公路設施民營化問題研究

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近年來，我國公路基礎設施建設飛速發展，到××年底，全國公路通車里程達到萬公路，其中高速公路已達到近萬公里，“五縱七橫”條國道主干線總長度達到，萬公里，在公路基礎設施飛速發展的過程中，國家財政給予了很大支持，民營資本同樣也起到了巨大作用，在公路建設投資中占到了一半以上的比重。未來一段時期，我國公路基礎設施建設力度還會繼續保持現在的速度，但資金缺口卻很大，因此加快實施公路基礎設施民營化是我國公路交通跨越式發展的必然選擇。

公路基礎設施民營化的理論依據

公路基礎設施的商品特性

按照經濟學中私人產品和公共產品的區分標準來劃分投資項目，可將項目劃分為私人項目和公共項目。私人項目由私人部門投資生產，純公共項目由政府投資，準公共項目則可由私人和政府共同投資。公共物品一詞最早出現在薩謬爾森的論著中，定義為純公共物品是這樣的物品，即每個人消費這種物品不會導致別人對該物品的消費減少，它具有兩個特征：一是消費的非排他性：二是消費的非競爭性。公路基礎設施具有這些特征，但是同時，公路基礎設施具有可以量化的使用價值和明確的直接收益者，具有特定的服務性和一定的商品屬性，公路基礎設施的提供與使用在一定條件下存在競爭性和排它性，能夠產生不同的服務水平與質量，不是純粹的公共物品，具有鮮明的生產性。因此，公路基礎設施介于競爭性和公益性投資項目之間，既具有公共物品的性質，又具有私人物品的性質，屬于準公共物品，應該由政府和市場公共投資與管理。

諾貝爾經濟學獎獲得者布坎南曾經界定了“政府提供”和“政府生產”兩個概念。“政府提供”是指政府通過預算安排或政策安排等某種適當的方式將公共物品委托給民營企業進行生產和經營，又稱為“政府間接生產”。典型的“政府生產”是指政府直接通過財政支出撥款，給自己擁有的公營企業從事生產、經營公共物品，又稱為“政府直接生產”。私人物品可能由公營企業生產，公共物品也可能由民營企業生產，二者并不存在截然分開的界限。公路作為準公共物品，也可以分為政府直接生產和政府間接生產兩種方式，這兩種方式都是正常、合理的，關鍵是要通過市場競爭的方式擇優選擇。

公路基礎設施民營化的必要性

政府建設，經營公路基礎設施的效率較低

我國公路基礎設施建設和經營很大程度還屬于一種政府行為，基本上還是由行政事業單位負責，這些機構壟斷了公路基礎設施的建設、經營，缺乏競爭壓力和追求成本最小化的動力，導致了不適當的擴大機構、增加人員、提高薪金、人浮于事、工作效率低下等問題。何翔舟在《公共事物的高成本運作及其民營化改革》一文中給出的政府經營公共事物內部人偷懶的博弈與民營化內部人偷懶博弈的比較，政府經營與私人經營人員在編制方面的博弈的比較，更為深刻的說明了政府在經營公路基礎設施中效率低下。

政府建設，經營公路基礎設施存在失靈或失敗

政府的軟約束機制使政府在建設、經營基礎設施過程中存在失靈和失敗，如決策失誤、政府擴張、尋租等。

——決策失誤。公路建設決策是以集體作為決策主體，并通過有一定政治秩序的政治市場即用投票來購買公共物品來實現。它是一個十分復雜的過程，存在種種困難、障礙或制約因素，使得政府難以制定并實施好的或合理的公路建設管理政策，難免決策失誤，帶來了巨大的浪費。

——政府擴張。公共選擇理論家們特別指出，政府部門追求內部效應客觀存在即謀求內部私利而非公共利益，這是政府失靈或失敗的重要原因之一。現實中越權審批設立公路建設基金、違規收取各類行政性收費、挪用公路建設資金用于行政經費開支、設立小金庫等都證實了這一點。

——尋租。政府及其官員在尋租過程中未必都是被動的角色，充當主動角色的情況也大量存在，即“政治創租”。它扭曲了經濟資源的有效配置，導致政府失敗，近年來，公路建設、經營領域的腐敗大案就是明證。

