行政強制法調查報告

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一、《行政強制法》的現狀

從1999年開始醞釀，歷經全國人大常委會五次審議修改，前后歷時12年，備受關注的《行政強制法》于2011年6月30日由第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議審議通過，并已于2012年1月1日起實施。

《行政強制法》的出臺，力求解決我國當前存在的執行難問題，執行難主要表現在：①被執行人難找；②執行財產難尋；③執行權力受拘束；④執行結果不到位。“執行難”作為中國司法難以克服的痼疾之一，已顯得積重難返，“執行難”也已成為影響法院工作的瓶頸，“執行難”一直制約著我國有關行政機關的工作，成為社會關注的難點，法院的威信往往因許多案件得不到執行而受到質疑。《行政強制法》是繼《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政許可法》之后，我國在行政法領域出臺的重要法律。行政強制，包括行政強制措施和行政強制執行。行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。行政強制執行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。

二、《行政強制法》在實施中存在的問題及其對策

所有的立法目的都在于要解決現實中存在的問題，實現把文字上的規定變成社會實踐和事實，然而剛剛通過的《行政強制法》，其立法宗旨的實現，由于受多種因素的影響和制約仍需不斷完善。

（一）、關于查封、扣押財物的處理問題

1、查封、扣押財物的處理，一直是行政強制中的一個重要問題。《行政強制法》規定的查封、扣押財物處理方法主要有以下幾種：一是沒收處理，二是銷毀處理，三是退還處理，四是拍賣變賣處理，五是移送處理。就沒收處理和銷毀處理而言，實施中比較好操作，其他幾種處理措施的實施則要復雜的多。

2、關于退還處理方式，在具體實施中往往會遇到兩個問題：一是查封、扣押的財物，如果是委托第三人保管的，依照法律規定，保管費用由行政機關負擔，被查封、扣押的物主不負擔任何費用。但是，如果行政機關沒有結清與第三人之間的保管費用，則第三人是不會放行被查封、扣押財物的。這種情況下，當事人就很容易陷入第三人與行政機關之間的相互推諉，造成第三人的各種損失；二是退還財物在扣押期間貶值，這個損失是否應當計算？應當如何處理？法律沒有規定，也沒有相關細則可以依據，因而，這很容易出現因為查封、扣押而延伸訴訟。

3、關于拍賣變賣方式，實施中會將面臨兩個問題：一是關于拍賣變賣的物品的適用條件。法律規定是鮮活物品或者其他不易保管的財物。但在行政執法中，將不屬于鮮活物品或者其他易保管的財物先行拍賣變賣的事實也是存在的，例如將汽車等物品進行拍賣。法律規定了將鮮活物品或者其他不易保管的財物拍賣變賣的處理，但沒有規定超出這個范圍條件的財物拍賣變賣的應該怎么處理。我認為應當出臺相關細則，明確規定對超出法定范圍的物品進行拍賣變賣，對超出法定范圍的物品拍賣變賣的，應當依法承擔賠償責任。二是對賠償標準的規定問題。《行政強制法》規定的是退還拍賣或者變賣所得款項，變賣價格明顯低于市場價格，給當事人造成損失的，應當給予補償。問題在于，給當事人財物造成損失的，不僅僅是變賣，拍賣活動往往也會造成當事人的損失。而《行政強制法》則規定拍賣損失不賠，只賠變賣損失。現實中，當遇到拍賣價與實際價值差距太大時，定會遭遇爭議糾紛。

（二）、如何落實限制“委托執行”問題

《行政強制法》第17條不僅嚴格限制了實施行政強制措施的機關，“必須是法律、法規規定的機關才能實施行政強制措施”，而且還嚴格限制了實施行政強制措施的人員，“必須是行政機關具備資格的行政執法人員負責實施，其他人員不得實施”。

對于實施行政強制措施人員的限制，的確很有必要。在實踐中暴露出來的不少粗暴執法事件，大多數是一些協管、保安等其他人員實施的。禁止協管、保安等其他人員實施行政強制措施，禁止協管、保安等其他人員執法，并不是現在才有的規定。多年來，就一直有這個規定，無論是《行政處罰法》還是國務院“依法行政實施綱要”等，都做出了嚴格的規定。但在具體執法中，協管、保安等其他人員參與執法的現象卻一直屢禁不止。就現狀而言，有的鄉鎮，具備執法資格的人員也就幾個人，其他執法人員數量卻高達幾十、上百。一方面，法律和規定禁止其他人員執法和實施強制措施；另一方面，實踐中其他人員參與執法現象不但沒有減少反而還有擴大增加的趨勢。原因主要在于：一是基層執法力量不足、基層執法編制不夠，執法任務又很重，因此導致很多執法主要靠其他人員去完成。二是執法重心沒有下移到基層，很多執法編制和執法人員都浮在中層和高層，或者是執法貴族化，有執法資格的人員不執法，沒有執法資格的人員滿大街執法。在這個現狀下，《行政強制法》“禁止其他人員實施行政強制措施”的規定，在法律實施過程中則會遇到極大的阻礙。如果完全依法，其他人員就不得實施行政強制，可能會導致人員不足、執法弱化；如果其他人員依然上街執法實施強制措施，又會違反行政強制法的規定。二者博弈的過程，老百姓會疑惑，執法機關會糾結，法律規定與執法現狀之間則會出現“此起彼伏”的現象。

要想解決其他人員執法問題，我認為，必須真正解決執法重心下移問題。同時，還要提高執法裝備的技術化、信息化程度，減少對執法人員數量的過分依靠。否則，就《行政強制法》對執法人員的限制規定，很難真正落到實處，即便暫時落實了，也不具有持續性和穩定性。

