的應急工作總攬起來，統籌研究和分析，然后作出各種預案。在中國，目前雖然已出現多種專業性應急組織，包括消防、防汛、防震與抗震、疾病防控以及前面所提到的核事故應急技術支援組織等等。但是，它們都不屬于綜合性應急管理機構，僅從一個方面履行應急職責，無法突破部門限制，而且這些機構大都擔負著應急處理以外的其他職責，所以，每當災害事故發生，它們的協調組織能力和應急處理權力都顯得非常有限。平時，它們很難拿出跨越自身業務范圍的災害應急處理預案。這是一方面。另一方面，從中央到地方，雖然建立了多種從某一方面履行應急職能的機構，但是，這些機構之間往往缺乏縱向和橫向的貫通，即不能在運作層面上形成聯系密切的網狀系統。如果說，此種狀況，對于像洪災、火災、地震以及空難、火車巔覆等不易擴散或蔓延的災害來說，還能勉強應付的話，那么，對于像非典之類傳染性很強的病疫和有毒物質遺失、危險物種侵入等災害，就難以適應了。從非典出現到蔓延的過程，我們看到了在一個城市發現首例患者，其他城市不能作出迅速反應的現象。這是傳染病應急系統橫向貫通不夠、靈敏度不高的表現。同時，我們還看到，在抗擊非典的斗爭中，各級政府都成立防治非典領導小組或指揮中心，并由政府主要領導兼任“小組”或“中心”負責人。這既說明政府對人民群眾的身體健康和生命安全的高度重視與負責，也說明現有的專業機構──疾病預防控制中心缺乏組織協調各方面力量的權威，成立這種“小組”可以對已有應急處理系統的缺陷起到彌補作用，也能更好地發揮已有應急處理系統的作用。這樣，實際上形成了一個“臨時應急指揮系統+專業應急處理系統”的專門網絡。這種網絡的效力是不可否認的。但是，它仍然存在明顯的缺陷。因為它是在災害發生時臨時組建，所以，許多應在災害發生前做好的日常準備工作，諸如應急資金籌措、應急人力資源管理、應急人才培養、應急演練、應急知識普及、災害保險以及跨部門行業的應急預案的制定，都難以保證。實踐告訴我們，真正靈敏、高效的應急系統必須具備以下條件：有組織協調、業務指導和現場處理的權威和能力；網絡是環環相扣、縱橫貫通的；不是臨時搭建而是常設性的。按照這些要求建設應急網絡，可以有三種模式：一種是，“綜合性應急管理系統+各專業應急處理系統”，即：由政府設立一個綜合性應急職能機構，像美國的聯邦應急管理局和韓國的中央災害對策部那樣的常設性機構，直接領導和協調各部門的應急工作；各專業應急系統負責現場應急處理事宜。另一種是，“應急指揮系統（常設）+各專業應急處理系統”，即政府常設一個災害應急處理領導小組，由政府主要領導或分管領導任組長，相關單位負責人為成員，統一領導應急救助和突發災害處理工作，下設辦公室，負責日常工作，平時與各部門及應急事件顧問團（可以由各行業專家兼職）保持密切聯系，收集信息，研究制定預案；一旦災害發生，迅速與相關部門的專業應急處理機構共同拿出可供領導小組討論的參考意見。還可在災害發生時，設立應急指揮中心，與辦公室合署辦公，但指揮長應由政府領導擔任。現在廣州、上海的城市應急中心大體屬于這種模式。第三種是，把上述模式結合起來，形成“應急指揮系統+綜合性應急管理系統+各專業應急處理系統”的模式。不管選擇何種模式，都要以快捷反應、高效運作為目標。

在對城市突發事件應急信息管理的定義、特點和模式分析的基礎上。提出城市突發事件應急管理只有與信息管理相融合，以信息管理連接和支撐應急管理，才能更好的阻止或降低突發事件帶來的危害。

城市作為區域的政治、經濟、科技、文化的活動中心，已經成為人類社會發展的重要標志。隨著城市規模的不斷擴大、現代化程度的提高、人口大量向城市聚集、城市對現代技術的空前依賴等導致城市日益處于一個既十分復雜又異常脆弱的人工系統中。各種社會不安全因素急劇上升，一旦不可預料的突發事件出現，可能會給社會造成災難性的破壞。對人類生活安全和正常的社會秩序造成極大的威脅和挑戰。所以，當代城市突發事件的應急管理必須在更高的層次上進行多部門協同應對，多部門的統一指揮以及相互之間的溝通、交流和協作便需要依賴有效的信息管理提供信息服務。要減少或避免這類事件所造成的損失。就要加強社會突發事件應急機制建設．主要包括突發事件應急指揮系統、預防控制體系、醫療救治體系等，其中最為關鍵的是加強突發事件應急信息管理，建立一套高效、科學的社會突發事件應急信息系統。

