管理型公共財政調(diào)研報告
時間:2022-10-14 03:30:00
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公共財政與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng),有一個從功能型向管理型發(fā)展的過程。功能型公共財政作為財政的最基本功能,是在明確政府與市場關(guān)系的基礎(chǔ)上界定財政職能,確保財政既不“缺位”也不“越位”;管理型公共財政是公共財政發(fā)展的新階段,是在功能型公共財政基礎(chǔ)上用公共管理的辦法管理財政,確保財政資金使用的公開、透明、高效。現(xiàn)代國庫管理制度通過新型的預(yù)算執(zhí)行制度及運(yùn)作機(jī)制,將管理融合于預(yù)算執(zhí)行的各個環(huán)節(jié),有利于提高預(yù)算執(zhí)行的透明度,有利于提升財政資金的運(yùn)行效率和效益,是管理型公共財政的正確選擇。
一、現(xiàn)代國庫管理制度:財政管理制度的一場革命
傳統(tǒng)意義上的國庫是指負(fù)責(zé)辦理財政收入收納、劃分、留解和庫款支撥的“國家金庫”。隨著經(jīng)濟(jì)與政府財政活動的日益擴(kuò)展,現(xiàn)代國庫職能逐漸拓展到公共財政管理的諸多方面。從國際貨幣基金組織(IMF)給出的定義可以看出,國庫不單是指國家金庫,更重要的是指財政代表政府控制預(yù)算執(zhí)行,保管政府資產(chǎn)和負(fù)債的一系列管理職能。國庫集中收付管理、國債管理和國庫現(xiàn)金管理構(gòu)成現(xiàn)代國庫管理制度的核心內(nèi)容,三者相互促進(jìn),有機(jī)一體,與其他國庫管理制度共同構(gòu)成現(xiàn)代國庫管理制度,較好地實(shí)現(xiàn)了國庫的一系列管理職能,是一個科學(xué)的財政管理體系。與傳統(tǒng)國庫相比,現(xiàn)代國庫不僅內(nèi)涵豐富,更重要的是確立新的制度安排和運(yùn)行機(jī)制,創(chuàng)新管理方式和手段,革除傳統(tǒng)國庫存在的資金分散收付、運(yùn)行效率和使用效益較低、透明度不高等弊端,實(shí)現(xiàn)了財政管理制度的革命。
(一)國庫集中收付管理。
國庫集中收付管理作為現(xiàn)代國庫管理的基本制度,是指通過建立國庫單一賬戶體系,規(guī)范財政資金收入和支付運(yùn)行機(jī)制,進(jìn)而提高預(yù)算執(zhí)行的透明度以及資金運(yùn)行效率和使用效益的財政管理活動。國庫集中收付管理的主要內(nèi)容一般包括三個方面。一是完善的國庫單一賬戶體系,即財政部門作為接受政府委托負(fù)責(zé)管理財政資金收支活動的具體承擔(dān)者,需要依托于國庫單一賬戶體系,統(tǒng)一核算政府財政收支活動,財政收入通過國庫單一賬戶體系直接繳入國庫,財政支出通過國庫單一賬戶體系直接支付到收款人,所有財政資金收付活動都納入國庫單一賬戶體系管理。二是規(guī)范的財政資金收付程序和方式,即財政收入按照規(guī)范的收入程序和方式直接繳入國庫單一賬戶,財政支出通過規(guī)范的資金支付程序和方式將資金直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者,在實(shí)際支付業(yè)務(wù)發(fā)生前,財政資金余額全部保留在國庫單一賬戶中。三是對財政收支活動實(shí)行有效的監(jiān)控,即財政部門通過引用現(xiàn)代信息技術(shù),對每一筆財政資金收支活動進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控,有效地解決財政資金運(yùn)行中的信息不對稱、風(fēng)險控制以及透明度等問題,實(shí)現(xiàn)財政資金的安全、規(guī)范和高效運(yùn)行。
國庫集中收付管理為現(xiàn)代國庫管理制度的建立奠定了基礎(chǔ)。國庫集中收付管理通過設(shè)立設(shè)計科學(xué)的賬戶制度和資金收支運(yùn)行機(jī)制,可以提高財政資金運(yùn)行的透明度,使財政部門在預(yù)算執(zhí)行上程序透明,使每一筆財政資金的支付使用過程透明,保障財政資金支付使用的安全性、規(guī)范性和有效性;可以簡化財政資金收付流程,減少資金運(yùn)行中間環(huán)節(jié),提高資金入庫和支付效率。更為重要的是,國庫集中收付管理還可以使所有尚未支付的財政資金保留在國庫單一賬戶中,統(tǒng)一歸于國庫管理,實(shí)現(xiàn)財政部門對政府現(xiàn)金流的有效控制;同時,財政部門在及時了解國庫庫款變動和預(yù)算執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上,通過建立國庫現(xiàn)金收支基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、加強(qiáng)財政用款的計劃性和選擇科學(xué)有效的預(yù)測方法等一系列措施,能夠?qū)ξ磥砟骋粫r間段(如美國為9個月、英國為5個月)每日國庫現(xiàn)金流量進(jìn)行滾動預(yù)測。財政部門控制政府現(xiàn)金流、實(shí)現(xiàn)對國庫現(xiàn)金流的準(zhǔn)確滾動預(yù)測,為開展國庫現(xiàn)金管理和加強(qiáng)國債管理與國庫庫款緊密銜接提供了條件,為實(shí)現(xiàn)提高財政資金運(yùn)行效益、降低財政籌資成本奠定了基礎(chǔ)。
