農村和城鎮基層民主監督思考

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近年來，*市委緊緊圍繞社會主義新農村建設這個主題，以科學發展觀為統領，以規范農村和城鎮基層“三公開”工作（黨務公開、政務公開、村務公開）為突破口，大力實施“三個全面”措施和“六統一”工作模式，在全市70個行政村和22個社區中全面推行“三公開”工作，較好地發揮了村務（居務）監督委員會的作用，推進了農村和城鎮“兩個”基層的黨風廉政建設。實行“三個全面”措施和“六統一”模式以來，全市農村基層信訪率同比大幅度下降80%，兩年來進京上訪率為零，為全市的改革、發展、穩定和社會主義新農村建設提供了強有力的組織保障。

一、實施“三個全面”，全面構建農村基層黨風廉政建設組織網絡

*市轄7個鄉鎮，6個街道，70個行政村，22個社區，總人口21.6萬人。多年來，由于有70%的農村基層黨支部沒有固定的辦公場所，特別是取消農業稅之后，農村基層黨組織職能作用呈弱化態勢，再加上個別村干部對林地補貼、低保、糧食直補等國家惠農政策不公開，存在徇私舞弊；在土地流轉、土地出讓、集體資產等涉及農民切身利益的問題上搞暗箱操作，侵占集體資產；甚至有的村干部利用手中的權力腐化墮落，尤其是大部分實行村支書和村委會主任一肩擔以后，由于在鄉鎮紀委領導力量弱化，對村級監督嚴重缺失的情況下，有些村干部搞一言堂，一人說了算，嚴重違紀違規的問題經常發生，稱霸一方，嚴重影響了黨在群眾中的形象；據不完全統計20*年至20*年，農村信訪量每年以25%的速度遞增，占到全市信訪總量的60%，而且多數發生在村干部身上。針對農村基層黨組織建設和黨風廉政建設存在的問題，市委先后制定下發了《關于加強農村基層黨組織建設的意見》、《關于進一步加強農村基層黨風廉政建設的意見》和《加強紀檢監察工作的意見》，全面加強農村基層黨組織建設和黨風廉政建設。

首先是全面啟動村部規范化建設，從20*年開始，*市委針對全市各村部建設不統一、村“兩委”無辦公場所問題，實施了市領導和市直部門黨委包保村部建設（社區辦公場所）計劃，市委、市政府共投入239.95萬元，新修村部20個、改建村部29個、修繕村部21個、新建和改建社區辦公室22個，統一制定了農村黨建“三位一體”揭示板，開展了農村黨員“智能工程”、農村黨員“五位一體”激勵法、村級干部“三諾一考”活動，不僅全市村“兩委”和社區都有了固定的辦公地點和活動的場所，而且農村基礎黨組織建設得到了進一步加強。

其次是實施“三個全面”措施。市委根據農村改革發展的需要，針對村黨支部書記和村委員主任實行“一肩挑”、農村基層組織“黨政大權”集于一身以及農村基層黨風廉政建設組織設置空白的問題，20*年底制定下發了《關于加強黨風廉政建設在農村基層組織中實施“三個全面”措施的通知》，要求在全市各村全面設置紀檢委員、全面建立村務監督委員會、全面設置廉政文化建設機構。20*年農村基層“兩委”換屆后，全市70個行政村通過村民民主選舉產生了村務監督委員會，村務監督委員會人員數量按大村5人小村3人來確定，并實行了由鄉鎮（街）紀委（紀工委）對村務監督委員會實行垂直領導的體制，建立起“三委”鼎立、相互制約的工作機制（村黨支部、村民委員會、村務監督委員會），制定了“三公開”工作制度，構建了市、鄉、村三級黨風廉政建設組織網絡。為了充分發揮好村務監督委員會的監督職能和作用，市委、市政府從解決好村務監督委員的誤工補貼和待遇問題入手，研究決定由市鄉二級共同籌集資金解決村務監督委員的誤工補貼和待遇，其中市、鄉兩級財政分別按每人每年300元的標準列入財政預算，有條件的村還可以追加補貼，同時，制定實施了《*市村務監督委員會及成員考核辦法》，監督委員會主任的報酬同履行職責、民主測評、考核結果掛鉤，按大、中、小村每人每年1500元、1200元、1000元為基數實行上不封頂，下不保底，極大調動了監督委員會履行職責的積極性。

