振興老工業基地調研報告

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黨的十六大把“三個代表”重要思想同馬克思列寧主義、思想和鄧小平理論一道，確立為黨必須長期堅持的指導思想，實現了我們黨指導思想的又一次與時俱進。“三個代表”重要思想是認識與實踐的統一，學習貫徹“三個代表”重要思想不僅要掌握科學體系，更要身體力行。當前，擺在全省人民面前的中心任務，就是以“三個代表”重要思想為指導，全面振興遼寧老工業基地。9月29日，中央政治局常委會議專題研究了振興東北老工業基地問題，這是黨中央做出的又一個重大決策，更是遼寧的歷史性機遇。我感到，當前對民政工作的根本要求就是要以只爭朝夕的精神，如饑似渴地搶抓機遇，一心一意謀求發展，不斷理清新思路、研究新舉措、實現新突破，開創全省民政工作的新局面，為全面振興遼寧老工業基地出計、獻力、做貢獻。

民政工作涉及千家萬戶、關系人民群眾的切身利益，工作領域延伸到物質文明、政治文明、精神文明建設各方面，是落實“三個代表”重要思想的重要實踐活動，在全面振興老工業基地中大有可為，同時也面臨著繁重的任務和嚴峻的挑戰：一是全省尚有350萬城鄉貧困群眾需要救助，保障他們的基本生事關改革、發展、穩定的大局，事關遼寧老工業基地的振興；二是隨著國有企業改革的深化和城市基層管理體制改革的推進，原來以條條為主線、以單位為主體的社會保障、社會救助、社會福利等工作將轉變為民政牽頭、塊塊為主、社區承辦，民政部門的工作領域擴大，社會管理和服務任務加重；三是遼寧計劃經濟比重大，社會組織結構比較單一，需要培育一大批真正按照市場規則建立、在市場中發揮橋梁紐帶作用和提供社會服務的民間組織，以完善市場經濟體系，適應入世的需要。因此，從大有可為的客觀要求，實現大有作為的現實目的，需要民政部門全體干部職工有想發展、敢發展、謀求快發展的氣魄和膽識；有勇于開拓、改革創新的新思維、新觀念；有立足當前、放眼未來，適應形勢發展需要、符合民政事業實際的新思路、新舉措；有奮發向上、齊心協力，吃苦耐勞、狠抓落實的精神面貌和工作作風。

民政工作的特點是雪中送炭，而不是錦上添花，關系到困難群眾的吃穿用度、材米油鹽。群眾利益無小事，困難群眾的事再小也是大事。因此，我們做民政工作在指導思想上，要忠實實踐“三個代表”重要思想，時時不忘執政為民的本質要求，情為民所系、利為民所謀、權為民所用，將困難群眾的需要作為工作的第一信號，從細微處入手，從點滴做起，老老實實、實實在在地為困難群眾辦點事，辦成一件是一件，解決一批是一批，盡我們所能，腳踏實地，一項一項堅持不懈地辦下去。在工作擺布上，要緊緊圍繞振興老工業基地這個中心任務，服務大局，重點做好以下4項工作：

第一，積極探索建立具有遼寧自身特點的社會救助體系，全力保障城鄉困難群眾的基本生活

建立健全具有遼寧特色的社會救助體系，保障城鄉困難群眾的基本生活是產業結構調整、企業深化改革、保持社會穩定的重要前提，也是民政部門的重要職責和當前的中心任務。在思路上，我們要立足遼寧的實際，以保障城鄉貧困群眾的基本生活為目標，實現社會救助工作由特定對象向覆蓋城鄉居民、由部門行為向政府行為、由單一手段向多渠道多形式綜合運用的跨越，建立解決重點對象重點問題與普遍救助相結合、制度保障與社會互助相配套、災害救濟與經常性扶助相銜接的社會救助體系。在制度體系的設計上就是用制度保障兜底；靠政府對扶貧幫困的投入解決重點人的重點困難（比如“三老”、貧困戶建房，集中性臨時救濟等）；靠救災工作解決災民貧困戶的突發性困難；靠集中捐贈、經常性捐贈和包戶扶持等措施使城鄉貧困群眾的生活普遍得到改善。在工作推進上要抓住4個關鍵環節：

