建設工程領域招投標制度調研報告

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改革開放以來，在新舊體制轉軌時期，由于體制機制制度不健全不完善，腐敗問題不斷滋生蔓延，尤其是建設工程領域，成了腐敗侵害的重災區。針對這種情況，中央確定在建設工程領域推行并建立招投標制度，通過市場競爭機制來遏制腐敗現象。但是，由于受到各種條件的限制，實行的招投標制度仍屬于一種“雙軌制”，所以，招投標活動中仍然存在滋生腐敗的條件和土壤。為了貫徹落實構建社會主義和諧社會的要求，創造公開、公平、公正的市場經濟環境，對招投標制度再次進行深度改革，從體制機制上解決滋生腐敗的深層次問題，既是當前源頭治腐的一項重要工作，也是構建社會主義和諧社會的本質要求。下面結合工作實際，談點思考和對策。

一、對招投標活動的基本估價

招投標活動的日益普及和領域的不斷擴大，已經成為經濟生活的重要內容，所以，招投標活動的內在功能和外在效應，已不同程度的決定和影響著社會經濟生活的存在形式和活動方式。因此，能否正確認識和評價招投標活動的現狀，不僅關系到招投標制度的深化改革，而且影響到建設和諧社會的進程。根據兩分法的觀點，對招投標活動作出如下估價。

1、凸顯三大功效

近幾年來，我區在建設工程領域通過加大整治力度和規范從業行為，使全區的招投標制度逐步走向制度化和規范化，社會經濟呈現和諧穩定發展的大好局面，為當前構建社會主義和諧社會奠定了制度基礎。概括的講，凸顯“三大功效”：

功效之一：建立競爭機制，規范市場秩序。招投標的功用是建立機制，規范市場，凈化經濟環境。這幾年，我區從體制、機制、制度入手，以規范工程建設秩序，遏制工程腐敗為出發點，采取有力措施，相繼建立了有形建筑市場或土地、產權交易市場和政府采購中心，基本形成了政府主抓，行業配合，市場運作的工作機制，營造了企業在公平公正的原則下進行競爭的環境，推動了公共權力和公共資源的市場化運作，為加強政府的有效監督提供了豐富的經驗。

功效之二：加強造價監督，防止國資損失。招投標的重點是監督工程虛高定價，防止公共財政投資受到損失。在招投標活動中，評標專家按照約定或法定條件對投標企業的投標文件進行評審，對符合招標文件實質性要求的投標要素，作為中標的合法依據，這樣既可以防止惡意抬高造價、虛增工程量的投標企業違法中標，又可以堵塞工程黑洞，控制國有資金的流失，為國家節約投資成本，保護人民群眾的生命財產不受到或少受到損失，為完善市場的體制機制和制度建設奠定了基礎。

功效之三：遏制暗箱操作，維護公平競爭。招投標的核心是鼓勵公平競爭，遏制權力腐敗。凡是由公共財政投資的工程建設項目，都必須采取招投標的形式進行公正公平競爭，嚴厲打擊暗箱操作行為，減少了工程腐敗的幾率，保護了一批領導干部，既為規范和鼓勵競爭創造了寬松的政策環境和法制環境，又促進了生產要素的自由流動和組合，由此增強了投資者的信心，保護了企業的積極性，同時也為促進人與經濟的和諧發展提供了必要的條件。

2、潛在三大困惑

招投標市場發展總體是好的，但仍然存在不容忽視的問題，如規避招標，虛假招標，串標，陪標，圍標，轉包，分包，領導干預，行賄受賄等，這些違法違規行為，不僅能獲得工程，而且還披上合法外衣，嚴重擾亂了市場經濟秩序。當前，建設工程領域潛在“三大困惑”：