第三是結合農村經濟改革徹底清理核對集體資產。市委成立了清理核對集體資產領導小組，抽調市紀委、組織部、民政局、審計局、農業局、財政局和經管站精干人員組成了清理核對集體資產工作小組，對全市70個村的集體資產進行了認真的清理核對，逐一登記造冊，統一開戶、分戶記帳、集中核算，實行“村帳鄉（鎮、街）管”、鄉（鎮、街）農村經管管理服務中心監管的管理模式，遵循“三不變，三分離”原則，即：計劃管理權、財務管理權、會計主體法律責任不變；單位開票、銀行收款、中心結算分離。凡是村里發生的收入與支出，必須經過村務（黨務）監督委員進行全程監督，對所發生的財務公開清單和報帳前的憑證進行嚴格把關審核，沒有村務（黨務）監督委員簽字蓋章，鄉鎮（街）農村經營管理服務中心不予核銷。同時，經營管理服務中心根據各村收入、支出和資金余額情況，每季度在各村張榜公布一次，接受村干部和村民的監督。

二、實行“六統一”，創新農村基層民主監督體制

隨著農村基層民主政治建設的不斷推進和農村各項配套改革措施的實施，以及國家“三農”政策的不斷出臺和社會主義新農村建設的興起，村民的民主意識、法治意識、監督意識、自我保護意識逐漸增強，對農村基層自治組織的執政能力、執政水平提出了更高更新的要求。為有效地規范村干部的用權行為，*市委制定下發了《*市鄉鎮（街）農村基層黨務“三公開”工作暫行辦法》和《“三公開”工作考核方案》，堅持以黨務公開為統領，以政務公開為保障，以村務公開為基礎，全面推進農村基層黨組織民主政治進程。

1、統一“三公開”工作的內容。為徹底改變農村“三公開”工作紛繁雜亂、無從下手的問題，市紀委、組織部、民政局、財政局和農業局等相關部門深入到農村基層進行了專題調研，對村民反映比較強烈的焦點問題進行了認真梳理，研究制定了《*市農村基層“三公開”工作目錄》，分為黨務公開、政務公開、村務公開、財務公開及服務五大類，總計32項公開內容，凡是《公開目錄》中要求公開和村民要求公開的內容，必須在規定的時間內向村民公開，接受村民的公開監督。同時，將《公開目錄》印刷成冊，發放到村民人手一冊，讓村民監督基層組織“三公開”的真實性和時效性。

2、統一“三公開”工作形式。根據公開內容的不同，按照長期公開、定期公開和隨時公開三種情況進行，常規性工作實行定時定期公開，階段性工作實行逐時逐段公開，臨時性工作實行隨時公開。為方便群眾及時了解“三公開”工作情況，市委統一了永久性公開板模式，公開板的正面設置基層黨務公開、政務公開、財務公開、村務公開、服務及其他公開、回音壁（群眾反饋意見建議及村整改答復情況公開）六個板塊，背面設置村各類組織機構組成及工作職責、聯系電話，村“三委”主要工作及民主監督流程圖。讓村民對村里所有的事務一目了然，出現問題時知道出在那個環節和誰應該對出現的問題負責任。同時，為把“三公開”工作落到實處，根據山區村民居住比較分散的特點，有些村民看不到公開欄的實際，建立了“三公開”工作中心聯系戶制度，每個村按照地理位置建2－3個中心戶聯系點，由村務監督委員把每次公開的內容送到中心戶，再由中心戶把村民的意見反饋到村務監督委員會。中心戶的建立不僅使地處偏遠村民及時了解村中事務，而且起到了向村民宣傳黨的政策、解釋村民疑問的作用。

