行政備案實踐調研報告

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為切實解決價格主管部門在工作中遇到的備案困惑，更為進一步在實踐中規范行政備案行為，以使行政機關在今后的工作中能夠正確理解備案含義、規范備案程序，切實行使好自身的行政職能，區物價局在去年成功舉辦“行政備案制度法理研討”的基礎上，今年又再次邀請了市、區政府法制辦、市高級人民法院、區人民法院、市物價局等單位的法學專家們共同參與討論“行政備案制度法律適用與實踐”的問題，以希在更深的層面上解決備案工作的現實困惑。

一、備案的由來及法律規定

《現代漢語詞典》解釋：“備案指向主管機關報告事由，存案以備查考。”從法律層面考查，備案涉及到兩個主體：當事方和接受登記方。從當事方說，備案就是向有關部門報告，起告知作用；就接受方而言，備案就是保存有關資料，具有公示作用。就現行法律制度對備案問題的規定主要是，年國務院頒布的《法規、規章備案規定》（并于年由國務院修正），年《中華人民共和國立法法》，都有關于備案的規定，但是，上述法律規定的備案主要針對的是行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備案程序，并不涉及行政管理過程中的備案問題。此外，像《城市房地產管理法》、《中華人民共和國知識產權海關保護條例》等等，雖然以專門法或行政法規的形式確立了備案制度，但是這些“一事一法”的法律條文，并不能指導所有的行政備案行為，因此，在實際的操作中，備案問題還是會給行政機關帶來許多困惑和難題。

二、備案的概念、種類與性質

有關備案的概念，學界沒有明確的定義，但是關于備案概念的探討，則眾說紛紜，莫衷一是。綜觀很多種關于備案概念的探討，備案的概念大致包括兩大方面：1、備案是指人民政府各工作部門、下級行政機關或被法律、法規授權的組織做出具體行政行為或行政管理行為后，將有關的信息予以登記，并以書面或電子行政公文等形式上報本級人民政府、上級主管部門或法律、法規授權的組織備查，以便及時發現和糾正錯誤的內部行政行為。2、備案還包括行政相對人在事后用書面形式向行政機關提供有關信息情況予以登記備查，并間接對相對人產生法律效果的具有行政管理性質的外部行政行為。

就備案的種類來說，大致可分為三種類型：第一種是監督性備案，這種備案主要用于規范性文件的備案，是上級對下級制定的規范性文件合法性的審查備案，這是一種事前備案。下級機關制定的規范性文件如果沒有按照規定報上級部門審核備案則屬于無效文件。第二種是備查性備案，就是申請人向主管機關報告需要備案的事由、材料，主管機關將其存案以備查。現在，物價部門的備案就多屬備查性質的備案。第三種是生效性備案，這種備案行為實際上已經變為審批行為。例如，小區業主委員會的成立必須經房地產部門備案才能成立，也就是說如果某一小區業主委員會若未取得房產管理局的備案證明，那么該業委會是不能正式運作的。這種情形就是典型的生效性備案，此備案行為對當事人的權利、義務是產生了實質影響的。

