鄉鎮黨委換屆運行情況調查與思考

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今年的鄉鎮黨委集中換屆是在領導配備改革和不斷推進社會主義新農村建設的背景下進行的。換屆后，鄉鎮黨委班子運行如何？怎樣提高班子運行質量？最近，我部成立了專門的課題組，在全面調查的基礎上，重點調查了哲橋、大市等13個鄉鎮，共召開座談會6次，發放和收回調查問卷580份。有關情況綜述如下：

一、鄉鎮黨委換屆后班子的運行情況

據調查，鄉鎮黨委換屆后，我市鄉鎮領導班子大都運行平穩，工作步入良性循環，特別是*等16個鄉鎮班子能順應形勢，及時調整，工作發展態勢較好。目前，全市新一屆鄉鎮黨委班子運行主要有以下特點：

（一）領導格局更新

這次鄉鎮黨委班子配備改革，副書記職數由原來的4—5人減少到1人，而且明確鄉鎮人大、政協主要負責人一般不進鄉鎮黨委班子，這一安排使鄉鎮的領導格局發生了明顯的變化。一是領導責權的變化。由于副書記職數的大幅減少，黨委書記管理的幅度加大，黨委書記的有限精力只能放在“議大事、抓大事”上，客觀上使權力得到下移，絕大多數鄉鎮落實了黨委委員負責制，由黨委委員管片帶線，分管重要工作，平衡了責權關系。如新市鎮實行了黨委委員責權制，除重大、中心工作由書記負責外，其他工作從問題收集、方案制定、協調處理，均由分管黨委委員全權負責。二是決策議事形式的變化。過去決策議事是書記定基調，副書記合拍子，黨委會、黨政聯席會實際上是聽一下意見，通報一下情況，如今黨委會真正具備了決策議事的職能。如永濟鎮實行三會決策制，日常工作由黨委會議決策，中心工作由黨政聯席會決策，重大事項由黨政聯席會無記名投票決策，充分發揮了會議決策的核心作用。三是協調方式的變化。換屆后，人大主席、政協主任退出黨委班子，鄉鎮人大、政協工作具有了相對的獨立性，協調方式由原來的對內協調變成了對外協調。為理順人大、政協與鄉鎮黨委的關系，部分鄉鎮建立了溝通機制，保證了鄉鎮“四大家”協調順暢。如大義鄉建立了日常工作通報制、重大工作意見征求制、核心工作人大政協審議制等規章制度，加強與人大、政協的溝通協調。

（二）管理體制更順

97.5%的調查對象認為，通過班子配備改革，基本上達到了“三個目的”。一是減少了職能重疊。換屆前，班子職數多，分工交叉重疊，全市31個鄉鎮共有黨委班子成員323人，其中副書記就有214人，有時一項工作就有2、3個人管。換屆后黨委委員和副書記分別為208人和31人，精簡幅度分別是33.75%和85.10%。班子成員的精簡，大大減少了職能重疊和分工交叉的現象。二是減少了管理層次。換屆前，鄉鎮黨委管理模式共有書記、副書記、黨委委員、村干部4個層次，處理群眾問題需經6個步驟。換屆后管理模式有書記、黨委委員、村干部3個層次，處理群眾問題流程清晰，僅4個步驟，贏得了大量處理問題的寶貴時機。據大市鄉派出所所長蔣洪飛反映,今年3月（換屆前），該鄉八石村發生一起電擊傷人突發事件，派出所到鄉里聯系協調，主管、分管、協管領導“你推我讓”，耗時數日，解決問題總共用了15天。而今年8月（換屆后），該鄉敖山村發生同樣的突發事件，分管黨委委員當晚就帶領派出所干警奔赴現場處理妥當。三是降低了行政成本。隨著職數的精簡，副書記層次自動消失，公務開支減少，行政成本降低。長坪鄉財稅所給我們算了一筆帳，

