糧食儲備體系與宏觀調控考察報告

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日本位于亞洲東部，國土面積為37.8萬平方公里，森林面積占國土面積的近70%，山地和丘陵約占總面積的80％，耕地面積469.2萬公頃（7038萬畝），人均耕地面積不足世界平均水平的1/10。2005年總人口為1.28億，其中：農業人口832.5萬人（糧農人口300萬人），占總人口的6.5%。

（一）糧食供需等基本情況

1．糧食生產和消費情況

日本近年谷物產量950萬噸左右，消費量3600萬噸左右。其中水稻產量850萬噸左右，消費量900萬噸左右，基本自給；小麥產量80萬噸左右，消費量600萬噸左右，絕大部分需進口解決；玉米產量極少，消費量1600萬噸左右，幾乎全部依賴進口。另外，大豆產量在25萬噸左右，消費量500萬噸左右，絕大部分需進口解決。如2004年日本谷物產量981萬噸，其中稻谷873萬噸，小麥86萬噸，大麥18萬噸。谷物進口2643萬噸，其中大米73萬噸，玉米1625萬噸，小麥548萬噸；出口19萬噸（大米）。

2．食物消費結構變化情況

據農林水產省綜合食物局介紹，由于經濟的增長、生活節奏的加快，日本人的飲食消費習慣和結構發生了很大變化，飲食消費結構趨向于歐美。受此影響，日本的食物生產和消費總體呈下滑狀態。食物生產額（按金額評價）的自給率由1965年的86%下降到2004年的70%，其中主食用谷物（大米、小麥）自給率由80%下降到60%；食物卡路里消費（按熱量評價）自給率由1965年的73%下降到2004年的40%，其中谷物（含飼料）自給率由62%下降到27%。日本人飲食消費結構中大米的卡路里消費（按熱量評價）逐年下降，1960年人均每日熱量消費為2291大卡，其中大米為1106大卡，占熱量消費的47％；1980年人均每日熱量消費為2562大卡，其中大米為770大卡，占熱量消費的37％；2004年人均每日熱量消費為2562大卡，其中大米為600大卡，占熱量消費的23％，即從1960年到2004年人均每日大米的消費量減少了一半。與此同時畜產品、油脂類的卡路里消費則大幅上升，2004年人均每日畜產品和油脂類的消費量分別是1960年的3.5倍和4.7倍。由于日本人飲食消費結構的變化，造成本國飼料和油脂需求的90%依賴進口，這對日本自給自足的農業經濟造成很大的打擊，對此日本政府制定并實施了2003年到2015年食物生產自給率的目標計劃，同時還在農業生產和飲食結構消費指導方面提出了對策：一是多扶持大型農戶；二是盡可能提高土地利用率；三是加強農戶與食品加工業的聯系；四是號召公民重新審視飲食習慣，宣傳大米是日本人民的傳統食糧，吃米飯符合日本民族的生活習慣，從健康出發，擴大大米的消費量，謀求供求的平衡；五是呼吁農戶多做宣傳爭取得到消費者的信賴，選擇本國的產品。

3．2006年至2007年大米供給、消費及庫存情況

據北海道農政事務所提供的資料顯示：2006年6月日本全社會大米庫存為260萬噸，其中：政府儲備米77萬噸、農戶儲存58萬噸、批發商庫存94萬噸、零售商庫存31萬噸。2005年當年大米產量為833萬噸，其中：政府收購40萬噸用于儲備大米輪換。2006年大米總供給量為1093萬噸，當年消費總量為844萬噸。預計2007年6月末全社會大米庫存為249萬噸，其中政府儲備大米77萬噸。

4．大米流通渠道

近年日本的大米銷售已經逐步放開，其流通主要有以下三種渠道：

一是農戶→基層農協→集糧集團（國家規定的為數不多的大企業）→大米價格中心（買賣雙方投標形成價格）→批發商→商店→消費者

[集糧集團→也可出售給政府→作為儲備]

