財政局調(diào)研報告

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隨著農(nóng)村城市化步伐正在逐步加快，有一個相當(dāng)重要的問題值得我們關(guān)注，那就是如何對農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行有效保護(hù)，并使之不斷增值保值。

一、加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)保護(hù)的必要性、迫切性

農(nóng)村集體資產(chǎn)是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、隊集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的資產(chǎn)。在農(nóng)村城市化進(jìn)程中，目前大多數(shù)地方的農(nóng)村集體資產(chǎn)表現(xiàn)為下降趨勢，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不斷萎縮，情況令人擔(dān)憂。

沉淀著大量集體資產(chǎn)的鎮(zhèn)、村、隊集體企業(yè)，通過企業(yè)改制，大部分已改制為私營企業(yè)，一部分改制為混合所有制企業(yè)，改制前集體企業(yè)的集體資產(chǎn)，改制后大部分用來安置職工和償還企業(yè)的債務(wù)，加上少部分資產(chǎn)的多渠道流失，許多地方已所剩無幾。而農(nóng)村集體資產(chǎn)中數(shù)額最大又最具價值的就是土地資產(chǎn)。但隨著開發(fā)建設(shè)的不斷推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的土地資產(chǎn)也越來越少。常言到：“近水樓臺先得月”，但在相當(dāng)多的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)實(shí)行的卻是“先外后內(nèi)，排斥自己”。到上海郊區(qū)農(nóng)村征地搞開發(fā)的單位，絕大部分是外資企業(yè)和外省市、外區(qū)縣的內(nèi)資企業(yè)，而本鎮(zhèn)、本村的一些單位除公用設(shè)施和公益事業(yè)用地外，要安排建設(shè)用地十分困難，群眾叫作“守著金飯碗沒飯吃”。就這樣農(nóng)民世世代代賴以生存的土地資源，永久性地喪失了。

在一些撤制村、隊，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)有的集體資產(chǎn)，除上級政策規(guī)定不能分配而上繳以外，其余資產(chǎn)都一次性地全部分配到原集體經(jīng)濟(jì)組織成員個人，把數(shù)額巨大的集體資產(chǎn)分光，這些地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)也隨之消亡。如果照這種趨勢發(fā)展下去，在上海郊區(qū)農(nóng)村城市化進(jìn)程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織隨之產(chǎn)生的幾種變化值得我們關(guān)注。

一是以公有制為主體的社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度受影響，農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)的支柱力量會削弱。眾所周知，新中國成立以來直至上世紀(jì)八十年代中后期，我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要靠公有制經(jīng)濟(jì)來完成的。在公有制經(jīng)濟(jì)中有兩大板塊：一是國有經(jīng)濟(jì)，二是集體經(jīng)濟(jì)，而在集體經(jīng)濟(jì)中最主要的成份是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。在上世紀(jì)80年代的上海郊區(qū)各區(qū)縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)均占了全區(qū)縣經(jīng)濟(jì)總量的70％左右。按照黨的十六大和十六屆三中全會制定的基本方針，我國的基本經(jīng)濟(jì)制度還是以公有制為主體，多種所有制共同發(fā)展。如果在公有制中缺少了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，公有制為主體的地位必定會有所降低，作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍的力量也必定有所削弱，而更為重要的是，歷史已經(jīng)證明，公有制經(jīng)濟(jì)是人民群眾共同富裕的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，它可以與各級政府、人民群眾共患難，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會安定的重要經(jīng)濟(jì)力量。

二是農(nóng)民的實(shí)際利益受到影響，中央要求在開發(fā)地區(qū)的失地農(nóng)民，其生活水平不低于開發(fā)前的實(shí)際生活水平。但實(shí)際上許多失地農(nóng)民處于種田無地，收入無保障的窘境，再加上由于失地農(nóng)民的文化、技術(shù)、年齡等因素，從事的新工作往往是低收入的工作，而吃住的支出卻在增加。因而造成了部分失地農(nóng)民的實(shí)際生活水平有所下降，極少數(shù)僅靠征地養(yǎng)老金或低保維持生活。

三是鎮(zhèn)村日常資金來源減少，公益事業(yè)建設(shè)和維護(hù)資金日趨緊張。隨著農(nóng)村城市化的推進(jìn)，居民住宅區(qū)越來越多，公用道路越來越多，文教、衛(wèi)生、文化、體育、福利等公益事業(yè)越來越多，而且建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)越來越高，開支盤子由此越來越大，沒有集體經(jīng)濟(jì)收入的支撐，而將擔(dān)子全部或絕大部分都壓在財政收入一個支點(diǎn)上，其承受能力必將岌岌可危。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)行股份合作制改革是集體資產(chǎn)增值保值最佳的選擇