就備案制度的性質來說大致具有以下幾點：1、從我國現有的專門法和行政法規及其他規范性文件關于備案的相關規定可知，備案在多數情況下是不具有審批或許可效力的信息收集型行政管理行為。對備案來說，無論申請方為行政相對人還是需要備案的行政機關，接受備案方均為行政機關或法律、法規授權的組織。依據備案程序，行政機關往往就需要備案的事項、內容、方式、時間等條件予以規定，行政相對人只需要按備案要求提供信息或資料即可。可見，備案不具有創設權利的審批或許可性質，而是具有信息披露功能的行政管理行為，目的是方便行政機關的管理、監督和服務。2、備案可以是一個獨立的內部行政行為，如干部任用登記備案制，也可以是履行社會管理職責的行政管理行為，如行政相對人申請注冊商標使用合同備案等。至于備案是否是可訴的具體行政行為，在理論和實務界還難以界定清楚，目前主要是以行政法上規定的具體行政行為的特征來判斷其性質。主要是看該備案行為有沒有給行政相對人的權利、義務產生實質影響，以及該備案行為是否具備確定力、執行力等特征。因此，不對當事方權利、義務產生實質影響的備案就不具有法律概念的特征，當然也就不具有可訴性。比如合同備案行為，多數情況下并不具有鮮明的行政行為特征，這種情況下一般不將其當作獨立的具體行政行為來看待。另外，法律、法規、規范性文件在設立備案主體的同時，其實也設立了該主體的義務。按照義務的性質區分，可將其分為約束性義務和非約束性義務。帶有約束性的義務，會產生相應的法律后果；而非約束性義務一般不會引起法律后果。那么，就備案行為來說，該行為有沒有給行政相對人產生一定的法律后果也是判斷其是否具有可訴性的依據之一。

通過對備案制度的產生、內涵、種類、性質的分析，我們不難看出，現行的法律法規對備案的規定較為原則化，其種類、性質等方面的屬性還存在許多模糊之處，理論上的不清晰，必然會導致實際操作中的諸多困境。

三、行政備案的現實困境

“備案”是多數行政機關都具有的行政職能，隨著法治建設的推進，國家將原本屬于審批、許可范疇的事項劃歸到備案當中，通過備案程序縮短了行政機關和相對人之間懸殊的社會地位，也體現了政府管理方式的轉變，說明政府的管理正向著柔性化的方向發展，這樣的轉變符合有限政府的法治理念，因此，行政備案制度的存在是具有合理性的。

但由于法律、法規并沒有對備案作出一個明確的具有操作性的規定，這就導致行政機關在工作中無所適從。在實際操作中，若備案當事方為行政機關，則備案是一個內部行政行為，只具有監督備查作用；若當事方為行政相對人，則對接受備案登記方來說，盡管備案不是行政審批行為，但在性質上它已經演化為了行政管理行為，因而備案的結果可能會直接或間接影響相對人的權利和義務。這種情況備案是否納入行政訴訟的受案范圍，仍值得探討。物價部門由于工作內容與百姓生活息息相關，其備案問題就更受到廣泛的關注。

隨著市場經濟的發展，原本計劃經濟體制下政府定價的商品和服務，如今多數已成為市場定價或政府指導價。對于市場定價的商品價格或服務收費，現已基本放開，無須物價部門過多審批。問題關鍵就在于政府指導價的商品和服務，因為所謂政府指導價，是指政府只是給出某類商品或某種服務的一個價格幅度，由商家或者是交易的雙方根據市場情況，在給出的幅度內自行制定價格。其實，從本質上說，政府指導價的商品或服務其價格還是由市場決定的，只不過出于對消費者權益的考慮政府才給出了一個指導的限度。應該說，交易的雙方只要在指導限度內制定的價格都是合法有效的，但仍然是考慮到要保護交易中弱勢的一方，法規、政策又規定，諸如，物業收費合同則必須到物價部門備案，從法律屬性上看，這種備案屬于事后備案的范疇，并不影響物業服務收費標準本身的生效，它所起到的只是登記、備查的作用，是一種不具有約束力的備案。

然而，有些行政相對人，并不清楚備案的性質、種類，他們為了維護自身利益往往會將物價部門的備案結論效力擴大化，將備案行為演化為審批行為，將此作為收費合理的重要依據。如此以來，就將出具備案結論的物價部門置于一種尷尬的境地，因為如果其中一方當事人起訴物價部門，就現在的司法實踐來看，法院在多數情況下都會受理，這樣物價部門就因為簡單的備案結論而將自己卷入了司法程序之中，這也是價格主管部門乃至其他行政機關所最為困惑的問題所在。