(二)國債管理。
國債管理是在控制國債規(guī)模和國債風(fēng)險的前提下,通過國債發(fā)行、兌付、交易等一系列管理活動,長期以最小的成本滿足財政籌資需要,同時促進(jìn)國債市場發(fā)展。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)將國債管理的原則歸納為在確保國債按時足額償還、保證國債市場流動性的同時,定期滾動發(fā)行關(guān)鍵期限國債,提高國債管理的定期性和預(yù)見性。各國采用的債務(wù)管理工具有很多種,其中包括組合發(fā)行不同種類的債券。有可流通和不可流通的債券,固定利率、浮動利率和通脹指數(shù)債券,短期、中期、長期甚至超長期債券,向機(jī)構(gòu)投資者發(fā)行的普通債券和向個人投資者發(fā)行的儲蓄債券。采用發(fā)行、續(xù)發(fā)行、買回債券、換券等各種融資方式,并根據(jù)國庫庫款預(yù)測情況和市場變化對融資額和融資頻率適當(dāng)調(diào)整。綜合運(yùn)用官方定價、承購包銷、現(xiàn)價發(fā)行、價格招標(biāo)等各種定價機(jī)制,面向承銷團(tuán)成員或一級交易商發(fā)行國債。適當(dāng)運(yùn)用貨幣掉期、利率掉期、遠(yuǎn)期等各種衍生融資工具,以實(shí)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險與籌資成本的最佳組合。各國對國債規(guī)模的控制分為國債發(fā)行額管理和國債余額管理兩種,國債余額管理又分為國債限額管理和預(yù)算差額管理兩種。國債限額管理是立法機(jī)關(guān)為政府發(fā)行國債設(shè)置一個額度限制,在此限額內(nèi),政府自行決定國債發(fā)行品種、時間和發(fā)行方式;預(yù)算差額管理是立法機(jī)關(guān)每年審批預(yù)算赤字或預(yù)算盈余,即國債規(guī)模的增量或減量,不審批國債的借新還舊部分。
國債管理是現(xiàn)代國庫管理制度負(fù)債管理職能的重要體現(xiàn),它與國庫現(xiàn)金管理密切配合,可以大大提高資產(chǎn)負(fù)債管理的效率和效益。特別在國債余額管理方式下,通過準(zhǔn)確預(yù)測國庫現(xiàn)金流,可以合理安排國債發(fā)行時間和節(jié)奏,使國債管理和國庫庫款更好地銜接,盡可能降低國債籌資成本;通過發(fā)行1年期以下的短期國債,可以保證財政部每天都有足夠的現(xiàn)金余額滿足財政支付需要,有效規(guī)避可能因國庫資金不足造成的財政支付風(fēng)險,為國庫現(xiàn)金管理運(yùn)作創(chuàng)造了靈活的機(jī)制。國債余額管理還可以使債務(wù)管理當(dāng)局更加科學(xué)靈活地制定國債發(fā)行品種和期限結(jié)構(gòu),特別是短期國債的大量發(fā)行,有利于建立完善的市場收益率曲線,確立國債收益率的市場基準(zhǔn)地位,有利于擴(kuò)展債券市場,促進(jìn)金融市場的發(fā)展和完善,為國庫現(xiàn)金管理的市場化運(yùn)作創(chuàng)造良好的貨幣市場環(huán)境。
(三)國庫現(xiàn)金管理。
國庫現(xiàn)金管理是在確保國庫現(xiàn)金支付需要的前提下,以實(shí)現(xiàn)國庫閑置現(xiàn)金最小化和投資收益最大化為目標(biāo)的一系列財政管理活動。從國際成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的做法看,國庫現(xiàn)金管理大都是在國庫單一賬戶上保留一個基本穩(wěn)定的余額,如美國為50億美元,英國為2億英鎊,以確保正常財政支付需要,超出部分進(jìn)行市場運(yùn)作,提高國庫資金效益。當(dāng)出現(xiàn)季節(jié)性財政資金缺口時,通過發(fā)行1年期以下的短期國債予以彌補(bǔ),必要時,還可以通過發(fā)行期限為幾天的現(xiàn)金管理券彌補(bǔ)臨時性的資金缺口;當(dāng)出現(xiàn)長期性財政資金盈余時,通過減少國債發(fā)行或買回國債等方式降低國庫現(xiàn)金余額。在具體操作上,不同國家的做法不盡相同,其中以美國和英國的做法最具有代表性。一是在國庫資金歸集方式上。美國近1**0家商業(yè)銀行征稅時將國庫資金直接存放在國庫商業(yè)銀行稅收與貸款賬戶(TT&L)中,按比銀行間隔夜拆借利率低0.25個百分點(diǎn)的水平收取利息,每天通過國庫商業(yè)銀行賬戶和國庫單一賬戶的資金劃撥,保持國庫單一賬戶余額穩(wěn)定在50億美元左右;而英國的國庫資金在征收時直接進(jìn)入國庫單一賬戶,然后對超過國庫單一賬戶目標(biāo)余額2億英鎊的部分進(jìn)行市場運(yùn)作。二是在中央銀行介入程度上。美國的國庫現(xiàn)金管理由財政部委托美聯(lián)儲進(jìn)行具體操作,操作指令由財政部商美聯(lián)儲后下達(dá);英國則是由財政部獨(dú)立制定國庫現(xiàn)金管理操作指令和具體操作。三是在操作方式上。美國超過國庫單一賬戶目標(biāo)余額的短期資金主要通過商業(yè)銀行定期存款進(jìn)行操作;而英國除商業(yè)銀行定期存款外,還大量進(jìn)行同業(yè)拆借、國債回購與逆回購等其它操作方式。
