淺析對“窗口”地區的管理思路

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從1984年9月開始，經過市、區政府的共同努力，一個以明清風格基調的民間市井、廟市合一的夫子廟秦淮風光帶的輪廓已展示在人們面前，并分別于1991年和2001年獲得了全國旅游勝地“四十佳”、全國AAAA級旅游景區的殊榮。如今，夫子廟景區已成為南京最大的集旅游、休閑、娛樂、小吃、購物于一體的綜合性旅游商貿片區（以下簡稱地區），成為集中展示秦淮乃至南京改革開放和現代化建設成就的重要窗口。

但是，毋庸諱言，由于多方面的原因，在夫子廟景區繁榮和發展的同時，該地區的管理問題越來越突出地顯現出來。主要表現在以下幾個方面：

1、景區風格保護上缺少法定標準。近年來，核心景區內的部分商家調整經營結構或對外招商。有個別商家將原先的花格窗，換成了通透的玻璃幕墻，破壞了夫子廟的明清街市風格；有個別商家將原先的墻體打掉，破墻開店，改變了原先設計功能；還有個別商家設置的霓虹燈廣告牌，有礙觀瞻，與夫子廟夜市燈光格格不入等，都違背了地區的整體建筑風格，其主要原因是沒有明確具體的衡量依據和標準?！赌暇┦蟹蜃訌R地區管理規定》（以下簡稱《規定》）中也有相關規定條款，如嚴格保護地區的景觀風格，不得隨意變更建筑和設施的外型及使用功能；地區內各項建筑和設施，其布局、高度、體量、造型、色彩等都應當與周圍景觀和環境相協調等，但規定的具體標準不明確，操作性不強：一是受人為因素影響較大，非專業人員很難判斷建設工程是否破壞了景區風格；二是規定不明確具體，無法讓地區內的商家和個人自覺執行和維護；三是如果不進一步細化標準，損害景區風格的行為還會出現在其他商家和個人身上，不利于依法保護景區風格；四是沒有強有力的保障制裁措施，夫子廟獨特風格將得不到有力保護。

2、景區規劃建設上缺少專業機構。早在夫子廟剛剛復建之時，市、區就相繼成立了專門的規劃辦公室，具體負責地區的規劃和建設工作。制定地區景點的規劃方案，組織專家、學者和社會各界商討設計方案，協調解決規劃和建設中出現的各種矛盾和問題等，其共同編制的《南京夫子廟文化商業中心規劃設計》，在當年全國優秀城市規劃評選中獲得了二等獎。1989年1月市城鄉建設委員會撤銷了《夫子廟地區建設工程臨時設計室》，同年6月區規劃辦公室因職能調整劃到了區建設局，不再單單負責夫子廟地區，而是整個秦淮區的規劃工作，事實上夫子廟地區規劃辦公室的工作就此劃上了句號。1990年9月區政府制定了《夫子廟地區管理暫行規定》，成立了由15個部門和單位為成員的地區管理委員會，主要任務是制定夫子廟地區和全區旅游事業發展規劃，實施旅游行業管理，組織對外宣傳和大型文化、商業、旅游活動等，地區常設機構的工作重點轉移到了旅游和商貿活動之中。1993年10月市政府頒發了《規定》，明確由秦淮區政府負責地區的統一管理，區政府于同年11月成立了夫子廟地區管理委員會，具體負責地區內的景觀保護、開發建設、商業經營、社會治安和游覽活動的綜合管理。地區管理機構成立后，工作側重點仍然是旅游和商貿活動。1997年6月市政府第142號令重新修訂了該《規定》，地區管理機構的主要職能是具體負責地區內的建設、保護和管理工作，實際工作重點則放在保護和管理上，對地區建設方面沒有引起足夠重視，新景點的開發建設逐年減少，吸引力呈下降趨勢，夫子廟景區一度受到過冷落。從1984年以來，夫子廟地區恢復建設的歷程證明，地區發展離不開一支相對穩定的規劃建設專業隊伍。