1城市突發事件應急信息管理的定義、特點

1．1城市突發事件應急信息管理的定義

城市突發事件應急信息管理是指以突發事件應急管理的全過程為基礎，利用相關信息技術和方法．進行應急管理和決策所需信息的需求定義、收集、傳遞、處理、存儲、傳播和利用，從而為城市應急指揮決策機構、政府職能部門和廣大公眾提供足夠、高質量的信息服務，以便有效地開展應急管理，合理規劃城市突發事件應急管理體系和應急管理平臺的建設。

1．2城市突發事件應急信息管理的特點

在對城市突發事件應急信息管理的定義、特點和模式分析的基礎上。提出城市突發事件應急管理只有與信息管理相融合，以信息管理連接和支撐應急管理，才能更好的阻止或降低突發事件帶來的危害。

城市作為區域的政治、經濟、科技、文化的活動中心，已經成為人類社會發展的重要標志。隨著城市規模的不斷擴大、現代化程度的提高、人口大量向城市聚集、城市對現代技術的空前依賴等導致城市日益處于一個既十分復雜又異常脆弱的人工系統中。各種社會不安全因素急劇上升，一旦不可預料的突發事件出現，可能會給社會造成災難性的破壞。對人類生活安全和正常的社會秩序造成極大的威脅和挑戰。所以，當代城市突發事件的應急管理必須在更高的層次上進行多部門協同應對，多部門的統一指揮以及相互之間的溝通、交流和協作便需要依賴有效的信息管理提供信息服務。要減少或避免這類事件所造成的損失。就要加強社會突發事件應急機制建設．主要包括突發事件應急指揮系統、預防控制體系、醫療救治體系等，其中最為關鍵的是加強突發事件應急信息管理，建立一套高效、科學的社會突發事件應急信息系統。

1城市突發事件應急信息管理的定義、特點

1．1城市突發事件應急信息管理的定義

城市突發事件應急信息管理是指以突發事件應急管理的全過程為基礎，利用相關信息技術和方法．進行應急管理和決策所需信息的需求定義、收集、傳遞、處理、存儲、傳播和利用，從而為城市應急指揮決策機構、政府職能部門和廣大公眾提供足夠、高質量的信息服務，以便有效地開展應急管理，合理規劃城市突發事件應急管理體系和應急管理平臺的建設。

1．2城市突發事件應急信息管理的特點

摘要：近年來，我國城市洪澇災害頻發，造成了重大的經濟損失。加強應急管理、提高應對能力是城市洪澇防治的關鍵。總結了我國城市洪澇災害應急管理的概念、框架與組成體系，分析了與風險管理和危機管理等概念的關系，介紹了我國城市洪澇災害應急管理現狀及存在的不足，并借鑒國外應急管理的經驗，提出了對策建議，以期為我國各城市洪澇災害應急管理的建設和完善提供參考。

關鍵詞：城市洪水；洪澇災害；應急管理；防洪減災

近年來，我國城市洪澇災害頻發，造成了重大的經濟損失，引起了廣泛的社會關注，“城市看海”一度成為輿論熱點。如何有效避免和減輕城市洪澇造成的人員傷亡、經濟損失和社會影響是我國災害防治面臨的一項重要任務。加強應急管理、提高應對能力是城市洪澇防治的關鍵。目前，我國有防洪任務的城市已經建立了一套針對本區域洪澇災害的應急管理體系，在洪澇災害防御實踐中發揮了重要作用。但各城市洪澇應急管理的建設水平參差不齊，部分城市在某些方面仍有不足，涵蓋了應急管理的體制、機制，監測預警，預案編制，現場處置等各個方面，另外法規和科技支撐等保障體系也需加強。本文結合國內外城市防洪應急管理的實踐經驗提出了城市洪澇災害應急管理的基本框架及若干改進建議，以期為我國各城市進一步提高洪澇災害應對能力提供參考。

