農村城鎮化建設調研報告

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小城鎮是以聚集人口、商品、文化、信息、科技、教育、金融和服務等為特征的地域系統。黨的十七大報告指出，要“走中國特色城鎮化道路，按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中城市和小城鎮協調發展”。建設小城鎮、發展小城鎮、經營小城鎮是實踐科學發展觀的重要內容，落實省委“兩個加快”、市委“兩個強力推進”有效途徑，統籌城鄉發展的橋梁和紐帶，全面建設小康社會的戰略舉措。在新的歷史時期，必須把發展小城鎮作為帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略抓緊抓實抓好。

一、對*小城鎮建設的現狀分析

建區設市十六年來，由于各級黨委、政府的高度重視，全市上下的共同努力，小城鎮建設得到了長足發展，對經濟社會進步起到了重要作用。

（一）小城鎮規模不斷擴大。到20*年底，全市有123個鄉集鎮，61個建制鎮，其中國家級重點鎮5個，省級試點鎮48個，縣城以下鄉鎮建成區面積達到198平方公里，鄉鎮平均建成區1.1平方公里、人口3000余人，平均66平方公里分布著一個小城鎮。恩陽鎮建成區面積3.5平方公里，城鎮常住人口4.5萬人，是全國重點小城鎮。清江鎮近幾年來城鎮房屋建筑面積以每年5—10萬平方米，人口以年均500戶、2000人的速度增長。

（二）城鎮化水平明顯提高。通過抓小城鎮的規劃、建設、功能完善，小城鎮成為人口、經濟、社會等資源的重要集聚點，成為農村經濟發展的重要支撐點，成為農村公共服務的重要輻射點，成為農村和城市的重要結合點。對人流、物流、資金流、信息流的形成起到了聚集作用，對產業發展起到了帶動作用，對農村人口的轉移起到了吸納作用。農村城鎮化進程加快，對農村的輻射帶動作用增強。全市小城鎮常住人口達到65萬人，城鎮化率達到27.1%。比如，樂壩鎮總人口7680人，城鎮人口達到6100人，城鎮化率達到80%。白衣鎮十年來鎮區面積擴大8倍，城鎮人口增加6倍，達到1.2萬人，占總人口的35%。

（三）基礎和服務設施明顯改善。路、水、電、氣、通訊等基礎設施，市場等服務設施建設步伐明顯加快。到20*年底，全市鄉鎮建成主要交通公路232條，里程12*公里;建成區道路硬化率達到70%;鄉鎮通電率100%;60個鄉鎮建有集中供水廠（站）;所有建制鄉鎮開通固定電話、移動電話，60%的鄉鎮開通網絡；建成了一批綜合農貿市場、專業市場、經營超市，促進了物流的初步形成；恩陽、清江、樂壩、涪陽和興文實現天然氣管道集中供氣；地處深山的空山鄉實現了“五通”。

（四）鎮域經濟發展步伐加快。小城鎮的發展，促進了鎮域經濟的加快增長，特別是建制鎮經濟增長速度明顯高于其他鄉集鎮。初步形成了一批具有一定影響的旅游型、工貿型、商貿型、農產品加工型小城鎮。據不完全統計，20*年，全市小城鎮實現國內生產總值19.24億元，其中二產業6.47億元，三產業10.63億元。如，樂壩建鎮十五年來，堅持以工業、商貿為主導，去年底工業產值超過1億元，占GDP的80%以上，三次產業比重為4：43：53，提供稅收超過2000萬元。涪陽鎮興辦12家超市，新建1萬平方米綜合商品交易樓，吸引了一批廣東、福建、浙江等地客商，個體戶達到250戶，帶動了以涪陽、陳河為中心的通江銀耳、食用菌特色產業發展。