3、景區管理上存在職能交叉、多頭管理的現象。目前，夫子廟地區有大大小小商家1000多個。從隸屬關系看，有省屬、市屬、區屬和私營個體，僅就區屬而言，也分別隸屬于地區管理機構、旅游、文化、商貿、夫子廟旅游實業發展股份公司等多個部門；從管理體制上看，夫子廟地區管理辦公室是《規定》明確的地區管理機構；工商行政、物價、規劃、土地、市政公用、文化、衛生、市容、環境、旅游、商貿、公安、交警等是行業管理部門；區旅游局、文化局、商貿局和旅游股份公司還分別管理幾家企業，他們在各自的職責范圍內都發揮了較好作用。正是由于隸屬關系和體制上的復雜性，難于形成管理合力，部門之間職能交叉，關系不順，必然導致“管理頭緒多，管理空檔多”的狀況?！兑幎ā返诙鍡l明確相關行政執法部門將地區內的行政處罰權委托給地區管理機構統一行使，由地區管理機構的執法隊伍綜合運用多種行政和法律手段開展執法活動，加大執法的覆蓋面，克服專業執法隊伍人員少、力量分散、管理難以到位的弊端。但實際情況是，部分執法主體并未將行政處罰權委托給地區管理機構統一行使，造成部分管理事項出現了“看到的管不著，能管的看不到”的現象，統一管理受到了人為“隔離”。

要解決“窗口”地區管理中存在的上述問題，我們建議應從以下幾方面入手：

一、修訂《南京夫子廟地區管理規定》，加快立法進程

《規定》賦予夫子廟地區管理機構較大的職權。比如夜市攤位證的發放；河道岸坡和道路挖掘占用的審批；廣告、霓虹燈等各種市容標志設置的審批；舉辦大型文化、商業、旅游活動的審批等，為地區管理工作提供了切實可行的操作條款，提高了行政管理效率，簡化了辦事程序，方便了經營者。這些條款主要集中在旅游和商貿經營活動領域，為創造良好旅游環境，促進經濟發展起到了積極作用，是日常管理工作的重要方面。隨著時間的推移，地區內的部分建筑物到了維護期，部分店主通過拍賣、尋租等方式發生了變更，新的業主必將大規模地實施改擴建工程，如何保護景區原有風貌，是地區管理機構的又一管理重點。而《規定》是1993年10月頒發的，雖然經過了兩次修改，依然無法適應新情況，應盡早進行修訂，以滿足管理工作的迫切需要，做到有法可依，最大限度地保護景區自然資源和景觀風格。具體是：1、在風格保護上應細化依據和標準；2、在規劃建設上應新增相應內容；3、在管理手段上應明確強制措施；4、合理劃出景區規劃控制區和景區外圍保護區的范圍，給夫子廟景區未來發展留下足夠的地域空間。

經過多年的努力，夫子廟秦淮風光帶已于今年1月初被省政府定為省級風景名勝區。根據《中國21世紀初可持續發展行動綱要》（國發[2003]3號）要求，風景名勝區規劃中要劃定核心保護區保護范圍，制定專項保護規劃，確定保護重點和保護措施。夫子廟景區是南京市最有地方特色的地區之一，加大法律保護的力度勢在必行，建議市政府加快立法進程，將《規定》升格為地方性法規，以便更好地保護和利用地區資源，促進地區發展繁榮。

