經濟研究所風險防范問題研究報告

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目前，**在改革開放進程中積累和潛伏的矛盾開始顯現(xiàn)，同時又遭遇世界金融危機的巨大沖擊。復雜多變的國際國內經濟環(huán)境使得**經濟社會發(fā)展面臨前所未有的挑戰(zhàn)。因此，有必要研究**社會經濟發(fā)展所處的階段性特征和面臨的主要風險。這是**經濟持續(xù)增長和社會和諧發(fā)展的前提和基礎。

一、當前**社會經濟發(fā)展階段及其特征的總體判斷

**社會經濟發(fā)展仍然處在社會主義初級階段，并呈現(xiàn)出許多新情況、新特點。從工業(yè)化發(fā)展道路來判定，**正處在工業(yè)社會的后期向后工業(yè)社會邁進階段，即由傳統(tǒng)工業(yè)向現(xiàn)代服務業(yè)、先進制造業(yè)和深加工業(yè)相融合的方向邁進階段；從市場化取向改革進程來判定，**正處在完善社會主義市場經濟體制和全面體制創(chuàng)新的新階段；從經濟社會整體發(fā)展水平來判定，**已步入發(fā)展型社會的高級階段；從社會發(fā)展狀況來判定，**正處在社會結構性重大變化、分配結構與利益格局差距擴大及階級階層結構緊張階段。

研究報告歸納和概括了當前**社會經濟發(fā)展的階段性特征，并將其概括為“四大階段性變化”、“四個階段性深刻影響”、“四種階段性趨勢”。

所謂“四大階段性變化”是指：（1）在經濟體制上，**正處在由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌階段，在社會結構上，**正處在從工業(yè)社會后期向后工業(yè)社會的結構轉型階段；（2）**出現(xiàn)以崇明為代表的遠郊區(qū)域處在工業(yè)化初期的資本積累階段、以奉賢為代表的近郊區(qū)域處在工業(yè)化中期的產業(yè)升級階段和以中心城區(qū)為代表的工業(yè)化后期的結構轉型三個階段并存的局面。**用30年時間，走完了世界主要工業(yè)城市近百年走過的歷程，這種時空壓縮帶來了諸多的兩難選擇；（3）收入差距過大與公共產品供給不足“兩個焦點”問題發(fā)生變化；（4）政府、市場、社會三種機制開始形成，協(xié)調三種不同機制的矛盾與沖突催生新的公共治理結構。

“四個階段性深刻影響”包括：經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，形成社會共識的難度不斷加大。

“四種階段性趨勢”是：經濟持續(xù)增長，但利益沖突和社會矛盾不斷增多；社會流動加快，社會結構尚未定型，階級階層內部之間的差異大于階級階層之間的差異；不同階級與階層在社會態(tài)度和行為取向上并非一致；利益矛盾的焦點反映了價值認識的差異和沖突，并影響著社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展。

二、**近期社會經濟發(fā)展中“重大風險”的可能趨勢及其界定

在社會急劇變革時期，**存在著各種重大風險的誘因變量和本因變量。目前，制度變遷導致的經濟結構失衡與社會結構失衡是誘發(fā)風險的“本因變量”，而全球金融危機的蔓延，國內“通脹”的持續(xù)與反復以及經濟下滑等因素是風險的“誘因變量”。我們要科學認識經濟增長的“促進效應”與“破壞效應”，認識**重大風險誘因變量和本因變量惡化的前提。

研究發(fā)現(xiàn)，從風險的演變規(guī)律來看，**近期經濟社會發(fā)展的重大風險，是長期積累的結果，是“能量積累型”風險，“能量”積累的結果是，導致特別嚴重的社會危機和社會動蕩。本研究將**近期社會經濟發(fā)展中的重大風險界定為三個方面：一是經濟層面，表現(xiàn)為GDP下降，發(fā)展速度持續(xù)滑坡，人民生活品質降低；二是社會層面，表現(xiàn)為局部恐慌與紊亂，并可能引發(fā)全局動蕩；三是政府層面，表現(xiàn)為政府的常態(tài)運作系統(tǒng)被中斷。

研究報告通過對歷史和現(xiàn)狀的分析和歸納，對**社會經濟風險的發(fā)展趨勢作如下判斷：在今后較長一段時間內，經濟社會發(fā)展中的一般性風險是不可避免的，也是未來的常態(tài)現(xiàn)象；發(fā)生比較嚴重社會危機的可能性是存在的，需要引起高度重視和特別關注；發(fā)生特別嚴重的、帶有顛覆性重大危機的機率非常小，可以忽略不計。