困惑之一：工程造價攀升，居高不下。在經濟發展中，公平競爭，既是經濟和諧發展的動力，又是社會和諧的基礎。在招投標活動中出現的不正當的競爭現象，不僅違背經濟規律，而且影響改革發展和穩定。據統計，工程實行招投標后，造價平均增長了20%左右。對這種增長是仁者見仁，智者見智。決策者說：工程造價依據現行的預算定額取費標準確定，其中單價為常量，僅工程量為變量，除計算方法外，造價誤差不大；建設者說：工程實行“陽光”以后，造價升高。為了減少投入，迫于無奈，又私下與投標人簽訂二次協議，即可減少投入25%左右；經營者說：工程造價分名義造價（按國家定額取費）和實際造價（按企業內部定額取費），企業想實現利益的最大化，都不惜一切代價，爭取工程造價接近甚至超過名義造價，因此，權力“設租”，就成了建設工程產品價格的一部分，這是造價因招標而上升的原因之一。

困惑之二：腐敗繼續蔓延，愈演愈烈。招投標作為“陽光工程”，在建設工程領域遏制腐敗發揮了積極作用。但是，一些串案、窩案、團伙案仍時有發生，還有愈演愈烈的態勢。據披露，因涉案被查處的貪官，其工程都曾經過招投標。如河南省三任交通廳長的“高路工程”，四川省交通廳長的“高路工程”等，無一不是栽倒在“陽關工程”之下。據統計，我市1997年建立建設工程招投標中心，僅在十五大期間，就有57%的貪污賄賂案件發生在建設工程領域。據當事人提供，招投標前，施工企業只打發一個“鬼”，實行招投標后，各路神仙都要打發，為了及時付款，同樣還少不了原來的“鬼”，其腐敗面反而擴大了。而商業手段是有“規則”的，即“取之于鬼，用之于鬼”。可想而知，企業打發的“鬼”越多，國有資金流失就越多。這些腐敗現象，一方面破壞公平公正的競爭秩序，另一方面又會引發非常手段，甚至動用黑社會力量進行保護，“壟斷”競爭，給社會造成不安定因素。

困惑之三：規避招投標法，屢屢得手。一些表面上看似措施嚴密的招投標活動，私下照樣進行暗箱操作和權錢交易，且呈現手段智能化，種類多樣化，形式合法化特征。不法企業占領市場，遏制了誠信企業的競爭力。

一是掛靠。一些不具備資質的小公司掛靠在有資質的大公司，通過不正當手段獲取工程業務。一些有資質的施工企業為收取管理費或分得一定的工程量，以分包、聯營、項目經營等方式將資質借與他人獲利。如此形成了有資質的不施工，施工的無資質的怪現象。

二是拆標。為照顧各方面的關系，招標單位將一個既定標段拆分成多個標段，然后將意向的中標單位分別安排在不同的標段，同時商定由中標單位支付其他投標單位一定數額的“陪標費”，作陪襯招標。

三是圍標。一家施工單位掛靠數家企業參與投標，通過編制不同的投標方案攔網圍標，從而將其他投標人排擠出局。有的甚至所有的投標單位均為一家企業掛靠，嚴重破壞了建設市場的公平競爭原則。

四是分包。一些有資質的投標單位中標后，違法將工程轉包給其他施工單位，從中牟取暴利。而分包工程未經過正常的招投標程序，給違法犯罪活動提供了機會。

二、存在問題的主要原因

建設工程領域在招投標活動中容易滋生腐敗，除了管理不當，監督不力外，客觀上存在制度缺陷，是造成腐敗的主要原因。所以，我們要從構建和諧社會的基本要求出發，認真分析和研究招投標制度所涉及的體制關系的規則和經濟層面的規則，為深化改革提供理論根據。

從體制層面上看，主要是對公共權力的制約機制和監督機制不到位。一是沒有設置統一的工程建設招投標監督機構，目前各行業實行的是自我約束機制，缺乏主體監督；二是現在的招投標辦公室是監、管、辦三權合一，即對本行業的監督權、管理權和辦事權集于一身，職責混淆，缺乏同位監督；三是招投標中心接受行業主管部門的領導，不是獨立的中介組織，與主管部門、監督部門構成三位一體的關系，政企不分，缺乏異位監督。

