人民調解工作長效措施

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黨的*提出了“全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化……”的宏偉目標，*報告尤其強調：“二十一世紀頭二十年，對我國來說是一個必須緊緊抓住并且可以大有所為的重要戰略機遇期……，是實現現代化建設第三步戰略目標必經的承上啟下的發展階段，也是完善社會主義市場經濟體制和擴大對外開放的關鍵階段。”歷史與現實都把我們帶入了社會發展的高速期，與此同時也相應地、必然地帶來了大量的社會矛盾，這也符合人類社會充滿矛盾，矛盾是社會存在的基本形式這一發展規律。因此，要完成改革和發展的重任，必須妥善、合理地及時化解涌現出來的社會矛盾，必須保持長期、和諧、穩定的社會環境。這一點對作為政治中心的*尤為重要。

社會發展需要穩定，穩定促進發展。因此，各級黨委、政府應高度重視穩定與發展的關系，穩定是前提、是基礎、是保障；發展是關鍵、是核心、是動力。因此，探索一套行之有效的，符合社會發展需求與發展規律的調處社會矛盾糾紛的機制、措施是我們當前及今后發展的一項重要課題。

社會矛盾與民間糾紛是多元的、復雜的，尤其新時期產生了一些新型的、復雜的糾紛，因而解決的方式與手段也應是多樣的、靈活的。在法治社會，主要有訴訟和訴訟外的兩種方式。人民調解即是訴訟外調解糾紛的一種行之有效且具有廣闊發展前景的一項重要而長效的措施。

一、充分認識人民調解的重要性與潛在優勢，完善化解社會矛盾的機制

新時期出現了大量的社會矛盾，既有傳統的民間糾紛，民事糾紛還有具有時代特點的新型糾紛，可以說矛盾呈現出主體的多元化（公民與法人、公民與政府、法人與法人、法人與政府）、內容的廣泛性（城市管理、“三農”問題、干群關系、下崗就業），客體的利益化（不是傳統的人際關系，多為補償、勞動爭議等利益型），各種矛盾突出、多發和復雜是當前糾紛的顯著特點，而對這些大量的人民內部矛盾和法律規則及程序處于高度不明確或不健全的狀態，糾紛解決機制必須創新，我們急需建立健全多層次、多元化的社會矛盾調處機制與措施，充分應用法律、行政、經濟、民間等各種手段化解矛盾。

人民調解即是糾紛調處機制中的一個獨特環節，是一項具有中國特色的法律制度，是人民群眾通過自我教育、自我管理、自我約束的方式解決糾紛的機制。目前，我市共有調解組織4000余個，每年調處糾紛10萬件。尤其去年以來，人民調解協議被賦予法律效力后，調處的力度日益加大，尤其在調處重大經濟型、利益型糾紛中發揮了獨特作用與優勢，越來越被社會和群眾認可。實踐證明，發揮人民調解的職能，加強人民調解工作是化解矛盾糾紛的重要方式，是整體社會矛盾調處機制中不可忽視、無法替代的一環，無論從歷史還是現實，從當前與未來，從國際與國內，加強新時期人民調解工作是維護首都穩定的一項長效措施。

（一）加強人民調解，符合世界各國非訴訟解決糾紛方式蓬勃發展的時代趨勢。人民調解被國外司法界和友人譽之為“東方之花”、“東方經驗”，許多國外友人來我國學習到人民調解后，回去加以完善與發展，現已形成一套健全完善的訴訟外解決矛盾糾紛的機制，統稱為替代性糾紛解決方式（ADR）。當今替代性糾紛解決方式在現代社會中被廣泛大量地應用，其功能和地位正日益提高，并且逐步被納入法律軌道，形成了與民事訴訟機制相互銜接的多元化糾紛解決機制。美國于1998年國家頒布了ADR法案，同時許多洲都已分別制定了相當系統的ADR法。日本多元化的非訴訟解決方式日臻完善，現在以民事調停和家事調停解決的民事糾紛一年有30萬件，大體與通過民事訴訟解決的民事案件數量相等。德國的民間調解等非訴訟機構遍布城鄉和各行各業。歐盟正在制定一部適用于歐盟各國的《糾紛解決法》，聯合國也正在起草倡導適用調解手段解決社會矛盾的法律文件。由此可見，用非訴訟調解的方式解決社會矛盾糾紛，已成為許多國家認同并得到實踐廣泛證明的較好方法之一，成為當今各國司法改革的一種趨勢。