同期相比，干部待遇得到提高，但行政總開支卻有所降低。

（三）主體意識更濃

調查發現，作為執政主體，鄉鎮黨委班子及成員主體意識明顯增強。一是強化了憂患意識。此次鄉鎮黨委換屆，干部的進退留轉都憑實績衡量，由代表作主，干得好、干得了就能“進、留”，干得不好、干不了就要“退、轉”，形成了正確的用人導向。特別是換屆后一部分落選干部落選不落志，積極工作，如抗洪英雄遙田鎮的彭小文、肥田鄉的譚奇卯和大和圩鄉的胡新芳，大義鄉新農村建設模范徐興中等，對現任黨委委員更是一種鞭策、一種激勵，增強了憂患意識。二是強化了責任意識。新班子分工更合理，職責更明確，黨委委員既是領導者也是參與者，既是決策者也是執行者，責任意識加強，更注重為民辦實事。余慶鄉從群眾利益協調上著手，在今年武廣高速鐵路征地、拆遷工作中，主動協調指揮部與群眾關系，維護群眾利益，確保無一例重大沖突事件發生。上架、夏塘、龍塘、馬水等鄉鎮在“救民”上下功夫，“7·15”洪災后，主動和鄉鎮衛生院對災區的房屋、街道、水井進行消毒，防止了災后無重疫。三是強化了服務意識。大多數鄉鎮黨委明白了“服務促進發展，服務深得民心”的道理，盡心盡力做好服務群眾的工作。如導子鄉按照群眾意愿，在基礎設施建設上著手，籌資興建通村公路60公里，爭取項目資金700多萬加強煙田水利設施建設。哲橋鎮從富民上著力，鼓勵全鄉民眾參與農業產業調整，發展養殖業，帶來效益300多萬。

（四）班子活力更強

一是班子趨向年輕，呈現了青春活力。據統計，換屆后31個鄉鎮黨委班子平均年齡僅為35.8歲，其中壇下鄉黨委班子平均年齡僅為34.14歲，大批年輕有為的干部得到啟用，激發了班子的生機與活力。二是結構趨向合理，呈現了發展活力。新班子文化、知識結構進一步優化，大量知識性、專業性人才充實到班子中，增強了班子發展后勁，基本上符合當前農村產業調整、經濟發展、依法治鄉的需要，提高了帶民致富的能力。三是能力不斷增強，呈現了創新活力。經過優化、配強，鄉鎮班子領導農村社會經濟發展、帶領農民致富的創新能力進一步增強。小水鎮班子成員均為大專以上文化，換屆后，班子能充分利用區位優勢，在抓好引資3億建設金盾水泥廠項目落實的同時，繼續加大招商引資力度，先后引進了投資2億的鐵路器材廠、2個投資300萬元的玩具廠等一批發展后勁強勁的項目。

二、問題及原因

調查中，我們發現鄉鎮黨委班子運行中，還存在著四個方面不容忽視的問題，必須加以認真對待。

（一）角色定位不準，制約了班子整體效能

一是鄉鎮執政角色定位不準。大多數鄉鎮班子認為自身的主要職能是管理，而不是服務。實際上在農村稅費改革后，隨著農民自主化程度的不斷增強和農民對鄉鎮政府的依賴性逐漸減弱，農民要求實行村民自治的呼聲也越來越高漲，需要鄉鎮一級為新農村建設提供更全面更高效的服務。但在這些方面，鄉鎮還沒有找準切入點，不能及時有效轉變職能，面對群眾急需的信息、技術、法律、政策等服務，心有余而力不足。對村民自治也很難改變政府主導一切、包攬一切的傳統思維。二是黨委委員角色定位有偏差。主要有三種情形：一種是由副書記改任黨委委員的，認為降了格，與自己原來的下屬站在同一起跑線，感覺不公平；一種是留住的黨委委員，認為實行黨委委員負責制，黨委委員位置比副鄉鎮長重要，提拔要快，工作中表現出一種優越感，不能很好地處理與其他班子成員的關系；一種是部分黨委委員不入格，停留在過去的管理體制當中，等靠思想嚴重，工作思路不清，目標不明，缺乏獨擋一面的能力。這些問題的出現，已成為班子不和諧、不團結的潛在因素。三是人大主席、政協主任角色定位不明。換屆前，鄉鎮人大主席、政協主任兼任黨委副書記，在班子中既是決策者，也是監督者。換屆后，還原了其監督職能，但因已不是黨委成員，在黨委決策時沒有表決權。人大主席、政協主任的工作分配在各鄉鎮存在很大的差異，隨意性大，他們的能力和作用沒得到充分發揮。