（五）歷史文化底蘊較為深厚。我市部分小城鎮具有厚重的歷史文化、紅軍文化。長赤、毛浴、沙溪、光霧山（桃園）、得勝等鎮具有光榮的紅色歷史，深厚的紅色文化。白衣古鎮以上千年的悠久文化歷史著稱。恩陽古鎮以紅軍文化、特色民居遠近聞名，是中國歷史文化名鎮，四川省十大古鎮。水寧寺、白衣、毛浴是四川省歷史文化名鎮；清江、曾口、涪陽、鐵佛等21個鎮被省政府命名為文明村鎮。

盡管小城鎮建設取得了長足進步，為經濟社會發展做出了重要貢獻，但在建設中還存在著一些不容忽視的問題和困難。

一是規劃明顯滯后。城鎮的土地利用總體規劃、建設規劃滯后于建設發展的需求。全市小城鎮總體規劃修編率僅為27%，絕大部分小城鎮沒有控制性詳規，更沒有小區規劃。已有的小城鎮規劃大多是上世紀九十年代的，總體布局與發展存在一定的盲目性。小城鎮規模偏小，90%的建制鎮建成區面積不足3平方公里，其他鄉集鎮不足1平方公里，大多停留在農村居民點的層次上，輻射帶動能力弱。城鎮建設缺乏特色風貌，缺乏文化內涵，缺乏城鎮品味，基本上是一條水泥路、一排卷簾門，“千鎮一面”的火柴盒式建筑，沒有形成自己的風格特色。

二是基礎設施不完善不配套。由于自身財力薄弱，多元投入機制尚未建立，相關配套政策不到位，投入明顯不足。一方面，鄉鎮政府性債務沉重。據對恩陽、清江、曾口、白衣、元山、駟馬、諾水河、廣納、涪陽、樂壩、大河、光霧山12個小城鎮的調查，除涪陽已消化全部債務外，其余11個鎮政府性債務達到1.25億元，最少的樂壩鎮為140萬元，最高的駟馬、恩陽達到2200萬元，平均達到1000萬元以上。制約了城鎮規模的擴大，城鎮功能的完善。另一方面，路、水、氣、管網等基礎設施和公建設施不配套。沿公路建設的鄉鎮，公路與街道功能不清，以路代街、以街代市現象突出；多數鄉鎮未實現雨污分流，未集中進行污水處理和垃圾收集；管網建設嚴重滯后；文化、體育等公共設施缺乏；燃氣普及率僅為0.1%。

三是缺乏產業支撐。城鎮經濟總體效益不高，產業發展普遍存在產業規模小、鏈條短、水平低的狀況，產業支撐能力弱。不足以刺激基礎設施的快速改善和促進生產要素向城鎮的有效積聚，城鎮的輻射和帶動能力弱，二元結構特征明顯。同時，由于自然和歷史的原因，對外交流合作有限，對外開放的水平低，仍處于封閉半封閉狀態，對生產要素的吸引力不強，借力、借勢、借資金、借技術發展尚未真正起步。

四是集鎮管理水平不高。城鎮管理體制機制不適應發展的需求，政府主管部門調控能力較弱。規劃應有的指導性、權威性和強制性作用發揮得不夠，隨意性明顯，重建輕管的現象比較突出。小城鎮違法建設屢禁不止，臟、亂、差現象較為普遍，監督管理和執法力度有待進一步提高。

二、準確把握小城鎮建設在城鄉統籌中的功能定位

城鎮化直接體現著一個地區經濟和社會發展水平，是社會發展到一定時期不可逾越的階段。發展小城鎮是統籌城鄉發展，解決城鄉二元結構，促進城鄉一體化的主要途徑。在推進農村城鎮化、工業化、農業產業化中具有無可替代的重要作用。我們必須充分認識其重要性，增強發展的緊迫感。

（一）發揮小城鎮的中心地位作用。小城鎮是一個行政區域的中心。位于農村之首，城市之尾，一頭連農村，一頭連城市，一頭連農戶，一頭連市場。是城市體系中的重要組成部分，與農村有著千絲萬縷的必然聯系。在該地域系統內發揮著經濟、政治、文化、社會“四位一體”的中心地位作用。小城鎮的發育程度如何，在一定程度上決定著當地經濟社會發展的水平。為此，必須作為一件大事抓緊抓好。