（二）加強人民調解，合乎中國國情，順應民意，具有廣泛的群眾基礎。人民調解是在民間調解的基礎上發展起來的。我國調解歷史悠久，已有幾千年的歷史，適用范圍極廣。我國傳統文化中的“息訴”、“和為貴”、“訟則兇”等觀念，至今在人民群眾中仍廣為流傳。中華民族有著安分守已、追求和諧、誠實、謙讓、克已和寬善的優良品質，這為民間糾紛的發達，創造了良好的基礎。在調解與訴訟中，廣大人民群眾更容易接受調解，改革開放以來，尤其是上世紀九十年代以來，人民調解工作雖然一度弱化，但依然為解決大量的新出現的各種民事糾紛發揮了重要作用。在2002-2003年調解協議被賦予法律效力一年中，調解組織即達成了具有法律效力的疑難糾紛協議2500件。現實生活中，人民調解組織接待的絕大部分糾紛當事人都表示，如調解可以解決問題，最好不要鬧到法院上，這既傷和氣，又費精力和財力。實踐證明，大家越來越認識到人民調解工作既繼承了中華民族的優秀文化傳統，又與社會主義法律規范相協調，符合先進的訴訟理念和先進文化的前進方向，符合最廣大的人民群眾的利益，歷史經驗告訴我們：人民調解工作符合中國國情，應該進一步加強創新與完善。

（三）加強人民調解工作，符合社會運動發展規律。調解是天然的社會救濟方法和機制，也是社會救濟的主要形式，它廣泛的存在于社會生活的各個領域，作為一種糾紛的解決方式，調解在中國已經被證明實踐了數千年，它作為中國社會調整的一種基本標志，也在反復地被人們所解讀。人民調解具有的群眾性、民間性能及時有效地對出現的矛盾和糾紛做出反應，對其它調控手段所力不能及的微觀社會迅速地加以調整，這正是社會機體自我完善機制的突出表現。從*市調解組織調解的糾紛分析，95%全部來自基層，政府部門的上訪案件80%以上也來自基層，因此加強身處群眾中間生存于基層的人民調解工作，可以將95%的民間糾紛和一部分來自基層的其它社會矛盾消除在萌芽，消除在基層。

（四）人民調解擁有獨特的優勢，具備其它解決糾紛機制無法代替的特色。人民調解是在人民調解員的主持下，雙方當事人本著互諒互讓的原則，達到最終和解的一種方式。人民調解員發揮方便、快捷、省時、省力生活在群眾中，了解熟悉群眾的優勢，開展矛盾糾紛的調處，人民調解與法院的訴訟調解比較具有如下優勢：

1、人民調解具有主動性，有利于矛盾糾紛及時解決。訴訟程序的啟動是一種被動程序，它遵循的是“不起訴不受理”的原則。法官不能自己“主動找活干”，而是在法院“等活干”。人民調解則不然，調解員可以主動介入，這種主動性有利于矛盾糾紛的及時解決。*市調解組織每年處理的2000件防止矛盾激化案件，全部為主動介入型。

2、人民調解具有低耗性，有利于降低解決糾紛的成本。人民調解的原則是不收費，不必遵守一套復雜的程序，隨時隨地都可以調解，這樣既為當事人節約大量時間，訴訟費用，也減少了訴訟成本。

3、人民調解具有廣泛性，有利于方便廣大人民群眾。訴訟調解必須具備相應的實質要件和程序要件，并且法院或法庭的設立最基層的也在鄉鎮。而人民調解組織機構是星羅棋布，村、社區、廠礦、企事業都有，方便了群眾。另外，調解的時間、地點及協議生效履行都不受任何限制，全部按著當事人的需要進行。另外調解依據不僅僅依法，還可以適當參考地方習慣、道德、人情等社會規范，緩和法律與本土實踐情況的矛盾，做到合情合理，尤其在法律法規規定不明確的情況下，合理快捷解決糾紛。