1概念與框架

1.1基本概念。應急管理是針對各類突發事件從預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援，到事后恢復與重建等全方位、全過程的管理，是復雜、開放的系統工程。城市洪澇應急管理則是指針對城市洪澇災害及引起的次生、衍生災害而開展的上述管理行為。為有效開展工作，需要明確城市洪澇應急管理的主體和客體。根據《突發事件應對法》，我國針對突發事件的應急管理由政府主導，全社會參與，因此，城市洪澇應急管理的主體為政府機構、社會團體以及人民群眾，其客體為江河洪水、漬澇、山洪、臺風暴潮等洪水源及其導致的各種災害。1.2基本框架。應急管理強調對突發事件全過程的綜合管理，按照城市洪澇的形成、發展和造成的影響，涉及預防、準備、應對和恢復4個階段[1-2]。各階段構成一個循環，每一階段源于前一階段，又是后一階段的前提，前后兩個階段甚至會存在交叉和重疊，其流程如圖1所示。災害預防是為減輕或消除洪澇災害而開展的各種預防性工作；防災準備為針對可能發生的洪澇災害開展的各種應對準備工作；防汛應急為應對城市洪澇災害、減輕災害損失而開展的各種處置和救援工作及為應對可能的更嚴重的災害而做好準備；恢復重建指災后為恢復正常狀態和秩序而開展的重建、救助及對本次災害的發展和應對過程進行總結。完善的應急管理體系一般由“一案三制”（一案指應急管理預案，三制指應急管理體制、應急管理機制和應急管理法制[1，3]）和必要的保障與科技支撐體系組成。應急管理預案是應急管理的基礎，城市防洪應急預案一般包括總體應急預案、專項應急預案和專題應急預案3類[4-5]。應急管理體制指應急管理機構、相關利益者等組織形式的制度，反映了應急管理的主體，包括領導機構、辦事機構、工作機構、地方機構和專家組等，是執行應急預案、做好應急管理工作的保障。應急管理機制指涵蓋城市洪澇應急全過程的各種系統化、制度化、程序化和規范化的方法與措施。應急管理法制明確了緊急狀態下特殊行政程序的規范，對緊急狀態下行政越權和濫用權力進行監督并對救濟做出的具體規定。各組成部分如圖2所示。1.3與風險管理和危機管理的關系。除應急管理外，在突發事件應對中，還存在風險管理和危機管理兩個與之相近的概念。應急管理是針對各類突發事件的管理，而風險管理是對可能性的管理，二者的客體不同。風險指損失的可能性，較多描述的是一種概率，風險管理主要為對其三要素——危險性、暴露性和易損性的管理。危機管理的對象是危機，與應急管理不同，并且多被用于國際政治領域或者企業管理領域，較少在洪水管理中使用。根據應急管理、風險管理的概念，風險管理先于應急管理，但應急事件的嚴重程度高于普通風險。針對城市洪澇，一般首先分析區域的災害特性及洪水風險，用于防洪減災、國土規劃、保險等各個領域，以規避或減輕洪水風險。應急管理貫穿于整個災害發展過程，涵蓋災前的預防準備，災中的應對救援及災后恢復。風險管理的一部分內容既為應急管理的工作依據，又為其主要任務（圖3），如根據風險分析結果開展工程建設與調控、防汛物資準備、防汛應急預案的編制，又如災前的隱患點、風險點排查等。災害結束后，還需對災害及應急過程進行分析，以期對風險管理進行改進。