國庫現(xiàn)金管理是現(xiàn)代國庫管理制度改革的重要特征。從國外國庫管理制度改革的經(jīng)驗(yàn)看,建立現(xiàn)代國庫管理制度是一個層層推進(jìn)、逐步深化的過程。首先是推行國庫集中收付管理,建立國庫管理的基礎(chǔ)性制度,有效加強(qiáng)財政對國庫資金的控制,使原來滯留在各預(yù)算單位賬戶的閑置資金集中到國庫單一賬戶,國庫現(xiàn)金余額增多。開展國庫現(xiàn)金管理,通過一系列財政管理活動實(shí)現(xiàn)國庫閑置現(xiàn)金最小化和投資收益最大化,對實(shí)現(xiàn)科學(xué)理財、提高財政管理水平有重要意義。國庫現(xiàn)金管理的開展,還可以使國庫單一賬戶上的現(xiàn)金余額保持基本穩(wěn)定,有利于減少國庫庫款變化對貨幣政策的沖擊,實(shí)現(xiàn)貨幣政策與財政政策在更高層次上的協(xié)調(diào)配合。
國庫集中收付管理、國債管理和國庫現(xiàn)金管理三位一體,共同構(gòu)成現(xiàn)代國庫管理制度的核心體系。國庫集中收付管理奠定了現(xiàn)代國庫管理制度的基礎(chǔ),為開展國庫現(xiàn)金管理和高效國債管理提供了條件。國債管理,特別是國債余額管理,推進(jìn)了現(xiàn)代國庫管理制度的發(fā)展和完善,為開展國庫現(xiàn)金管理創(chuàng)造了靈活的機(jī)制。國庫現(xiàn)金管理實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代國庫管理制度的高層次目標(biāo),通過加強(qiáng)財政自身管理實(shí)現(xiàn)科學(xué)理財,提高財政資金效益。為此,現(xiàn)代國庫管理制度被經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)稱為“財政革命”。
二、我國財政國庫管理制度:從改革試點(diǎn)到全面推行
改革開放以來,我國對財稅體制進(jìn)行了幾次重大調(diào)整,但2**0年以前的財稅改革重點(diǎn)是收入分配制度和財政體制,基本沒有觸及到財政國庫管理制度。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善,傳統(tǒng)國庫管理模式已經(jīng)越來越不適應(yīng)公共財政發(fā)展的要求,迫切需要進(jìn)行改革。因此,研究建立現(xiàn)代國庫管理制度成為我國財政改革與發(fā)展的重大課題。
(一)實(shí)行國庫集中收付改革,奠定了我國現(xiàn)代財政國庫管理制度的基礎(chǔ)。
長期以來,我國傳統(tǒng)財政國庫管理制度是以設(shè)立多重賬戶為基礎(chǔ)的分散收付制度,財政收入由征收部門通過設(shè)立過渡賬戶收繳,財政支出通過財政部門和用款單位分別開設(shè)賬戶層層撥付。在這種制度體制下,財政資金運(yùn)行效率和使用效益較低,截留、擠占、挪用資金等問題時有發(fā)生,并在不同程度上誘發(fā)了腐敗現(xiàn)象;財政資金運(yùn)行信息反饋遲緩,難以及時、準(zhǔn)確地為預(yù)算編制、執(zhí)行分析以及宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供決策參數(shù)。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善,傳統(tǒng)分散收付制度已經(jīng)越來越不適應(yīng)公共財政發(fā)展的要求,有必要從根本上進(jìn)行改革。
在廣泛借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,結(jié)合我國具體國情,從2**1年起我國開始推行以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度改革。一是改革賬戶管理體系。建立科學(xué)、可控、集中的國庫單一賬戶體系,改革傳統(tǒng)模式下賬戶分散設(shè)置、管理薄弱、監(jiān)督不力的弊端。二是改革資金收繳方式。建立財政資金新型收繳管理方式,采取直接繳庫和集中匯繳方式,將稅收收入和非稅收入直接繳入國庫單一賬戶或財政專戶,改革傳統(tǒng)方式下收入透明度低、收入退庫不規(guī)范、收繳信息滯后等弊端。三是改革資金支付方式。實(shí)行財政直接支付和財政授權(quán)支付方式,通過國庫單一賬戶體系將資金直接支付給收款人,改革傳統(tǒng)以撥作支、層層轉(zhuǎn)撥的資金撥付方式,提高資金的有效性、規(guī)范性和安全性。
