鄉鎮調控能力調研報告

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黨的*屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，擘畫了未來五年的宏偉發展藍圖。《建議》最鮮明的特點就是，堅持以科學發展觀統領經濟社會發展全局。其中，貫徹落實科學發展觀的一項重要任務就是建設社會主義新農村。當前，我國還存在著許多因素制約社會主義新農村建設，如城鄉收入差距越來越大；農民因各種原因越級上訪的數量和規模都在增多和增大；有相當一部分農村基層黨組織軟弱渙散，組織和動員群眾的能力較弱；一些鄉村的社會治安形勢也十分嚴峻……這些問題都與鄉鎮調控能力有關。

“調控能力”本是經濟學上的用語，它是指政府從經濟發展的全局和整體出發，綜合運用法律和政策等多種手段對國民經濟進行調節、控制、組織和協調的“宏觀調控”能力。而所謂的鄉鎮調控力是指鄉鎮處理鄉村問題，促進黨和政府同廣大農民之間良性互動，達成彼此和諧的行政管理能力。調控能力不是傳統的對農村和農民的控制、管制能力，而是在村民自治、市場經濟和法治國家的嶄新形勢下，鄉鎮如何有效解決農村的各種矛盾，協調各種關系，促進農村和諧發展的能力。鑒于此，必須站在政府體制創新與經濟市場化進程相適應的高度去認識和把握鄉鎮調控能力問題，緊緊圍繞構建社會主義和諧社會的發展目標，堅持科學發展觀，科學合理地界定鄉鎮職能，采取相應的措施，增強鄉鎮調控能力，提高鄉鎮執政能力。

這次調研我們采取了分類指導、典型解剖的方式，根據*市農村經濟社會發展水平及特點的不同，選擇了大、中、小三種不同類型的鄉鎮作為蹲點鄉鎮（較大的中心鎮：樂清市虹橋鎮；中等鄉鎮：平陽縣蕭江鎮和瑞安市馬嶼鎮；欠發達鄉鎮：蒼南縣觀美鎮、文成縣樟臺鄉、文成縣平和鄉）。從4月底開始到5月下旬，5個調研組分別采取了個別訪談、召開座談會、翻閱會議記錄本、了解統計表格等方法，對蹲點鄉鎮的政權運行情況、鄉鎮與縣市的關系、鄉鎮與基層站所關系、鄉鎮財政狀況、基層組織建設狀況、企業和群眾對鄉鎮的要求等方面進行調查。訪問了6個鄉鎮所有鎮屬機構和駐鎮機構共計260多個機構的負責人，召開了縣直部門領導干部座談會、鄉鎮干部座談會、村兩委負責人座談會、村民代表座談會、村級企業負責人座談會和駐鎮機構負責人座談會，掌握了豐富的第一手材料。同時堅持邊調研邊試點，在全市選擇了11個不同類型的鄉鎮開展鄉鎮調控能力試點，通過調研為試點開路，用試點的實踐檢驗調研成果。在此基礎上，經過艱苦地整理和認真地分析，形成如下報告

一、現狀和問題

（一）*鄉鎮發展的基本概況

*市共有鄉鎮262個，其中建制鎮119個。人口在1萬以下的鄉鎮有88個，1—2萬的有83個，2—5萬的有65個，5—10萬的13個，10萬以上的13個。改革開放以來，*市鄉鎮經歷了農村工業化、城鎮化和城鎮城市化過程，有了長足發展，主要呈現以下特點：一是經濟強鎮在全市經濟社會發展中的地位和作用突出。20*年全市三十經濟強鎮評比數據表明，三十強鎮人口總數284.4萬人，占全市總人口的38.5%；20*年實現GDP558.7億元，占全市GDP的53%；人均GDP19643元，比全市人均GDP高出了5426元；財政總收入67.5億元，占全市財政總收入的53.5%；工業總產值1301.2億元，占全市的56.6%；農村人均純收入7728元，比同期全市農村人均純收入多出2637元。二是一些中心鎮正朝著城市化方向發展。除縣（市）政府駐地鎮外，我市柳市、龍港、鰲江、塘下、北白象、虹橋、甌北等7個鎮，建成區面積都在6平方公里以上，其中柳市、龍港、鰲江、甌北鎮的建成區面積均在10平方公里以上；建成區總人口達57.14萬，平均為8萬多；外來人口達37.3萬，占建成區人口的65%，為全鎮戶籍人口的47%。20*年，7個鎮的GDP總量達290.86億，平均為41.5億；預算內財政總收入為26.43億，平均為3.77億。這些鎮已達到我國小城市的標準，是*大都市體系中的小城市和中心城鎮。三是鄉鎮發展不平衡，一些鄉鎮的經濟社會發展相對落后。*市有欠發達鄉鎮139個，占全市鄉鎮總數的53%，基本上是集中在山區和半山區的小鄉鎮，鄉鎮人口規模在2萬人以下，20*年的農村居民人均純收入只有2472元。

改革開放以來，特別是1992年以來，鄉鎮對*經濟社會的發展作出了積極的貢獻，主要體現在以下三個方面。一是推動經濟發展。鄉鎮主要采取建立工業小區（園區）、完善基礎設施建設的方式，發展優勢產業，扶持一村一品、一鄉一品特色工業。在農業生產方面，鄉鎮積極扶持專業生產合作社和經營大戶，對農民進行專業技能知識培訓，完善基本農田水利設施，大力推廣農業科技。二是推動社會事業發展。前幾年，鄉鎮多方籌措經費，大力發展農村教育、衛生和文化事業。特別是計劃生育工作，鄉鎮幾乎投入大半精力。三是維護社會穩定。鄉鎮認真做好社會治安綜合治理、安全生產、民政救災等各項工作，有效地維護了農村社會的穩定局面。

（二）鄉鎮調控能力現狀

*鄉鎮在對農村、農業和農民的問題上，采取了積極有效的措施，通過運用上級黨委政府的支持和自身的資源，發揮了有效的調控作用，促進了*農村的大發展。鄉鎮調控主要通過發揮黨和政府的政治優勢，利用手中掌握的行政資源，依靠鄉鎮領導干部的自身影響力來團結、組織和號召農民積極發展生產，促進鄉村社會穩定。

1．在政治上，鄉鎮主要是向廣大農民宣傳黨的路線、方針和政策，宣傳國家的法律、法規，開展精神文明建設，提高了農民的政治思想覺悟和法制意識，增強了農民的素質，提高了農民的文明程度，特別是指導村黨支部和村民委員會的工作，增強了農民自我管理的意識和能力。

2．在經濟上，鄉鎮主要是利用上級政府的支持力來調控。其工作主要是：爭取上級在建設項目上的支持；發展優勢產業；協助企業完成建設審批手續；協調與相關職能部門的關系等。在農業生產方面，鄉鎮給農民生產以一定的指導，主要是按照上級的要求和政策扶持專業生產合作社、扶持經營大戶、對農民進行專業技能知識培訓等。在工業經濟方面，前幾年，鄉鎮主要是向上級爭取用地指標，建立工業小區（園區），招收能人到工業小區興辦企業，扶持一村一品、一鄉一品生產。在第三產業方面，主要是進行商品街開發，采取措施鼓勵農民從事第三產業的活動。