一要進一步完善城市低保制度。城市居民最低保障制度從1994開始建立以來，特別是2002年國務院在遼寧開展社保試點以來，得到了較快的發展，制度框架基本建立，國務院有條例、省政府有實施辦法和操作規范、各市有配套政策，形成了比較完整的政策法規體系；建立了延伸到社區的組織體系；低保對象由1994年的3萬多人，增加到2002年底的150多萬人，絕大多數符合低保條件的城市困難居民納入了保障范圍，基本實現了應保盡保。盡管如此，城市低保制度仍需進一步健全完善，主要表現在3個方面：一個是特殊困難群體保障壓力仍很大。由于我省城市困難群體尚未度過最困難的時期，同時還有新的下崗失業人員，加上并軌人員領取一次性補償金三年期滿后，相當一部分人生活仍然困難，保障壓力依然比較大。一個是低保對象的最底生活得到了保障，但特殊生活困難仍未解決。由于種種原因，目前我省的月人均救助額普遍偏低。據測算，按現行的低保政策，全省月人均救助額大體應在70元左右。但目前只有60多元，有的市只有50元左右。同時，低保對象得到的只是最底的生存救助，而不是溫飽救助，其看病難、子女上大學難、住房難的問題仍很突出。一個是管理規范基本健全，但落實有差距。在試點中，我省在全國率先制定了《城市低保工作操作規范》，還制定下發了《城市低保規范化管理達標競賽實施方案》，城市低保的管理制度基本健全，程序基本規范。但由于基層人員少、任務重、手段弱等原因，管理粗放、運行程序不規范等問題仍然存在。針對存在的問題，我們總的想法是：2003年底前，全面完成試點任務，初步完善城市低保制度，實現動態管理下的應保盡保，全省月人均救助額達到70元左右；2004年至2005年，進一步強化管理，夯實基礎，提升低保工作的管理水平，初步建立起城市社會救助體系，月人均救助水平達到85元左右；2006年至2007年，以建立完善的城市社會救助體系、提高保障水平為重點，使城市低保由生存救助向溫飽救助過渡，月人均救助額達到100元左右。在具體操作上，要實現四個轉變：一是救助指導思想上，要由消極保障想積極保障轉變，加大對就業的扶持力度，在保障和恢復生產上發揮作用。對于有勞動能力、有扶持價值的對象，采取“透支低保”的辦法，為其購買公益性就業崗位，扶持其就業；對那些剛剛就業、立足未穩的低保對象，采取“救助漸退”的辦法，在其收入不超過最低工資標準、家庭收入剛剛超過低保標準的情況下，可不立即取消低保待遇，在一定時期內，逐漸減少低保補助額，直至最后取消。這樣，有利于鼓勵就業，防止躺在國家的懷抱里吃救濟。二是救助層次上，由生存救助向溫飽救助轉變。現行的城市低保制度實際上是最低的生存救助，只能保障對象不凍死、不餓死。從我省的實際情況看，經濟度過最困難時期后，應逐步提升低保救助層次，2年后，實現城市低保由低標準、廣覆蓋的生存救助向溫飽型救助轉變，使城市低保與全面建設小康社會的目標相適應。三是救助模式上，由重保障數量向數量與質量并重轉變。貧困是相對的，無論是發達國家還是不發達國家，由于其自身貧困標準不同，貧困面相對差不多，一般在5%左右。近兩年來，由于我省處于經濟結構調整、企業深化改革時期，下崗失業人員比較多，納入低保的人員比較多，是城市低保保障的高峰期。隨著重組改制工作的逐步完成，經濟形勢的逐步好轉，保障人數將逐步下降。我們把保障人數的變化趨勢稱之為“燈籠模式”。1994年是燈籠底，保障人數為3萬人左右，保障面我0.2%；2003年為燈籠肚，保障人數將達到160萬左右，保障面8%左右（阜新市達到20%多），平均每年增加0.78個百分點；從2004年起全省保障人數將逐年下降，到2007年人數將下降到110萬人左右，保障面下降到5%以下，平均每年下降0.75個百分點。由于保障人數逐步減少，保障重點從擴面為主，轉向提高救助水平為主，逐步提高月人均救助額，爭取從2003年到2007年，全省月人均救助額每年提高8元左右，2003年達到70元左右，2007年達到100元左右。四是救助方法上，由單存依靠低保向“七位一體”轉變。城市低保制度是城市反貧困的最后一道防線，它解決的是城市困難居民的最低生活困難問題。為了彌補低保制度的缺陷，應從反貧困的高度，以城市低保制度為核心，整合城市社會救助工作，建立以城市低保為主，以臨時救濟、社會互助、大病救助、子女就學援助、廉租房、就業援助制度為補充的“七位一體”的城市社會救助體系，有效地解決城市居民的生活困難。