（三）、合理處理公正與效率的關系問題

公正與效率是各國行政程序法共同追求的價值，在行政法中確立效益原則，是由國家資源的有限性和行政管理的復雜性、多變性所決定的。《行政強制法》的規定體現了效率原則，如《行政強制法》第32條規定“行政機關必須在查封、扣押或者凍結財產后30日，對被采取強制措施的財產作出處理”。但從總體而言，行政強制法并不能真正體現效率原則，如何提高行政強制效率，是實施行政強制法面臨的問題。

首先，行政強制法將不履行行政決定作為行政強制執行的前提，增加了行政環節。《行政強制法》第34條將“不履行行政決定”作為行政強制執行前提，未規定“不履行法律、法規、規章直接規定的義務”可以實施行政強制執行。按照行政強制法規定，行政相對人不履行法律規范明確規定義務，仍須先作出行政決定，然后才能實施行政強制執行。因此，行政強制執行程序是：“行政機關作出行政決定—催告行政相對人履行義務—作出強制執行決定—實施強制執行”。在這些程序中，先行政決定后強制執行，這種程序的設定必然導致行政低效率。因此，本人認為，為提高行政效率，如行政相對人不履行法律、法規、規章明確規定義務的，行政機關應直接催告其履行，在催告程序中聽取陳述和申辯，行政相對人經催告仍不履行義務的，行政機關采取強制執行措施。

其次，對金錢給付義務的執行，行政強制法將加處罰款和滯納金作為直接強制執行的前提條件。《行政強制法》第45條規定，“當事人逾期不履行金錢給付義務的，行政機關可以依法加處罰款或者滯納金。行政機關實施加處罰款或者滯納金超過30日，經催告當事人仍不履行的，具有行政強制執行權的行政機關可以強制執行”。加處罰款和滯納金作為直接強制的前置程序，必然影響行政強制執行的效率。

對行政相對人而言，采用直接強制并不一定意味著對其權益帶來更多損害。我國可以借鑒其他國家比如德國的做法，并不規定間接強制與直接強制執行方式的先后順序，而是通過比例原則來規范各類行政強制執行措施的關系。對于已采取查封、扣押、凍結財產等強制措施的行政決定，行政相對人逾期不履行的，行政機關可以依法直接采取拍賣、劃款等手段強制執行。

最后，對鮮活物品或者其他不易保管財物未規定特殊執行程序。此類財物只能依據一般行政強制執行程序強制執行，這對處理鮮活物品或者其他不易保管財物是不利的，在現實操作中也比較困難。本人認為，對鮮活物品或者其他不易保管財物應當設置特殊物品強制執行程序，允許行政機關在行政決定程序或者作出行政決定后及時采取強制執行措施。

(四)、關于送達程序實施問題

行政強制決定如何送達當事人，一直是執法實踐中的一個應引起重視的問題。在《行政強制法》中，有三處涉及行政強制決定送達生效的規定：一是《行政強制法》第35條規定“行政機關實施行政強制措施的程序，要求通知當事人到場，告知當事人理由、依據、權利救濟途徑，聽取當事人陳述和申辯，現場筆錄由當事人簽名“。二是《行政強制法》第36條規定“行政機關催告當事人履行義務的程序，要求當事人陳述申辯，行政機關聽取當事人的意見”。三是《行政強制法》第38條規定“催告書、行政強制執行決定書應當直接送達當事人。當事人拒絕接收或者無法直接送達當事人的，應當依照《中華人民共和國民事訴訟法》的有關規定送達。”這些規定，都有一個假設前提，就是當事人到場或者當事人被送達了。

但是，在執法實踐中，這個假設有時候是不成立的。行政機關無法找到當事人。有的時候，當事人逃逸或者避而不見。例如，行政機關抓住了“黑車”，但無權限制“黑車”司機的人身自由，司機從此再不露面。或者，行政機關發現一個正在違法施工的現場，民工不知道建筑物主人是誰，工頭不告訴行政執法人員建筑物主人是誰，或者是建筑物主人避而不見執法人員，等等。在這種情形下，有關行政強制的所有決定，實際上根本就無法送達給當事人。既然無法送達，該行政強制決定也就不能生效，法律上規定的這個程序那個程序，事實上也就無法啟動。這給行政機關的執法帶來很大的不便，產生了很多不確定性。依照法定程序，該履行的環節由于當事人的避而不見就無法實施。沒有實施這些程序，會增加執法人員對自己行為合法性的擔憂，影響執法的及時有效。

再次，按照《民事訴訟法》規定的送達程序，最后只有采取公告送達程序。但是，公告送達要60天以后才會生效。在這60天期滿以前，行政機關的行政強制決定還沒有生效。沒生效的強制措施和強制執行，又怎么對財物、場所進行控制呢？另外，60天的生效期限，對于民事訴訟程序來說也許合適，但對行政強制來說，有的時候可能顯得非常不及時、不合適。因此，建議在實踐中，行政機關一般不采用公告送達方式，尤其是對一般財物或者案值不大的財物采取強制時。

最后，當事人如果不到場，依照《行政強制法》的規定，可以通知見證人到場。見證人的簽字也是有效的。但實踐中，由于基層政府機構、居民委員會、社區委員會在法律上沒有明確規定見證義務，普通老百姓又大多不愿意充當見證人。所以，法律上有關見證人的規定，經常也是不切實際的。

這些問題，雖然不是絕對的，但卻是時常發生的。《行政強制法》本身并沒有規定如何處理這些問題，制定其他相關政策、措施、辦法或實施細則就顯得很重要了。如果不能很好地配套解決這些問題，我認為行政強制法的實施過程中，這些問題還是會影響《行政強制法》作用的發揮的。