幾年來,我國國庫集中收付改革取得重大進(jìn)展。從國庫集中支付改革來看,截至2**5年底,已在中央和地方全面推行。2**6年向縱深推進(jìn),中央部門實(shí)施國庫集中支付改革的基層預(yù)算單位達(dá)到53**多個,納入改革的財政資金總量達(dá)到4**0多億元;地方36個省、市、自治區(qū)、計劃單列市本級,270多個地市,1**0多個縣(區(qū)),共計16萬個基層預(yù)算單位實(shí)施了國庫集中支付改革。從收繳管理改革來看,積極推進(jìn)財稅庫行稅收收入電子繳庫橫向聯(lián)網(wǎng)工作,實(shí)行稅收收入電子繳庫,實(shí)現(xiàn)財政、稅務(wù)、國庫間的信息共享機(jī)制,提高稅款入庫效率和透明度,建立健全稅收收入收繳管理機(jī)制。非稅收入收繳管理改革力度加大,范圍不斷擴(kuò)大,有非稅收入的中央部門均納入改革范圍,其中40多家已正式實(shí)施改革;財政部駐各地監(jiān)察專員辦事處征收和監(jiān)繳的非稅收入實(shí)施了收繳管理改革。地方收繳管理改革也邁出了較大步伐,有十幾個省份使用中央開發(fā)的非稅收入收繳信息系統(tǒng)實(shí)施了改革,其他地方也積極探索了適合本地情況的改革模式。
隨著改革的逐步推進(jìn),我國國庫集中收付制度改革成效顯著,為我國現(xiàn)代國庫管理制度的建立奠定了基礎(chǔ)。一是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督控制機(jī)制實(shí)現(xiàn)突破,基本形成了過去無法實(shí)現(xiàn)的事前、事中和事后相結(jié)合的監(jiān)控機(jī)制,有效發(fā)揮了動態(tài)監(jiān)控的威懾作用;二是預(yù)算執(zhí)行管理手段實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新,預(yù)算執(zhí)行信息的完整性、準(zhǔn)確性、及時性大幅度提高,有效增加了預(yù)算執(zhí)行透明度,為財政運(yùn)行管理和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供了更為及時可靠的信息基礎(chǔ);三是財政資金運(yùn)行效率和效益實(shí)現(xiàn)提升,財政資金收繳和支付運(yùn)行避免了中間環(huán)節(jié)的層層滯留,大幅度提高了運(yùn)行效率,為國庫現(xiàn)金管理、降低財政籌資成本、提高財政資金運(yùn)行效益提供了必要條件。
(二)國債管理的改革創(chuàng)新,推進(jìn)了我國現(xiàn)代財政國庫管理制度的建設(shè)。
國債市場從無到有,在改革創(chuàng)新中逐步發(fā)展壯大。國債發(fā)行的市場化程度不斷提高,已由1981年恢復(fù)發(fā)行國債時的行政攤派發(fā)展到目前記賬式國債全部采用在國債承銷團(tuán)的基礎(chǔ)上招標(biāo)發(fā)行,儲蓄國債由財政部確定票面利率后通過承銷團(tuán)承購包銷發(fā)行。國債發(fā)行計劃的透明度不斷加強(qiáng),關(guān)鍵期限國債的全年發(fā)行計劃和記賬式國債的季度發(fā)行計劃提前公布,減少了國債發(fā)行不確定給市場帶來的沖擊。而且,記賬式國債已經(jīng)形成從3個月到30年的短、中、長期的國債期限結(jié)構(gòu),滿足投資者的多樣化需求。其中1年、3年和7年期記賬式國債作為關(guān)鍵期限品種持續(xù)滾動發(fā)行,增強(qiáng)了市場的流動性,對國債收益率曲線的建立和完善具有重要意義。國債交易方式不斷創(chuàng)新,由最初的現(xiàn)券交易、質(zhì)押式回購交易逐步發(fā)展到目前買斷式回購交易、遠(yuǎn)期交易、掉期交易和融券交易等各種交易方式,完善了市場的做空機(jī)制。銀行間債券市場推出了做市商制度和債券經(jīng)紀(jì)人制度,為活躍二級市場交易、提高二級市場流動性具有重要意義。
全國人大常委會批準(zhǔn)2**6年開始實(shí)行國債余額管理后,從根本上消除了之前實(shí)行國債發(fā)行額管理帶來的諸多弊端,有利于提高我國國債管理水平,促進(jìn)國債市場健康發(fā)展。國債余額管理的實(shí)施,既能增強(qiáng)全國人大對政府債務(wù)的控制能力,又能增加國債管理的靈活性,有利于形成較為合理的國債品種和期限結(jié)構(gòu),促進(jìn)國債的順利發(fā)行和國債市場的發(fā)展完善,并為人民銀行有效實(shí)施公開市場操作提供了便利。在國債余額管理方式下,財政部每半年還要向全國人民代表大會有關(guān)專門委員會書面報告一次國債發(fā)行、兌付等國債管理活動情況,有利于提高財政管理的透明度,加強(qiáng)財政管理和防范財政風(fēng)險。國債余額管理的實(shí)施,改變了國債發(fā)行額管理下經(jīng)全國人大批準(zhǔn)的年度國債發(fā)行額在沒有特殊情況下必須全額完成的控制方式,增強(qiáng)了國債管理的科學(xué)性和靈活性,可以在不突破全國人大規(guī)定的國債余額限額的前提下,根據(jù)國庫庫款的預(yù)測情況,合理安排國債發(fā)行時間和節(jié)奏,通過少發(fā)債或使用國庫資金提前兌付國債等方式,積極調(diào)節(jié)國庫暫時閑置的資金,使國債管理與國庫庫款更好地銜接。特別是短期國債的大量發(fā)行,不僅為開展國庫現(xiàn)金管理創(chuàng)造了良好的貨幣市場環(huán)境,還為保證正常財政支付需要的前提下開展國庫現(xiàn)金管理創(chuàng)造了靈活的機(jī)制。