農(nóng)民增收問題，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，不僅是整個“三農(nóng)”工作的核心，也是全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城市化的關(guān)鍵。為確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值和農(nóng)民從集體資產(chǎn)增值中獲取長期直接收益，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作要按照“資源性資產(chǎn)抓開發(fā)，經(jīng)營性資產(chǎn)抓增值，非經(jīng)營性資產(chǎn)抓保值，福利性資產(chǎn)抓保護(hù)”的基本思路，堅持民有、民管、民受益的原則，理順農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體制，不斷創(chuàng)新經(jīng)營機(jī)制，提高集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量和效益，提高農(nóng)民從集體資產(chǎn)保值增值受益分配中的所得份額，促進(jìn)農(nóng)民增收，具體可以從以下幾個方面探索。

（一）通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作制改革，將集體資產(chǎn)折股量化，使農(nóng)民變股民，讓農(nóng)民從集體資產(chǎn)增值分配中增收。

（二）通過土地入股、租賃，變資源優(yōu)勢為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，搞以地生財，資源開發(fā)增收。農(nóng)村集體土地的合理開發(fā)、有序流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，是農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，促進(jìn)農(nóng)民增收的有效途徑。

（三）通過建立集體資產(chǎn)有償使用制度，對集體的廠房、倉庫、房屋等資產(chǎn)搞租賃或承包經(jīng)營，盤活存量資產(chǎn)，促增值、促增收。

（四）通過土地開發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品加工、企業(yè)改造等項(xiàng)目，引進(jìn)資金、技術(shù)和人才，借外力拉動集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶動促進(jìn)農(nóng)民增收。通過引進(jìn)項(xiàng)目、資金、技術(shù)等，鼓勵和促進(jìn)工商資本、民間資本和外來資本對自然資源和經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行利用，不僅可以拓展集體經(jīng)濟(jì)、集體資產(chǎn)增值的空間，也可以使集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民增加積累，促進(jìn)增收。

最近，在本市的浦東、閔行等區(qū)，在鄰近的昆山、蘇州、無錫市，在南方的東莞和深圳等地，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村已探索一條在農(nóng)村城市化進(jìn)程中保護(hù)農(nóng)村集體資產(chǎn)不使流失消亡并不斷保值、增值的新路子。綜合他們的經(jīng)驗(yàn)，那就是將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制成股份合作的實(shí)業(yè)公司，作為一個完全獨(dú)立的企業(yè)法人，在同一開發(fā)區(qū)內(nèi)同其他各類不同所有制的企業(yè)平等競爭，共同發(fā)展。同時，股份合作實(shí)業(yè)公司將原有的集體存量資產(chǎn)量化給原集體經(jīng)濟(jì)組織成員個人，產(chǎn)權(quán)變股權(quán)，真正使農(nóng)民群眾成為集體經(jīng)濟(jì)的主人。不僅維護(hù)了農(nóng)村集體資金的安全和完整，并不斷得到增值，農(nóng)民利益得到根本保障，并長遠(yuǎn)受益，就是讓農(nóng)民“持股進(jìn)城，按股分紅”。而且使經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加新的動力，并不斷優(yōu)化，社會公益事業(yè)有了切實(shí)經(jīng)濟(jì)保障，并源遠(yuǎn)流長。

三、決策建議

在黨的改革開放的方針指導(dǎo)下，農(nóng)村改革不斷深入，在普遍推行了土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，各地區(qū)在提高農(nóng)民組織化程度方面進(jìn)行了許多成功的探索。

當(dāng)前，上海郊區(qū)農(nóng)村城市化的步伐正在不斷加快，越來越多的村級集體資產(chǎn)將不再是“說起來人人有份，實(shí)際上人人無份”，上海市農(nóng)委日前透露，本市正在全面推進(jìn)郊區(qū)村級集體經(jīng)濟(jì)股份制改革，率先進(jìn)行改革試點(diǎn)的閔行區(qū)，計劃5年內(nèi)基本完成全區(qū)村級經(jīng)濟(jì)股份合作制改革。面臨撤隊、撤村、撤鎮(zhèn)的單位也越多，在這重大轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時刻，上海郊區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是任其消亡，還是通過改革使其重新?lián)Q發(fā)青春活力，已到了需要各級領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)機(jī)立斷，果斷決策的時候了。在農(nóng)村改革不斷深化的形勢下，對農(nóng)村原有的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)如何明晰，原有的集體經(jīng)濟(jì)組織如何改革創(chuàng)新，日益引起人們的關(guān)注，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村城市化地區(qū)，由于集體存量資產(chǎn)數(shù)額比較大，農(nóng)民普遍關(guān)心這筆資金的合理處置，因此，努力尋找既能夠合理處置農(nóng)村集體存量資產(chǎn)，又能夠極大促進(jìn)生產(chǎn)力度發(fā)展的農(nóng)村公有制實(shí)現(xiàn)形式，是擺在人們面前的一項(xiàng)重大的改革課題。我們認(rèn)為，積極推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的股份合作制改革是農(nóng)村公有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，也是最佳的選擇。為此，特提出如下幾點(diǎn)建議，供各級領(lǐng)導(dǎo)決策參考。

1、提高認(rèn)識、更新觀念，積極宣傳引導(dǎo)

