行政備案法理調(diào)研報(bào)告
時(shí)間:2022-03-27 09:05:00
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為切實(shí)解決價(jià)格主管部門在工作中遇到的備案困惑,更為進(jìn)一步在實(shí)踐中規(guī)范行政備案行為,以使行政機(jī)關(guān)在今后的工作中能夠正確理解備案含義、行使好自身的備案職能,徐匯區(qū)物價(jià)局特邀請了理論界、實(shí)務(wù)界的法學(xué)專家共同參與研討關(guān)于行政備案制度的諸多法理問題。會(huì)上,大家就現(xiàn)階段備案制度的缺陷、備案行為的性質(zhì)以及司法實(shí)踐中難以判斷的備案糾紛等等展開了熱烈討論。
一、備案的由來及制度缺陷
《現(xiàn)代漢語詞典》解釋:“備案指向主管機(jī)關(guān)報(bào)告事由,存案以備查考。”從法律層面考查,備案涉及到兩個(gè)主體:當(dāng)事方和接受登記方。從當(dāng)事方說,備案就是向有關(guān)部門報(bào)告,起告知作用;就接受方而言,備案就是保存有關(guān)資料,具有公示作用。我國法律對于備案的規(guī)定主要有年國務(wù)院頒布的《法規(guī)、規(guī)章備案規(guī)定》(并于年由國務(wù)院修正),年《中華人民共和國立法法》,都有關(guān)于備案的規(guī)定,上述法律規(guī)定的備案主要針對的是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案程序。此外,還有一些專門法和行政法也確立了備案制度。例如《城市房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例》等等。但是,現(xiàn)有法律、法規(guī)有關(guān)備案的規(guī)定仍然存在一些制度缺陷,主要表現(xiàn)在:
法律、法規(guī)沒有對備案作出一個(gè)明確的定義,導(dǎo)致備案的性質(zhì)與效力不明。若備案當(dāng)事方為行政機(jī)關(guān),則備案是一個(gè)內(nèi)部行政行為,只具有監(jiān)督備查作用;若當(dāng)事方為行政相對人,則對備案接受登記方來說,盡管備案不是審批行為,但在性質(zhì)上它已經(jīng)演化為行政管理行為,因而備案的結(jié)果可能會(huì)直接或間接影響相對人的權(quán)利和義務(wù)。這種情況備案是否納入行政訴訟的受案范圍,仍值得探討。
二、備案的概念、種類與性質(zhì)
有關(guān)備案的概念,學(xué)界沒有明確的定義,但是關(guān)于備案概念的探討,則眾說紛紜,莫衷一是。綜觀很多種關(guān)于備案概念的探討,備案的概念大致包括兩大方面:1、備案是指人民政府各工作部門、下級(jí)行政機(jī)關(guān)或被法律、法規(guī)授權(quán)的組織做出具體行政行為或行政管理行為后,將有關(guān)的信息予以登記,并以書面或電子行政公文等形式上報(bào)本級(jí)人民政府、上級(jí)主管部門或法律、法規(guī)授權(quán)的組織備查,以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正錯(cuò)誤的內(nèi)部行政行為。2、備案還包括行政相對人在事后用書面形式向行政機(jī)關(guān)提供有關(guān)信息情況予以登記備查,并間接對相對人產(chǎn)生法律效果的具有行政管理性質(zhì)的外部行政行為。
就備案的種類來說,大致可分為三種類型:第一種是監(jiān)督性備案,這種備案主要用于規(guī)范性文件的備案,是上級(jí)對下級(jí)制定的規(guī)范性文件合法性的審查備案,這是一種事前備案。下級(jí)機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件如果沒有按照規(guī)定報(bào)上級(jí)部門審核備案則屬于無效文件。第二種是備查性備案,就是申請人向主管機(jī)關(guān)報(bào)告需要備案的事由、材料,主管機(jī)關(guān)將其存案以備查。第三種是生效性備案,這種備案行為實(shí)際上已經(jīng)變?yōu)閷徟袨椤@纾^(qū)業(yè)主委員會(huì)的成立必須經(jīng)房地產(chǎn)部門備案才能成立,也就是說如果某一小區(qū)業(yè)主委員會(huì)若未取得房產(chǎn)管理局的備案證明,那么該業(yè)委會(huì)是不能正式運(yùn)作的。這種情形就是典型的生效性備案,此備案行為對當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)是產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)影響的。