二是農戶直接賣給→消費者

三是農戶賣給→基層農協賣給→消費者

消費者購糧主要渠道是：超市占33%、農戶直銷占21%、生活協同會占14%、米店占6%、農協占4%、親屬間轉讓占14%。

（二）糧食流通政策的演變

日本的糧食流通體制自戰后以來經歷了由政府直接管理到間接管理的演變，并形成了較完善的糧食宏觀調控體系。

1．從自由交易到國家統購統銷（上世紀20～60年代）

上世紀20年代以前，日本糧食流通實行自由買賣，政府不加干涉。明治年間各地設有大米市場，買賣雙方可以通過市場自由交易。從上世紀20年代開始到60年代，由于戰爭的影響，日本國內經濟崩潰，臨近戰爭結束時，日本的農業生產比戰前下降了40%，人均谷物量由228公斤減少到130公斤，糧食危機嚴重。為了保證城市供應，穩定大米市場，政府不得不干預糧食市場，改糧食自由流通制度為政府直接統制。1942年日本政府出臺了《糧食管理法》使糧食統制更趨法制化，該法不僅將大米列為統制物資，還將包括麥類、薯類、水產品、加工食品在內的一切食物都列為統制物資，實行配給。

戰后，隨著日本經濟逐漸恢復，統制經濟也有所調整，1952年修改了《糧食管理法》。相繼撤消了對各項農產品的統制，即放開了小麥和大麥的國內市場；廢除了飼料配給和價格管制制度，實行玉米貿易自由化；但仍將大米置于國家直接統制之下，堅持大米自給，對大米進口實行嚴格控制。糧食進出口由政府統一管理。1961年，日本政府出臺了《農業基本法》，通過生產政策、價格和流通政策以及結構政策縮小了農業和其他產業之間在生產力和生活水平方面的差距。如引進二重米價制，成立了反映各界意向的米價審議會；把大米收購價格的核定方法由均衡法改為收入均衡法；由于米面價格倒掛，政府采取價格補貼和費用補貼方式進行糧價補貼等。這樣，以對主要口糧大米的直接統制為核心的糧食流通管理制度，更加趨于完善。

2．引進市場機制（二十世紀70～80年代）

上世紀60年代后期到70年代初，由于生產的發展，大米產量迅速增長，連續幾年產量超過1000萬噸，1967年總產量達到1440萬噸的歷史最高水平，結束了長期以來困擾日本的大米不能自給的局面，甚至出現了大米過剩，政府大米庫存激增，財政負擔相應加重，以及優質大米暗中流通、黑市交易增多的問題。在這種情況下，政府為了平衡供需，減輕財政負擔，在糧食流通中實行了一系列改革措施：一是自1969年起實行了自主流通米制度，即把農民出售的大米分為政府管制米和自主流通米兩種。自主流通米的數量由政府確定，在價格形成上間接干預，但政府不負責購銷。二是實行生產調整，限制產量。即由政府根據大米的供需預測，確定減種轉產的目標面積，逐級分配下達，直到農戶。向農戶收購大米也改按全部數量收購為預約限量收購。三是取消糧食配給制，廢止《物價同治令》對大米銷售價格的制約。四是放寬了指定集貨業者、批發業者、零售業者的必要條件，擴大業務范圍。五是設立自主流通米價格形成機構。自主流通米通過招投標，公開、公平地形成大米批發的全國指標價格，成為各地進行批發交易時的價格基礎。通過上述改革，日本形成了政府收購與自主米流通的雙軌制。

3．實施部分管理間接統制（上世紀90年代中期后至今）

1993年日本大米大幅度減產，當年產量只有783萬噸，比上年減產26％，導致了供給緊張。由于日本政府沒能有效地穩定市場供給，發生了“平成米騷亂”、“黑市交易”。烏拉圭回合之后，日本政府在保持國內大米供求基本平衡的同時，每年又不得不進口一定數量的大米（日本承諾每年要進口77萬噸大米）。面對國內市場和國際貿易方面出現的問題，1995年，日本糧食流通體制進行了重大調整，并開始實施《關于主要糧食需求及價格穩定之法律》（簡稱《新糧食法》），政府開始逐步退出收購，限定政府米數量，并增加計劃外流通米，允許農民自主銷售生產的大米。以政府米及進口米設立專項儲備，廢止農戶向政府交售糧食的義務，確保計劃流通米的穩定流通，建立價格形成中心使價格真實反映供需狀況。到1999年4月，以大米貿易完全自由化為標志，日本糧食流通基本實現了市場化，國家只管大米儲備并對糧食市場實行間接調控。在糧食流通體制隨供求關系變化而不斷調整的同時，日本政府通過補貼等多種措施引導農民減少水稻種植，轉種其他作物，以緩解大米過剩帶來的壓力。