2我國城市洪澇應急管理現狀、問題與對策

應該說中國從城市層面上關注災害始于20世紀90年代聯合國“國際減災十年”活動。那么，什么是災害，什么是現代城市必須關注的災害，由于“9.11”事件，由于國內外公共安全危機事件的頻發又有了新變化和新認知。盡管迄今沒有一個國際學術機構對城市災害準確下定義，也沒有哪種災害稱作城市災害，但城市是所有自然與人為災害的巨大承載體，城市越現代化，其致災易損性就越大，城市就顯得異常脆弱。城市災害幾乎包含著災害類型的全部，其災害機理充滿復雜的規律性。城市可持續發展的不可持續致災要素歸納為：地震、水災、氣象災害、火災與爆炸、地質災害、公害致災、“建設性”破壞、高新技術事故、古建筑防災、城市流行病災、交通事故、工程質量事故等。按建設部1997年公布《城市建筑綜合防災技術政策綱要》認定地震、火災、風災、洪水、地質破壞為現代城市主要災害源。2003年春夏波及全球幾十個國家的SARS病災再次敲響了現代災害的警鐘，它強調現代化的城市災害不僅指自然巨災和人為事故，更涉及人為因素誘發的恐怖事件及新致災源等。那么僅以全國四大直轄市為例，上述14種災害雖共有，但也有一些各自特點的災害如上海、天津都有風暴潮、臺風的侵襲；重慶是地質災害等。考慮2008年奧運會的建設及一流奧運會召開的安全目標值，北京排在前五位的應特別關注災害類型是：極端氣象災害（暴雨洪澇、雷電、高溫熱浪、霧害等）；生命線系統事故（斷水、斷電、斷氣等）；高技術事故（含高技術犯罪及信息安全隱患）；地下空間致災隱患（地下商業設施、地下交通、地下公共場所等）；恐怖與社會災害（敵對勢力的恐怖襲擊、公共場所人員騷亂等）。從綜合減災管理上看，要實施有效的城市綜合安全管理要做幾件事：應確立“大公共安全”的理念，打破傳統對公共安全狹隘認識的限制，從綜合減災及城市總體上擴展公共安全概念的內涵與外延；城市減災作為一個公共產品，需要建立起與之相配套的公共安全社會化網絡，在政府公益安全減災的同時，加大減災社會產業化的步伐；政府要進一步明確在公共安全上的定位；城市公共安全的態勢及其問題，要求對國家及其各城市的公共安全管理體系進行創新型改革，重在解決管理分散、各單一災種部門缺少相關勾通及協調機制的問題。為此提出城市綜合減災應急體系建設的如下對策：其一，綜合減災應急預案。我國及各大城市應對災害及社會危機的現時政策不僅關注事中事后救援與抗御，更注重事先的預防。而這種預防已經提升為城市整個層面的預防，為具備這種能力，就要落實綜合減災協調機制，而其載體就是要編制研究推出可行的應急預案。一旦發生突發事件，即刻啟動預案將大大有助于抗救危機、減少損失、恢復常態。近年來國際社會已在減輕地震、洪水、核事故、化學品危害、火災及爆炸、反恐怖、生物災害等方面有一系列應急預案及成功作法，經過分析與提煉，可推出對我國城市有價值的預案編制原則及技術性規范。制定應急預案時必須研究如下問題。一是編制應急預案時必須進行合理策劃，突出重點，反映出本地區的主要事故災害風險類型，避免預案間的孤立與交叉。二是城市應急預案應包括災變預測預警機制；指揮機構的職權、任務、協調處理工作方式及方案；應急信息網絡設計及信息整合制度；處理突發事件機構及救援隊伍的種類、分布、數量、協調及調用；應急通訊系統的啟用、各級政府通訊能力的統籌等。三是城市特殊災害風險預案。城市在綜合預案下面，還要針對可能發生的重大事故與災害風險，明確其相應的主要負責部門、有關支持部門及其相應職責，或增加應急功能等。其二，綜合減災體制建設。所謂綜合減災體制建設的危機管理模式核心是全面整合的模式，其管理體系體現著一種危機管理的哲思與理念；體現著一種綜合減災的基本制度安排；體現出一種危機管理的水準及整合流程；體現出一種獨到管理方法及指揮能力，這應是每一個負責任的城市管理者應努力做到的。具體講其綜合減災危機管理原則如下：一是全危機管理。要研究各危機事件的關聯性，研究其轉化為復雜性事件的途徑。制定綜合的戰略、綜合的政策、綜合的管理計劃、綜合的組織安排及資源支持十分必要。二是全過程的危機管理。應倡導危機的準備，并要使之納入疏緩、準備、回應、恢復四大循環進程中。之所以在危機管理中更多地強調“準備”，是因為它包括管理規劃、危機訓練、危機資源儲備等重大預防的事項。三是危機管理的整合。城市綜合減災應調動各方資源已形成一個統一領導、分工協作、利益共享、責任共擔的機制；四是危機管理的綜合績效準則。為了實現有效的危機管理，政府必須設立危機管理的綜合績效指標。基于如上考慮，建議中國及中國各大中小城市應盡快建立和完善政府危機管理的組織體系和機構。無論是國務院層面的，還是各大中小城市及省級政府的，其機構的主要職能是：制定綜合減災管理戰略、政策和規劃；進行突發事件信息管理及組織對災害的風險度評估；在正常狀態下，負責危機的預防、預警及社會安全文化教育；在突發事件發生期，負責領導并協調總體防災對策；考慮到城市災害的特殊性及多樣性，要明確不同政府機構的特定職能及統一領導、分工協調的危機管理體制的整合。其三，綜合減災機制建設。所謂綜合減災機制建設的核心是要優化綜合減災管理系統中的內在聯系，并創造可協調的運作模式。如城市災害管理如何與城市行政管理并存與融合？災害管理與行政管理如何協作及制約等。總之，期望中的城市綜合減災機制強調應急的系統建設，即應“盡快建立一套統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急機制”。綜合減災機制的理念。綜合性減災問題的解決應更多地去挖掘并探討現實減災研究中規律性。綜合減災強調整合即：城市管理的組織整合，建立綜合減災管理的領導機構，應急指揮專門機構和專家咨詢機構；城市管理的信息整合，加強災害信息的收集、分析及處理能力，為建立綜合減災管理機制提供信息支持；城市管理的資源整合，旨在提高資源的利用率，為實施綜合減災管理和增強應急處置能力提供物質保證。以北京市正建設中的應急指揮系統總體方案為例，其綜合減災的機制建設思想為：“屬地管理，分級負責”的原則；“統一高效、靈敏快捷”的原則；“平戰結合，以平備戰”的原則；“資源整合，逐步提升”的原則。綜合減災機制重在理順管理，如綜合減災管理與專業災害管理的協調。事實上，并非各級地方政府都要設置綜合減災管理部門，它是由當地具體災情所決定的，不必搞形式主義，更不應為建立良好機制而人為地造成機構臃腫。但筆者以為，絕不能以反對形式主義為名，認為大可不必提什么綜合減災。實踐認為，只要是城市減災問題，一定應建立起綜合減災的機制。如某類企業，若把災害管理與安全管理統一結合起來，且當地又是地震高烈度區，同時也易受洪水及其它氣象災害的影響，則組建該企業的綜合減災管理機構就十分必要的。其四，綜合減災法制建設。城市突發事件應對機制的法律體系具有多因素、高成本、跨學科等特點，2003年“非典”對國人的教訓是，必須有效動員一切人、財、物和信息等資源以化解突發事件引發的危機。對城市安全而言，其危機管理主要解決如下問題：制定預案并有效監控，以防御危機；化解、緩解災變以減少危機；準備、動員并調配資源以正視危機；在災變中回應民眾的安全愿望，以恢復危機下的管理秩序及常態城市生活。其中從制定構建體制與機制上看要用法律保證其建設即：重大突發事件的政府管理機制；信息溝通、反饋的解讀機制；城市公眾動員的文化機制；應急救援、緊急救治的協調機制；公民權利依法有效保護和行政權力依法有效行使的法律保障權利等。總之，可以這樣說，國家及城市若沒有完善的公共應急法制就沒有高效的綜合減災政府管理，完善的公共應急法律是國家及城市應急系統中最重要的支撐條件。為了幫助工程監督、檢測從業人員不斷提高專業技術水平，與城市常規狀態相比，緊急狀態下人們對生命、健康、權利、信息、生活質量等的感受是不一樣的，對法律程序和政府服務的需求也是不一樣的，政府管理行為的法律依據、程序要求及行政成本等也有很大差別。其反映的特點是：權力優先性、應急處置性、程序特殊性、社會配合性、救濟有限性等。筆者以為，目前國際上綜合減災立法在整個城市應急法制中的地位對中國的啟示在于：為完善突發事件應急處理機制中的法律機制，我國綜合性應急法制建設要抓住兩大層面，它們之間是配合關系，是并列關系，不可混同：一是2004年全國人大已修改的憲法及正編制中的《緊急狀態法》等；二是國家《綜合減災基本法》、《救災法》、《城市防災法》等綜合的大法，在其基礎上再理順與之相配合的各單一災種的法律體系。其五，綜合減災管理評估。綜合減災管理是一個體系，其實踐過程、經驗和教訓要通過管理評估方可做到。綜合減災管理的風險評價不是目的，而是提高防范風險的手段。按照現有國內外通行的評估技術與方法，無論是安全預評價、安全驗收評價、安全現狀評價還是專項安全評價都要體現綜合減災管理的基本原則即全過程與全方位安全控制。城市綜合減災管理評估在于查找、分析城市防災系統及環節中存在的危險、隱患因素及管理缺陷，從而提出合理可靠的安全對策措施，并達到盡可能低的安全投入和最優的安全投資效益。本研究從兩方面展開了對綜合減災管理評估的探索：首先，確定城市綜合減災評價指標。如從城市事故災害源入手研究在災害中的重特大事件的評價指標。如事故災害易發性指標、事故災害導致損失程度指標、事故災害后果影響范圍指標等；在研究城市綜合減災的安全投入上至少要關注：反映安全工程項目投入的指標、反映城市防災防護的投入指標、反映應急救援投入的指標、反映城市安全文化建設教育投入的指標、反映日常安全管理投入的指標、反映事故災害情況下保險預投入的指標，以及綜合性安全投入指標（宏觀、微觀）等。其次，綜合減災管理評價方法的應用。鑒于國內外城市綜合減災評價指標體系正在建構和研究中，所以系統而完整的量化指標不完備，所以對現狀城市綜合減災管理的評估易采用定性與部分定量相結合的方法，其評價要點在于構建起城市建設與運行中的本質安全框架。