建立招投標制度，目的是為招投標活動搭建服務平臺，實現公平競爭，防止腐敗滋生蔓延。但是，由于缺乏技術層面的理論指導，招投標制度缺乏有效的調控機制。從系統科學和管理科學的角度來分析，當前招投標的管理體制和工作機制，都存在缺陷。從管理理念，到管理方法，都不適應市場經濟管理體制的規則，這樣的管理方法，既不能充分體現公平公正競爭的原則，也不能遏制腐敗的蔓延，所以，進一步改革招投標管理體制，完善適應公平競爭的價格體系，是深化招投標制度改革的核心問題。

從運行層面上看，主要是對封閉運行中的自由裁量權缺乏約束機制。現在的招投標活動形式，是一個半封閉系統，即開放中有封閉，封閉中有開放，這樣的系統容易失范。一是“開”、“封”不好調控，容易互換，產生越位現象；二是編標自控，容易泄密，產生“串標”現象；三是標段由業主自定，容易應求，產生“拆標”現象；四是業主自設門檻，容易排擠潛在投標人，產生“陪標”現象；五是評委缺乏職業道德規范，容易招安，產生“賄評”現象。

招投標是一個復雜的系統工程，必須遵循系統論的方法，從管理、控制、監督、反饋等各個層面，嚴密組織實施，否則，一旦系統內部出現混亂，管理就會失靈，危害也十分巨大。據案例分析：招投標前，工程發包僅僅是“一把手”出問題，危害面小，實行招投標后，腐敗問題反而增加。探究原因，并不是招投標制度不好，而主要是招投標系統內部機制出現問題，沒能及時修正實施過程中的偏差，使招投標的自控機制失靈，讓自由裁量權成了以權謀私的特權。

從監督層面上看，主要是主體監督缺位，外部監督弱化。一是監管不分。作為專司監督的招投標監督機構，既當裁判員，又當運動員，使監督混崗；二是管辦不分。行業部門既負責審查項目，又主管招標投標，管辦一體，使監督成了自律；三是紀檢監察監督是知行監督，不適應對招標文件實質性要求的技能監督；四是審計監督剛性不足，在利益的驅動下容易形成虛監；五是群眾監督是一種事后監督，缺乏必要的手段和知情權。

體制缺陷為腐敗提供的是初始機會，監督缺陷就會使腐敗無所顧及。腐敗問題一旦成風，治理起來難度更大，影響更深，后果更嚴重。人們對信奉規范（規定遵守的規范）就失去信心，使政府的威信減弱，從而不自覺地去追隨實用規范（實際遵守的規范），非組織活動就會乘機猖獗。現在，一些非組織活動對社會影響很大，這些潛在勢力不僅干擾競爭，而且影響決策。他們腐蝕領導干部和國家工作人員，心懷叵測，所以，建立健全監督機制，意義十分重大。

三、深化改革的思路及對策

招投標制度進行深度改革，既是市場經濟發展的必然趨勢，也是構建社會主義和諧社會的客觀要求。因此，要認真分析當前招投標所面臨的新情況、新矛盾、新問題，深刻了解招投標現行體制的基本屬性，才有利于推動招投標制度的深度改革。一是管理方面，由政府主管，部門負責，行業配合的管理體制，仍然是政企不分;二是價格方面，由定額取費標準確定的建設產品價格，仍然是計劃經濟的產物。這種體制層面和經濟層面的矛盾與市場經濟存在的碰撞和摩擦，必然影響競爭機制，形成非公平不和諧競爭。鑒于我國企業內部定額體系基本成熟，市場機制基本完善，為了鼓勵價格競爭，體現公平公正的原則，減少人為因素的干擾，從構建和諧社會的要求從發，對招投標的體制、機制進行二次改革，建立起與市場經濟體制相適應的，充分體現鼓勵價格競爭要求的市場機制，才有利于促進市場經濟和諧有序的可持續發展。

1、改革管理體制，建立統一的招投標交易中心

一是實行監、管、辦三權分設制。即監督權歸政府，管理權歸行業，辦事權歸中心。撤銷各部門設立的招投標辦公室，建立統一的招投標監督機構，主要負責對各類交易活動實施全過程監督；二是整合資源，節約成本。撤銷各行業分別設立的交易場所，建立容建設項目、土地交易、政府采購和產權交易于一體的多功能交易中心，獨立核算，自負盈虧，享有獨立法人地位和責任能力；三是健全機制，規范管理。交易中心要具備有關規定要求的基本條件和場所，建立健全各項制度，明確交易范圍，制定交易程序，統一交易規則，實行一個窗口對外，并建有多功能專家評委庫。