3．在社會發展上，鄉鎮主要是采取綜合手段促進教育、衛生、文化、計劃生育和環境保護等方面的發展。教育方面，上級教育部門在鄉鎮設立了學區輔導中心管理學歷教育，鄉鎮按照教育管理體制的有關規定，多方籌措經費，改善鎮屬學校的辦學條件，保障教育經費支出。衛生方面，鄉鎮偕同衛生院、防疫保健站做好公共衛生、傳染病防治、婦幼保健。文化宣傳方面，鄉鎮通過開展形式多樣的群眾性農村文化活動和精神文明創建活動，豐富農村的文化生活，形成文明進步的社會新風尚。人口與計劃生育方面，鄉鎮主要是依據《人口與計劃生育法》進行管理，穩定低生育水平，為育齡婦女提供生殖健康保健服務。社會保障方面，鄉鎮主要是配合縣社保部門在鄉鎮設立的社保所，做好城鎮職工和農民社保工作。環境衛生和環境保護方面，鄉鎮負責轄區內的衛生清潔工作，配合環保部門治理污染和環境保護。

4．在維護社會穩定上，公安派出所、交警隊等執法主體依法處理違法犯罪的社會治安案件和影響社會穩定的社會糾紛案件。鄉鎮主要是采取宣傳、教育、組織、動員、通報等手段偕同執法部門開展“黃、毒、賭”等違法犯罪情況的排查、打擊非法宗教和、組織治安巡邏、調解農村的各類社會糾紛、做好安全生產和信訪工作、加強普法教育等。

此外，鄉鎮建立應急機制，組織處置森林防火、抗洪抗旱救災等突發事件。

（三）鄉鎮調控能力存在的主要問題

目前，我國鄉鎮的運行模式基本上沿襲計劃經濟體制的那一套，在社會轉型的大背景下，難以適應市場經濟體制的要求，特別是在*這樣一個市場經濟先發的沿海地區，一些問題表現得更加突出。

1．權責嚴重不對稱，造成鄉鎮“小馬拉大車”

在訪談中，鄉鎮干部對此反應最為強烈，認為現在的鄉鎮是“無限責任，有限權力”，小馬難以拉大車。權責嚴重不對稱主要表現在以下三個方面：一是執法在部門，責任在鄉鎮。如林業執法主體在林業站，森林防火的責任在鄉鎮；消防安全等審批權在公安部門，但是鄉鎮出了安全問題要由鄉鎮負責。二是投入要鄉鎮，收益歸部門。如按照農村稅費改革政策，稅費改革以后學校基礎設施投入主要依靠縣級教育部門，但是實際上教育負債還是依靠鄉鎮，而教師的調配權完全在縣級教育部門。三是管理靠鄉鎮，罰沒歸部門。如社會治安綜合治理，實行鄉鎮負責制，但有關罰沒款收入都歸公安部門；又如計劃生育，鄉鎮投入大量人力，而違法生育社會撫養費要上交15%給縣級計生部門，20%上繳給縣級財政，鄉鎮留成部分不足抵銷開支。

2．條塊分割不合理，鄉鎮職能弱化，調控力不足

“條塊分割”問題，就是鄉鎮與縣級政府職能部門設在鄉鎮的“七站八所”之間的“管理”關系不順的問題。調查表明，部門設在鄉鎮的站所平均在10－15個，主要有土地管理所、城建規劃所、工商所、國稅所、地稅所、水利所、勞動就業所、社保所、交警中隊、派出所等。如此一來，鄉鎮這個塊就被撕成一條條，那些設在鄉鎮、由上級主管部門直接管理的站所，勢必會在相當程度上瓜分和肢解鄉鎮政府的大部分職權，將鄉鎮政府架空、肢解為一級不完全的政府，使鄉鎮政府在“權、能、利”三個方面都不成為一級完備、統一、效能的政府，以致鄉鎮既不能實施有效的管理和控制，也不能給農民提供完善服務。這種“條塊分割”管理體制帶來一個突出問題，就是“看得見的管不著，管得著的管不好”。許多問題，鄉鎮無能為力。

3．財權事權不配套，財政運轉困難

我們調查的6個鄉鎮中，只有虹橋鎮的財政能夠勉強維持，其它5個鄉鎮都是赤字財政，隨著嚴格土地政策后，虹橋鎮今年可能也會出現赤字。20*年，觀美鎮經費包干總額160萬元，經費總支出345萬元，經費總缺口185萬元；馬嶼鎮稅收分成為344萬元，財政總收入為1241萬元，支出1339萬元（不包括教育收支）；蕭江鎮實得財力1471萬元，人員經費實際支出1707萬元，存在嚴重缺口，累計財政赤字已達6000多萬元。據反映，鄉鎮主要領導有三分之一精力是找錢，貧困鄉鎮的領導更是為緩解財政赤字而苦惱。

4．機構臃腫，人浮于事，工作效率不高

從總體上看，鄉鎮機構設置過多、機構分工過細、工作人員過多、編制混亂、混崗嚴重的問題比較突出，有的機構純粹是為了上下對口而設置或存在的，因為鄉鎮根本就沒有這項職能或職能已弱化。從人員結構來說，一是鄉鎮領導職數過多。被調查的鄉鎮三套班子成員都在10人左右，根據鄉鎮的實際，有些是根本不需要這么多的領導職數，領導職數多不僅沒有增加行政效率，反而降低了決策效率。二是中層干部過多，具體辦事人員偏少。機構膨脹帶來的一個直接問題就是中層干部也隨之增多，如蕭江鎮現有中層干部56人，幾乎占全鎮干部總數的一半，有的辦事處總共只有6人，但書記、主任、副書記、副主任就有4人。這樣的組織設置是一種倒金字塔形的結構，有悖于組織設置原理。這種“官多兵少”的組織體制，導致動口的人多，動手的人少，行政效率低下。三是存在大量的混崗人員。在我市鄉鎮中，混崗情況較為普遍。如虹橋鎮城管局，核定編制數41人，實際工作人員只有27人，14個編制被鄉鎮的其他機構占用。

5．鄉鎮行政區劃不合理，行政運行成本過高

目前，我市現行鄉鎮區劃存在三大問題：一是鄉鎮規模偏小。鄉鎮平均管轄人口2.41萬人，平均管轄面積41.78平方公里，人口不足1萬人的鄉鎮88個，人口在1—2萬的鄉鎮83個，即人口在2萬以下的鄉鎮占62%。鄉鎮規模過小，致使鄉鎮發展空間小，服務地域窄，經濟基礎薄弱，影響制約了我市農村經濟和社會各項事業的快速發展。二是布局不合理。現行的行政區劃布局與規劃不銜接，鄉鎮各自為政，沒有統一的規劃，公共設施小而全，造成基礎設施重復建設，資源浪費嚴重。根據行政成本與行政效率的原則，一些小鄉鎮完全可以撤銷。三是財政負擔沉重。鄉鎮設置過多，加大了行政管理成本，加重了財政負擔。

6．鄉鎮干部素質不適應農村發展形勢

鄉鎮干部的素質首先表現在為廣大農民服務的思想覺悟上，還沒有真正樹立起為人民服務的思想。其次表現在工作能力和工作水平上，他們還習慣于計劃經濟時代那樣，過于依靠行政命令來開展工作。第三表現在工作作風上，一些鄉鎮干部的工作作風不深入，機關化的現象比較嚴重。在調查中，群眾對此反映很大。一些鄉鎮領導干部熱衷于為企業辦事，為普通群眾服務得不夠。許多駐村干部平時很少入村，對村里的情況不熟悉，甚至連一般的黨員都不認識，駐村干部實際上只起到傳聲筒、通訊員的作用。比如，有許多村選舉選出矛盾來，一個重要原因是駐村干部工作不深入，思想政治工作不到位，在選舉前沒有把群眾動員起來，底子也不清楚，對于哪個人可以當書記，哪個人可以當主任，心中無數，放任自流。

