行政審批權(quán)力滋生腐敗現(xiàn)象的剖析思考

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行政審批是行政權(quán)力的體現(xiàn)，是政府組織管理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化以及其他國家事務(wù)的重要途徑和方式。其在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中特別是在一些短缺資源的分配方面發(fā)揮著不可替代的作用。但是，現(xiàn)行的行政審批機(jī)制存在著暗箱操作等突出問題，不僅阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也為腐敗提供了條件。

一、從權(quán)力腐敗看行政審批的主要特征

特征之一：行政審批在管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的作用已經(jīng)發(fā)生了變化。這種變化主要體現(xiàn)在三個(gè)階段。改革開放之前，行政審批是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的主要手段，通過層層審批實(shí)現(xiàn)對社會(huì)資源的計(jì)劃配置。這種高度集中的計(jì)劃體制，在建國后的一段時(shí)間內(nèi)，集中必要財(cái)力物力，打破西方一些國家的經(jīng)濟(jì)封鎖和壟斷，迅速恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)，曾發(fā)揮了積極作用。在“雙軌制”時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期延續(xù)下來的行政審批日益顯露出弊端。一度出現(xiàn)“公章未蓋完，腿先跑斷”的奇怪現(xiàn)象，這種“馬拉松”式蓋公章的現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重地束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展，而且還成為滋生腐敗提供了溫床。實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)以來，改革行政審批制度成為發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的必然趨勢。計(jì)劃體制改革取得重大進(jìn)展，對微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)明顯減少，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用逐步增強(qiáng)。

特征之二：當(dāng)前的行政審批正向宏觀調(diào)控加速過渡。通過縮小行政審批范圍和內(nèi)容，指令性計(jì)劃和實(shí)物性指標(biāo)大幅度縮減。在生產(chǎn)領(lǐng)域，全部取消了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的指令性計(jì)劃，工業(yè)生產(chǎn)的指令性計(jì)劃減少了95％以上。在物資流通領(lǐng)域，由國家負(fù)責(zé)平衡和分配的物資，由*年256種減少到目前的4種。在投資領(lǐng)域，當(dāng)前國家安排的投資資金占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重已降低為8％左右，而且政府僅審核項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和開工報(bào)告3道程序。在外貿(mào)外匯領(lǐng)域，國家主要通過匯率、關(guān)稅、利率、出口信貸等經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，調(diào)節(jié)對外貿(mào)易。在價(jià)格管理方面，除對極少數(shù)壟斷性的公用事業(yè)和關(guān)系國計(jì)民生、不適宜競爭的重要商品和服務(wù)繼續(xù)由政府定價(jià)外，絕大多數(shù)商品和服務(wù)價(jià)格都由市場形成。繼續(xù)實(shí)行國家定價(jià)的，僅有藥品、供電、郵政和少數(shù)服務(wù)價(jià)格等13種。

特征之三：行政審批腐敗的低成本現(xiàn)象，成為滋生腐敗的溫床。清華大學(xué)國情研究中心指出，我國當(dāng)前正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，腐敗的收益遠(yuǎn)高于腐敗的成本和風(fēng)險(xiǎn)。官員腐敗受查處的概率更低。1993年至1998年，我國因腐敗而受查處的官員，被判刑的僅有6.6%。各種腐敗活動(dòng)因“低風(fēng)險(xiǎn)，高收益”而日益活躍、猖獗。最近，浙江省人大常委會(huì)派出6個(gè)檢查組分赴11個(gè)市，對貫徹建筑法和工程招投標(biāo)執(zhí)法情況進(jìn)行了檢查，結(jié)果令人吃驚，違法現(xiàn)象觸目驚心，許多所謂的“政績工程”在建設(shè)過程中，以行政命令代替法律，以現(xiàn)場辦公會(huì)代替審批，嚴(yán)重違法，尤其是招投標(biāo)領(lǐng)域明招暗定、幕后交易問題突出，已經(jīng)成為滋生腐敗的一個(gè)重災(zāi)區(qū)，而腐敗人為之付出代價(jià)的卻寥寥無幾。