4、人民調解具有自愿性，有利于當事人之間和睦相處。用人民調解的方式解決矛盾，比起訴訟的方式來，要溫和平緩得多，它是非對抗性協商，有利于減少當事人的對抗，富于人情味，能使當事人減輕心理負擔，不傷害和氣，有利于團結。

縱觀歷史與現實，橫看國外與國內，人民調解在社會整體解決矛盾糾紛環境中具有獨特的優勢和廣闊的發展空間，在維護社會穩定的今天，只能加強，不能削弱，它應與法院調解、行政調解共同構成一條化解矛盾糾紛的防線。

二、從現實看，人民調解工作的作用與功能

1954年隨著《人民調解委員會暫行組織通則》的頒布實施，人民調解制度在新中國得到了正式確立和統一，人民調解工作蓬勃開展起來，全國的社區、村普遍建立了人民調解委員會，人民調解員遍布城鄉各地，*市有調解組織4000個，每年調處糾紛都在10萬件以上，最高時達到每年20萬件，與法院同期受理的民事案件的比例達到17：1。廣大調解員認真堅持“調防結合，以防為主”的方針，僅1995年至2000年就調處民間糾紛70萬件，防止民事案件轉為刑事案件9300件，切實發揮了劉少奇同志提出的“政法工作第一道防線”的作用。大量的工作實踐證明，人民調解在處理新時期人民內部矛盾方面具有獨特的優勢和不可替代的功能。

（一）人民調解具有直接調解糾紛，化解矛盾的功能。為及時調解矛盾糾紛，維護基層社會穩定，全市建立了4000個社區（村）調解委員會，300多個街道（鄉鎮）調解委員會，400多個廠礦、企事業行業調解委員會，形成了調解員----調解小組----調解委員會三級人民調解網絡。這些調解組織覆蓋了全市社會的方方面面和各個角落，每年調處10萬件左右的矛盾糾紛。近年來，調解組織積極拓展很多領域，主動介入土地承包、城市拆遷、物業管理等一些新型糾紛，尤其在今年開展土地承包過程中，僅密云縣在6、7月兩個共排查出各類矛盾糾紛186件，其中土地承包糾紛163件，占87%，解決了151件。這些糾紛的解決，有力地維護地區的社會穩定。

（二）人民調解具有獨特的超前預防功能。人民調解的方針是“調防結合，以防為主”，即在糾紛未發生前，注重做好超前預防，把可能發生的糾紛消滅在萌芽狀態；糾紛發生后，積極做好調處工作，防止矛盾反復。實際工作中，調解組織主要從以下三個方面發揮預防功能：一是根據民間糾紛的特點，開展季節性、地域性的重點預防；二是通過日常的法制宣傳，開展普遍預防；三是將調解納入到社會治安綜合治理和社會主義精神文明建設中，開展各種形式的文明創建活動，形成良好的人際關系，預防矛盾的產生。

（三）人民調解具有體察民情，向政府反映社情民意的信息反饋功能。人民調解員是由群眾選舉產生的，他們貼近群眾，生活在群眾之中，可以及時了解和掌握群眾的意見和呼聲，并及時向基層政府和有關部門反映問題，密切政府和群眾的關系，為政府的科學決策提供社情參考意見。如今年全市司法所開展農村土地承包糾紛的調查，及時將排查的結果上報當地黨委和政府，為上級決策，妥善化解矛盾提供了科學依據。