近年，日本政府對糧食市場宏觀調控的主要做法：一是對糧食生產及流通進行計劃指導。每年由農林水產省制定、公布糧食供需及穩定的基本計劃，提供糧食生產、流通量、品質、價格等信息給農民、流通業者和消費者；二是市場結構的管理。對市場實行登錄制，流通業者只要符合條件，進行登記，都可以參與流通經營。三是穩定價格。日本除按基本計劃推進生產調整外，還根據大米生產豐歉靈活吞吐專項儲備，從總量上維持大米的供需平衡以穩定米價。在流通環節，設立1個全國性的大米價格形成中心（農林水產省屬下的財團法人），通過招投標形成合理的價格，成為各地交易的標桿價格，并在價格形成過程中對價格波動的范圍進行限制，以維持米價的相對穩定。

（三）糧食價格形成機制及糧食補貼政策

1.糧食價格形成機制

1972年以前，按照《物價統制令》的規定，大米的收購價格和銷售價格都由政府統一規定。1972年廢止了對銷售價格的統制。目前，大米的價格形成是由買賣雙方通過大米價格形成中心以招投標方式競價交易形成。大米價格形成中心于每年7月下旬開市到次年7月下旬結束，每月組織一次交易。交易方式有傳真交易、網上交易、現場交易、郵遞交易四種。大米價格形成中心對進場交易買賣雙方的資格有各種限定：即賣方為縣級（相當于中國的省級）以上農協（集糧集團），必須有8000噸以上的大米收購量，收購量的三分之一必須進入價格中心交易，每次交易量在200噸以上，全國有40家左右；買方為政府備案的批發商，全國有300家左右。買賣雙方交易時，中心對賣方提出最高限價，即以上年度最后三筆交易的平均數為最高限價，對買方沒有限制。交易結果交中心監視委員會審查同意后執行。大米價格形成中心的費用開支由國家負擔50%、交易雙方負擔50%。

2.糧食補貼政策

日本的糧食補貼形式已從過去的流通、生產環節為主，轉向以支持提高農民收入、促進農業結構調整為主，大大增加了“綠箱”政策的補貼支出，并保持了較高水平的“黃箱”政策的補貼資金。目前日本對糧食的補貼主要有：一是為了穩定糧食生產者收入而建立的穩定基金，基金由政府和生產者按大約3：1的比例共同建立，當生產者收入低于正常收入的80%時，由穩定基金進行補償。二是對糧食生產的基礎設施進行補貼，農戶購買農業機械設備可獲得一定補貼。我們在大阪經濟大學觀看《日本農業經濟發展》錄像時看到：北海道農戶山內先生購置了5架農用直升飛機用于施肥和施藥，共計花費5千萬日元，其中40%就是政府補貼。三是對進行生產結構調整的農戶，例如水稻改種大豆，按調整的面積給予補貼。四是對生產條件較差的地區，政府給予農戶直接補貼。五是通過控制進口，利用國際市場價格與國內市場價格很大的差價，將其中大部分利潤用來支持國內較高的收購價格。六是對政府米儲備費用進行補貼。七是對生產者在年度末未能賣出的糧食進行部分儲存費用補貼。

（四）糧食儲備制度及倉儲管理

1.糧食儲備規模及庫存

《新糧食法》中明確規定政府需設立專項儲備。儲備規模相當于居民2～3個月的消費量。糧食儲備建立之初規模為150萬噸，并規定可上下浮動50萬噸。品種為大米（主要為糙米，也有少量進口的成品米）。目前政府糧食儲備規模調整為100萬噸，以周轉方式定期吐故納新，糧源主要來自于政府直接收購和進口的糧食。近幾年日本的政府儲備米庫存變動情況如下：2001年190萬噸，2002年166萬噸，2003年163萬噸，2004年60萬噸，2005年84萬噸，2006年77萬噸。

2.儲備糧食管理及運作機制

日本農林水產省下設的食糧廳是國家糧食流通行政管理部門，負責全國糧食供求預測，制定生產調整指標和庫存調整指標；負責管理糧食進出口和政府米。食糧廳在地方設食糧事務所。政府糧食儲備由農林水產省食糧廳進行垂直管理，政府糧食儲備的輪換由農林水產省直接制定計劃，其輪出的銷售價格和購進價格是由大米價格形成中心通過招投標決定的。