(三)國庫現(xiàn)金管理的開展,促進(jìn)我國財政國庫管理水平邁上新臺階。
推行國庫集中收付改革以來,我們一直對國庫現(xiàn)金管理進(jìn)行有益的探索和嘗試。2**2年了國庫存款計息有關(guān)辦法,規(guī)定國庫存款按人民銀行規(guī)定的單位活期存款利率計付利息。2**3年在記賬式國債5期發(fā)行工作中,根據(jù)國庫庫款預(yù)測情況規(guī)定延遲3個月繳款,避免了國庫庫款的大幅波動。2**4年根據(jù)國庫現(xiàn)金余額大量閑置的情況,提前買回當(dāng)年到期的三只記賬式國債101億元,減少了國庫資金的閑置和國債利息支出。從國庫資金放在人民銀行無息存款,到按單位活期存款利率計付利息,再到國債發(fā)行延遲繳款和提前兌付年內(nèi)到期國債,為我國規(guī)范開展國庫現(xiàn)金管理提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
隨著國庫集中收付改革的不斷深入,原來大量滯留在預(yù)算單位的資金逐步集中到財政國庫管理,加上近幾年我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展,財政收入連年大幅增長,使得中央財政國庫現(xiàn)金余額一直保持在較高水平。開展國庫現(xiàn)金管理,提高財政管理水平和國庫現(xiàn)金效益,顯得尤為必要和緊迫。而且,隨著近年來國債管理的不斷改革和創(chuàng)新,國庫現(xiàn)金流預(yù)測能力的加強(qiáng),我國開展國庫現(xiàn)金管理的條件基本具備。為此,借鑒發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)做法,根據(jù)我國實(shí)際情況,我們設(shè)計了具有中國特點(diǎn)的中央國庫現(xiàn)金管理模式,即在確保國庫支付需要和國庫現(xiàn)金安全的前提下,按照從易到難的原則,穩(wěn)妥有序地開展國庫現(xiàn)金管理工作。先實(shí)施商業(yè)銀行定期存款和買回國債兩種操作方式,待取得較多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后,再實(shí)施國債回購和逆回購等其他國庫現(xiàn)金管理方式。為確保國庫資金安全,在商業(yè)銀行定期存款中,財政部選擇在資產(chǎn)質(zhì)量好、資金實(shí)力強(qiáng)、商業(yè)信譽(yù)好的國債承銷團(tuán)和公開市場業(yè)務(wù)一級交易商中的商業(yè)銀行總行進(jìn)行存款,并要求商業(yè)銀行以存款金額120%的可流通國債作為質(zhì)押。存款期限內(nèi),對質(zhì)押國債的市值變化進(jìn)行實(shí)時監(jiān)測,并可根據(jù)國債市場的變化情況調(diào)整質(zhì)押比例,確保質(zhì)押足額,保證國庫存款的安全,有效地規(guī)避了可能因商業(yè)銀行經(jīng)營困難等原因給國庫存款帶來的損失。在買回國債中,國債作為金邊債券,完全沒有信用風(fēng)險,財政部買回國債后無論是持有到期或注銷,安全性都有絕對的保障。為保證國庫資金的流動性和收益性,商業(yè)銀行定期存款和買回國債都通過公開招標(biāo)方式進(jìn)行,存款期限在1年(含1年)以內(nèi),買回國債的剩余期限也較短,這既有利于規(guī)范操作,符合公開、公平、公正的原則,也可以有效規(guī)避期限過長導(dǎo)致流動性下降帶來的損失,最大限度地提高國庫資金的收益水平。在中央國庫現(xiàn)金管理工作中,財政部負(fù)責(zé)國庫現(xiàn)金預(yù)測并根據(jù)預(yù)測結(jié)果制定操作規(guī)劃,經(jīng)與人民銀行協(xié)調(diào)后下達(dá)操作指令,人民銀行進(jìn)行具體操作。同時,財政部與人民銀行之間建立定期協(xié)調(diào)機(jī)制,確保財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合。
2**6年8月,財政部實(shí)施了首次中央國庫現(xiàn)金管理買回國債操作,共買回年內(nèi)到期的三期記賬式國債186億元,扣除人民銀行活期存款利息收入后凈減少國債利息支出42**多萬元。12月實(shí)施了3個月期限、數(shù)量2**億元的中央國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款操作,招標(biāo)存款利率為2.7%,實(shí)際凈收益接近1億元。另外,為加強(qiáng)國債管理和國庫現(xiàn)金管理的密切配合,根據(jù)實(shí)行國債余額管理和國庫庫款余額較高的情況,在全國人大規(guī)定的國債余額限額內(nèi),2**6年主動減少國債發(fā)行325億元,按目前1年期國債約2%的利率水平計算,凈減少國債利息支出4.2億元。買回國債、商業(yè)銀行定期存款和減少國債發(fā)行三項(xiàng)操作,在確保國庫支付需要和國庫現(xiàn)金絕對安全的前提下,共為中央財政增加凈收益(或減少支出)5.6億元。隨著中央國庫現(xiàn)金管理全面展開,收益數(shù)額將會大幅增加。