3、統一“三公開”工作流程。為真正把“三公開”工作落到實處，制定了統一的《黨務公開監督程序》、《村務公開監督程序》和《財務支出監督程序》，村里各項事務必須按照工作流程要求，實施公開。所有公開事項由村務監督委員負責征求和整理村民意見，并及時反饋到“村兩委”，“村兩委”根據村民的意見整改后，公布落實的結果。同時，為解決重大事項議而不決的問題，建立了“三委”聯席會議民情懇談程序：第一步：村黨組織和村委員會研究確定懇談會議主題，提交村務監督委員；第二步：村務監督委員會就議題征求村民意見，搞好調查研究，分析存在的問題，形成調查報告；第三步：由村務監督委員提前一周將懇談會議題向村民公布；第四步：村務監督委員組織開展民情懇談，由村兩委相關人員和村民代表參加，村務監督委員圍繞主題就有關事項作詳細介紹，村民代表圍繞主題提出意見和建議，村干部就有關問題作解釋說明，如果形成一致意見，宣布懇談決定；第五步：如果懇談沒有達成一致意見，村兩委根據村民意見，制定解決的辦法和措施。如果意見分歧較大，則由村“兩委”向上級黨委匯報裁定；第六步：村兩委向村務監委會通報村民意見和建議解決落實情況，或通報上級黨委意見；第七步：通過公開欄向村民反饋意見和建議落實情況或公開上級黨委意見。通過開展民情懇談活動，調動了村民參與村重大事項決策的積極性，增強了村民對“兩委”工作的支持和理解。

4、統一“三公開”工作制度。為進一步加強村級各類組織建設，特別是充分發揮黨組織的戰斗堡壘作用，*市委本著務實、管用、統一的原則，對全市村級黨組織各項規章制度進行了重新歸納整理和修訂，共整理村黨組織建設、干部隊伍建設和民主政治管理、村務監督委員管理和黨務“三公開”工作管理等七大類29項規章制度，印刷成制度文本發放到村級組織。改變了過去農村基層組織制度規定不統一，“一個村一個令，一個和尚一個罄”的問題。使村級黨組織在遇到問題時，不再因為村民拿著幾個“紅頭文件”到底以哪個為準犯愁了，規范了村級黨組織、村委會、村務監督委員會工作，推進了“三公開”工作向民主化、制度化、規范化軌道發展。

5、統一“三公開”工作記錄。農村基層組織工作千頭萬緒，“上面千條線，下面一針穿”，尤其是村中各項記錄簿冊多達幾十冊，“你中有我，我中用你”，各種記錄十分混亂，需永久存的檔案更是一團亂麻，根本無法查閱。為方便查閱和存檔，我們將簿冊歸為7類，印制成冊，按照村組織分工，由專人按照職責和分工記錄，年終統一歸檔。通過統一工作記錄，“三公開”工作的每個環節都記錄在案，既防止了村黨支部、村委會、村務監督委員在“三公開”工作中走過場或弄虛作假，也方便了對“三公開”工作的檢查與考核。

6、統一“三公開”工作考核標準。*市制定下發了《農村基層“三公開”工作考核實施細則》和《農村基層“三公開”工作責任追究辦法》，對農村基層黨務公開、政務公開、財務公開、村務公開、服務及其他公開所包含的內容作了具體設計，明確了“三公開”工作考核必須遵守的方式方法、考核必須依據的細則標準、考核必須兌現的結果運用、獎懲以及責任追究等項目，從根本上解決了“三公開”工作“公開”難以取得實效、“考核”難以量化評價、“程序”難以監督制約的問題。

三、建立綜合考評機制，推進農村基層黨風廉政建設

為把“三公開”工作真正落到實處，*市建立了群眾考評工作機制，實行百分考核，推進農村基層民主自治、民主管理、民主監督進程，進一步提高了農村基層黨風廉政建設水平。

1、建立了“三公開”工作領導小組。市委成立了以市委書記為組長，市長為副組長，組織部、紀委、民政局、農業局、審計局等為成員單位的領導小組，并從相應的部門專門抽調人員成立了領導小組辦公室，凡是涉及農村基層“三公開”工作的問題可以隨時召開市委常委會進行專門研究和討論，解決實際工作遇到的焦點和難點問題。各鄉（鎮）按照市委的要求也成立了相應的領導機構，加強對轄區內行政村“三公開”工作的日常監督與管理。