就備案制度的性質(zhì)來說大致具有以下幾點(diǎn):1、從我國現(xiàn)有的專門法和行政法規(guī)及其他規(guī)范性文件關(guān)于備案的相關(guān)規(guī)定可知,備案在多數(shù)情況下是不具有審批或許可效力的信息收集型行政管理行為。對備案來說,無論申請方為行政相對人還是需要備案的行政機(jī)關(guān),接受備案方均為行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織。依據(jù)備案程序,行政機(jī)關(guān)往往就需要備案的事項(xiàng)、內(nèi)容、方式、時(shí)間等條件予以規(guī)定,行政相對人只需要按備案要求提供信息或資料即可。可見,備案不具有創(chuàng)設(shè)權(quán)利的審批或許可性質(zhì),而是具有信息披露功能的行政管理行為,目的是方便行政機(jī)關(guān)的管理、監(jiān)督和服務(wù)。2、備案可以是一個(gè)獨(dú)立的內(nèi)部行政行為,如干部任用登記備案制,也可以是履行社會(huì)管理職責(zé)的行政管理行為,如行政相對人申請注冊商標(biāo)使用合同備案等。至于備案是否是可訴的具體行政行為,在理論和實(shí)務(wù)界還難以界定清楚,目前主要是以行政法上規(guī)定的具體行政行為的特征來判斷其性質(zhì)。主要是看該備案行為有沒有給行政相對人的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響,以及該備案行為是否具備確定力、執(zhí)行力等特征。因此,不對當(dāng)事方權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的備案就不具有法律概念的特征,當(dāng)然也就不具有可訴性。比如合同備案行為,多數(shù)情況下并不具有鮮明的行政行為特征,這種情況下一般不將其當(dāng)作獨(dú)立的具體行政行為來看待。另外,法律、法規(guī)、規(guī)范性文件在設(shè)立備案主體的同時(shí),其實(shí)也設(shè)立了該主體的義務(wù)。按照義務(wù)的性質(zhì)區(qū)分,可將其分為約束性義務(wù)和非約束性義務(wù)。帶有約束性的義務(wù),會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果;而非約束性義務(wù)一般不會(huì)引起法律后果。那么,就備案行為來說,該行為有沒有給行政相對人產(chǎn)生一定的法律后果也是判斷其是否具有可訴性的依據(jù)之一。
三、備案與相關(guān)概念的區(qū)別
(一)備案與行政審批
所謂行政審批,目前在理論、實(shí)踐方面并沒有明確的界定。從字面上看,行政審批即行政審查、批準(zhǔn),是行政機(jī)關(guān)依據(jù)相對人的申請,經(jīng)審查依法同意申請并授予申請人從事名下活動(dòng)的資格或權(quán)利的一種行政行為。[1]由此可見,行政審批具有資源配置的作用,它除對直接申請的行政相對人的權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響外,還對間接相對人的權(quán)利與義務(wù)產(chǎn)生影響。行政主體一旦批準(zhǔn)了行政相對人的申請,行政相對人便獲得了從事批準(zhǔn)活動(dòng)的資格和權(quán)利。備案與行政審批的區(qū)別在于,備案主要是信息披露、信息公示和有案備查,而審批是對行政相對人權(quán)利的增減和資源的配置。
(二)備案與行政許可
我國《行政許可法》規(guī)定“行政許可是指行政機(jī)關(guān)依公民、法人或其他組織的申請,經(jīng)依法審查準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為”??梢?,行政許可是一種事前控制手段,其本質(zhì)表現(xiàn)為審查、核實(shí)相對人是否具有符合法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)利資格和行使權(quán)利的條件,其依據(jù)來自于法律、法規(guī)、地方性法規(guī)或省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)章。備案往往是政府為了行政管理的需要,將不宜行政許可但必須管理的事項(xiàng)納入備案制度,是一種事后監(jiān)控手段。與行政許可不同的是,備案的依據(jù)除法律、法規(guī)、規(guī)章或地方性法規(guī)、規(guī)章以外,更多的是其他規(guī)范性文件,特別是地方政府頒布的一些決定與命令。
(三)備案與行政登記
所謂的登記是指法定行政機(jī)關(guān)根據(jù)相對人的申請,就其權(quán)利享有狀態(tài)進(jìn)行核準(zhǔn),并將該事實(shí)記錄在冊的行為。人們通常在兩種意義上使用登記概念,即創(chuàng)設(shè)法律自由的構(gòu)成性事實(shí)和證明特定主體擁有某種法律自由的證據(jù)性事實(shí)。第三種意義上的登記是指登記機(jī)關(guān)只要求如實(shí)登記有關(guān)信息并不設(shè)定特定標(biāo)準(zhǔn)的登記(如結(jié)婚登記中的健康證明等),這種登記具有披露信息的作用。[2]第一、二種登記分別被認(rèn)為是許可式登記和確認(rèn)式登記,第三種登記則被認(rèn)為是備案式登記。備案式登記實(shí)際上就是備案,目的是便于信息披露和行政機(jī)關(guān)事后的行政監(jiān)督和管理。