（二）矛盾沖突較多，影響了工作的整體協調

一是落選干部“要上”的要求與領導干部職數規定的矛盾。這次鄉鎮黨委換屆選舉，落選59人，其中原黨委副書記26人，他們的落選并不全是個人原因造成的。絕大多數落選干部，特別是落選的原副書記，強烈要求組織上安排適當的職位或調入市直單位工作。但根據上級嚴格控制領導干部職數的要求，組織上難以滿足他們的愿望，既給組織帶來了一定壓力，又給鄉鎮工作造成一定的負面影響。二是部門利益與鄉鎮職能的矛盾。通過鄉鎮改革，改善了農村政治體系和鄉鎮機構設置，從體制上促進了新農村建設。但由于國家對一些重要的職能采取垂直管理，形成了不同層級的部門利益與鄉鎮職能間的“條條”與“塊塊”的矛盾與沖突，鄉鎮權利弱化，但鄉鎮兩大（對下工作壓力大，對上工作責任大）兩小（財力小、權利小）的格局并沒得到改變。三是站所管理與鄉鎮責權的矛盾。鄉鎮站所是縣市職能設置的派出機構，原本是為了方便農村，提高效益。但由于鄉鎮站所管理權限不清，其職能難以整合和協調。部門出于自身利益，不愿放權，但管理幅度偏大，無力管。而需向廣大群眾提供大量服務的鄉鎮，需要堅強的財力和人力保障，但由于對站所缺乏必要的制約手段，想管而無能管。這種尷尬局面，往往使鄉鎮政府在大多時候處于“管，違背法律、法規；不管，違背本意、責任”的兩難境地。

（三）機制制度滯后，弱化了對權力運行的監督

一是思想認識滯后。換屆后，人大主席、政協主任礙于身份變化，加之考慮到自身進步等因素，對黨委議事、決策的參與，往往突出了支持、維護的一面，淡化了監督、制約的一面。在工作管理上，由黨委委員管片帶線，政府人大副職都是片員、組員，服從于片長管理。工作中，由于個人福利待遇與目標管理考核掛鉤，他們往往把完成工作任務、多拿獎金作為第一目標，弱化了對黨委依法執政的監督。二是監督手段滯后。換屆后，管理層次減少，削弱了副書記在班子中的制衡作用，黨委書記權力趨于集中，易造成強權書記包攬一切。同時，迫于職數壓力，在黨委換屆中，黨委委員不與政府、人大交叉任職，造成黨委內部工作缺少政府、人大、政協的參與，不利于科學決策。三是制度建設滯后。換屆后，部分鄉鎮結合實際建立健全了議事、決策、工作管理等各項規章制度，但大部分鄉鎮沿用了以往的管理模式，沒有通過制度創新來消除因體制變化帶來的監督弱化問題。特別是對“一把手”的監督，存在班子內部監督偏弱的情況。

（四）心理的嚴重失衡，不利于干部的健康成長

一是年輕干部“憂慮癥”。近年來，隨著人事制度改革深入，鄉鎮領導職數的一再精簡，年輕干部“上”的門坎更高，臺階更少，渠道更窄。加上隨著經濟發展，價值取向的多元化，年輕干部普遍對自己的政治前途擔憂。調查顯示，57%的年輕干部認為職數精簡后在近兩年內很難提拔，工作動力不足。二是落選干部“憂郁癥”。由于受“只能進、不能出”、“只能上、不能下”、“只能官、不能民”觀念的影響以及群眾對落選干部的誤解，部分落選干部的工作熱情不高，情緒低落，42%的落選干部認為自己的政治前途提前結束。特別在“三弱”（年齡弱勢、學識弱勢、技能弱勢）干部中表現尤為突出，基本上形成了三“不”、三“要”，即不上班、不做事、不負責，要安置、要位置、要待遇。三是群眾工作“恐懼癥”。在此次鄉鎮黨委換屆選舉中，差額設置增多且不指明，把更大的權力交給了群眾。但由文化素質不高，黨性修養不強，個別代表把這種民眾賦于的權力當作一種政治資本、一種政治交易。在投票過程中，往往以感情因素為主，對候選人缺乏理性分析。導致部分干部在工作中瞻前顧后、左顧右盼，縮手縮腳，怕得罪人，對一些棘手事情采取回避、推諉的態度，甚至為了拉票，許諾、討好代表，工作不講原則，大開方便之門。

三、對策與建議

（一）加強教育培訓，為干部“強身”。一是加強服務意識教育，引導干部正確對待名、利、權、位，摒棄黨委換屆中個人進退留轉所帶來的不良影響，主動投身于服務農村經濟建設工作當中。二是加強發展意識教育，強化先進實用技術、市場經濟知識和法律知識學習，提高干部利用市場規律、社會規律、自然規律服務經濟發展的能力。三是加強創新意識教育，強化干部發現問題、思考問題、解決問題的能力，引導干部在政府職能轉變過程中，深刻認識思維、方法、體制創新的重要性。