公路基礎設施資金缺口較大

經過年以來的加快發展，公路基礎設施建設的良性發展進程已經啟動，但是我國干線公路仍然處于大規模建設階段，而且全國特別是西部地區農村交通基礎設施建設的落后面貌還遠遠沒有改變，“十五”到年正是公路交通發展突破“瓶頸”制約的關鍵時期，公路基礎設施建設的力度不僅不能減緩，而且還需要繼續加強。但各地公路交通基礎設施建設目前仍然存在較嚴重的資金短缺問題，主要表現在兩個方面：一是干線公路建設資本金來源不足，這在西部開發省際公路通道建設上表現尤為突出，由于中央專項資金有限，目前西部通道有一半以上的建設項目還沒有落實資本金，這些項目前期工作已經明顯滯后二是縣鄉農村公路建設需要穩定的資金來源渠道。張春賢部長在全國交通廳局長會議上提出了實現交通新的跨越式發展的目標和要求：年，公路總里程要達到萬至萬公里，全面建成“五縱七橫”國道主干線；高速公路總里程達到萬公里。年，全國公路總里程要達到萬至萬公里；高速公路總里程達到萬公里以卜。“十五”期間全國公路基礎設施建設投資還有約億的需求，資金缺口將達到億元，約的資金缺口仍需要通過市場融資來解決。

同時，根據××年公路水路交通行業發展統計公報，全年公路建設累計到位資金億元，其中國家預算內資金占，車購稅占，國內貸款占，自籌及其它資金占。這說明，在以往的公路基礎設施建設中國家預算的公路建設資金十分有限，自籌和其他資金占到將近一半，從我國財政對基本建設的投入趨勢來看，這種情況在很長的一段時間內還會存在。我國財政對基本建設的投入趨勢如圖所示。

公路基礎設施民營化的途徑及措施

公路基礎設施民營化的途徑及模式

根據以上分析，結合我國公路基礎設施建設的現實，公路基礎設施民營化的途徑主要有四種：一是建設承包，即將公路基礎設施的建設轉包給私營企業，二是管理承包，即所有權歸國家，管理和經營責任委托給私營企業，三是特許經營，即在一定時期內，將資產的經營、管理和控制交給私營企業，四是全權轉讓，即將所有權徹底轉讓給私人部門，這種情況極少。具體模式見表所示。

公路基礎設施民營化的措施

加強公路基礎設施民營化的法律、法規建設

目前，沒有一套完備的規章和標準來指導公路基礎設施民營化進程，年頒布的《公路法》年修訂也沒有詳細、必要的規定。雖然交通部和國家計委也都頒布了一系列的規定和通知，但這些規定和通知之間互相有沖突，因此需要對它們進行修改，并由國務院，制訂一套統一和綜合的程序。

——建立公路基礎設施準入方面的法律法規，明確民營企業進入公路基礎設施的領域、條件、空間和深度，為民營企業進入公路基礎設施建設、運營領域指明方向。

——建立公路基礎設施民營化監管、評估方面的法律法規，規范民營企業建設、經營公路基礎設施的行為，保證公路基礎設施民營化健康發展和公共利益的充分實現。

——建立公路基礎實施民營化權益保障方面的法律法規，對民營企業發出明確的號召，排除民營企業的顧慮，積極引導民營企業進入公路基礎設施建設、運營領域。

——建立公路基礎設施成本—效益衡量方面的法律法規，為公路基礎設施實施民營化提供科學、合理的定量依據，充分實現國有資產的增值保值

培育和發展公路基礎設施民營化的資本市場

積極培育和發展資本市場，通過資本市場為公路基礎設施籌集建設資金，是公路基礎設施民營化的重要途徑，目前，我國基礎設施建設資本化、證券化程度很低，全國上市公司不到家，主業在基礎設施領域的只有的多家，公路基礎設施領域的上市公司更少，但是這些為數不多的上市企業籌集的資金數量遠遠大于政府在很多項目上的財政補貼、專項建設資金。因此，可以在公路基礎設施領域，運用上市、債券等融資手段，培育和發展公路基礎設施民營化的資本市場，加快公路基礎設施民營化的進程。同時，還可以通過員工集資持股、管理層收購、個人委托貸款等方式，培育和發展公路基礎設施民營化的資本市場。

有選擇的實施公路基礎設施民營化

在正確看待公路基礎設施民營化，鼓勵私營企業進入公路建設、運營領域的同時，還應該有選擇地實施公路基礎設施民營化，這是由公路基礎設施的公益性所決定的。公路基礎設施項目一般可分為盈利性、微利性和純公益性。最后一類投資一般由政府財政承擔；微利性項目以私人投資為主體輔以政府補貼；盈利性項目，只要給予的運營價格合理，在經營規范的條件下，可收回投資并獲社會平均利潤，這類項目本身就具有一定吸引力，除項目投資前期給予適當的政策優惠外，政府可不作其它擔保。

嚴格政府的信用約束機制

對公路基礎設施民營化面臨的問題進行分析表明，信用缺乏已成為我國公路基礎設施民營化實際經營過程中的突出問題，是影響我國公路基礎設施民營化快速發展的主要障礙之一。民間資本投向公路基礎設施，投資階段一般很順利，經營收費階段就會出現很多問題。政府缺乏信用，起因于政府的行為約束較弱，如果要加快公路基礎設施民營化的步伐，首先要嚴格政府的信用約束機制，要求各級政府必須有誠信，這是投資軟環境最重要的一條。