二要積極推進農村低保制度。目前，由于城鄉差別比較大，企業又處于改革的關鍵時期，城市困難對象的生活矛盾比較突出，先在城市建立最低生活保障制度是必要的，也是必須的。但是，隨著工業化進程的加快，農村剩余勞動力向城市轉移，加之戶籍改革勢在必行，打破最低生活保障城鄉分割的局面將勢在必行。黨的十六大報告中明確提出，有條件的地區要探索建立農村最低生活保障制度。有的省市已經實現城鄉低保一體化，我省的農村低保工作也有了很好的基礎，應該說實現低保工作城鄉聯動的時機和條件已經逐步成熟。因此，我們要在完善城市低保制度的基礎上，超前思考，深入研究，提出可行性方案，在城鄉有別的原則下，統一設計，分別實施，加快農村低保的政策法規、制度體系和工作體系建設，逐步建立起覆蓋全省城鄉居民的最低生活保障制度。

三要爭取使扶貧幫困的一些主要措施經常化、制度化。扶貧幫困是遼寧的特色，“社會保障、就業再就業、扶貧幫困扶三位一體”已經成為省委、省政府促進經濟發展、維護社會穩定的重要的戰略性舉措。扶貧幫困中一些行之有效的措施，比如政府重點投入資金解決重點人群的重點困難、集中捐贈、包戶扶持等應長期堅持下去，力爭形成制度，這樣社會救助工作才能有高度、有重點，才能取得更大的成效。

四要建立健全自然災害應急救援機制。非典疫情為我們敲響了警鐘，我們要抓緊建立健全各級抗災救災工作預案，組織救災演練，完善救災物資儲備體系，探索建立緊急情況下救災物資調度機制，提升救災工作的綜合水平。積極籌集救災資金和物資，做好安排災民生活的各項準備工作，確保受災群眾的基本生活災后能夠得到及時保障。救完善災情管理系統，及時、準確、全面地做好災情信息的統計、核查、評估和報送工作。認真落實救災資金專戶存儲、專帳管理、實體撥付制度，切實做好救災款款物的發放、管理。

總之，健全完善社會救助體系的問題，不但勢在必行，而且現在時機好、機遇好、條件也好，我們要積極推進。這件事辦好了，民政工作就抓住了落實執政為民的本質要求和服務中心任務的結合點，也就找到了民政部門在振興遼寧老工業基地中的根本定位。