此外，村級組織建設還存在許多薄弱環節。村級黨組織是鄉鎮加強對農村工作領導的一個重要環節，鄉鎮的許多工作要落實到村級組織，由村級組織實施。我們在調查中發現，有相當一部分的村級黨組織缺乏戰斗力、凝聚力和號召力，從而導致鄉鎮對鄉村的組織、動員能力大大削弱。

二、原因分析

鄉鎮調控能力存在的這些問題，原因是多方面的，有的是與行政管理體制有關，有的是鄉鎮自身原因造成的，有的是歷史遺留問題，有的是社會轉型導致的。

（一）法律規定的不一致導致鄉鎮職能不明晰

我國《憲法》和《地方人民代表大會和地方人民政府組織法》都明確規定鄉鎮政府是我國的基層政府，是一級完全意義上的政府。《地方人民代表大會和地方人民政府組織法》還具體規定了其法定職能和權力的。但是我國制定的大量的具體法律都是把絕大部分的行政權力賦予縣級以上職能部門而鄉鎮沒有行政權力。雖然這些法律的效力沒有憲法和組織法高，但由于我國實際的行政運行完全依靠這些具體法律，這樣，鄉鎮作為一級政府的行政管理資格被具體法律剝奪了。這種法律規定的不一致，導致鄉鎮的職能根本不明晰。縣市政府把鄉鎮當作完整的政府，什么任務都往鄉鎮壓，而鄉鎮根本就沒有這樣的行政管理權，卻又必須承擔一級政府的職責。現在鄉鎮中出現的許多問題，正是由此矛盾造成的。比如，許多農民的問題都無法在鄉鎮得到有效處理，農民就只有越級上訪。

（二）縣鄉關系不順導致鄉鎮承擔了與其職權完全不相稱的繁重工作

由于缺乏對鄉鎮職能的具體規定，縣鄉兩級政府現有的權力劃分實際上也并不很清楚，哪些事項應當由縣級政府及其所屬部門決定、管理或審批，哪些事項應當由鄉鎮決定與管理，尚無具體規定和科學的界定。實際上，縣鄉兩級政府同時在一個行政區域范圍內行使國家政權機構職能，使鄉鎮政府管轄領域內事實上存在兩個政府，加之鄉鎮政府是縣級政府的下級，鄉鎮這級政權就變得有名無實了。一方面，縣級直接通過財政、人事、考核等直接控制鄉鎮，另一方面則通過縣級政府職能部門設在鄉鎮的“七站八所”肢解鄉鎮政府的權力和財政。這樣一來，鄉鎮就不是一級責權利相統一的政府了。由于它的決策權甚至相當一部分行政權掌握在縣級政府及其部門手中，它主要是執行縣級政府的指令。從調查情況來看，縣對鄉鎮最主要的控制有兩條，一是人事權，鄉鎮領導干部的榮辱升遷都掌握在縣這一級；二是考核，縣對鄉鎮的目標責任制名目繁多，而且有的還是“一票否決”。

這種理不順的縣鄉關系，使上級政府把大量的工作壓到鄉鎮，要求其完成任務。而鄉鎮又沒有那些行政管理權。權責的分離，使得鄉鎮政府工作無法有效開展。因為許多事情他們去管理是沒有法律依據的，有時甚至是違法的。

（三）財政體制導致鄉鎮財政困難和無力行政

財政能力是一級政權從事執政活動的一種重要執政資源。一級政府，只有固定、穩定的財政收入，才能夠維持政府的運轉。造成鄉鎮財政困難的局面，主要與我國現行的財稅體制有關。事權與財權不配套是造成鄉鎮財政困難的根本原因。鄉鎮的工作都是由上級黨委政府及所屬部門下達和布置的，上級在下達和布置工作的時候，基本上沒有下撥相配套的業務經費，或只是少量地、象征性給予。

具體來說，鄉鎮財政缺少固定的、穩定財政收入稅種。1994年實行分稅制后，縣級政府財政收入依靠地方稅種收入分成和地方收費收入，而鄉鎮政府的財政收入在地方收入稅種中沒有與其行政經費支出相匹配分成，只是在縣級政府財政中按照鄉鎮行政人員人頭費加少量業務費撥給，與鄉鎮地方的經濟發展狀況不掛鉤，而人頭費的標準核定又很低。

中央政府與地方政府實行分稅制后，由于地方稅種收入低、省級財政又上解比例過高，*的縣級政府財政也只是個“吃飯財政”，因而也不可能有太多的財政來保證鄉鎮的行政運轉。20*年我市鄉鎮財政狀況調查表明，鄉鎮預算內財政經費的撥給數的60%-85%用于鄉鎮教育經費支出。鄉鎮財政只有靠出讓土地的預算外收入來補充。國家實行嚴格的土地政策后，鄉鎮的預算外收入驟減，這樣一來，鄉鎮的財政就陷入困境。

（四）社會轉型導致鄉鎮管理方式不適應

隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立、農民的民主意識不斷增強，工業化和城鎮化的迅速發展，鄉鎮的管理方式也越來越不適應新形勢的要求。

在社會主義市場經濟條件下，鄉鎮缺乏管理農村的有效手段。現在，鄉鎮手中的執政資源比計劃經濟時代少了，對農民的控制力、影響力都減弱了，這是現實的情況。但是現在的鄉鎮還是習慣于用發號施令的下指標、發指示的方法去管理農村。在這種情況下，提高鄉鎮對農村的管理能力只有增強鄉鎮提供公共產品和公共服務的能力，讓老百姓真正感到鄉鎮在為百姓做實事、在為農民謀發展，從而使得農民充分信任和支持，鄉鎮才能有較強的調控能力。這樣的良性互動才是改進和完善鄉鎮調控力的主要手段。從我們調查的6個鄉鎮來看，在縣一級對鄉鎮的考核指標中，經濟發展指標的權重還是最高的。從調查的情況來看，鄉鎮提供給農民的公共服務和公共產品非常少，這一方面與縣一級對鄉鎮部署的任務過多有關，另一方面與鄉鎮財政匱乏有關。解決這個問題，要實行政府體制改革和財政體制改革，建立公共服務型政府和公共財政體制，只有這樣，鄉鎮才可能為農村和農民提供公共服務，也才能使調控能力提高。

村民主體意識、民主意識和維權意識的增強造成鄉村關系處于體制性緊張狀態。在村民自治背景下，村委會不再是隸屬于鄉鎮政權的下級組織，而是基層群眾性自治組織，法律還明確規定鄉鎮政府“對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”。這樣一來，鄉鎮政權成為了國家政權在鄉村社會的行政“末梢”。由于鄉鎮的權力來源、權力結構和管理體制并沒有隨著村民自治的推行、發展而進行適應性改革，從而使鄉鎮與村之間關系處于一種體制性緊張狀態。鄉鎮對村的影響力大大降低了。