特征之四：行政審批與部門收費(fèi)相互依存的現(xiàn)象較為明顯。從行政審批的歷史來看，行政審批是政府管理經(jīng)濟(jì)的一種主流手段，很多建設(shè)基金、事業(yè)經(jīng)費(fèi)仍然是依靠行政審批來收取的，成了個(gè)別部門的生財(cái)之道。從行政審批的現(xiàn)實(shí)來看，許多行政審批權(quán)力，從設(shè)置的那天起就帶來了一批收費(fèi)項(xiàng)目，形成了“權(quán)力支持收費(fèi)，收費(fèi)養(yǎng)育權(quán)力”的怪圈。從行政審批的發(fā)展來看，行政審批的事項(xiàng)必將越來越少，但是行政審批部門仍然打著“拓展職能”的幌子與民爭利。這種權(quán)費(fèi)相互依存的關(guān)聯(lián)傾向，值得各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注，也是從源頭治理腐敗不可忽視的內(nèi)容。

二、行政審批權(quán)力滋生腐敗的主要表現(xiàn)及原因分析

由于體制缺陷，監(jiān)權(quán)不力，利益驅(qū)動(dòng)等因素，導(dǎo)致行政審批領(lǐng)域大量公權(quán)被私用，成為滋生腐敗的溫床，其主要表現(xiàn)為：

（一）先批條子后批項(xiàng)目------領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力干預(yù)審批是腐敗現(xiàn)象高發(fā)惡化的主要原因。審批領(lǐng)域許多大要案的發(fā)生發(fā)展，多數(shù)是從領(lǐng)導(dǎo)干部批條子，打招呼開始演變而成的，表現(xiàn)為“先批條子后批項(xiàng)目”。原寧波市委書記許運(yùn)鴻，一次一次的通過批條子，打招呼，書記現(xiàn)場辦公會(huì)等形式，施加壓力，指示寧波日報(bào)社購買港商鐘圣宏投資興建的寧波華宏國際中心大樓，還要求金融機(jī)構(gòu)和有關(guān)單位給寧波五洲有限公司提供資金支持，結(jié)果造成數(shù)億元資產(chǎn)損失。從胡長清到成克杰，從湛江走私案的150億，到廈門遠(yuǎn)華案的530億，不難看出，權(quán)力腐敗出現(xiàn)了惡化的趨勢和高官高發(fā)的態(tài)勢。從眾多涉及領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案例的剖析看，無不是領(lǐng)導(dǎo)干部批條子、打招呼開始演化成權(quán)力干預(yù)插足所致。如原廣西自治區(qū)主席成克杰收受大量賄賂后，通過權(quán)力干涉正常的招投標(biāo)活動(dòng)，直接下指令，指定某房地產(chǎn)開發(fā)商成為一塊黃金地段的開發(fā)商。

（二）馬拉松式蓋公章-----行政不作為現(xiàn)象是腐敗蔓延的催化劑?，F(xiàn)行的行政審效率十分低下，有的可以不由政府來管的事政府要審批，可以只由一個(gè)或幾個(gè)部門審批的事卻需要許多部門層層審批，可以在一天內(nèi)辦完的事，卻拖著不辦或無限期地拖著，以致誘發(fā)索賄受賄。行政不作為最典型的現(xiàn)象就是“門難進(jìn)，臉難看，事難辦”的老三難問題。前些年媒體上披露了不少某某項(xiàng)目費(fèi)時(shí)數(shù)年、蓋了數(shù)百個(gè)公章的新聞，引起社會(huì)各界的強(qiáng)烈震動(dòng)，一時(shí)“馬拉松式的蓋公章”成了政府部門在老百姓中的形象代表。許多地方部門和企業(yè)仍然要一趟一趟往北京跑，一些省級(jí)政府部門實(shí)際承擔(dān)的審批事項(xiàng)仍然多達(dá)2000多項(xiàng)。一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到開工，要經(jīng)過一、二十個(gè)部門審批，蓋上幾十個(gè)、上百個(gè)公章，一年半載辦不下來，成了花錢的“無底洞”。

