行政和事業混編調研

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行政機關和事業單位混編混崗問題一直是困擾人事編制部門的“老大難”問題。在國家推行公務員管理制度之前，行政機關和事業單位在職能界定、權責劃分上界線模糊，其人事管理也比較松散。近年來，隨著行政機關和事業單位人事制度改革不斷深入和人事編制管理的進一步規范，混編混崗問題開始逐步得到控制，但是由于歷史遺留和現實情況的復雜性，尤其是制度和人為等因素的制約，使得這一問題始終沒有得到根本解決。就目前我市市縣鄉三級機關來說，有直屬事業單位的部門基本上都不同程度的存在著混編混崗現象。要徹底解決行政機關和事業單位混編混崗問題，人事編制部門還有相當長的一段路程要走。

混編混崗現象錯綜復雜

混編混崗一般是指行政機關違反人事編制管理規定，將機關所屬行政編制人員和其下屬單位所屬事業編制人員或其他非行政人員交叉使用，致使人員身份和崗位職責不相符，從而造成人員、編制和崗位管理混亂的現象。2007年5月1日實施的《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第15條明確規定：“……地方各級人民政府行政機構應當使用行政編制，事業單位應當使用事業編制，不得混用、擠占、挪用……”。據此規定，行政機關使用行政編制，設置行政崗位，使用行政人員；事業單位使用事業編制，設置事業崗位，使用事業人員。行政機關和事業單位作為兩種性質截然不同的組織機構，在編制和人員使用上應該嚴格遵守以上規定。實際上，盡管人事編制部門出臺了許多相關政策規定，并在清理和整治上做了大量艱苦的工作，但混編混崗問題還是大量存在。概括來說，混編混崗主要有以下幾種情形：

——事業身份人員占行政崗位。這類人員的編制、身份性質比較明確，個人占事業編制，身份為事業干部，人事關系在事業單位，由事業單位進行日常管理和年終考核。但是他們長期被行政機關借用，在行政崗位工作，履行行政職責，已經成為名義上是事業干部，實際上是行政工作人員這一特殊群體。這類人員在市縣鄉三級機關中相當普遍，尤其在鄉鎮一級，事業干部當作行政干部使用的現象司空見慣。這類人員是混編混崗人員的主要構成。

——非公務員身份人員占行政崗位。這類人員既不是事業人員，也不是公務員，一般已核占行政編制，安排行政職務，按照公務員進行管理，但由于各種原因沒有完善公務員身份，處于公務員和非公務員的中間狀態。據調查，這種情況不僅鄉鎮機關存在，而且縣級機關也同樣存在，造成這種情況主要是由于過去人事管理不規范時個別地方擅自通過一定方式從事業干部中選調一些人擔任領導職務公務員或文秘人員，而未得到上級組織人事部門的認可。

——編制和身份模糊人員占行政崗位。這類人員主要有兩部分：一是個別區市縣前幾年直接面向高等院校選拔的優秀大學生，這些優大生經選拔后直接安置在黨政機關工作，執行公務員工資，享受公務員福利待遇，但占的是事業編制，其身份比較模糊；二是在前些年機構改革過程中，一些行政機關事業編制人員因不符合條件而未進行公務員過渡，但同時也沒有分流出機關，成為無編無名的“黑戶口”。

——超編人員占行政崗位。我市市、縣、鄉行政機關總體上并不超編，但是也有極少數單位存在超編現象。超編人員在所屬單位行政編制滿員的情況下占用行政崗位，嚴格意義上來說，這部分人即使本人已經具有公務員身份，也應屬于混編混崗的范疇。這類人員只占極少數。

混編混崗問題積弊重重

混編混崗問題由來已久，但開始時只是一種“現象”而并非“問題”。在計劃經濟體制下，政事不分的管理體制基本上沒有什么大礙，并未造成如當前一系列的問題，因此在當時的條件下嚴格劃分行政事業單位界限沒有太大必要。只是隨著政府職能的轉變和公務員制度的推行，特別是《公務員法》的實施和公務員登記工作的開展，混編混崗問題才日益凸現出明顯的弊端，不僅給人事編制部門增加了管理上的難度，也嚴重制約了行政事業單位自身的發展。

首先，制約職能發揮。一是制約事業單位職能的發揮。混編混崗表現為單向的人員流動，即人員從事業單位流向行政機關。一些事業人員長期借調到行政機關，雖然緩解了行政機關工作人員不足的矛盾，但是事業單位同樣存在人少事多的矛盾，而且事業單位在編制被占的情況下，又不能再補充新的工作人員，這樣就會致使事業單位部分職能因為人手緊缺而受到制約，不能充分發揮出來。二是制約行政機關職能的發揮。一些混編混崗人員經過歷練已經具備了較高的能力和素質，但是由于“名不正、言不順”，因不是公務員，既不具備行政執法主體資格，又不能擔任一定的行政職務，只能以普通干部的身份開展工作，這樣就有可能影響到履職效果，進而抑制工作積極性，無形中使行政機關部分職能被弱化。