（二）發揮小城鎮的聚集作用。城鎮化是社會分工的發展和生產專業化的結果。當前，大中城市由于金融危機的影響、產業升級等多方面的原因，吸納農村剩余勞動力的能力減弱。而加快小城鎮建設，有利于滿足農業剩余勞動力轉移的低成本需要；有利于促進農村二、三產業的相對集中，提高農業現代化水平；有利于解決農民離土不離鄉，起到維護社會穩定和擴大內需之功效。建設小城鎮，可以聚集人流、物流、資金流、信息流，可以發展一個地方的生產，繁榮一個地方的經濟，富裕一個地方的百姓。

（三）發揮小城鎮的輻射帶動作用。小城鎮是促進城鄉統籌發展的重要載體。城市工業文明向農村擴散，離不開小城鎮，城市現代物質文明和精神文明，要以小城鎮為基地，才能盡快為分散的農民所掌握、所享受，先進的科學技術很多要通過小城鎮向農村傳播。在實踐中要充分發揮小城鎮對農業、農村、農民的帶動作用，對農村產業的輻射作用。

（四）發揮小城鎮促進對外開放的作用。擴大對外開放是農村進步的強大動力。小城鎮是農村對外開放的窗口。作為貧困地區，經濟發展起步晚、起點低、積累少，招商引資難度大，更應該加快建設農村小城鎮，充分發揮其對外開放的“窗口”作用，加快招商引資步伐。像樂壩鎮多年來重視抓小城鎮建設，促進開放開發，吸引了大量外地和當地人務工經商，興辦企業，鎮域經濟迅速發展壯大。

（五）發揮小城鎮促進科學發展的作用。要確立抓小城鎮建設就是抓發展的思想觀念。把小城鎮建設作為農村經濟社會發展的大戰略，作為體現以人為本、帶領農民致富奔小康的重要舉措，作為統籌區域、城鄉發展的有效途徑，實現人口、經濟要素的合理分布和自由流動，立足特色資源，打造產業集中區，增強小城鎮的經濟實力，促進城鄉協調發展和共同富裕。

三、加快農村小城鎮發展的對策建議

（一）堅持輿論導向。充分發揮輿論的引導作用，形成廣泛共識。加快小城鎮建設是落實市委重大發展戰略的需要，是推進農村城鎮化的需要，是推進“三農”問題解決的需要，是擴大內需、應對金融危機的需要，也是抓好城鄉環境綜合治理的需要。根據*實際，應堅持兩手抓。一手抓市、縣中心城市，完善功能，提升品味，增強輻射帶動能力；一手抓星羅棋布的小城鎮，堅持城鄉統籌、合理布局、政府主導、社會參與、創新體制、突出特色，把城鎮化與農村工業化、產業化有機結合起來，實現社會、經濟結構轉型，增強小城鎮的發展活力、發展后勁。

（二）堅持規劃導向。小城鎮建設必須堅持規劃先行。規劃要具有科學性、前瞻性，按照起點要高、規模適度、分步實施的要求，提高規劃水平。明確小城鎮的定位和發展方向，有所為有所不為，因地制宜、節約資源、突出特色、個性發展，體現地域特色、文化特色、生態特色，傳統建筑與現代建筑相結合，切實避免“千鎮一面”的雷同。合理確定小城鎮建設的選址、規模、標準和設施配置，把小城鎮建設成為布局合理、經濟繁榮、設施配套、功能完善、環境優美、管理有序的新型城鎮。一要搞好土地利用總體規劃，合理集約節約利用土地資源;二要搞好小城鎮建設總體規劃，包括控制性詳規、小區規劃、管理建設規劃以及基礎設施配套的規劃；三要搞好經濟社會發展規劃，將小城鎮規劃與產業布局規劃、教育規劃、區域交通規劃、歷史文化遺產保護規劃、基本農田保護規劃有機地銜接起來，更好地發揮小城鎮的基礎潛力、產業潛力。四要嚴格實行規劃控制，增強規劃的嚴肅性，保障規劃的連續性、權威性。