三、當前人民調解工作存在的問題與建議

人民調解經過幾十年的發展，無論在工作開展上還是組織機構，隊伍建設上都取得較大的成績，但相對訴訟調解也存在一些自身的缺陷與問題。如隊伍不穩定，每次隨著三年換屆的選舉，人員總是處在流動狀態下，不利于人員素質的提高，多數人員文化偏低，尤其法律知識欠缺，不能很好地適應工作的需要；另外，調解人員的力量不足，每人身兼多職，削弱了調解工作的力量；缺乏調解經費保障，目前每人每年僅有80元的業務培訓經費，沒有必要的勞動補償，不利于調解后續力量的發展；社會對調解工作的認識還不到位，它是一項基礎性工作，不是立即見效的工作，絕大部分人沒有認識到它的長久效益和潛在能量。

新時期人民內容矛盾糾紛涉及到經濟、政治、思想、文化各個領域，而化解這些矛盾糾紛，防止糾紛激化，必須在各級黨委、政府領導下，全社會共同參與，正確運用經濟、行政和法律等手段加以處理，人民調解工作應從以下幾方面加強。

（一）樹立“大服務”思想，深化人民調解工作的改革

人民調解工作要緊緊圍繞社會主義市場經濟體制的實際，牢固樹立“大服務”的思想，堅持“調防結合，以防為主，多種手段，協同作戰”的方針，充分發揮人民調解工作的職能作用和群眾性自治組織的作用，以加強組織建設、提高隊伍素質和拓寬業務領域帶動其他方面的改革，努力為維護社會穩定服務。

1、各級黨政領導應當重視、支持人民調解工作，使其更好地發揮化解人民內部矛盾的積極作用。在正確處理新時期人民內部矛盾的整體工作中，人民調解處于基礎性的地位，是一項高效益、低成本、投入少、見效快的治本性措施。發揮人民調解組織的作用，可以有效地把一般性民間糾紛解決在基層，可以把重大疑難矛盾糾紛納入視線，引導到適當的解決渠道，從而把人民內部矛盾的無序性、盲目性流動，納入到總體控制，合理分流，依法解決的軌道上來。這樣，可以使各級領導擺脫糾紛纏身的被動局面，集中精力抓改革、抓發展、抓大事。各級黨政領導要重視支持人民調解工作，同時財政上加大人民調解員的培訓經費、表彰獎勵以及宣傳等經費，以利于迅速健全人民調解組織，提高隊伍素質，更好地發揮應有作用。

2、大力拓寬服務領域。努力拓寬人民調解工作業務領域是當前人民調解工作改革的重點。要認真做好婚姻、家庭、鄰里、房屋宅基地、生產經營等多發性、常見性民間糾紛的調解。同時，要緊緊圍繞黨委政府的中心工作，努力做好涉及土地承包、村務管理、征地拆遷等方面的群體性、易激化糾紛的調解工作。要進一步探索總結在農貿市場、外來人員聚居地、大型建設工地開展人民調解工作的作法和經驗，為發展經濟、繁榮市場服務。

3、加強組織建設，壯大隊伍，提高素質。要在整頓健全現有調解組織的基礎上，要積極從離退休干部、教師、下崗職工中，挑選有文化、懂政策、年富力中的人員充實到調解組織中來；廣泛開展多種形式的業務培訓，加強與人民法院的協作，利用公開審判的機會，有針對性地提高調解員的業務能力，要結合新時期人民內部矛盾的特點和變化，制定中期規劃，逐步使培訓工作制度化、經常化、規范化。

4、建立健全內部運行機制。要加強人民調解委員會的以目標責任制為主要內容的各項制度建設，繼續深入開展標準化調委會創建活動。制訂明確的工作規范，教育廣大調解人員自覺遵守調解工作的原則、紀律和職業道德，主動接受人民群眾的監督。要完善獎勵機制，大力表彰宣傳成績顯著、貢獻突出的人民調解委員會和人民調解員。提高調解人員的待遇，解決調解人員的人身安全、養老等后顧之憂。

（二）應加強與人民法院、民政部門的聯系與溝通，多方配合，共同做好調解工作

人民調解與法院訴訟雖然實現了初步的銜接，法院對調解工作的指導也逐步加強。但要真正實現法院工作與人民調解工作健康、有序地互動與發展，還有許多工作要做。如加強對調解工作的指導水平，進一步深化民事審判的改革，建立多種培訓指導機制等一系列問題還需要進一步深化與探討。