（二）強化權力監督，為班子“免疫”。一是健全干部監督體系。加強對“一把手”集權的制約，建立和完善黨委書記、鄉鎮長、人大主席三人財經小組制度，并明確規定三人財經小組的職責、權力。同時完善人大政協監督、審計、誡勉、引咎辭職、待崗等多項制度，確保鄉鎮領導干部對不正之風有較強的免疫力。二是加大群眾監督力度。廣泛發動群眾，真正把人民群眾是否滿意作為衡量各項工作的根本標準。充分利用網絡等現代高科技手段，通過民主監督和組織監督相結合，建設信息平臺，廣泛征求群眾意見，全方位對干部進行全面考察。三是廣泛開展批評與自我批評活動，轉變思想政治工作的方式方法，充分發揮思想政治工作的優勢，通過善意的、和風細雨的真誠互幫互助，將干部的苗頭性、傾向性短期行為消除在萌芽狀態，防微杜漸。

（三）深化機構改革，為班子“活筋”。按照鄉鎮職能的重新定位，進一步理順鄉鎮的條塊關系。一是平衡鄉鎮責權，依法界定縣鄉兩級政府的職責范圍，合理劃分縣鄉之間的“事權”與“財權”關系，加強農村基層公共服務和社會管理職能，更好地適應社會主義新農村建設的實際需要。二是完善管理體制，從鄉鎮發展需要出發，堅持精干、高效，便于為農村經濟服務，便于集中統一指揮的原則，對有限的資源進行整合，優化配制，將技術性、事務性、服務性職能還原給“三辦”。三是創新工作機制，改干部包村、領導包片為按產業發展組建產業服務隊，形成突出一項產業、建立一支隊伍、確定一名領導、制定一套管理辦法的新格局。

（四）加強溝通協調，為班子“通氣”。一是改進黨委領導方式，把黨委的意圖和思想通過人大、政府、政協加以貫徹，通過法律、行政、民主的行為加以實現。二是充分發揮人大、政府、政協的作用，調動好三個班子的積極性。要充分尊重并支持他們獨立執政、依法監督、民主協商的權力，不斷推進農村基層的三個文明建設。三是黨委、人大、政府、政協領導班子的工作要互相溝通協調，要建立健全日常工作通報制、重大問題意見征求制通過各種途徑、渠道，聽取并吸收人大、政協的有益意見，以便形成共識。進一步加大政務公開力度，逐步在一定層面搞好黨務公開，以提高執政的公開性和透明度。

（五）完善干部管理，為班子“活血”。一是制定“雙評”制度。要結合實際，制定出臺推進鄉鎮轉變職能、強化服務功能的干部任期目標制、崗位責任制、考核獎懲制、服務承諾制以及黨員群眾評鄉鎮、評干部的“雙評”制度。二是完善干部選任制度。針對鄉鎮換屆留下的病癥，要科學制定考核辦法，拓寬選任用人渠道，對年輕干部、有發展潛質的副職進行“培養性”交流，對換屆落選、作風硬朗、年齡偏大的干部要實行“保護性”交流。三是健全激勵機制。建立績效目標責任制，實行獎優罰劣，對沒有績效的要追查責任，對素質不高、能力不強、身體不適的要及時調整。

（六）改進換屆工作，為班子“降壓”。針對今年鄉鎮黨委換屆差額選舉中，出現的黨委工作壓力大、干部思想壓力大、落選干部安排壓力大等問題，我們建議從以下兩個方面著手，為選舉減壓，為干部減負。一是科學劃定鄉鎮類別，合理設置班子職數。根據農村社會經濟發展，改變過去鄉鎮劃四類的做法，調整劃類指標，適當增加類別，科學分類。對轄區面積廣、人口多、經濟發達、工作量大的鄉鎮，提升類別，適當增加班子職數；對面積小、人口少、工作量少的鄉鎮，降低類別，適當減少職數。控制總量，靈活設置。二是采取有效措施，減少差額選舉帶來的不利影響。利用合法手段，明確差額人選，減少選舉壓力，減輕干部思想包袱，消除影響班子威信和團結的不利因素。對換屆中交流的干部應當給予適當的適應期，讓黨員、代表、群眾充分了解，為他們創造公平競爭的環境。