四、解決備案困惑的法理梳理

就備案問題來看，要想解決該制度在現實中操作難的問題，就目前看來，不論是法律、政策還是規范性文件都沒有“放之四海而皆準”的操作程序。因此，行政機關要想緩解在工作中遇到的備案矛盾，就只能“具體情況，具體分析”，具體到物價部門來說，主要可以從以下幾個方面去解決：

（一）明確備案行為是法定化職責

首先，必須清楚，備案行為如果是法律、法規、規章規定的，那么備案就是物價部門的法定職責，如果物價部門沒有承擔起備案職責，沒有給予行政相對人作出備案行為的話，那么在這種情況下，物價部門就是行政不作為，物價部門當然要承擔由不作為所引發的法律后果。

（二）具體分析個案中備案行為的法律效力

關于備案我們應當從備案本身的法理解釋，具體立法的立法含義，以及行政機關在具體執法當中的認識等角度去綜合分析在案件當中備案的效力。比如，如果這個備案是事前備案，而且如果行政相對人不備案，將會使之前的原因行為無效，那么這種備案就是帶有審批性質的，這樣的備案行為就是一種具有法律效力的具體行政行為，是具有可訴性的。帶有審批性的事前備案，因為對相對人或者第三人的權利、義務產生了影響，因此，它就是一種具有可訴性的具體行政行為。

（三）根據不同層面的備案區分不同的法律責任

由于“備案”在文字上、法條中都有很豐富的含義，不同的法律條文也賦予了它不同的約束力、法律效力、法律責任。因此，必須在不同的層面上分析備案的法律責任。1、法律、行政法規、規章規定的強制性的備案，那么這種備案往往是一種能夠產生法律效力的生前備案，這種備案是會引發法律責任的。2、備查性的備案，是一種較為弱勢的備案行為，這種備案要依據對當事人權利、義務的影響以及立法目的等方面去具體分析，目前爭議較大的就是此類備案行為。如果只是單純的監督、管理，比如物價部門對物業收費的合同備案，物價部門對這類就沒有審查權，按照相關規定，僅僅是合同備案，那么這就是一種明顯的備查行為，此時，物價部門沒有審查權，就當然沒有審批責任。

總之，行政機關行為的效力不是機關自己定的，而是要以法律規定的內容為基礎。行政機關在履行備案職責時，也必須有明示的、完整的、公示的行政行為，這樣才能保證備案行為的嚴肅性。

五、解決備案困惑的現實路徑

針對現實中的備案問題，建議物價部門采用出具備案告知書的方式，以此避免行政相對人的擴大使用。

具體包括：1、在備案之前向當事人提供備案告知書，內容包括：（1）當事人申請備案時必須提供全面的書面材料，并且承諾所交材料必須真實有效，如果當事人提供的材料虛假、不全面，那么由此所引發的法律后果由當事人自行承擔。（2）備案告知書中還應注明備案期限，若超過期限，當事人應重新備案。當事人未重新備案的，由此所引發的法律后果由當事人自行承擔。（3）告知書中還應說明備案章只為備案所用，不做他用。此章代表的只是物價部門的備案行為，不表示任何其他效力。

2、建議物價部門制作專門的針對各種備案事項的備案專用章。比如，針對小區物業服務收費合同備案，就制作專門的物業收費合同備案專用章；針對社會力量辦學機構的教育收費標準，就制作專門的教育收費備案專用章，如此，能更好地區分各類備案的具體作用和效力，也能較為有效地避免行政相對人隨意衍生物價部門的備案行為。

3、在加蓋備案專用章的同時，還可以附加收訖文件，說明當事人所提交的材料，行政機關已經收到，而且備案也只是說明對行政相對人所要求的備案事由，行政機關已獲悉，備案只是起到監督、備查的作用。

以上是對行政機關特別是物價部門在備案過程中具體程序的幾點可行性建議，行政單位可以結合自身工作特點和備案內容，再研討具體的操作步驟。總之，備案制度是政府轉變管理方式，實現柔性管理的一個重要途徑，雖然該項制度在目前還不是很完備，但隨著法治化建設的推進，備案一定會逐步健全和完善起來。