鄉鎮難以有效化解工業化、城鎮化的迅速發展與保護農民利益的矛盾。工業化、城鎮化的迅速發展導致了對土地的大量需求，而工業化、城鎮化條件下如何建立土地征用與農民利益保護有機協調的機制，這是中國社會當前面臨的嚴重問題。在土地資源稀少的*，這個問題更加突出。我們現在的土地征用制度還基本上沿用計劃經濟時代的土地征用方式，即國家和地方建設需要征用土地，主要用行政手段，以較低的補償從農村、農民那里取得土地，但是對征地后農民生活、生產保障考慮得比較少。特別是現在的土地征用很多已經是開發性征用，征用土地后會產生極大的經濟效益。但工業化和城鎮化形成的土地高額收益卻與農民無緣，農民將自己所得征地款與土地征用后所產生的經濟效益相比較后，心理就產生不平衡。由于土地征用主要是通過鄉鎮來完成的，因此農民就把不滿發泄到鄉鎮身上，甚至與鄉鎮發生尖銳的矛盾。在我們調查的6個鄉鎮里，農民上訪的第一位的原因都是征地補償問題引起的矛盾。

三、鄉鎮職能的定位

鄉鎮的調控能力問題實際上要根據鄉鎮的職能來進行科學判斷。要確定其應該具有怎樣的調控力，鄉鎮職能的定位是一個至關重要的問題,鄉鎮職能的界定決定著鄉鎮政權的存在與發展，也決定著鄉鎮的調控力的內容和大小。

（一）憲法和組織法層面：鄉鎮政府應具有一級政府的職能

現行憲法規定，“省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府”，“地方各級人民代表大會是地方國家權力機關”。因此，鄉鎮人大是我國基層權力機關，鄉鎮人民政府是我國最基層行政機關，是一級人民政府。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條規定，“鄉、民族鄉、鎮的人民政府行使下列職權：

1．執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，決定和命令；

2．執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；

3．保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產,保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；

4．保護各種經濟組織的合法權益；

5．保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣；

6．保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利；

7．辦理上級人民政府交辦的其他事項。

由此可見，鄉鎮人民政府的職權具有廣泛性，其范圍涵蓋到本行政區域內的經濟和社會發展的各個方面；鄉鎮人民政府的職能具有綜合性，承擔了本行政區域內的決策、執行、管理、教育、保護、服務、分配等基本職能。

（二）具體的部門法律層面：鄉鎮政府職能的缺失

政府應擁有足夠的行政權力，但在行政職權的設定上，我國法律并沒有將鄉鎮政府作為一級人民政府來看待，法律規定絕大多數行政職權只能由縣級政府及其職能部門行使。1982年以后，我國立法進程大大加快，法律、法規不斷弱化“政府行政”，強化“部門行政”，一切都只是為了鞏固完善“條”上的職能，幾乎所有的行政職權都賦予縣級以上政府的職能部門，這使我國行政管理體制中本已存在的“條塊矛盾”進一步激化。當所有享有立法權的主體都無一例外地漠視鄉鎮在憲法上的存在時，作為處于我國行政管理體系最末端的行政組織——鄉鎮政府，由于缺乏應有的行政職權，事實上已經失去了管理地方事務的能力，面臨著邊緣化的危險。

（三）實踐層面：鄉鎮政府的“法外行政”

由于沒有法律上的明確授權，鄉鎮政府名義上作為一級人民政府，實踐中卻缺乏最基本的行政職權，行政管理活動必須具備的幾個關鍵性權力，如：行政許可權、行政處罰權、行政強制權，鄉鎮一個也沒有。但在行政管理體系中，鄉鎮又必須執行上級交辦的種種任務，并承擔各種責任，這就促使鄉鎮從職能缺失進而演變、退化為職能錯位。

人們對鄉鎮的工作形象地稱之為“上面千條線，下面一根針”，鄉鎮的工作既繁雜辛苦，又混亂無序。以*的蒼南縣觀美鎮駐村干部目標考核為例，其考核項目分為考勤、黨建、計劃生育、殯葬改革、農村教育、社會治安綜合治理、征兵、村帳鎮管、報表、三農工作、紀檢、統戰、工作創新附加分等13大項、41個小項、100多個具體工作內容和要求（見下表）。每月考評，年終總評，每次考核結果與獎金掛鉤。將各項考核分值分解，可以看出各項工作在鄉鎮實際工作中地位。

在鄉鎮的各項工作中，重要性居前兩位的分別是計劃生育和黨建，兩者占到全部工作的67％。據駐村干部反映，實際上計生工作要占到全部工作的60－70％。與計生、黨建工作占大頭相對應的，農村教育工作僅簡化為鞏固小學、中學入學率，全部工作只占1％；關系農村穩定和農民切身利益的農村財務管理和村務公開工作只占5％；關系農民增產增收的農業、林業、水利和扶貧合并為三農工作，也只占7％。

調查結果表明,鄉鎮政府在實踐中主要起著以下“防火墻”的作用：

1．計劃生育：計劃生育一直是鄉鎮政府的工作重點。雖然《人口與計劃生育法》把行政管理權賦予了縣市職能部門，但是由于計劃生育工作的艱巨性，縣級計生部門將有關處罰權和執法權委托給鄉鎮，因此計劃生育工作幾乎完全依靠鄉鎮政府。

2．專項整治、綜合執法：經常以“牽頭”、“配合”、“協調”為名，進行“運動式”執法，例如：安全生產大檢查、拆除違章建筑、禁毒、防火等。

3．加強村級組織建設：主要是組織指導“村兩委”換屆。

4．維護農村社會的穩定：如解決信訪問題、打擊非法宗教活動、防范、糾紛調解等，避免農村矛盾的激化。

5．農業生產、森林防火、防汛抗旱等工作。

隨著農村稅費改革等一系列涉農改革的推進，鄉鎮實施管理的范圍越來越窄。計劃生育、民政救濟、勞務輸出及宅基地審批等領域的涉農事項，一般都由縣級職能部門組織審批或核準。鄉鎮企業等經濟組織均享有經營自主權。村級公共事務和公益事業由全體村民自主決定，鄉鎮不得干預依法屬于村民自治的事項。鄉鎮實際上的管理權少之又少。

（四）群眾層面：期望鄉鎮政府提供公共服務

從調查中了解到，群眾要求鄉鎮應做好六個方面工作。一是社會治安問題。偷、搶事件時有發生，群眾沒有安全感。群眾認為派出所、鄉鎮對外來人口管理不力。二是環境污染治理問題。目前，農村的環境污染比較嚴重，一些農民生活在垃圾堆旁。治理環境污染問題，僅依靠環保部門是不夠的，還要依靠基層政府。三是農村基礎設施建設問題。還有許多地方的道路、水、學校、廣播電視等基礎設施建設比較落后，這對廣大農民的生活、子女就學帶來很大的不便。四是農村精神文明建設問題。在農村，兒子、媳婦不孝敬父母親的現象時有發生，賭博現象較為普遍，特別是婦女參與賭博的問題比較嚴重。政府應大力抓好精神文明建設。五是對困難群眾的幫扶問題。現在，農村發展越來越不平衡，兩極分化比較嚴重。農民生活水平有了較大地提高，但農村的困難戶還很多，他們致富無門，一旦生病，這個家庭就可能完了。六是農民建房難問題。許多農民無錢到鎮上買房，只能在村里建房，但是分給農民的建房指標幾乎沒有，有些村甚至十幾年沒有建房。

（五）專家視角：鄉鎮發展的四種思路

學術界對于鄉鎮政府今后的發展方向，目前有以下幾種不同的觀點。

第一種觀點認為：在市場經濟體制逐步發展和完善、國家廢除農業稅等條件下，鄉鎮的發展趨勢應該是職能逐步弱化，直至鄉鎮政府撤銷。這種觀點是從鄉鎮政府本身的行政管理權限出發,認可當前鄉鎮政府既無權又無力的現狀。既然許多行政管理權都在縣級政府的職能部門，鄉鎮就沒有行使行政管理權的資格了。那么，鄉鎮政府自然應該弱化或者取消。