三、近期對**社會經濟發(fā)展有重大影響的風險及其特點

**年的外貿依存度高達176.5%，表明經濟增長嚴重依賴于國際市場。隨著全球金融危機的沖擊和經濟增速回落的影響，**面臨企業(yè)兼并、破產的風險大增，企業(yè)還貸能力下降，容易引發(fā)資金鏈條的斷裂，放大了**的金融風險。金融危機引發(fā)美國經濟技術性衰退，使得**面臨金融風險轉移的威脅，這也使得**出口導向型增長模式遭遇嚴峻挑戰(zhàn)和前所未有的壓力。一方面，發(fā)達國家消費需求嚴重不足，制約了**的出口增長；另一方面，過分依賴國際市場，使得**產品的外部需求出現(xiàn)“相對過剩”。隨著制造業(yè)向中西部地區(qū)轉移，**還面臨著產業(yè)替代斷裂的威脅。因此，必須正視經濟增長放緩、甚至出現(xiàn)經濟衰退所引發(fā)的社會動蕩及其風險。

研究發(fā)現(xiàn)，近年來，**在經濟結構轉換中面臨的矛盾非常突出。不僅面臨技術供給的“瓶頸”制約，缺乏社會化融資體系所需要的產權保護制度和信用體系，容易引發(fā)企業(yè)資金斷鏈，加大金融風險。而且，**能源、資源消耗迅猛增長，供需缺口越來越大，對國內外市場的依存度不斷攀高，使得**的經濟發(fā)展開始步入“高成本”時代。

今后相當一段時間內，**年勞動力供給總量將超過150萬人，而**每年新增的就業(yè)崗位大約在60—70萬個，使得就業(yè)壓力大增。在遭遇世界金融危機和**經濟下滑的情況下，**創(chuàng)造就業(yè)的能力和實際就業(yè)需求量將明顯下降。而且，就業(yè)結構也發(fā)生了新變化。部分企業(yè)向收入低、勞動力過剩的農村人口和外地來滬就業(yè)人口轉移工作機會，用工單位越來越多地使用間接（分包）和臨時性靈活勞工的情況，體面工作機會被剝奪，勞動者的就業(yè)心理壓力加大。盡管新興產業(yè)部門擁有更高收入增長彈性和市場需求，但由于職中、高中畢業(yè)生、退役軍人等勞動力不具備這些現(xiàn)代化部門所需的素質和技能，表現(xiàn)為“短缺”與“過剩”并存，“能力性”失業(yè)加劇“中端”就業(yè)市場的擁擠。在失業(yè)人數過大、失業(yè)率過高時，一部分人員可能走上違法犯罪之道，還可能發(fā)生請愿、游行等集體行動，引發(fā)社會動蕩和系統(tǒng)性風險。

研究認為，**利益矛盾與利益沖突的重要特點是，各種矛盾相互交織，形成鏈式反應，主要集結點在經濟領域，爆發(fā)點在基層。由于社會利益配置不平衡，呈現(xiàn)出十分復雜的社會關系和利益格局。而且具有較強的流動性或輻射性，形成了跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨體制的網絡。這種狀況使得利益矛盾容易形成鏈式反應，并傳導到更大的社會生活領域，從而使特定區(qū)域和特定領域的矛盾演變?yōu)樯鐣_突。

研究發(fā)現(xiàn)，近年來，**存在著收入和機會的分配不公和收入差距拉大的問題。主要表現(xiàn)是：家庭人均可支配收入的差距在不斷拉大，行業(yè)職工之間的收入差距的擴大，城鄉(xiāng)居民之間的收入差距越來越大。因此而引發(fā)的風險是，經濟增長的“紅利”越來越多地被少數人所占用，財產累計、國際化因素等進一步加大了收入差距。個人收入差距、城郊收入差距和行業(yè)收入差距都在擴大，收入差距背后的機會分配差距也越來越大。盡管**的人均GDP呈不斷增長的趨勢，但這種增長是“非理性增長”，是一種從全民“分享型”或“共享型”增長到“部分獲益”的增長，從全民“非零和博弈”增長到“零和博弈”的增長，從“人人受益”增長到“部分人獲益”的增長。其后果是，誘發(fā)社會心理危機與大規(guī)模群體性事件及違法犯罪活動，增加了社會不穩(wěn)定因素。近年來，**的利益沖突和利益矛盾出現(xiàn)了新變化。（1）動拆遷過程中存在著被拆遷民眾利益受損的問題。主要是暗箱操作，政策不公開，借“公共利益”進行“商業(yè)拆遷”，利益表達渠道不暢，拆遷程序不當，方法簡單、粗暴等問題。拆遷沖突集中體現(xiàn)了開發(fā)商、被拆遷與征地的民眾以及政府部門各方面的利益矛盾。（2）**食品與醫(yī)藥安全危害民眾的生命與健康。主要表現(xiàn)為：微生物污染和化學性食物中毒問題嚴重，食品醫(yī)藥安全標準體系不完善，標準低于國際水平，重大食品醫(yī)藥安全事故時有發(fā)生。食品與醫(yī)藥安全不僅激化了利益矛盾和利益沖突，也給民眾造成了很大的心理恐懼與心理障礙。（3）利益沖突和機會分配不公的矛盾焦點集中表現(xiàn)為“官民沖突”。由于干群之間存在的收入分配不公以及部分政府官員與商人結成的“腐敗聯(lián)盟”，在攸關群眾切身利益的土地征用、企業(yè)改制、住房拆遷過程中侵害群眾利益，從而使得部分民眾產生怨氣和不公平感。當前，“官民沖突”出現(xiàn)了新動向，主要表現(xiàn)為“無直接利益沖突”。無直接利益沖突的發(fā)生點多面廣，矛盾焦點直接針對政府權力部門，其背后往往存在著直接利益沖突。“官民沖突”是仇官、襲官和殺官等極端社會心理危機的重要誘因。