以目前國庫現(xiàn)金余額的三分之一規(guī)模,約15**億元進(jìn)行滾動操作,預(yù)計每年可為財政增加凈收益約30億元。根據(jù)近年來財政收支規(guī)律判斷,國庫現(xiàn)金管理的步子還可以再邁大一些,如以目前國庫現(xiàn)金余額的三分之二規(guī)模,約3**0億元進(jìn)行滾動操作不會影響正常的財政支付,每年可為財政增加凈收益約60億元。即使出現(xiàn)特殊情況,在國債余額管理方式下,也完全可以通過發(fā)行1年期以下的短期國債,必要時還可以通過臨時發(fā)行期限為幾天的國庫現(xiàn)金管理券來彌補(bǔ)國庫現(xiàn)金缺口,保證有足夠的庫款滿足財政支付需要。上述計算的收益是扣除人民銀行活期存款利息收入后的凈收益,如果考慮到人民銀行的全部資本由國家出資,屬于國家所有,人民銀行每年的凈利潤需要全部上繳中央財政,虧損則由中央財政撥款彌補(bǔ)。在這種關(guān)系下,人民銀行給付財政的活期存款利息相當(dāng)于中央財政的錢從“左口袋”放入“右口袋”,不能給中央財政帶來實(shí)際收益。從這一層面說,3**0億元的國庫現(xiàn)金管理滾動操作每年將為財政增加凈收益約80億元。國庫現(xiàn)金管理既不同于財政直接投資生產(chǎn)領(lǐng)域取得收益的做法,也有別于依托預(yù)算單位提高財政資金效益的管理方法,而是通過財政部門科學(xué)理財,做大財政收入“蛋糕”,使我國財政管理水平邁上了新臺階。
三、我國現(xiàn)代國庫管理制度:在創(chuàng)新中不斷升華
隨著我國財政國庫管理制度的逐步建立,革除了傳統(tǒng)國庫管理制度存在的種種弊端,基本實(shí)現(xiàn)了國庫內(nèi)涵從銀行國庫向財政國庫的變化,國庫職能從庫藏國庫(或經(jīng)收國庫)向管理國庫的變化,庫存資金性質(zhì)從資金到資本(以錢生錢)的變化。為了更好地適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財政發(fā)展的新要求,進(jìn)一步提高財政科學(xué)理財和管理水平,需要進(jìn)一步完善我國財政國庫管理制度。根據(jù)“十一五”規(guī)劃提出的建立現(xiàn)代國庫管理制度的目標(biāo)和方向,下一步我國財政國庫管理制度的發(fā)展設(shè)想是:建立健全財政資金安全、規(guī)范和高效運(yùn)行機(jī)制,有效監(jiān)督控制預(yù)算資金運(yùn)行,完整、準(zhǔn)確和及時反饋預(yù)算執(zhí)行信息,科學(xué)管理國庫現(xiàn)金和政府債務(wù),使現(xiàn)代國庫管理制度成為我國構(gòu)建管理型公共財政體系的基礎(chǔ)性制度。
(一)深化國庫集中收付制度改革,建立比較完善的國庫集中收付運(yùn)行機(jī)制。
完善國庫單一賬戶體系。國庫單一賬戶體系是現(xiàn)代財政國庫管理制度運(yùn)行的基礎(chǔ),是深化國庫集中收付制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。比較完善的國庫單一賬戶體系包括財政部門持有和管理的財政資金和運(yùn)營財政資金賬戶、收入收繳及支出支付運(yùn)營賬戶、經(jīng)國務(wù)院和省級人民政府批準(zhǔn)或授權(quán)財政部門開設(shè)的特殊用途賬戶、代保管性質(zhì)賬戶。同時,進(jìn)一步明確各類賬戶的功能和性質(zhì),以及設(shè)立程序。確立比較完善的國庫單一賬戶體系后,所有財政性資金都要納入此體系內(nèi)規(guī)范運(yùn)行。
完善國庫集中支付運(yùn)行機(jī)制。在中央和地方全面推行改革的基礎(chǔ)上,要進(jìn)一步完善財政資金支付運(yùn)行機(jī)制,進(jìn)一步提高財政資金運(yùn)行效率和使用效益,力爭在2010年之前,使所有預(yù)算單位、所有財政資金都實(shí)施國庫集中支付改革。一是擴(kuò)大國庫集中支付范圍,在一般預(yù)算資金實(shí)施改革的基礎(chǔ)上,對離退休經(jīng)費(fèi)、政府性基金、預(yù)算外資金實(shí)行國庫集中支付。同時,深化預(yù)算單位改革的級次,將改革推進(jìn)到所有基層預(yù)算單位。二是推進(jìn)中央補(bǔ)助地方專項(xiàng)資金國庫集中支付試點(diǎn)。通過總結(jié)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中央專項(xiàng)資金改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),擴(kuò)大專項(xiàng)資金試點(diǎn)范圍,建立中央補(bǔ)助地方專項(xiàng)資金新型的撥付監(jiān)督體系。三是充分利用現(xiàn)代支付清算工具,建立公務(wù)用卡制度,杜絕現(xiàn)金管理漏洞,進(jìn)一步提高財政財務(wù)管理水平。