2、建立了“三公開”工作百分考核制。根據《“三公開”工作考核方案》、《“三公開”工作考核實施細則》和《“三公開”工作責任追究辦法》，每年市“三公開”工作領導小組辦公室組成13個考核組對全市70個行政村的“三公開”工作進行全面考核，按照規定統一對村“三公開”流程、民主決策程序、民主評議村干部等十項內容賦予相應的分值，采取“聽、看、查、議、評”的辦法，根據考核評定為優秀（85分以上）、良好（70－85分）、一般（60-69分）和較差（60分以下）四個等次。根據考核評定結果，按照四個檔次核定村干部補貼（工資）標準，并將每個村考核分數加權平均到鄉（鎮）黨委年終績效考評之中。每年考核評定列在后三位的行政村，市“三公開”工作領導小組將對村主要負責人進行誡勉談話，并在電視臺作公開檢討，連續兩年列后三位的行政村，主要負責人要引咎辭職。

3、建立了村民民主罷免村官工作機制。在年終農村“三公開”考核中，凡是村民民主測評滿意率低于50%的村官一律辭職，職位空缺由村民代表民主選舉產生；在日常工作管理中，凡是有三分之二以上村民代表聯名對村官提出罷免意見，經黨務“三公開”工作領導小組考核，確定事實屬實且不適宜再擔任村官的，由本人提出辭職，再由村民代表民主選舉產生新的村官；凡是觸犯黨紀法規的交由紀委或司法機關處理。

4、建立了對村務監督委員會履職盡責發揮監督作用的評價機制。為切實發揮監督委員會的監督作用，制定實施了《*市村務（黨務）監督委員會及成員考核辦法》，并實行百分制考核，由鄉鎮（街）紀委（紀工委）對村務（黨務）監督委員會工作業績直接進行考核（工作業績占考核分值的70%）；由鄉鎮（街）黨委（黨工委）、紀委（紀工委）及村民對村務（黨務）監督委會及成員進行民主測評（民主測評占考核分值的30%）。對考核為不稱職（60分以下）的村務（黨務）監督委員會及成員，除不發補貼外，由當地鄉鎮（街）紀委（紀工委）向村委會提出建議啟動罷免程序予以罷免，并重新選舉村務（黨務）監督委員會及成員，這就增加了村務（黨務）監督委會及成員履行監督職責的壓力，確保了監督委員真正發揮監督作用。

四、培育重點典型，輻射帶動全市

為在全市全面推開農村基層“三公開”的“六統一”模式，*市委、市政府選擇基礎條件比較好的葦沙河鎮葦沙河村作為試點進行重點培養，并在經驗成型后形成電子版模式，通過召開現場經驗交流會、在紀委網站上選登經驗材料、組成聯合檢查組督查、市領導調研等形式在全市70個行政村中予以全面普及推廣，使全市農村基層“三公開”工作一步躍入制度化、規范化和科學化管理軌道。

在全面規范全市農村基層“三公開”工作的基礎上，*市把“六統一”模式延伸到城鎮社區。借助今年社區換屆的有利時機，印發了《加強城鎮社區廉政文化建設實施“三個全面”措施的通知》，即在全市各城鎮社區黨組織中全面設置紀檢委員、全面建立居務（黨務）監督委員會，全面建立社區廉政文化機構，并選擇基礎條件比較好的建國街道世紀春社區，作為城鎮社區“三公開”工作“六統一”模式的試點，并進行了重點培養，在經驗成型后形成電子版模式通過召開現場會經驗交流會等形式及時普及推廣到全市22個城鎮社區之中。與此同時，*市還將“三公開”工作與廉政文化進社區活動有機結合，在全市城鎮社區中普遍建立了“廉政文化建設監督反饋”等制度，并實施了黨員干部監督“五進社區”（領導干部日常監督進社區、入黨公示進社區、干部提拔公示進社區、評先選優公示進社區、黨員干部考核考察進社區）等措施，開展了居住社區領導干部“扶貧思廉”結對子活動。至此，“三公開”工作已經在*全市農村和城鎮基層順利展開，并且全面走向規范化。