研究認為，**面臨各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)的重大風險與社會沖突的誘因變量越來越多，社會危機和公共安全凸顯隱藏性、突發(fā)性和脆弱性。近年來，**突發(fā)公共事件呈不斷上升的趨勢，潛在風險不斷增大。這主要包括自然災害、城市“生命線工程”癱瘓、信息通信網絡失靈、企業(yè)生產惡性事故、公共場所重大事故、交通運輸重大事故、流行疫病、火災事故、群體事件和恐怖暴力活動。不同風險誘因之間的關聯(lián)度大，具有疊加性、群發(fā)性、突發(fā)性，危害具有放大效應，社會總體比較脆弱。

四、**社會經濟發(fā)展重大風險的形成原因

改革開放以來，**的發(fā)展過于強調GDP的單純增長，雖然經濟發(fā)展取得了可觀成果，但社會發(fā)展相對欠缺，而且經濟發(fā)展所帶來的社會需求變化進一步凸現(xiàn)出社會發(fā)展不足。一是政府職能轉變滯后，將本該由政府承擔的公共服務責任讓給市場；二是社會事業(yè)發(fā)展不足，損害了社會弱勢群體的利益，造成社會弱勢群體與其他群體之間的緊張和對立；三是社會政策存在缺陷，忽略了龐大的農民工群體。如果農民工長期被排斥在社會主導產業(yè)和主流社會之外，他們將成為社會結構中最不穩(wěn)定的人群。

研究表明，目前，**經濟體制改革正處于艱難的攻堅時期。一些高難度的改革，將進入實質性階段。一方面，改革有利于解決經濟社會發(fā)展中的各種深層次矛盾，另一方面，改革又具有高風險的特點。如果處理不當，可能會引起或激化某些新的經濟社會矛盾。（1）隨著國有企業(yè)改革的深化，必然會帶來新的國有企業(yè)破產和職工下崗、失業(yè)人數增多等問題。與此同時，國有企業(yè)深化改革也可能造成銀行新的債務“懸空”，惡化國有銀行的不良資產問題，增大金融風險。（2）利率市場化改革加速推進過程中帶來的劇烈競爭，可能導致銀行系統(tǒng)產生系列風險。（3）隨著資本、技術、管理等要素將更廣泛和大量地進入分配領域，居民收入分配的差距進一步擴大，在社會保障制度改革還難以完全到位、尚無法充分發(fā)揮社會穩(wěn)定器作用的情況下，低收入階層的社會保障問題潛藏著較大的風險。如果處理不當，有可能引發(fā)社會動蕩。

**外貿依賴程度過高，面臨世界金融風險的沖擊和就業(yè)壓力，增加了經濟增長的不確定性。隨著**經濟進一步融入世界經濟，短期資本流動的自由度將不斷增加，從而增加新的金融風險因素。**企業(yè)面對跨國公司的競爭，處于弱勢地位，經濟技術基礎仍處于劣勢，這就潛伏著很大的經濟風險。

研究認為，從現(xiàn)實情況來看，**社會發(fā)展的成果遠未實現(xiàn)共享，主要表現(xiàn)為社會普通民眾特別是貧弱群體難以分享社會發(fā)展成果，而社會發(fā)展的代價卻主要由社會普通民眾特別是貧弱群體來承擔(支付)，社會代價的支付主體呈明顯的錯位（失衡）性。占人口絕大多數的**普通民眾，其相對社會地位有所下降，其生存處境在急劇的社會變遷中變得越來越艱難，具體表現(xiàn)為就業(yè)難、就醫(yī)難和住房難。下崗失業(yè)者、低收入者和收入水平下降者、邊緣人群或者弱勢人群是社會代價支付的主體，也是影響社會穩(wěn)定的高風險人群；而社會的高收入人群、主流人群或者強勢人群是經濟增長和社會發(fā)展的贏家。社會強勢群體在市場化改革過程中不僅由于自身所具有的優(yōu)勢使其享有種種實惠，而且通過種種手段，甚至是不擇手段向社會普通民眾轉嫁各種社會風險，使后者成為社會轉型代價的主要支付者。除此之外，**的強勢行業(yè)(如壟斷行業(yè))、強勢產業(yè)(如朝陽產業(yè))、強勢職業(yè)也存在向弱勢行業(yè)、弱勢產業(yè)、弱勢職業(yè)轉嫁社會代價的傾向。而強勢群體向弱勢群體轉嫁社會代價這種情況可以視為轉嫁情形的集中體現(xiàn)。