四、價(jià)格部門備案行為的法律屬性
價(jià)格部門的備案針對的對象主要是小區(qū)物業(yè)服務(wù)收費(fèi)的合同備案。根據(jù)《市住宅物業(yè)分等收費(fèi)管理暫行辦法》的規(guī)定,“物業(yè)管理企業(yè)應(yīng)當(dāng)自簽訂物業(yè)服務(wù)合同之日起15個(gè)工作日內(nèi),將物業(yè)服務(wù)合同提交物業(yè)所在地的區(qū)縣價(jià)格主管部門和房地產(chǎn)行政主管部門備案”。依該條款的規(guī)定可知,價(jià)格主管部門對于物業(yè)管理企業(yè)的備案是一種服務(wù)合同文本的備案,應(yīng)該屬于備查性備案范疇,因?yàn)閮r(jià)格部門的備案并不影響合同本身的效力,也就是說,物業(yè)服務(wù)合同在申請備案之前已經(jīng)生效。所以,這種備案行為是為了方便行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、管理。那么,價(jià)格主管部門備案行為該如何定性,筆者認(rèn)為在探討這一問題前,必須要先區(qū)分清楚哪些行業(yè)屬于政府定價(jià),哪些是政府指導(dǎo)價(jià),哪些是市場調(diào)節(jié)價(jià)。對于屬由政府定價(jià)的備案行為就是比較典型的具體行政行為。而易引發(fā)糾紛的主要是政府指導(dǎo)價(jià)的行業(yè)收費(fèi),比如現(xiàn)今的小區(qū)物業(yè)服務(wù)收費(fèi)就屬此類。所以,在分析物價(jià)部門的法律地位、責(zé)任時(shí)不能“一刀切”,應(yīng)以備案是否是價(jià)格生效的前提來劃分具體的法律責(zé)任。對于市場調(diào)節(jié)價(jià)的收費(fèi)項(xiàng)目,物價(jià)部門的備案僅僅起信息備查的作用,對該價(jià)格的確定行政機(jī)關(guān)不承擔(dān)行政責(zé)任,不會(huì)產(chǎn)生直接的法律后果。因此,備案事項(xiàng)的性質(zhì)決定備案的性質(zhì),行政機(jī)關(guān)備案行為的責(zé)任、性質(zhì)必須具體情況具體分析,不能一概而論。
此外,價(jià)格主管部門的備案有沒有對協(xié)議當(dāng)事方的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生影響,也是判斷其是否屬于可訴行政行為的重要標(biāo)準(zhǔn)。如果備案對當(dāng)事人產(chǎn)生了實(shí)際影響,那么此行為在多數(shù)情況下就是一種外部的具體行政行為,很可能具有可訴性。反之,若價(jià)格部門的備案起到的只是登記以備查的作用,那么筆者認(rèn)為這樣的備案行為就不是一個(gè)獨(dú)立的具體行政行為,并不具有可訴性。由于備案行為本身的效力也決定備案的性質(zhì),因此,在實(shí)際操作中不能將與物業(yè)有關(guān)的備案行為的性質(zhì)簡單化,由于目前物業(yè)服務(wù)合同的備案制度欠缺進(jìn)一步的法律規(guī)定,所以就該行為的性質(zhì)還是很難確定。而且與此備案有關(guān)的時(shí)間、原則、內(nèi)容等還需逐步規(guī)范化。
綜上所述,行政備案制度的內(nèi)涵、性質(zhì)十分復(fù)雜,法律、法規(guī)的規(guī)定也較原則化,致使行政機(jī)關(guān)在實(shí)際操作中面臨諸多疑惑。價(jià)格部門結(jié)合自身工作對備案制度進(jìn)行深入探討,既為提高自身行政執(zhí)法水平,同時(shí)也為相關(guān)部門制定備案細(xì)則提供參考。
五、結(jié)論
結(jié)合與會(huì)專家?guī)в薪ㄔO(shè)性的分析和建議,在我局同志的共同商討下,初步擬定了物價(jià)部門的備案細(xì)則,現(xiàn)匯報(bào)如下,以供領(lǐng)導(dǎo)審閱。
(一)行政相對人在向物價(jià)部門申請合同備案之時(shí)必須首先填寫
承諾書。承諾書內(nèi)容包括:承諾自己所提供的備案材料合法、真實(shí)、有效,無任何弄虛作假行為。
因行政相對人提供虛假材料,所引發(fā)的法律責(zé)任由申請備案的行政相對人承擔(dān)。
(二)對于材料齊備的申請,物價(jià)部門出據(jù)蓋有備案專用章的回執(zhí)。已獲備案的合同,在實(shí)際操作中如遇有合同內(nèi)容變更的情況,原備案申請人應(yīng)及時(shí)向物價(jià)部門重新申請備案。
(三)已獲備案的行政相對人,應(yīng)嚴(yán)格履行合同內(nèi)容。物價(jià)部門依據(jù)已獲備案的合同條款對合同的執(zhí)行情況進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督。對不按合同條款收費(fèi)的行政相對人,物價(jià)部門有權(quán)對其進(jìn)行勸阻直至查處。