（三）個(gè)人說了算-----體制缺陷、權(quán)力失控是腐敗現(xiàn)象難以遏制的源頭。中科院有關(guān)專家指出，九十年代的腐敗高峰期的原因歸咎于“家長制”的復(fù)活。而“家長制”的復(fù)活意味著“權(quán)力過分集中”，就是意味著權(quán)力的絕對化。這在廣西玉林市原市委書記李乘龍陳，山東泰安市原市委書記胡建學(xué)的陳述中可以得到印證。從理論上講，制度可以制約腐敗。但是，現(xiàn)實(shí)中“有形的制度”往往敵不過“無形的家長制”，嚴(yán)密的制度和嚴(yán)厲的黨紀(jì)國法，遇到有“絕對的權(quán)力”的“第一把手”，都變成了虛設(shè)，成了空文。通過對這種現(xiàn)象的深入剖析發(fā)現(xiàn)，設(shè)置權(quán)力者在認(rèn)識(shí)上存在一些誤區(qū)，認(rèn)為下放權(quán)力就是上級(jí)管的事放給下級(jí)，結(jié)果把本應(yīng)放給市場的權(quán)力下放給了部門。放權(quán)不是放給部門，而是應(yīng)該放給市場，放給企業(yè)，充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。體制缺陷和權(quán)力失控已經(jīng)逐步成為人們反思腐敗教訓(xùn)的共識(shí)。

（四）一切為了錢------個(gè)人和局部利益是誘發(fā)腐敗的直接驅(qū)動(dòng)因素。近幾年，大大小小的腐敗案例都與“錢”字有關(guān)，“明”錢易究，“暗”錢難查。只要獲得審批權(quán)就等于拿到了收費(fèi)的通行證，有的領(lǐng)導(dǎo)也為這些審批權(quán)，將大量時(shí)間和精力耗費(fèi)在具體繁瑣的事務(wù)當(dāng)中。由于存在行政審批與部門收費(fèi)相互依存的特征，在現(xiàn)實(shí)生活中的隱蔽處，存在收費(fèi)對權(quán)力的諸多誘惑。權(quán)力能產(chǎn)生收費(fèi)，收費(fèi)能給部門帶來實(shí)惠，這種直接的利益因素始終誘發(fā)著腐敗問題的產(chǎn)生。成克杰面對1000萬元“好處費(fèi)”的誘惑，便同意南寧西園飯店門口的一塊土地由廣西銀興實(shí)業(yè)發(fā)展公司開發(fā)。隨后，成克杰指示南寧市政府將該工程85畝用地的出讓價(jià)格，從評估價(jià)每畝96萬余元壓到55萬元。由此，廣西銀興實(shí)業(yè)發(fā)展公司負(fù)責(zé)人周坤給成克杰、李平的“好處費(fèi)”增加到1600萬元。由此可見，“錢”成了誘發(fā)腐敗最直接的因素。

三、從源頭上遏制行政審批權(quán)力腐敗的對策思考

政府管理經(jīng)濟(jì)依賴于行政審批，行政審批滋生了腐敗現(xiàn)象，腐敗讓經(jīng)濟(jì)付出了沉重的代價(jià)。許多經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)不能有效培育和發(fā)展，非國有經(jīng)濟(jì)投資不旺的局面仍無明顯改觀，根本上是源于行政審批和收費(fèi)提高了進(jìn)入市場的門檻和風(fēng)險(xiǎn)。這種形勢告訴我們，改革行政審批制度已是當(dāng)務(wù)之急。

（一）加大行政審批制度改革力度，積極推進(jìn)投融資體制改革進(jìn)程。要堅(jiān)定不移地引入招標(biāo)、拍賣等市場機(jī)制參與行政審批，必須進(jìn)行合理分解行政審批權(quán)力，遏制以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的行為。必須堅(jiān)持不懈地營建“企業(yè)自主決策、銀行獨(dú)立審貸、政府宏觀調(diào)控”的新模式。“企業(yè)自主決策”，就是要通過深化改革，把應(yīng)由企業(yè)決策的投資決策權(quán)交給企業(yè)，使企業(yè)按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律從事投融資活動(dòng)，成為法人實(shí)體和市場主體?！般y行獨(dú)立審貸”，就是根據(jù)信貸原則獨(dú)立評審項(xiàng)目，銀行自主決定貸款的投向。任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人，都不能以任何理由、任何形式干預(yù)銀行的獨(dú)立審貸?！罢暧^調(diào)控”，就是政府按照國家的發(fā)展規(guī)劃，制定產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策以及相關(guān)的投資政策，制定有關(guān)投融資的法律、法規(guī)，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段，對全社會(huì)投融資活動(dòng)實(shí)施以間接方式為主的宏觀調(diào)控。