第二種觀點認為：鄉鎮政府作為一級政府是憲法和組織法明確的，應該肯定鄉鎮政府作為一級政府的地位和功能。這種觀點認為，鄉鎮政府是基層政府，它是黨和國家有效聯系群眾和為群眾直接服務的機構，同時鄉鎮政府也是黨和國家各種路線、方針、政策的傳達者、宣傳者和貫徹者。如果弱化和取消鄉鎮政府，農村的矛盾會越聚越多，群眾辦事難的問題會更加嚴重，因此，他們主張強化鄉鎮政府的職能和管理權。

第三種觀點認為：在精簡的基礎上推進機構改革，提高工作效率，轉變鄉鎮政府職能。這種觀點認為，這是目前最為現實的一種選擇。

第四種觀點認為：應實行鄉鎮自治。這種觀點認為，自治是人類政治文明的成果，基層自治為世界各國所采用，應進一步擴大農村基層民主的層次，積極創造條件加快推進鄉鎮長直接選舉。

以上四種觀點是從不同角度出發，對目前鄉鎮存在的問題提出的解決思路。前兩種觀點盡管截然不同，針鋒相對，其實著眼點都在“縣鄉關系”上，著力點都在行政管理權的歸屬上。第一種觀點認可縣級政府職能部門將鄉鎮政府“架空”的現狀，第二種觀點則主張將縣級職能部門的管理權轉移到鄉鎮政府。第一種觀點經常被我們簡稱為“弱化鄉鎮”，而第二種觀點則經常被我們簡稱為“強化鄉鎮”。其實，鄉鎮體制的改革，不應該是“弱化鄉鎮”與“強化鄉鎮”這種簡單的權力博弈，而應該具體考量鄉鎮政府什么權力可以“弱”，什么權力可以“強”，只有這樣我們才能跳出“收權”與“放權”的怪圈，從而將純粹的行政管理權之分配上升到“事權”的明晰上來。

第三種觀點實際上是體制不變，機制創新，其著眼點在鄉鎮政府自身。在目前體制改革困難重重的情況下，許多地方政府選擇了第三種觀點，但由于根本性的體制問題未解決，改革成效甚微。

第四種觀點將鄉鎮行政管理體制的創新上升為一種制度的創新。由于觀念、傳統以及集權制的影響，我國目前還尚未建立真正意義上的地方自治制度，各方面條件也不具備，因此，也就不存在真正意義上的地方自治政府。

（六）海外視野：“地方自治團體”

在西方資本主義國家，其基層政府中沒有“鄉”的稱謂，只有“市”或“鎮”的設置。在美國，“市”與“鎮”在名稱上沒有區別，不以人口多少為限。如：美國東部的康涅狄格州的哈特福德(Hartford)的總人口有6.1萬，稱作“鎮”，而美國西部加利福尼亞州內的維克尼科的人口還不到100人，卻稱作“市”。西方國家的市鎮與我國的鄉鎮法律地位不同，它們的市鎮體制是建構在“地方自治”的憲政框架之下，享有高度的自治權，市鎮政府與中央政府或所謂的“上級”政府之間突出表現為一種“分權”關系。分權方式主要有兩種：一是聯邦制形式的分權，二是地方自治形式的分權。美國、德國等聯邦制國家采用第一種方式；英國、法國、日本等單一制的國家采用第二種方式。

分權制度下的的市鎮政府，為區別于國家機關,在憲法中又被稱為“地方自治團體”，它承擔的事務有兩類：一類是自治事務，如：地方區劃、污水和垃圾處理、成人教育、醫療設施、文化教育、公共設施等；另一類是國家委托的事務。一般情況下，國家的事務不是委托給市鎮政府，而是委托給市（鎮）長。因此，市（鎮）長就有兩種身份：一方面是地方公共團體的執行人，執行市鎮的自治公務；另一方面是國家行政的執行人，代表國家執行國家的公務。市(鎮)長在執行國家公務時，受國家機關指揮，過錯由國家承擔責任；在執行市鎮公務時，受市鎮議會的控制，過錯由市鎮承擔責任。

國外的市鎮政府作為“地方自治團體”，與國家機關之間是一種平等的關系，不存在上下級之分。因此，市鎮政府的機構無須上下對口，以能夠完成法律和自治的任務為原則，自主設定。西方國家的市鎮體制是建立在“分權”基礎之上的，這種“分權”自然也包括“財權”，在聯邦制國家，“財政聯邦制”是聯邦制的核心之一，聯邦、州和地方政府各自有明確的征稅項目與稅率

（七）我們的觀點：政治組織、社會管理和公共服務

綜合以上分析，結合調查情況，我們認為，鄉鎮作為一級政府的存在應該是沒有疑義的。在中國這樣人口眾多又以農民為主要居民的國家，農村的穩定關系到社會的穩定，農村的發展影響全國和諧社會的構建。我們也認為，雖然鄉鎮政府應該存在，但是，它不能作為一級完全的政府而存在，它只作為農村政治機構、社會管理機構和公共服務機構而存在。我們反對簡單地提強化或弱化鄉鎮職能的觀點，主張根據農村的需要來確定其職能。對于政府職能轉變，我國已有一個比較清晰的目標，即經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，具體到鄉鎮，我們認為，鄉鎮政府應具有以下職能：

1．鄉鎮政府具有政治上的職能。鄉鎮政府作為農村社會的主要治理機構，它與廣大人民群眾直接接觸，感知他們的疾苦，了解他們的需求，鄉鎮政府應該經常性地向廣大農民進行黨和政府路線、方針、政策的宣傳，承擔起對農村和農民進行社會主義政治思想和意識形態教育的任務，抓好農村精神文明建設，做好農村社會的穩定工作。在村民自治制度中，鄉鎮政府應充分履行“指導、支持和幫助”的職責，在村委會選舉中扮演仲裁者和秩序維護者的角色，促進農村基層民主的發展。

2．鄉鎮政府具有社會管理的職能。由于我國實行社會主義市場經濟，國家對經濟進行宏觀調控，宏觀調控權一般由中央政府掌握，地方政府宏觀調控能力極其有限。作為最基層行政組織的鄉鎮政府不僅沒有經濟方面的宏觀調控權，而且，政社分離后建立起來的鄉鎮政府也不再擁有農村資源的支配權。因此，可以說，鄉鎮政府純粹經濟意義上的管理權是不存在的。但是，鄉村的社會管理和公共服務職能仍然應該也只能由鄉鎮政府來承擔。鄉鎮政府的社會管理職能主要反映在：小城鎮建設與管理、農村基礎設施建設、環境保護、社會治安管理等。

3．鄉鎮政府具有公共服務的職能。鄉鎮政府要適應市場經濟的發展，轉變政府職能，建設成服務型政府，力求為群眾提供更直接、更有效的服務。如公共衛生服務、教育服務、社會保障、貧困人員救濟、婚姻登記等。在行政審批方面，鄉鎮政府可以為農民提供各種行政審批、行政許可的、指導和幫助服務。如蒼南縣的民情服務系列，平陽縣的“民情調處中心”、“全程中心”。在經濟服務方面，鄉鎮政府更可以大有作為，鄉鎮政府可以利用自己的信息和技術優勢，為農民提供信息咨詢和技術指導服務，創辦“科技為民服務中心”等。