**社會保障制度框架初步形成，但其缺陷比較突出：一是現(xiàn)行社會保障制度所規(guī)定的待遇標準低，僅能維持保障對象最基本的溫飽，至于醫(yī)療、教育等方面的支出很難兼顧；二是社會保障制度的覆蓋范圍有限；三是進城務工的農民工及其家屬的社會保障問題比較突出，針對全體進城農民的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、救助等基本社會保障制度均尚未建立；四是相對于貧弱人群的生存保障權而言，貧弱人群的發(fā)展保障權嚴重不足，與強勢群體相比較，他們在享受教育、科技、衛(wèi)生、體育、文藝、文化發(fā)展等方面存在著機會不均等問題。

研究發(fā)現(xiàn)，**面臨的經濟社會風險大多與公共治理結構不完善密切相關。從目前的風險管理體制來看，現(xiàn)行的風險應急管理體制仍存在著“條塊分割”的弊端，相關部門的聯(lián)動機制尚不成熟，容易導致缺乏協(xié)作、效率低下、職能不清、推諉扯皮，更顯示出政府現(xiàn)行治理結構的缺陷。管理社會風險的治理結構明顯與風險防范的要求不相適應，放大了經濟社會風險的危害性。

五、防范**社會經濟發(fā)展重大風險的政策建議

防范**社會經濟發(fā)展的重大風險的關鍵，是要充分把握關系到**社會經濟發(fā)展全局的重大問題，突出戰(zhàn)略性、宏觀性和政策性。為此，研究報告就防范**社會經濟發(fā)展重大風險提出如下對策思路：

1.“保增長、控物價”是應對金融危機沖擊和經濟下滑風險首要任務。重點是對宏觀調控進行相機抉擇，設立基金支持工業(yè)升級發(fā)展，實行引導科學發(fā)展的產業(yè)政策，加快內需啟動步伐，鼓勵有利于擴大消費的投資需求，改變充滿風險的出口依賴型增長模式，逐步建立持續(xù)穩(wěn)定的內需驅動型發(fā)展模式；加強物價調控，確保民生穩(wěn)定；完善外貿政策，支持企業(yè)參與國際資源投資。

2.合理定位政府的社會管理和公共服務職能。重點是強化政府責任，做好社會發(fā)展規(guī)劃，加大公共投入，鼓勵和引導社會力量參與社會管理和公共服務。

3.把擴大就業(yè)作為政績評價的主要指標。重點是確立有利于擴大就業(yè)的產業(yè)發(fā)展政策導向，運用財政政策和收入分配政策調控失業(yè)率，增加公共投資項目，帶動社會投資，刺激經濟需求，擴大就業(yè)機會；扶持下崗職工和失業(yè)人員再就業(yè)并提供政策環(huán)境；完善政府就業(yè)服務體系建設，鼓勵非正規(guī)部門就業(yè)。

4.建立科學合理的利益協(xié)調機制。重點是改革信訪制度，設立訴求機構；建立信訪聽證制度和法律服務機制；建立嚴格的政府自我監(jiān)管制度；調整收入分配制度，加大二次分配的調節(jié)力度。

5.構建覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，規(guī)范社會代價的補償機制，給予民眾以穩(wěn)定的安全預期。重點是彌補制度缺失，構建健全無漏的社會保障體系；建立綜合型社會救助制度免除困難群體的生存危機；建立覆蓋全民的醫(yī)療保障體系免除居民因“看病難”、“看病貴”而產生的疾病醫(yī)療恐懼，通過構建多元化的養(yǎng)老保險制度來解除居民的養(yǎng)老后顧之憂。改進籌資方式和運營機制，建立完善社會保險基金的管理和監(jiān)督體系，保證社會保障基金的平穩(wěn)安全運行和有效積累；防止城市貧困群體的擴大，避免在城郊結合部出現(xiàn)貧困人口聚集區(qū)。

6.完善風險綜合防救體系。重點是建立風險治理機構，建立政府“風險官制度”，健全政府風險防救協(xié)調機制；將危機管理的關口實現(xiàn)戰(zhàn)略性前置，建立風險預警機制、分級響應機制和風險防范防救專職人員制度；加強風險防范研究，建立準確、及時的數據庫以及風險信息網絡。