（二）加強(qiáng)配套制度建設(shè)，積極推行法定審批流程工作制。這是防止腐敗現(xiàn)象滋生的根本途徑和有效辦法。第一，合理設(shè)置權(quán)力。對于審批權(quán)的設(shè)定必須進(jìn)行科學(xué)的論證，要加強(qiáng)權(quán)力源頭的治理力度，確保權(quán)力的源頭是科學(xué)合理。分解審批權(quán)力，建立制約機(jī)制，使審批行為規(guī)范透明。賦予行政相對人一定的權(quán)利救濟(jì)手段。對于某些重大事項(xiàng)的審批，應(yīng)當(dāng)建立聽證會(huì)制度。第二，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法。為了使行政審批行為有法可依，要不斷加強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)立法工作，以法律的形式明確行政審批部門的審批權(quán)限、審批程序。從法律上杜絕政府部門利用行政審批權(quán)干預(yù)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，建議盡快出臺(tái)《投融資法》。第三，推行稽察制度和復(fù)議制度。實(shí)行重大行政審批項(xiàng)目稽察制度和行政審批責(zé)任追究制度，對稽察出的違規(guī)違法審批問題，堅(jiān)決進(jìn)入法律處理程序。推行行政審批復(fù)議制，拓展行政復(fù)議承辦渠道，切實(shí)保障行政審批相對人的合法權(quán)益。第四，加強(qiáng)內(nèi)部程序監(jiān)管。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在考察調(diào)研等活動(dòng)中，對審批事項(xiàng)一律不得自行承諾。堅(jiān)持會(huì)簽制和辦公審批制，防止權(quán)力過于集中。

（三）提高公務(wù)員的工資待遇，實(shí)現(xiàn)“以薪奉職”。目前許多級(jí)別較低的領(lǐng)導(dǎo)干部存在相當(dāng)多的不廉潔行為，一個(gè)不容回避的原因是，在低薪制下艱難地維持著正常生活的需要。特別是近年來，供給式的實(shí)物分配日益減少，公務(wù)員享有的許多福利待遇被逐步取消后，隨著住房消費(fèi)、醫(yī)療、子女上學(xué)等支出的增加，公務(wù)員的低薪越來越難以應(yīng)付必要的生活支出，勞動(dòng)報(bào)酬嚴(yán)重背離了按勞分配的原則。人類的活動(dòng)逃脫不了利益指導(dǎo)。人類主動(dòng)性、目的性的活動(dòng)，無不與物質(zhì)利益相關(guān)聯(lián)。在任何歷史活動(dòng)的背后，皆有深刻的物質(zhì)動(dòng)因。我們現(xiàn)行的公職低薪制嚴(yán)重脫離了發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)際，造成勞動(dòng)報(bào)酬分配的嚴(yán)重不公。據(jù)國家計(jì)委社會(huì)發(fā)展司調(diào)查，目前公務(wù)員工資制度改革尚未完全到位，公務(wù)員工資水平明顯偏低，收入差距在擴(kuò)大，對黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員的心理造成了一定沖擊。

（四）完善相關(guān)法規(guī)制度，搞好全方位監(jiān)督。掌握審批大權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部屢屢違規(guī)審批，從中收受巨額賄賂，固然有制度不完善、權(quán)力被濫用的原因，領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力得不到制約不容忽視，再完備嚴(yán)密的制度法規(guī)也擋不住“成主席”、“胡省長”的一個(gè)條子、一次電話。對權(quán)力的全方位監(jiān)督是遏制腐敗的重要法寶。一是自覺接受人大、政協(xié)監(jiān)督。行政審批部門要積極承辦人大議案、代表建議和政協(xié)委員的提案，人大、政協(xié)要加大督辦的力度。二是虛心聽取社會(huì)各方面意見。對一些事關(guān)群眾利益、社會(huì)廣為關(guān)注的價(jià)格審批，采取價(jià)格聽證制度。確保定價(jià)方式維護(hù)消費(fèi)者的知情權(quán)，有利于防止腐敗。三是充分發(fā)揮專家作用。在一些行政審批中，采取向社會(huì)公告和組織專家委員會(huì)咨詢的辦法，將是非常有效可行的，有利于防止人情關(guān)系對項(xiàng)目決策的干擾。四是建立政府信息披露制度。政府的各項(xiàng)政策、重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要在群眾容易獲得信息的渠道中及時(shí)披露，減少暗箱操作。

按照WTO的框架，要求政府管制尤其是對經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易領(lǐng)域的管制應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公開、透明，我國現(xiàn)行的行政審批制度顯然與這一要求有較大距離。從源頭上遏制行政審批領(lǐng)域中的腐敗，改革現(xiàn)行行政審批體制已勢在必行。