應該說中國從城市層面上關注災害始于20世紀90年代聯合國“國際減災十年”活動。那么，什么是災害，什么是現代城市必須關注的災害，由于“9.11”事件，由于國內外公共安全危機事件的頻發又有了新變化和新認知。盡管迄今沒有一個國際學術機構對城市災害準確下定義，也沒有哪種災害稱作城市災害，但城市是所有自然與人為災害的巨大承載體，城市越現代化，其致災易損性就越大，城市就顯得異常脆弱。城市災害幾乎包含著災害類型的全部，其災害機理充滿復雜的規律性。城市可持續發展的不可持續致災要素歸納為：地震、水災、氣象災害、火災與爆炸、地質災害、公害致災、“建設性”破壞、高新技術事故、古建筑防災、城市流行病災、交通事故、工程質量事故等。按建設部1997年公布《城市建筑綜合防災技術政策綱要》認定地震、火災、風災、洪水、地質破壞為現代城市主要災害源。2003年春夏波及全球幾十個國家的SARS病災再次敲響了現代災害的警鐘，它強調現代化的城市災害不僅指自然巨災和人為事故，更涉及人為因素誘發的恐怖事件及新致災源等。那么僅以全國四大直轄市為例，上述14種災害雖共有，但也有一些各自特點的災害如上海、天津都有風暴潮、臺風的侵襲；重慶是地質災害等。