二、加強社區建設，提高城市基層管理和服務水平

計劃經濟時代，我國實行的是黨委、政府領導單位，單位管理個人的單一管理體制，城市居民的各個方面都由單位包下來，個人作為“單位人”都處在整個管理網絡的一個鏈條上。社區對于居民來說，主要的意義是居住地。社會主義市場經濟體制建立后，隨著所有制形式的多樣化、利益主題的多元化，隨著單位辦社會職能的逐步弱化，隨著社會行政管理體制由縱向的條條為主向橫向的塊塊轉變、并向基層延伸，對于居民來說，社區的意義已不再是簡單的居住地，而是與社會管理和服務聯接的重要平臺；社區成員之間的社會互動明顯增加，聯系日益緊密；社區工作內容越來越豐富，領域不斷拓寬。3年來，全省社區安置和介紹安置就業151.56萬人；承擔了150.1萬城市低保對象的調查、登記、初審和日常管理工作；接收了217萬企業退休人員和大部分的登記失業人員；社區還在社會治安綜合治理、環境衛生、計劃生育、基層衛生服務等方面發揮了重要作用，并組織了豐富多彩的社區文體活動，豐富了居民的生活。特別是在抗擊非典的斗爭中，全省10余萬社區工作者、自愿者不辭辛苦、不避風險，戰斗在第一線，開展排查和預防工作兩個多月，最多時監控、觀察近12萬人，并為居家隔離人員提供了日常服務，為奪取全省抗擊非典斗爭的勝利做出了重要貢獻。我省的社區建設工作雖然取得了很大的成績，但由于發展時間短，各地認識程度、工作力度和客觀條件不同，這項工作還存在著地區之間發展不夠平衡、社區建設整體水平不高、社區功能發揮不夠充分等現實問題。主要表現在一是任務與條件不適應。年初我們作過統計，現在社區多的有六十幾項具體任務，少的也有四十幾項，紛繁復雜。但有相當一部分社區的工作條件卻得不到基本的保證。全省有1077個社區辦公用房不足50平方米，有166個社區還沒有辦公用房，有些社區連一部電話都沒有。大多數社區每個月的辦公經費只有200元左右，有的社區根本就沒有，只能靠化緣維持。二是貢獻與報酬不適應。社區工作既具體、又辛苦，上面一有緊急任務就要利用休息時間，樓上樓下，走東家、奔西家，個別群眾不理解，還有受氣挨罵。但社區工作者待遇卻很低，人均月補貼只有二、三百元，有的只有一百多元。這樣的收入水平難以留住人才，難以調動社區工作者的積極性。社區建設工作已經引起了省委、省政府的高度重視，9月上旬，省委、省政府專門召開了社區建設工作會議，對這項工作做出了全面部署。民政部門要充分發揮指導社區建設工作的職能，認真貫徹落實省委、省政府的各項要求，下大力量抓好社區建設。要加強社區組織建設，努力建設一支高素質的專職社區工作者隊伍，保證社區各項工作的有效開展；要加大投入，改善社區基礎設施建設，爭取每個區都要建立一個社區服務中心，社區辦公用房要達到50平方米以上，爭取配齊一站四室（服務站、辦公室、警務室、活動室、醫療室），并達到省規定的標準；建立社區干部補貼標準逐年提高的自然增長機制，補貼標準爭取在1—2年內達到社會平均工資水平；要逐步提高社區辦公經費標準，滿足社區工作需要，今年爭取社區辦公經費每月達到400元以上。使社區有人辦事、有錢辦事、有地方辦事、有能力辦事，搭建好社區這個城市基層管理服務的基礎性平臺。

三、大力推進社會福利社會化，積極應對日益緊迫的人口老齡化問題

我省已經提前進入老齡社會，而且是在經濟不發達的情況下進入老齡社會的。發達國家人口結構由年輕型進入老年型經歷了50—100年的時間，我國只用了二、三十年；歐美一些發達國家進入老齡化社會時，人均GDP在1—3萬美元，而我國只有900美元左右。老齡問題已經成為一個日益嚴峻的社會問題。遼寧的國企之所以困難，離退休人員多、包袱重，是很重要的一個原因。老齡問題的核心是養老問題，就是提供優質的社場面福利服務。在現有條件下，我們的總體思路是走社會福利社會化的路子，就是逐步建立政府宏觀管理、社會力量主辦、福利機構自主經營的社會福利事業發展機制，形成投資渠道多元化、服務對象公眾化、運行機制市場化、服務方式多樣化、服務隊伍專業化與志愿者隊伍相結合的社會福利事業發展新路子。我們要緊密結合遼寧城市化水平高、老齡人口多、國辦福利機構基礎較好、中底檔次養老市場需求比較大的實際，在結構布局層面上重點研究國辦福利機構示范、民辦福利機構合理分布、社區福利設施普遍發展的總體規劃，形成結構布局合理、滿足不同層次養老需求的服務體系；在政策層面上重點研究民辦公助的措施和扶持保護政策，吸引國內外、省內外資金投入遼寧的養老事業；在管理層面上要重點研究行業規范、行業標準，建立行業自律組織，使投資人和服務對象的權益都得到很好地保護；在操作層面上，要重點研究規范、高效的管理體制和工作程序，提高民政部門的服務水平和服務效率，為福利事業的發展創造良好的軟環境。通過社會福利事業的發展，努力解決老齡化問題，為全省的經濟和社會發展服務。

第四，培育發展行業中介組織，促進經濟發展。市場經濟的發展和入世后的新形勢，以及遼寧的實際需要，都要求重點培育一批真正按照市場經濟規則建立起來的行業中介組織和社會公益、服務性民間組織，及時填補入世后政府不便出面、企業和個人不能出面參與國際市場帶來的真空。作為社團登記管理機關，我們要深入調研，制定切實可行的政策措施，在落實雙重管理體制的前提下，既要管好、又要放活，既要積極發揮作用、又要依法開展活動，引導、規范民間組織在市場經濟中充分發揮橋梁、紐帶、自律、服務、對外交往、學術交流等方面的作用，為促進經濟發展、提高群眾生活質量作出貢獻。