黨的十六屆三中全會決議明確指出：深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要推進(jìn)制度創(chuàng)新”。先行單位的干部群眾認(rèn)為：對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行股份合作制改革，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的農(nóng)村又一大改革。我們要向干部群眾大力宣傳農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，進(jìn)行股份合作制改革對于維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益、促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)鞏固發(fā)展，確保農(nóng)民增加收入和全面實(shí)現(xiàn)小康社會具有重大意義，特別要通過宣傳教育，克服干部怕麻煩，農(nóng)民怕失利的思想。原來有的干部認(rèn)為土地征光、資產(chǎn)分光，干部工作輕松了，如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀改制為股份合作公司，工作又要加重了；有的農(nóng)民特別是一些年紀(jì)大的農(nóng)民認(rèn)為，現(xiàn)在把集體資產(chǎn)分掉，大家把現(xiàn)鈔拿到手得實(shí)惠，擔(dān)心以后這些資產(chǎn)被干部吃光用光。因此，只有搞好廣泛深入的宣傳教育，提高干部和群眾的思想，才能推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作制改革的順利發(fā)展。

2、貫徹自愿原則，因地制宜，積極認(rèn)真進(jìn)行試點(diǎn)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革說到底是資產(chǎn)的股份化。對集體資產(chǎn)進(jìn)行清理，并由取得評估資格的機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，同時搞好資產(chǎn)界定工作，把集體資產(chǎn)的家底搞清楚，將集體存量凈資產(chǎn)量化到人后，個人量化所得的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)作為股份，擁有收益權(quán)和繼承權(quán)。這項(xiàng)改革要先進(jìn)行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再逐步推廣，各地經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的股份合作制改革，一般宜在村一級推行，要按規(guī)范程序進(jìn)行，充分發(fā)揚(yáng)民主，量化的資產(chǎn)入股、募集現(xiàn)金新股等問題，都應(yīng)貫徹自愿原則，重大事項(xiàng)均需股東代表大會表決通過。

3、明確目標(biāo)，規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險，正確選定投資經(jīng)營項(xiàng)目。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制為股份合作經(jīng)濟(jì)以后，要選擇正確的經(jīng)營項(xiàng)目和管理方式，規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險，確保集體資產(chǎn)絕對安全，并不斷增值，投資標(biāo)準(zhǔn)廠房，集貿(mào)市場、商務(wù)辦公樓，現(xiàn)代化倉庫等固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，每年收取租金，這樣做收入可靠，風(fēng)險較小，增值較快，管理簡便，安全程度高。

4、規(guī)范分配機(jī)制，健全治理結(jié)構(gòu)，還權(quán)、還利于民，有效構(gòu)建社會主義和諧社會。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制后，原來的集體經(jīng)濟(jì)組織成員成為股東，要制定章程，要建立起一套行之有效的、可信度高的企業(yè)決策機(jī)構(gòu)、經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，通過股東代表會議、董事會、監(jiān)事會等法人治理機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，股東——資產(chǎn)所有者對股份合作公司的經(jīng)營管理具有參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)的決策權(quán)及收益分配權(quán)，做到還權(quán)、還利于民，使勞動群眾安居樂業(yè)、豐衣足食，為構(gòu)建社會主義和諧社會打下堅實(shí)的基礎(chǔ)。根據(jù)企業(yè)民主管理、財務(wù)公開的原則，制定各項(xiàng)管理制度，定期公布財務(wù)賬目。要按股份合作制章程規(guī)范企業(yè)的分配機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)的激勵機(jī)制和約束機(jī)制，確保企業(yè)的安全和健康發(fā)展。

五、與時俱進(jìn)，制定相關(guān)政策，熱情予以扶持

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是加強(qiáng)黨在農(nóng)村基層機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)的重要物質(zhì)保障。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大了，農(nóng)村基層組織的凝聚力就增強(qiáng)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制為股份合作制經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村改革中的一個新事物，與它相配套的法律法規(guī)還很不健全，建議上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定相關(guān)政策法規(guī)，予以熱情扶持和保護(hù)。例如，允許保留一定數(shù)量的集體土地，按照國家統(tǒng)一規(guī)劃進(jìn)行自主開發(fā)，在工商登記、稅收等方面給予一定的優(yōu)惠。市和區(qū)的體制改革、集體資產(chǎn)管理、農(nóng)村經(jīng)營管理等主管部門要關(guān)心和指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的改制工作，幫助他們總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善。

總而言之，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革的根本目的是要消除體制、機(jī)制性障礙，把屬于農(nóng)民的集體資產(chǎn)量化到每個人，做到“資產(chǎn)變股權(quán)，農(nóng)民當(dāng)股東”，建立一個農(nóng)村集體資產(chǎn)不斷增值、保值，農(nóng)民收入不斷增加的新體制。各級政府和各相關(guān)部門要密切配合，同心協(xié)力，在農(nóng)村城市化的進(jìn)程中，奪取農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的又一場偉大勝利。