四、對策措施

目前鄉鎮調控能力不能適應建設社會主義新農村的需要，必須緊緊圍繞*屆五中全會提出的“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求進行鄉鎮改革，具體的說要涉及四方面內容：理順縣鄉關系、加強鄉鎮自身建設、調整鄉村關系和推進基層民主政治建設。這四項內容中，理順縣鄉關系是核心，目前困擾鄉鎮的條塊分割、財政困難等問題都是因為縣鄉關系不順造成。加強鄉鎮自身建設是關鍵，鄉鎮自身是鄉鎮調控能力建設的主體，起著主導作用。處理好鄉村關系是基礎，鄉鎮的許多工作需要通過村級組織去落實。推進基層民主政治建設是保障，基層民主有利于構建鄉鎮和群眾之間的和諧關系。

（一）理順縣鄉關系，實現鄉鎮權責一致，創造鄉鎮科學執政、民主執政、依法執政的環境

鄉鎮的改革不在于取消、虛化或實化鄉鎮，關鍵在于順應現代治理的要求理順縣鄉關系，即在縣鄉政權之間進行制度化分權改革，確保權責一致。

1．明晰鄉鎮事權關系

按照權責一致原則，合理劃分縣鄉兩級的事權，將那些法律明確規定其執法權、管理權屬縣一級的行政事務管理職能，由縣級職能部門負責承擔，鄉鎮承擔配合、監督和信息通報職責；那些確需由鄉鎮承擔的行政事務管理職能，應將其管理權、執法權一并下放。城市規劃、經濟綜合、基礎設施建設、環境保護等全局性事務和動用大量資源的工作，以縣為主。鄉鎮的主要任務和職責是促進經濟發展、加強社會管理、提供公共服務、進行公共設施建設、維護社會穩定和加強黨的建設等。

2．賦予鄉鎮對部門站所一定的組織人事權

實行黨組織屬地管理，派駐鄉鎮職能站所的黨員由當地黨委管理。除中央另有規定的以外，縣以上有關部門駐鄉鎮的單位黨員都要按照《農村基層組織工作條例》規定建立黨的基層組織，接受鄉鎮黨委領導，派駐單位負責人參加鄉鎮黨委組織的政治學習，參加鄉鎮有關經濟建設和社會發展重大問題的商討，就其職能工作存在的問題，可以在鄉鎮黨委組織領導下，開展批評和自我批評。縣以上有關部門在任免站所負責人時，應當事先征求鄉鎮黨委的意見，進行醞釀。雙方意見不一致時，正職的任免報組織部門協調，副職的任免由部門決定。

3．改革鄉鎮財政管理體制

一是按照公共財政管理新框架的要求，建立符合鄉鎮實際的財政管理體制。新的鄉鎮財政體制必須在確保財政困難鄉鎮工資的及時足額發放和基層政權的正常運轉的前提下，調動鄉鎮聚財、理財積極性，提高鄉鎮財政的自我保障能力。二是分類確定鄉鎮財政管理體制。經濟發達、財政規模較大，或者具有明顯的集聚和輻射作用的一類中心鎮，按照“劃分稅種、穩定收支、比例分成”的原則，實行以“分稅制”為主導型的財政管理體制；經濟和財政規模中等的二類中等鄉鎮，主要實行“穩定收支基數、超收分成、超支不補”的原則，人員經費按編制由縣財政部門核定，建設經費根據鄉鎮財力狀況自行安排并由縣計劃財政部門審核把關；經濟欠發達、財政規模較小的鄉鎮，可實行“鄉財鄉用縣管”，由縣級財政進行規范管理。三是科學合理安排財政支出。通過建立鄉鎮建設發展項目庫，規范工程項目的財政投入。鄉鎮根據自身實際，認真進行前期論證，梳理迫切需要的建設項目，形成項目庫，報縣級財政部門備案，財政逐步加以安排。四是增加部門財政資金分配透明度，改變部分資金支配途徑。各部門計劃安排給各鄉鎮的專項資金，應當預先公布，求得各鄉鎮之間大致平衡，減少暗箱操作和防止一些部門以撥付專項資金的名義要挾鄉鎮設機構、配編制。改變部分涉農資金支配途徑，對于那些直接向農民和農村服務的資金，在縣財政、審計、監察部門的嚴格監督下，交由鄉鎮管理和支配，從而加強鄉鎮和農民的密切聯系，增強鄉鎮對農民的影響力。

4．組織開展對派駐鄉鎮站所的評議

研究制訂對基層站所評議辦法，使評議工作經常化、制度化。評議工作要在鄉鎮人大的組織下，對基層站所的全局觀念、服務宗旨、服務質量、辦事效率、勤政廉潔、工作業績等方面進行評議。通過評議加強鄉鎮與基層職能站所的協調，改善兩者關系。

5．完善鄉鎮工作考核

實行權責統一、目標考核和效能管理有機結合的鄉鎮工作考核體系。考核內容要從鄉鎮的實際出發，從鄉鎮職能和權力的現實出發，避免把不屬于鄉鎮職權范圍內的工作任務強加于鄉鎮，從面面俱到的考核轉變為真正落實責任的考核。考核目標要從過去單一的數量考核轉變為數量與質量并重。考核評價要以業績為取向，以民意為根本，把上級政府的垂直考評與群眾的評議結合起來。

（二）加強鄉鎮自身建設，實現鄉鎮轉型，提高鄉鎮科學執政、民主執政、依法執政的能力

堅持科學執政、民主執政、依法執政，對鄉鎮提出了更高的要求。為此，必須整合執政資源，盡快實現鄉鎮轉型，提高自身素質，以適應執政方式的轉變。

1．深化鄉鎮機構改革

規范鄉鎮機構設置。根據“精簡、高效”原則，從不同類型鄉鎮的需要出發，科學合理設置鄉鎮職能機構。鄉鎮職能機構設置要扁平化，鄉鎮以下不設立片區等管理層次，要直接面向基層、面向群眾，要有利于為群眾服務，方便群眾辦事。切忌上下對口，要對現有的機構進行整合，優化辦事流程。同時，要對鄉鎮內設機構的中層領導職數予以明確。

按照交叉任職原則從嚴核定鄉鎮領導職數。鄉鎮在工作上完全是按照“中心工作”統一安排，不論黨務工作還是行政工作，不論事業的還是群團的。比如，一段時間內計劃生育是中心工作，幾乎所有人員都要投入。根據鄉鎮工作的這一特點，完全可以在鄉鎮實行交叉兼職，這有利于班子形成合力，有利于降低權力摩擦和組織內耗，可以有效避免職能交叉、行政成本高、辦事效率低的狀況。

整合鄉鎮事業單位。加快鄉鎮事業單位改革，對各類事業站所職能進行全面整合。事業單位中的行政管理職能劃歸行政機關；生產經營性業務分離出來，引入市場；公共服務職能進行整合，綜合設置，并強化服務功能，經費由財政保障。將凡從事社會服務和為農（漁）服務的事業單位，權力下放給鄉鎮管理，上級業務主管部門在業務上進行指導、幫助，其原有的通過主管部門下撥經費的辦法應改為由財政部門直接下撥給鄉鎮，以強化鄉鎮統一管理本區域政治、經濟、社會發展的功能。

2．加強鄉鎮領導班子和干部隊伍建設

加強思想政治建設。要通過開展“保持共產黨員先進性教育活動”，大力提高鄉鎮干部的思想政治素質，塑造積極進取的精神狀態，營造干事創業的良好氛圍。要加強民主集中制建設，完善集體領導下的分工負責制，建立健全民主科學的決策機制，增進班子團結。要牢固樹立“立黨為公，執政為民”的理念，努力提高做群眾工作的能力和水平。要進一步轉變工作作風，深入基層，深入群眾，幫助群眾排憂解難。