考慮2008年奧運會的建設及一流奧運會召開的安全目標值，北京排在前五位的應特別關注災害類型是：極端氣象災害（暴雨洪澇、雷電、高溫熱浪、霧害等）；生命線系統事故（斷水、斷電、斷氣等）；高技術事故（含高技術犯罪及信息安全隱患）；地下空間致災隱患（地下商業設施、地下交通、地下公共場所等）；恐怖與社會災害（敵對勢力的恐怖襲擊、公共場所人員騷亂等）。

從綜合減災管理上看，要實施有效的城市綜合安全管理要做幾件事：應確立“大公共安全”的理念，打破傳統對公共安全狹隘認識的限制，從綜合減災及城市總體上擴展公共安全概念的內涵與外延；城市減災作為一個公共產品，需要建立起與之相配套的公共安全社會化網絡，在政府公益安全減災的同時，加大減災社會產業化的步伐；政府要進一步明確在公共安全上的定位；城市公共安全的態勢及其問題，要求對國家及其各城市的公共安全管理體系進行創新型改革，重在解決管理分散、各單一災種部門缺少相關勾通及協調機制的問題。為此提出城市綜合減災應急體系建設的如下對策：

其一，綜合減災應急預案。我國及各大城市應對災害及社會危機的現時政策不僅關注事中事后救援與抗御，更注重事先的預防。而這種預防已經提升為城市整個層面的預防，為具備這種能力，就要落實綜合減災協調機制，而其載體就是要編制研究推出可行的應急預案。一旦發生突發事件，即刻啟動預案將大大有助于抗救危機、減少損失、恢復常態。近年來國際社會已在減輕地震、洪水、核事故、化學品危害、火災及爆炸、反恐怖、生物災害等方面有一系列應急預案及成功作法，經過分析與提煉，可推出對我國城市有價值的預案編制原則及技術性規范。制定應急預案時必須研究如下問題。

一是編制應急預案時必須進行合理策劃，突出重點，反映出本地區的主要事故災害風險類型，避免預案間的孤立與交叉。二是城市應急預案應包括災變預測預警機制；指揮機構的職權、任務、協調處理工作方式及方案；應急信息網絡設計及信息整合制度；處理突發事件機構及救援隊伍的種類、分布、數量、協調及調用；應急通訊系統的啟用、各級政府通訊能力的統籌等。三是城市特殊災害風險預案。城市在綜合預案下面，還要針對可能發生的重大事故與災害風險，明確其相應的主要負責部門、有關支持部門及其相應職責，或增加應急功能等。

其二，綜合減災體制建設。所謂綜合減災體制建設的危機管理模式核心是全面整合的模式，其管理體系體現著一種危機管理的哲思與理念；體現著一種綜合減災的基本制度安排；體現出一種危機管理的水準及整合流程；體現出一種獨到管理方法及指揮能力，這應是每一個負責任的城市管理者應努力做到的。具體講其綜合減災危機管理原則如下：

十．五”國家重點科技攻關計劃《區域可繼續發展關鍵技術研究與示范》延續項目“中小鄉村公共平安應急系統技術集成”支持下，基于上述情況。通過調查和分析市公共衛生信息系統的建設和應用情況，本研究從新的視角提出了建設基于鄉村的公共衛生平安應急管理系統的技術方案。

指出鄉村公共衛生平安應急管理系統建設的核心要務是集成現有的衛生信息系統、消除衛生信息孤島、實現數據共享與交換；并提出了鄉村公共衛生平安應急管理系統數據采集類型和業務支持部門。此基礎上，國內鄉村公共衛生平安應急管理系統的研究和應用現狀動身。構建了一個基于數據倉庫、以gi為應急響應支持平臺、能統一管理信息、可與其他電子政務系統互連互通的鄉村公共衛生平安應急管理系統框架結構，并詳細闡述了各業務模塊的基本功能和系統實現的關鍵技術方法。