2、堅持效益原則，按最低價中標法確定中標人

工程建設招投標采取最低價中標原則，作為一種國際通用的評標方式，已成為一種國際慣例。《中華人民共和國招標投標法》第四十一條第二款規定：能夠滿足招標文件的實質性要求，并且經評審的投標價格最低，但是投標價格低于成本的除外，可以中標。這是從法律層面上允許招標人選擇最低報價者中標的法律依據。國內有的地區已采用了最低價中標法，成效明顯。事實證明，采取最低價中標的原則招標，既是可行的，也是有利的。其意義在于：一是縮短周期，能節約時間；二是減少程序，能提高效率；三是竟價放開，能防止腐敗。

最低價中標法，即評委按投標企業報價由低到高的順序，確定前三個投標人為中標候選人，然后對投標文件的合理性進行評審確定中標人。采取最低價中標法的要求是：一要合理制定基準價為標底。評標基準價的計算方式：一種是定額計算扣減法（扣減比例根據市場情況確定），一種是市場價格計算法；二要合理設置“低于成本價”的標準。投標價低于標底15%時，可視為“低于成本價”，如果投標人能夠作出書面說明并提供相關證明材料，即為有效標，否則，作廢標處理；三要公開工程量計價清單。公開計價清單，有利于統一標準，防止不反映真實情況的報價；四要防止哄抬報價。中標單位最低價仍高于標底的，屬于中標單位哄抬報價，作廢標處理；五要實行履約信用擔保。投標單位在參與投標時，要作出信用擔保的書面約定。中標單位在收到中標通知書15日內，按照招標文件規定的額度和方式提交履約擔保，防止中標單位低價中標后，因資金缺乏停工而造成損失；五是建立工程擔保和保險制度。為了規避招投標單位雙方履約能力的風險，規定招投標人必須提供招投標保函、履約保函和付款保函，降低招投標風險。

3、建立信用平臺,運用現代信息技術管理市場

招投標活動要充分利用現代信息技術，建立信用平臺,培育信用體系，以體現誠實信用的價值。一是建立施工企業、招標等企業信用庫，全面真實記載企業的資質情況、業績情況、信用情況等，凡信用不佳者都將被淘汰出局；二是建立評標專家信用庫，對在評標活動中徇私舞弊或多次不應聘的，都要剔除專家庫，不得再度聘為評標專家；三是建立在建工程信息庫，防止“承包專業戶”將工程轉包、分包。

4、完善監督機制,構建全方位多層次監督體系

構建全方位多層次的監督體系，是深化招投標改革的重要環節和組成部分。重點是健全和完善以下監督：

一是主體監督機構的行政監督。政府設立招投標監督機構，履行對招投標活動的監督職能，參與招投標活動的全程監督。招投標結果須經公證機關公證、監督機構公示后簽發文件，做到手續完備，程序合法，接受監督；

二是行業主管部門的管理監督。各行業主管部門根據部門的法規要求，主要負責對招投標活動各環節的合法性或質量標準實施審查監督，不直接介入招投標活動，同時負責對社會中介組織參與招投標活動的監督，做到各司其職，各負其責；

三是紀檢監察機關的執法監督。紀檢監察機關負責對招投標活動實施執法監察，負責查處招投標活動中的違法違紀案件，不直接參與審查審批活動；

四是審計機構的審計監督。審計監督是對工程決算進行審計，防止虛增工程量和偷工減料的最后關口。為了防止審計失真，審計不得核審變更的工程量，對個別特殊情況變更工程量的，必須事先具備相關設計單位和職能部門共同出具的變更審查資料及現場勘驗資料證明文件，否則，不能作為決算依據;

五是技術鑒定部門的評審監督。工程設計是經過設計部門等單位嚴格論證把關的，在實施過程中，不得允許隨意變更設計，因特殊情況需要變更工程設計的，必須事先經現場勘驗和集體研究論證，并出具變更資料證明文件，方可生效。