完善選人機制。拓寬選人渠道，突破干部選拔錄用的體制障礙，面向全社會選拔精英。公務員嚴格按照《國家公務員法》進行選拔。招聘干部按照德才兼備的標準，一律實行公平招聘，尤其要注重從有較高文化水平和豐富實踐經驗的村干部中，從有較強的駕馭市場經濟能力的民營企業家中選拔人才。

提高鄉鎮干部的素質。在現有的鄉鎮干部中，還有相當一部分無論是文化素養、知識結構、思維層次還是處理復雜問題的能力都與執政要求不相適應。因此，要采取教育培訓、實踐鍛煉和輪崗交流等綜合措施，使他們的綜合素質有明顯提高，執政能力有明顯增強。

穩定鄉鎮干部隊伍。要著力改變現有的責任和利益嚴重不對等狀況，在同級別的干部中，鄉鎮干部任務最具體，責任最重大，工作最艱苦，待遇理應最高。因此，要出臺優惠政策，提高鄉鎮干部的政治和經濟待遇。要堅持正確的用人導向，把基層工作經歷作為提拔黨政領導干部的必要條件，使鄉鎮成為培養鍛煉干部的重要基地。

3．推進鄉鎮政府轉型

要樹立起服務政府的新的行政管理理念。進一步轉變觀念，從新形勢出發，確立起服務政府、有限政府、效率政府、依法行政的新理念。適應市場經濟條件下農村經濟社會管理的要求，合理界定鄉鎮職能，把主要精力轉到加強社會管理、公共服務和改善經濟發展環境上來，努力建設服務型政府。要強化服務理念，以服務為中心，努力做好各項工作。

要大力發展民間組織，創新管理模式。通過立法保護和政策扶持等途徑大力培育諸如農民協會、行業協會等各類社會組織和社區組織，充分發揮其在經濟社會中的組織協調作用，把政府管理社會的具體組織和運行工作轉移給社會和市場中介組織。同時，要加強行業協會自身規范化建設、組織機構和專職業務隊伍建設，使行業協會為政府、為企業提供全面、高效、優質的服務。

要提高服務水平和服務質量。完善各類便民服務措施，建立崗位責任制、服務承諾制、限時辦結制、首問責任制、AB崗工作制等制度，簡化辦事程序，縮短辦事周期，提高辦事效率。要加快電子政務建設，建設新型辦事平臺。要創新載體，使聯系群眾工作經常化、制度化，推進鄉鎮機關和鄉鎮干部進一步轉變作風。普遍地實行政務公開制、公示制、承諾制等，以便于社會各界和民眾的直接監督。

（三）構建新型的鄉村關系，提高鄉鎮領導農村工作的能力，創新鄉鎮科學執政、民主執政、依法執政的方式

“鄉政村治”的格局形成后，鄉鎮原有的權威受到了嚴重的挑戰，制度創新的不力、工作方式的陳舊，使鄉鎮的權威面臨著基礎的重建和結構的更新，而正確處理鄉村關系已經是一個重大而且緊迫的問題。

1．改變單一依靠行政命令的管理方式

隨著農村改革的不斷深化,傳統的鄉鎮管理模式已不再適應當前的形勢。因此,鄉鎮政府必須改變過去單一用行政命令手段去管理的方式，應在尊重村民自治權利的基礎上，代之以經濟、法律和教育等綜合手段，唯有如此才能取得良好的管理效果。如通過利益的驅動、思想教育等方式引導村民或村民自治組織去辦理一些鄉鎮內部公共事務(如大型水利工程、道路建設等)；再如積極指導村民或村民自治組織在實踐中學、運用民主,學會用規則進行鄉村事務的管理，制定有約束力的村規民約來完善村民自治管理。另外鄉鎮要對村民自治的運行狀況進行必要的監督。

2．完善鄉鎮政府對村委會的指導方式

我國的《憲法》、《村民委員會組織法》對鄉鎮政府與村委會之間的關系和各自權限作了一般性的規定,即鄉鎮政府有權指導村委會工作,但不得干涉屬于村治范圍內的事務。這對鄉鎮政府如何指導村委會提出了挑戰。因此,要根據《村民委員會組織法》,從制度上合理劃分各自權限，就目前村民自治的實踐而言,鄉鎮對村委會的指導方式主要體現為以下幾個方面：

（1）根據縣鄉經濟和社會發展計劃，制定宏觀指導性工作規劃，作為村級經濟、社會發展計劃的參考，從而保證鄉村發展的一致性。

（2）支持與協助的方式。首先是對村級權力的認可和支持，維護村級自治組織的法律地位和權威，其次是為村的經濟和社會發展提供服務。如爭取貸款、減免稅收、開發市場、法律咨詢、參與治理、協助村干部工作。等等。

（3）建立健全激勵和約束機制。通過精神與物質等方式，對村委會進行獎勵或者懲罰，以此來誘導和調控村級治理。

（4）培養村委會成員。采用多種形式對村委會成員進行法律和業務培訓，提高其政治素質、法律意識、政策水平和工作能力。

（5）建立村民自治章程、村規民約的審查和備案制度，確保國家法和民間法的一致和有效的銜接，保證村民自治依法進行。

（6）財務控制。農村改革的一個重要的結果就是村一級獲得了經濟自主權，特別是實行村民自治后，鄉鎮對村的經濟影響進一步減弱。鄉鎮可以通過對村干部的報酬和獎勵標準提出建議的方式和指導村理財小組活動的方式對村級財務的正常的運行產生影響。

（7）目標責任制的方式。鄉鎮政府對村委會的指導工作納入鄉鎮政府目標責任進行考核，設立專門的指導組織，切實的將指導工作納入鄉鎮政府的重大議事日程，定期研究，分類指導，這是指導的前提和組織保障。

3．建立健全農村工作指導員制度

要認真總結“萬名干部下基層”活動的經驗，探索建立一整套農村工作指導員制度。鄉鎮要派能力強、基層經驗豐富、作風正的干部擔任農村工作指導員，加強對村級工作的指導。縣（市、區）機關部門每年抽調一定數量的干部到鄉鎮掛職鍛煉，擔任農村工作指導員。要建立幫帶制度，以老帶新，幫助年輕干部盡快成長，培養獨擋一面的能力。要完善激勵考核機制，在干部選拔任用、先進評比等方面向農村工作指導員傾斜。

4．加強和改進以黨支部為核心的村級組織建設

一是加強自身建設，發揮村級黨組織的領導核心作用。全面推行“兩推一選”，把黨性強、有文化、有能力、年齡輕，具有無私奉獻精神，群眾威信高的黨員選進村級黨組織領導班子。實施跨世紀農村基層干部培訓工程，加大對村干部的培訓力度，提高村干部帶領群眾致富奔小康的能力，開辟發展壯大村級集體經濟的新思路、新途徑。二是理順村“兩委”關系。規范人權、財權、事權，建立村級組織良性運行的工作機制。對于用人權，要堅持黨管干部原則。對于財權，要堅持村務公開、民主管理制度。對于事權，要堅持先黨內后黨外、先黨員后群眾和民主集中制的原則，實行民主決策。三是充分發揮村級組織宣傳喉舌作用。積極宣傳黨和國家在農村的路線方針政策，使農民知道黨和國家對“三農”問題的關心。四是加強黨員隊伍建設。高標準、嚴要求地做好發展黨員工作，針對農村新富階層迅速崛起、社會影響力不斷擴大的新情況，積極培養和發展農村經濟能人中的優秀分子加入黨組織，把他們吸納到黨的隊伍中來，壯大黨組織的力量，擴大農村政治資源。深入開展先進性教育活動，積極探索創新黨員教育管理方式，建立健全黨員長效管理機制。