二、成立地區規劃和發展研究機構

夫子子廟旅游主題很多，在不同的歷史時期，留下了不同的文化遺產。有六朝的遺跡、有明清的繁華；有科舉的遺存、有儒家的殿堂；有精美細致的飲食文化，也有江南街市風味濃郁的建筑文化，這些文化的積淀和歷史的遺存構成了豐富多彩的旅游主題。目前，地區唯一突出的主題是“青磚小瓦馬頭墻，回廊掛落花格窗”的建筑文化，明清江南街市在這里得到集中體現，巴爾科夫人稱贊這里是人間的天堂就是身處夫子廟廣場所發出的感慨，很多旅行社把游客只帶到夫子廟廣場，任何景點都不進，游人也認為游過夫子廟了，原因也在此。因此，建議市、區政府在相關部門中，成立地區規劃和發展研究機構。一是開展地區規劃發展研究工作。充分挖掘歷史文化資源，開發更多的旅游主題，如科舉文化、六朝文化、明清秦淮文化等，為新增景區景點建設和改造工作打下堅實基礎。同時，精選規劃設計方案中的精品，加快建設步伐，不斷推陳出新。二是開展地區經濟發展研究工作。過去20年間，夫子廟投入了極大的人力、物力和財力，形成了一定的人流量，但因難以組織門票收入，總體經濟效益不佳，限制了再投入的能力和熱情，無法形成良性循環。如何盡快改變現狀，增強自身“造血”功能。筆者認為，應同時重視夫子廟地區經濟發展研究工作，找準定位，把握商機，與城內其他片區形成錯位經營，以適應旅游和消費的需求。

三、以塊為主，條塊結合，形成管理合力

目前，地區管理機構是區政府的派出機構，行使的職權除《規定》授予的部分行政管理職權外，還包括保護區域內各類經濟組織的合法權益，促進區域內的經濟、環境和資源保護、社會治安、交通和安全等各項工作協調發展。其主要職責概括為：1、審批工作。完成《規定》賦予的多項審批職能；2、管理工作。負責地區內行政管理活動中的組織協調工作；3、服務工作。為各類經濟主體提供方便快捷的服務，促進地區經濟繁榮發展；4、接待工作。負責接待和人員車輛安全管理工作等。而地區內涉及到的行業管理部門有工商行政、物價、規劃、土地、市政公用、文化、衛生、市容、旅游、商貿、環境、公安、交警等，《規定》第三條明確了由地區管理機構具體負責地區內的建設、保護和管理工作，其他行業主管部門應當在各自職責范圍內協同地區管理機構做好地區的保護、建設和管理工作。長期以來，由于認識上的分歧，地區管理中經常出現“主次不分、條塊不明、各自為陣”的多頭管理局面，嚴重制約了地區管理水平和管理檔次的提高。建議區政府成立地區管委會，成員由涉及到的部門一把手組成，研究協調解決夫子廟地區內的重大問題。在成員中要形成“以塊為主、條塊結合、共謀發展”的理念，進一步明確各自責任，減少內耗，形成管理合力。地區管理機構應積極發揮組織、協調、監督、管理的作用。下一步，如果《規定》能夠上升為地方性法規，地區管理機構的地位將受法律保護。公務員之家版權所有

四、以相對集中行政處罰為主，相關部門配合，實施綜合執法

根據國務院《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發[2002]17號）文件精神和《市政府關于印發<南京市城市管理相對集中行政處罰權試點工作方案>的通知》（寧政發[2002]204號）要求，各區區域內的“窗口”地區也要納入綜合執法的范疇。成立由行政執法中隊、地區管理機構、公安和交警等相關部門組成的綜合執法機構，構建以行政執法中隊為主，相關部門密切配合，實施統一管理的綜合執法模式。具體是在夫子廟地區設立不少于40人的執法隊伍，能滿足夫子廟核心景區及其外圍執法的需要。鑒于目前南京市相對集中的行政處罰權只有58項，還不能滿足地區內統一管理的需要，建議市政府進一步擴大相對集中的行政處罰權，在現有58項權限的基礎上，再增加部分事項，由執法隊伍統一行使，基本保證地區行政執法主體的唯一性，徹底解決困擾地區管理工作中長期存在的“多頭執法問題”。

如今，夫子廟面臨擴容升級帶來的機遇和挑戰，核心區域面積將由0.21平方公里擴容到1.12平方公里，并與秦淮河風光帶的建設相互聯動，相互貫通，逐步打造成“點、線、片”融合，“水、陸、空”交叉的立體式景觀群。景點、景區建設又成為地區管理工作的重點，重視硬件建設的同時，加快立法進程，完善配套制度建設，實施依法管理同樣重要。