（三）堅持政策導向。充分發揮政策的威力和效應，推動小城鎮建設。一要制訂和落實優惠政策。進一步放寬農村居民到城鎮的入戶條件；在小城鎮范圍內收取的土地出讓收益、城市維護建設稅和配套費，除按規定上繳集中調劑使用的部分外，其余應全額返還給鄉鎮，用于小城鎮公用事業和公共設施的建設和維護；改革城鎮公共設施的價格機制，按照補償成本、合理收費、公平負擔的原則確定價格，逐步實行企業化運作；在符合土地利用總體規劃的前提下，允許不同集體經濟組織之間按照“等質等量，就近方便”的原則進行土地調整交換；運用災后重建的政策，加快城鎮基礎設施和學校、醫院等公共服務設施的建設步伐；充分運用村居民自治手段，推進小城鎮開發。二要建立財政引導、民間投入、外資進入的多元投入機制。應調整財政支出結構，資金向小城鎮建設傾斜；積極爭取信貸投入；實行以地生財、以財建鎮，最大限度盤活土地資源，以特許權經營（BOT）、轉讓資產權益（TOT）方式及資產收益抵押方式，籌集建設資金；經營好城鎮有形和無形資產，可將市政設施的使用權、經營權實行市場營運，通過轉讓、拍賣城鎮空間、廣告經營權、線路經營權、設施冠名權等獲得收益；積極利用世行貸款建設重點鎮，爭取供水設施和歷史文化名鎮專項資金扶持小城鎮；加大招商引資力度，引導個人和外商投資建設和經營自來水廠、燃氣、公共交通、垃圾和污水處理等城鎮基礎設施，或者經商興辦鄉鎮企業。

（四）堅持產業導向。興鎮必興業，興業才能強鎮。小城鎮發展必須以產業為依托。應當因地、因鎮制宜，找準主攻方向，發展主導產業，避免“小而全”。要通過產業布局、產業規劃、產業政策來引導集鎮的發展，制定有利于促進二、三產業集中的扶持政策，引導龍頭企業、經營者向小城鎮匯集，形成產業集中區，形成生產要素聚集地，既壯大鎮區經濟實力，又增強對農村經濟的輻射功能。比如，曾口、恩陽、江口鎮可以規劃為工業園區；又如，光霧山、諾水河、白衣鎮可以建設旅游園區；再如，樂壩、清江、巴州鎮可以發展商貿物流園區，涪陽、大河、駟馬、尹家、鐵溪等地可以規劃發展農產品加工園區。

（五）堅持服務導向。拓展小城鎮的服務功能，使公共服務更好地覆蓋城鎮和農村。通過完善基礎設施，創造方便、舒適、優美的環境，改善生產生活條件。加強教育、衛生、文化、體育、市場等服務設施建設，大力發展小城鎮社會服務，拓展延伸服務范圍，擴大服務半徑，提升服務水平。為刺激小城鎮經濟活動、居民享受優質服務提供有效的保障。

（六）堅持管理導向。管理是城鎮建設發展永恒的主題。要加強城鄉環境綜合治理，重點抓好建筑管理、市政管理、綠化管理、環衛管理、環境管理、市場管理、交通管理等。努力促進管理的制度化、規范化、常態化。要從居民的教育抓起，增強環境意識、公德意識和管理意識。要從隊伍建設抓起，建立專人管、專人抓的常態機制。要從基礎設施配套抓起，完善城鎮功能。要從基層基礎抓起，強化社區管理，開展居民自治，提高管理的社會化程度。堅持依法治理、科學治理、綜合治理,加大對違法違章建筑的整治力度，規范小城鎮建設市場秩序。