(四)推進基層民主政治建設，鼓勵群眾有序政治參與，搭建科學執政、民主執政、依法執政的平臺

讓公眾擁有對鄉鎮重大決策與管理事項的決定權，既能夠促使鄉鎮對下負責、提供鄉村社會需要的各類公共服務，又能夠對鄉鎮人員編制與財政開支形成最有力的控制。建立這樣的平臺，還能夠提高鄉鎮的政治合法性，增強其政治影響力。

1．充分發揮鄉鎮人大作用

地方組織法規定，鄉鎮人大行使下列職權：（1）在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執行；（2）在職權范圍內通過和決議；（3）根據國家計劃，決定本行政區域內的社會經濟、文化事業和公共事業的建設計劃；（4）審查和批準鄉鎮財政預算和預算執行情況的報告；（5）決定鄉鎮民政工作的實施計劃；（6）選舉鄉鎮人大主席、副主席，鄉鎮長和副鄉鎮長；（7）聽取和審查鄉鎮政府工作報告；（8）撤消鄉鎮政府的不適當的決定和命令；（9）保護社會主義的全民所有的財產、勞動群眾集體所有的財產和公民私有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；（10）保護各種經濟組織的合法權益；（11）保護少數民族的權利；（12）保護憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利。從鄉鎮人大的上述職權及其性質以及鄉鎮民主建設的要求來看，鄉鎮人大的主要職能應是“民主選舉、民主決策和民主監督”，即民主選舉鄉鎮政府的領導成員，對鄉鎮社區重大事項進行民主決策，對鄉鎮政府的行政行為進行民主監督。鄉鎮人大的這三項職能，亦可簡單地稱之為鄉鎮人大的“人事權”、“決策權”和“監督權”。當前，鄉鎮人大之所以處于鄉鎮權力結構的邊緣位置，也主要是由于鄉鎮人大應有的“人事權”、“決策權”和“監督權”旁落、虛置的結果。因此，要想提升鄉鎮人大的地位、作用，使鄉鎮人大切實履行各項職能，關鍵是落實鄉鎮人大的“人事權”、“決策權”和“監督權”。除了由鄉鎮人大選舉鄉鎮政府領導成員以外，還必須逐步增加或擴大鄉鎮人大對鄉鎮政府部門領導的任免權。有條件的地方，可以進行鄉鎮長的直接選舉試點，在試點的基礎上逐步擴大推廣。副鄉鎮長和鄉鎮政府部門領導人選改由鄉鎮長向鄉鎮人大提名，并由鄉鎮人大選舉產生或討論決定；有關鄉鎮社區的重大事項，必須由鄉鎮人大民主決策方可付諸施行。

2．實行鄉鎮黨委書記的公推直選

現在的鄉鎮領導干部，實際上是由縣級黨委決定的，仕途命運維系于上級。推行基層黨內民主，必須徹底斬斷這種人事關聯，改革鄉鎮黨委書記的委任制，實行委任的“官權退”，選舉的“民權進”。鄉鎮黨委書記和黨委班子要由黨員直選，作為黨委推出的鄉鎮長候選人要由黨員大會投票推舉，再由鄉鎮居民直選。選舉出來的鄉鎮官員非經換屆，上級黨政機關無權撤換。這將根本改變“只唯上、不唯下，只唯長官意志、不唯民之所欲”這樣倒立“金字塔”式的現行政權體系，從而真正實現立黨為公，執政為民。

3．推進基層民主政治建設

大力發展基層民主，推進以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為主要內容的村級民主自治建設。一是建立健全以“兩推一選”和“公開競選”為主要途徑的民主選舉制度。規范村民選舉委員會推選程序、選民登記程序、村民代表和村民小組長的選舉程序、候選人產生程序和投票選舉程序”，依法推進選舉，確保村民各項民主權力落到實處。二是建立健全以村民會議和村民代表會議為主要載體的民主決策制度。規范決策內容、決策程序和決策監督機制，通過民主決策活動，一方面讓村民參與村里重大事項和重要事務的討論決策，樹立村民的主人翁意識；另一方面能有效防止無法可依的“權力個人化”或“民主擴大化”傾向，使村民自治工作規范有序。三是建立健全以村民自治章程和村規民約為主要形式的民主管理制度。通過制定和實施村民自治章程或村規民約制度，把村里的事務納入有章可循、依法辦事的軌道，實行自我管理、自我服務、自我教育。四是建立健全以村務公開、民主評議、民主理財為主要手段的民主監督制度。完善村務公開，切實把群眾最關心、群眾利益息息相關的問題，及時詳細準確按程序進行公開。健全村民評議干部制度，對村委會及其成員進行有效監督。堅持民主理財和財務監督制度，充分履行村級財務監督小組的職責。

（五）立法建議

1．明確鄉鎮政府職能，制定《鄉鎮政府組織法》

加快鄉鎮行政的“法治化”進程，最根本的是要確立鄉鎮的執法主體資格。建議全國人大制定《鄉鎮政府組織法》，從法律上明確鄉鎮作為一級基層政府應有的地位和職權，使之具有與管理本區域內的各項事業和行政的職能、職責相適應的執法主體資格，讓鄉鎮政府的行政行為真正做到有法可依，依法行政。在法律和法規未明確規定的情況下，縣級以上政府及部門根據本地具體情況，可以委托、授權的方式賦予鄉鎮執法權限。

2．分離行政審批權和執法監察權

鄉鎮政府是我國的基層行政組織，它直接同人民群眾打交道，并代表著“國家”對鄉村社會進行直接治理，其管理方式具有明顯的直接性。建議全國人大通過立法，將行政審批權和執法監察權在鄉鎮一級進行分離，行政審批權賦予縣級以上政府或職能部門，而執法監察權則賦予鄉鎮政府。這樣不但能預防經濟發展中的“地區分割”，“各自為政”，而且也適應了行政監督的直接性和有效性。

3．在憲法中設立“地方自治制度”

目前的鄉鎮管理體制還反映了我國行政管理體制中的固有矛盾——“條塊矛盾”。“條塊矛盾”是我國行政管理體制中的“沉疴”，“條條”管理強調的是政令上下一致和暢通，“塊塊”管理強調的是一級政府的獨立與完整，以及內部各部門相互間的協調與配合。當代中國政府在行政組織結構上，已鮮明地表現出縱向層級化和橫向部門化的特征，即權力向部門傾斜，責任向政府傾斜。1982年以后，我國立法體制的發展又不斷強化了這種趨勢，“部門行政”日益取代了“政府行政”，最終導致了行政管理體制末端的鄉鎮政府職能的徹底“虛化”。綜觀世界各國，無論是聯邦制的國家，還是單一制的國家，大多數國家的憲法都規定了“地方自治制度”，其中央政府與地方政府的分權均已制度化、憲法化。我國雖然在憲法中也提到地方制度，但地方只作為國家的分治區存在，中央與地方雖然存在一定程度的分權，但遠未達到“地方自治”的程度。建議全國人大進行修憲，在憲法中設立“地方自治制度”，這不僅能夠從根本上消除我國行政體制中的“條塊矛盾”，有效地解決鄉鎮政府職能弱化的問題，而且能培養民眾的民主、自治與法治精神。