完善收入收繳運(yùn)行機(jī)制。在非稅收入收繳方面,按照統(tǒng)一規(guī)范、運(yùn)行高效、監(jiān)督有力的目標(biāo)要求,將所有非稅收入實(shí)施收繳管理改革,將改革實(shí)施到所有有非稅收入的單位。規(guī)范和完善財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處征收非稅收入的管理機(jī)制,建立規(guī)范的中央與地方非稅收入收繳管理協(xié)調(diào)機(jī)制。在全面實(shí)施改革的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)非稅收入收繳管理監(jiān)督、分析預(yù)測,為提高預(yù)算執(zhí)行分析水平提供條件,并為非稅收入資金支付實(shí)施國庫集中支付提供保障。在稅收收入收繳方面,按照財政國庫管理制度改革方案的總體要求,通過財政、稅務(wù)和中國人民銀行國庫進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)支撐,加快完善稅收收入收繳管理機(jī)制的步伐。利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段,推進(jìn)財稅庫行稅收收入電子繳庫橫向聯(lián)網(wǎng),并進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)與海關(guān)的橫向聯(lián)網(wǎng),建立健全財政對稅收收入繳庫、退庫、更正、免抵調(diào)、對賬業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理和控制制度;建立健全稅收收入信息反饋制度,將財政的稅收收入宏觀信息建立在微觀基礎(chǔ)上,在繳庫明細(xì)信息和納稅單位經(jīng)濟(jì)信息獲得方面取得突破,實(shí)現(xiàn)財政對稅收收入信息明細(xì)化、深入化,并達(dá)到完整、準(zhǔn)確、及時的要求。通過完善稅收收入收繳管理機(jī)制,有效提升財政對預(yù)算管理、征繳管理、預(yù)算執(zhí)行分析、國庫資金收入分析預(yù)測水平。
完善預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機(jī)制。國庫動態(tài)監(jiān)控是在財政國庫管理制度改革中建立的,以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、信息化技術(shù)為支撐的新型財政管理監(jiān)督機(jī)制。按照完善現(xiàn)代財政國庫管理制度改革進(jìn)程和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控功能的要求,要逐步拓展國庫動態(tài)監(jiān)控范圍,建立和加強(qiáng)財政國庫內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制,保障財政國庫體系安全運(yùn)行;將外部監(jiān)控范圍逐步擴(kuò)大到所有的改革資金和單位,保障財政資金收支規(guī)范。完善國庫動態(tài)監(jiān)控運(yùn)行機(jī)制,以實(shí)時動態(tài)監(jiān)控為重點(diǎn),通過綜合核查、動態(tài)監(jiān)控信息披露、監(jiān)控檢查通報、處理整改等手段綜合運(yùn)用,提升國庫動態(tài)監(jiān)控水平。建立國庫動態(tài)監(jiān)控分析報告制度,對財政國庫運(yùn)行進(jìn)行綜合分析,反映分析預(yù)算執(zhí)行管理存在的問題和成因,為加強(qiáng)和完善預(yù)算執(zhí)行管理提供監(jiān)督反映機(jī)制。通過深化改革,逐步建立和完善我國先進(jìn)的財政國庫動態(tài)監(jiān)控體系。
(二)完善國債余額管理制度,推進(jìn)國債管理改革與創(chuàng)新。
完善國債余額管理制度,提高國債管理水平。更加科學(xué)、合理地進(jìn)行國債品種結(jié)構(gòu)的設(shè)計與管理,合理安排國債期限結(jié)構(gòu),加大1年期以下短期國債的發(fā)行力度,完善國債收益率曲線,確立國債收益率的市場基準(zhǔn)地位。提高國債管理的透明度,在做好每半年向全國人大報告國債管理工作情況基礎(chǔ)上,充實(shí)向社會財政部半年度國債管理工作報告的內(nèi)容,增強(qiáng)財政管理的透明度。加強(qiáng)國債規(guī)模的統(tǒng)計評價工作,建立國債風(fēng)險預(yù)警、監(jiān)控機(jī)制,提高國債風(fēng)險管理水平,有效防范財政風(fēng)險。
完善國債市場法制建設(shè),推動國債市場的發(fā)展和創(chuàng)新。加快修訂《國庫券條例》和國債登記托管辦法,規(guī)范國債發(fā)行、流通、托管和償還各環(huán)節(jié)活動,加強(qiáng)國債市場的法制建設(shè)。積極推動商業(yè)銀行重新進(jìn)入交易所市場進(jìn)行國債交易,協(xié)調(diào)有關(guān)機(jī)構(gòu)采用電子化手段提高國債跨市場轉(zhuǎn)托管效率,實(shí)現(xiàn)國債跨市場的實(shí)時交易,建立統(tǒng)一互聯(lián)的國債市場。在國債發(fā)行方式改革方面,盡快推出國債預(yù)發(fā)行交易制度,完善國債招投標(biāo)規(guī)則,強(qiáng)化國債發(fā)行的價格發(fā)現(xiàn)功能,促進(jìn)國債一、二級市場更好地銜接。