隨著人民調解協議書效力的確認和調解工作改革的深入，人民調解工作定會有更大的發展潛力與空間，在維護社會穩定中將發揮越來越大的作用。人民調解作為化解社會矛盾糾紛的一種手段，作為整體解決矛盾糾紛機制中的一個環節，還應與公安、法院等政法部門配合，在人民調解的范圍上進一步拓展與深化。我們認為，在指導思想、工作理念上，應認真研究如何更好地整合法院調解、行政調解、人民調解三種資源優勢，使三種資源優勢，使三種調解力量的優勢得到互補，政法各家聯手做出這一努力，在維護首都穩定中發現更大作用，不僅有著可行性，而且也非常現實必要。

1、人民調解組織與法院配合，將人民調解設為訴訟前置。法院解決矛盾糾紛的優勢在于權威性、強制性。然而，解決當事人的糾紛，既有法律問題，也有思想問題，還有具體問題。法院對當事人的思想問題不可能花很大精力去疏導，所以有一部分民事糾紛盡管在法律上得到了解決，實際上為“官了民不了”。首先，法院可將一些事實清楚，責任明確的簡單民事糾紛及一些標的額的經濟糾紛設定為由人民調解組織先行調解，法院不在直接立案受理。這既可以減輕法院的壓力，也深化了人民調解的工作范圍；其次，法院在糾紛案件結案后，若仍有后繼工作需做的，應將有關情況告知糾紛所在地的人民調解委員會，并附送調解書或判決書，所在地人民調解委員會應做好后繼調解工作，并及時向人民法院反映有關情況。

2、人民調解與公安部門配合，協助其調處矛盾糾紛。公安機關長期以來受理大量糾紛，許多糾紛由于當事人不愿調解或調解不成的，除對當事人違法行為給予行政處罰外，民事部分只能指導當事人向法院起訴，對于當事人行為不夠治安處罰，確有民事爭議存在，而又不愿調解，或調解不成的，公安機關只有說服當事人通過其他途徑解決；對于當事人調解達成協議，事后反悔或不履行協議，只能指導當事人向法院起訴，重新啟動訴訟程序。如果人民調解組織介入，達成人民調解協議，法院只需對協議進行審查與認可，而不需重新對原糾紛進行再審。由于大量的民間糾紛引起的治安糾紛牽制了公安相當大的力量，人民調解組織應當給予應有的支持。首先，人民調解組織應與社區民警建立聯席會議制度，定期溝通情況。其次，人民調解與公安機關建立具體的銜接機制。調解組織在調處疑難糾紛時，遇到有可能激化的矛盾，社區民警應積極參與。公安機關對案件的民事爭執部分，在查清案件基本事實、分清基本責任的情況下，可移交人民調解委員會，并附有關材料。這可大大減輕了公安派出所處理大量矛盾糾紛的壓力，集中精力力量做好偵破與治安防范工作。

3、民政部門應配合司法行政機關做好人民調解組織的建設工作。人民調解組織是在居委會和村委會下設立的一個群眾自治組織，人民調解員的選配，人民調解組織的設立由民政部門一家負責，但由于人民調解專業性決定了對人民調解員的特殊要求，民政與司法部門應加強溝通，共同解決人民調解員穩定性差，民調與治保會合一力量弱，人員專業性差等問題，努力建設一支素質較高，有一定專業性、適應性新形勢發展要求的調解員隊伍是提高調解質量與水平的重要措施。

（三）黨委、政府要加強應對人民調解工作的領導，在經費保障上給予必要的支持

目前，街道（鄉鎮）的人民調解員除由司法助理員承擔外，還聘請了大量的退休法官、檢察官、法律專業人才的志愿者，村（居）的絕大部分調解員也沒有報酬，要保障此項工作的長期運轉，吸收高素質人員加入到調解隊伍，必要的經費保障是前提基礎。因人民調解是不收費活動，可采用按件補貼的方式調動社會力量的積極性，充分發揮了人民調解的職能作用，使三者形成相互配合的良性循環的關系。