儲備糧的儲存由政府與民間共同負責。政府糧食儲備有15萬噸儲存在全國的10個政府倉庫中。如我們參觀東京深川政府倉庫的庫容為5.95萬噸、近畿農政局大阪茨木政府倉庫的庫容為2.52萬噸、福岡政府倉庫1.02萬噸。其余的85萬噸則通過招標方式交由社會力量代儲，主要是農協或專業的儲存公司。對于委托民間儲存的糧食，由農林水產省負責與代儲企業簽訂合同，規定雙方的權利和義務，并明確規定對違約將如何賠償。據北海道農政事物所介紹，到目前為止，代儲企業沒有發生過違約行為。

糧食儲備費用由政府進行補貼。政府倉庫的保管費用，由政府按照每年每噸大米1.2萬日元（約合0.40元人民幣/斤米·年）的標準（據了解政府倉庫是按倉容量補貼的）進行補貼,民間代儲的保管費用與此大體相當。政府除了支付儲備費用補貼外，儲備糧輪換銷售的價差損失也由政府負責，政府儲備糧的收購資金是由財政資金撥付。政府倉庫的建設維修改造、設備購置等費用也由財政部門核實后列入財政預算后下撥。

3.儲備糧食的倉儲管理

日本的倉儲管理設施先進，現代化程度高。其政府儲備的大米多為糙米，糙米水分為15%，倉庫都是低溫儲存，倉溫不超過15℃、相對濕度為70%～75%。倉內濕度在不影響儲存糧食品質的前提下，可以適當調節，因此，糙米在儲存中，基本沒有丟失水分的情況。糙米在運輸過程中沒有保持低溫的設備，多為布袋或紙袋包裝，叉車裝卸。儲備糙米在一年以后就開始進行輪換，糙米一般儲存2～3年，特殊情況下也有儲存期較長的。如：日本深川政府倉庫儲存的一部分糙米已有10年。

據介紹，日本之所以采取低溫儲存方式，主要在于以前通過常溫保管，容易發生蟲害，需要進行熏蒸處理，要花費很多的人力和代價，而且儲存的米將不能食用，因此經過多次試驗后，才確定了這種低溫儲存方式，以保證儲備米的品質。低溫儲存的大米儲存2－3年品質與新米差別不大，儲存時間更長的雖然仍可食用，但日本人一般不愿吃陳米。對儲存時間過長的或受污染的，用于飼料或工業用糧。另外，日本政府對一部分輪出的儲備米也用于對外援助。

政府倉庫的工作人員均是政府公務員，工資由財政負擔，不與政府倉庫的經營業績掛鉤。政府倉庫的正式工作人員很少，如東京深川政府倉庫僅有10人，福岡政府倉庫僅有3人。其職能是按儲存要求負責保管糧食，主要是控制倉內的溫濕度。晚間警衛工作委托給民間保安公司，清潔工作委托給民間清掃公司，糧食的進出運輸委托給社會運輸公司，糧食品質的檢測由專門的檢測單位的質檢人員來定期進行檢查測定。

4.糧食儲備與供給保證體制

據了解，由于日本是地震、臺風、水災等自然災害多發的國家，日本政府對公眾應急知識普及宣傳演習、危機管理和應急物質儲備非常重視，如在日本福岡政府倉庫，我們看到儲備的救災米飯，在佐竹株式會社的展覽廳中看到展示的各種防災用方便食品。日本政府將糧食供求分為正常、緊張和發生意外時三種情況，并分別制定了不同的對策。

（1）在供求正常情況下，一是對國內和國際糧食供求有關情況和價格情況進行整理分析；二是對民眾普及危機管理時的應急知識。

（2）在供求緊張時，政府儲備米投放市場可以保證供給，但政府儲備量將大幅度下降。假設的是1980～1983年大米連續收獲很差或1993年大米大幅度減產的情況。據介紹，1993年的“平成米騷亂”，其實并不是因為沒有糧源，主要是因為儲存的米為糙米，來不及加工成精米，消費者在米店前排長隊購買不到大米而發生的騷亂。對上述情況制定的對策：一是政府向公眾信息，讓消費者了解真實情況；二是運用政府儲備米投放市場等手段，保證供給；三是政府通過行政命令防止囤積和惜售。

（3）在發生不測時，政府儲備米投放市場后，仍無法滿足需求。制定的對策：一是制定供給計劃；二是行政命令批發和零售業者必須將存糧賣出；三是命令生產者將大米賣給政府；四是實行大米配給制。另外還有緊急進口等。