加強(qiáng)國債管理與國庫現(xiàn)金管理的密切配合,為規(guī)范開展國庫現(xiàn)金管理創(chuàng)造條件。按照全國人大規(guī)定的國債余額限額,根據(jù)國庫庫款預(yù)測情況,合理安排國債發(fā)行時間和節(jié)奏,繼續(xù)通過少發(fā)債或使用國庫資金提前兌付國債等方式,積極調(diào)節(jié)國庫暫時閑置的資金,加強(qiáng)國債管理與國庫現(xiàn)金管理的密切配合。同時,根據(jù)庫款預(yù)測情況加大短期國債的發(fā)行力度,并可嘗試發(fā)行國庫現(xiàn)金管理券,保證每天都有足夠的現(xiàn)金余額滿足財政支付需要,為規(guī)范開展國庫現(xiàn)金管理建立靈活的機(jī)制。
(三)規(guī)范開展國庫現(xiàn)金管理,實(shí)現(xiàn)我國國庫管理制度的新飛躍。
建立健全國庫現(xiàn)金管理法律法規(guī)體系,使國庫現(xiàn)金管理更加制度化、規(guī)范化。在對現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行修訂和完善的基礎(chǔ)上,盡快制定國庫現(xiàn)金管理有關(guān)條例,改變目前我國國庫現(xiàn)金管理的開展主要以國務(wù)院批示和部門規(guī)章為依據(jù)的局面,確立國庫現(xiàn)金管理的法律地位。同時,總結(jié)中央國庫現(xiàn)金管理操作的經(jīng)驗(yàn)做法,制定地方國庫現(xiàn)金管理工作指導(dǎo)意見,指導(dǎo)地方盡快開展國庫現(xiàn)金管理操作。
提高國庫現(xiàn)金流預(yù)測能力,建立完善國庫現(xiàn)金管理風(fēng)險控制體系。繼續(xù)完善中央財政國庫現(xiàn)金流量預(yù)測基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫,加強(qiáng)庫款變動趨勢研究與分析,建立財政收支預(yù)測體系,嘗試按季分周、按周逐日滾動預(yù)測國庫現(xiàn)金流量,進(jìn)一步提高國庫現(xiàn)金流量預(yù)測的準(zhǔn)確性。同時,為確保國庫資金安全,減少國庫現(xiàn)金管理操作風(fēng)險,按照合理分工和相互制約的原則,進(jìn)一步明確職責(zé)分工,規(guī)范操作流程,建立后臺負(fù)責(zé)賬務(wù)記錄與清算,中臺負(fù)責(zé)投資風(fēng)險分析并下達(dá)明細(xì)操作指令,前臺負(fù)責(zé)具體市場交易的風(fēng)險管理體系,確保國庫現(xiàn)金管理工作安全高效地開展。
規(guī)范開展國庫現(xiàn)金管理,提高國庫資金運(yùn)作水平。隨著國庫現(xiàn)金管理法律法規(guī)框架的建立和風(fēng)險控制體系的完善,在總結(jié)商業(yè)銀行定期存款和買回國債操作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,逐步研究實(shí)施國債回購和逆回購等其他國庫現(xiàn)金管理操作方式,不斷提高國庫現(xiàn)金管理的市場化運(yùn)作水平和收益。同時,在不斷提高國庫現(xiàn)金流預(yù)測能力的基礎(chǔ)上,使人民銀行國庫單一賬戶上的現(xiàn)金余額保持在一個比較穩(wěn)定的水平,減少國庫庫款變化可能給貨幣政策造成的沖擊。并進(jìn)一步加強(qiáng)國債管理和國庫現(xiàn)金管理的密切配合,改變目前一方面有大量國庫庫款、同時卻大量發(fā)行國債的尷尬局面,真正規(guī)范開展國庫現(xiàn)金管理,提高國庫資金運(yùn)作水平。
現(xiàn)代國庫管理制度,創(chuàng)新了財政管理,提高了財政運(yùn)行透明度,實(shí)現(xiàn)了科學(xué)理財,被稱為“財政革命”,是管理型公共財政的基石。作為經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、致力于改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的中國,需要與其大國身份相稱的公共財政管理和公共服務(wù)水平。緊扣未來財政改革與發(fā)展的脈搏,推進(jìn)現(xiàn)代國庫管理制度建設(shè),既是完善我國公共財政體系的必然要求,又是財政管理不斷深化的路徑選擇。經(jīng)過6年的改革實(shí)踐,國庫集中收付制度全面推行,國債余額管理順利實(shí)施,國庫現(xiàn)金管理穩(wěn)步推進(jìn),現(xiàn)代國庫管理制度框架基本確立,我國財政國庫管理已經(jīng)站在新的起點(diǎn)上。我們將抓住有利時機(jī),加大改革力度,推進(jìn)制度創(chuàng)新,爭取再用5到10年的時間,把我國財政國庫管理制度建成科學(xué)規(guī)范、高效透明、運(yùn)行流暢、具有中國特色的現(xiàn)代國庫管理制度。
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