1引言

由于人口繼續增長、鄉村盲目擴張、工業高度密集，公共衛生事件是一種極具破壞力的自然或人為災害。近年來。資源環境破壞，人與人的平安衛生距離不時縮小，使預防公共衛生事件的形勢日趨嚴峻。因其具有復雜性和不確定性，使預測、預警與應急管理成為有效預防、及時控制和消除公共衛生事件及其危害的重要手段，并引起研究者的普遍關注。如熊光魁等研究了救災防病應急反應專家管理信息系統的開發與應用；潘海東等提出了構建國家級公共衛生應急系統的思路；王平、杜江等設計了基于webgi公共衛生平安監督與控制系統方案；杜鵬等基于模型分析規劃了公共衛生事件監測與預警系統的建設；李琦等在市污染性非典型肺炎分析決策支持系統的基礎上，提出了鄉村突發公共衛生疫情分析與決策系統的構建方法。這些思路和方案從不同角度對系統功能模塊、體系結構、業務模型等做了較為詳細的論述，對豐富公共衛生事件應急管理系統的應用功能，促進地區公共衛生信息化建設有積極作用。但有關公共衛生平安應急管理系統的應用范圍、系統需要的數據類型，以及系統支持部門等問題尚未明確提出，特別是如何處置公共衛生領域各部門現有的信息系統臨時以來一直被忽視。這些信息系統建于不同時期，采用不同軟件平臺和數據格式，系統之間的衛生數據無法共享和交換，形成大量的衛生信息孤島。另外，這些信息系統存有大量有價值的歷史和現實數據，如果放棄它則需很大的重復投資，并造成不必要的浪費，這與建立節約型社會的主題相違背。因此，集成先進技術，整合鄉村現有衛生信息資源，消除衛生信息孤島，實現公共衛生數據的共享與交換，成為當前鄉村公共衛生應急管理系統建設的核心要務。

2系統總體設計

2．1系統建設目標

摘要：在經濟社會不斷發展的背景下，人們的生活質量逐漸提升，城市對天然氣的需求不斷增加。因為燃氣已經成為人們生活中必不可少的資源，但是燃氣在使用的過程中，有一定的安全隱患，如果使用不當，就會引發爆炸和燃燒等問題，嚴重的還會引發安全事故，所以加強對城市燃氣安全事故的應急管理非常重要，其可以對城市中燃氣的使用安全有一定保證。

關鍵詞：城市燃氣；安全事故；應急管理；策略

在城市燃氣安全事業發展的過程中，燃氣逐漸被越來越多的人使用，其在一定程度上極大地方便了人們的生活，對人們的生活帶來保障[1]。但是燃氣自身有著特殊的氣味，使用起來有一定的危險，容易引起爆炸和燃燒，所以在天然氣使用的過程中，一定要加強應急管理，防止因為燃氣管道管理失誤而造成安全事故。同時燃氣企業要想實現科學的燃氣生產和使用，就要加強對城市中的安全事故管理，并對這些工作充分的重視起來，在城市中做好關于燃氣基礎設施的建設，保證天然氣使用的安全性。

一、城市燃氣安全事故種類

在城市不斷發展的背景下，燃氣已經成為城市中一個較為基礎的設施，城市中的燃氣網也不斷擴建，對城市中人們生活影響，也會影響城市中燃氣網管的正常運行[2]。在城市化建設的過程中，各種項目的建設和維修都會對燃氣管道的使用造成影響，給燃氣管道的使用造成安全隱患。如果城市燃氣管道使用的時間越長，發生安全隱患的風險越大，管道會隨使用的時間而逐漸腐蝕，嚴重的還會出現裂縫和穿孔等，所以要想安全使用就要在必要的時候，采取一些安全使用措施，建立管道管理的系統，保證管道對天然氣使用的安全性能。現階段因為一些燃氣管理的制度和政策較為短缺，所以居民經常會出現一些違反規定的操作，出現較大的安全事故，嚴重的還會造成人員傷亡[3]。現階段天然氣泄漏的事件常有發生，爆炸的事故較多，這會給居民造成較大的危害，所以在使用的過程中，要有效地預防安全事故。一般來說，安全事故的種類分為四種：第一是爆炸事故。天然氣和其他的氣體相比，更容易發生爆炸，一旦天然氣釋放在空氣中，就會和一些易燃物質發生反應，造成爆炸。第二是火災事故的發生。在對天然氣施工過程中，火災危險性是發生率較高的危險，不管是爆炸還是天然火災，都是火災中的一種，一旦在傳輸的時候遇到火種，很大情況下都會造成火災，嚴重的還會造成人員傷亡。第三是中毒窒息問題。甲烷是天然氣中的重要組成部分，其實甲烷自身是沒有毒性的，但是如果濃度太高就有毒，讓人產生呼吸不暢和頭痛等問題，中毒過深就會引發死亡。第四是燃氣泄漏事故的發生，人們在使用燃氣的過程中，有時因為燃氣使用意識的缺乏，經常會忘記關閉燃氣使用開關，引起燃氣泄漏事故。有時還是因為燃氣使用設備的問題造成的，燃氣的使用對管道和材質有著特殊的要求，如果管材的質量不合格，就會在燃氣使用的過程中，造成管道斷裂，施工工藝的不合格，也會造成管道事故的發生。

二、城市燃氣安全事故中存在的問題

從國內城市公共衛生安全應急管理系統的研究和應用現狀出發，指出城市公共衛生安全應急管理系統建設的核心要務是集成現有的衛生信息系統、消除衛生信息孤島、實現數據共享與交換；并提出了城市公共衛生安全應急管理系統數據采集類型和業務支持部門。在此基礎上，構建了一個基于數據倉庫、以gis為應急響應支持平臺、能統一管理信息、可與其他電子政務系統互連互通的城市公共衛生安全應急管理系統框架結構，并詳細闡述了各業務模塊的基本功能和系統實現的關鍵技術方法。

1引言

公共衛生事件是一種極具破壞力的自然或人為災害。近年來，由于人口持續增長、城市盲目擴張、工業高度密集，資源環境破壞，人與人的安全衛生距離不斷縮小，使預防公共衛生事件的形勢日趨嚴峻。因其具有復雜性和不確定性，使預測、預警與應急管理成為有效預防、及時控制和消除公共衛生事件及其危害的重要手段，并引起研究者的普遍關注。如熊光魁等研究了救災防病應急反應專家管理信息系統的開發與應用；潘海東等提出了構建國家級公共衛生應急系統的思路；王平、杜江等設計了基于webgis的公共衛生安全監督與控制系統方案；杜鵬等基于模型分析規劃了公共衛生事件監測與預警系統的建設；李琦等在北京市傳染性非典型肺炎分析決策支持系統的基礎上，提出了城市突發公共衛生疫情分析與決策系統的構建方法。這些思路和方案從不同角度對系統功能模塊、體系結構、業務模型等做了較為詳細的闡述，對豐富公共衛生事件應急管理系統的應用功能，促進地區公共衛生信息化建設有積極作用。但有關公共衛生安全應急管理系統的應用范圍、系統需要的數據類型，以及系統支持部門等問題尚未明確提出，特別是如何處理公共衛生領域各部門現有的信息系統長期以來一直被忽視。這些信息系統建于不同時期，采用不同軟件平臺和數據格式，系統之間的衛生數據無法共享和交換，形成大量的衛生信息孤島。另外，這些信息系統存有大量有價值的歷史和現實數據，如果放棄它們，則需很大的重復投資，并造成不必要的浪費，這與建立節約型社會的主題相違背。因此，集成先進技術，整合城市現有衛生信息資源，消除衛生信息孤島，實現公共衛生數據的共享與交換，成為當前城市公共衛生應急管理系統建設的核心要務。

基于上述情況，在“十．五”國家重點科技攻關計劃《區域可持續發展關鍵技術研究與示范》延續項目“中小城市公共安全應急系統技術集成”的支持下，通過調查和分析廣州市公共衛生信息系統的建設和應用情況，本研究從新的視角提出了建設基于城市的公共衛生安全應急管理系統的技術方案。

2系統總體設計

2．1系統建設目標

在對城市突發事件應急信息管理的定義、特點和模式分析的基礎上。提出城市突發事件應急管理只有與信息管理相融合，以信息管理連接和支撐應急管理，才能更好的阻止或降低突發事件帶來的危害。

城市作為區域的政治、經濟、科技、文化的活動中心，已經成為人類社會發展的重要標志。隨著城市規模的不斷擴大、現代化程度的提高、人口大量向城市聚集、城市對現代技術的空前依賴等導致城市日益處于一個既十分復雜又異常脆弱的人工系統中。各種社會不安全因素急劇上升，一旦不可預料的突發事件出現，可能會給社會造成災難性的破壞。對人類生活安全和正常的社會秩序造成極大的威脅和挑戰。所以，當代城市突發事件的應急管理必須在更高的層次上進行多部門協同應對，多部門的統一指揮以及相互之間的溝通、交流和協作便需要依賴有效的信息管理提供信息服務。要減少或避免這類事件所造成的損失。就要加強社會突發事件應急機制建設．主要包括突發事件應急指揮系統、預防控制體系、醫療救治體系等，其中最為關鍵的是加強突發事件應急信息管理，建立一套高效、科學的社會突發事件應急信息系統。

1城市突發事件應急信息管理的定義、特點

1．1城市突發事件應急信息管理的定義

城市突發事件應急信息管理是指以突發事件應急管理的全過程為基礎，利用相關信息技術和方法．進行應急管理和決策所需信息的需求定義、收集、傳遞、處理、存儲、傳播和利用，從而為城市應急指揮決策機構、政府職能部門和廣大公眾提供足夠、高質量的信息服務，以便有效地開展應急管理，合理規劃城市突發事件應急管理體系和應急管理平臺的建設。

1．2城市突發事件應急信息管理的特點