其次，增加管理難度。混編混崗問題不僅增加了用人單位的管理成本，同時還給人事編制部門增加了一定的管理難度。許多混編混崗人員的身份具有“兩面性”，從一開始就難以界定，單純的把他們當作事業人員來對待或者當作行政人員來管理都是不妥的，所以在公務員登記、干部統計年報、人事任免和工資套改等工作中，人事部門不得不花費大量時間對這些人員進行調查、核實、甄別、定性，其中對一些人員的處理，還要報上級部門研究決定，既增加了工作量，又增加了工作難度，嚴重影響了工作效率。

再次，成為上訪根源。我市符合條件的混編混崗人員大都根據政策轉為了公務員，但還有一部分人員滯留在行政機關。隨著法律法規的健全和管理的規范，隨著“凡進必考”制度的推行，解決他們的身份問題變得越來越棘手。混編混崗的性質使混編混崗人員個人的切身利益包括工資、醫療和養老保險等福利待遇以及職務晉升、工作調遷等方面都受到了一定影響，而一些年紀較大的混編混崗人員則面臨著更大的困惑：既不可能通過過渡的形式解決公務員身份，成為一名完整的“行政人”，又不可能退回到事業單位重新評聘職稱，走事業人員路線。面對這一系列關乎自己切身利益的問題，他們四處上訪也就在所難免。

混編混崗治理任重道遠

當前，國家就如何解決行政事業單位混編混崗問題，尚沒有制定專門的明確的政策規定。各地在解決混編混崗問題方面，基本上是摸著石頭過河，雖然一些地方已經取得一些成功的經驗，但是要找到醫治這一問題的良方似乎為時尚早。筆者認為，破解這一難題，既要避免“頭痛醫頭、腳痛醫腳”方法上的錯誤，又要避免急于求成、急功近利的心態。在此，借《公務員法》和《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》相繼出臺之機，試就如何解決行政事業單位混編混崗問題提出如下對策建議。

一、分類解決，逐步消化

第一，鼓勵符合公務員招錄條件的混編混崗人員報考公務員。一般來說，混編混崗人員在機關經過長期磨礪，工作經驗不斷積累，解決和處理具體問題的實際能力得到提高，已經為成長為一名合格的公務員奠定了良好的基礎。同時由于他們對機關工作的熟悉，也使其在公務員考錄過程中擁有其他競爭者所不具備的優勢。只要他們平時多注意對知識的積累，爭取在筆試成績上勝人一籌，那么其考取公務員的可能性是非常大的。因此各用人單位應當鼓勵混編混崗人員尤其是當中的年輕人積極報考公務員。人事編制部門也可適當放寬考試條件限制，為他們參加公平競爭提供機會。這樣做既堅持了公務員“凡進必考”原則，體現了公務員考試錄用的“公開、公平、競爭、擇優”性，又一定程度上解決了遺留問題，有利于維護干部隊伍穩定。

第二，根據政策直接完善部分混編混崗人員公務員身份。在混編混崗人員當中，有相當一部分人是因為所在單位在國家公務員大規模過渡工作中，未及時參與并開展有關工作而造成的，有的則是因所在單位編制所限造成的。因此，從承擔責任的角度來說，應歸咎于組織而不能歸咎于個人。對這些人員的處理，應當本著實事求是的原則，在有政策依據的前提下，盡可能地完善其公務員身份。近年來人事部門多次向上爭取到政策，解決了一大批此類遺留問題。

第三，將符合條件的特別優秀人才提拔為領導干部。《公務員法》第64條規定：“國有企事業單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員可以調入機關擔任領導職務……”，調任是公務員選拔任用的重要方式之一。對于混編混崗人員中的特別優秀人才，可以經一定程序破格提拔為領導干部，這樣既解決了這些人的身份問題，又擴大了領導干部選拔的視野，同時對其他事業人員也具有一定的激勵作用。但是調任必須嚴格遵守《公務員法》和《黨政領導干部選拔任用工作條例》相關規定，要謹防“考不進來調進來”，防止使調任成為解決個人政治待遇的途徑。

第四，指令性將超編人員調配安置到缺編較多的單位。各行政機關編制經“三定”方案確定后，采用增加編制的辦法來解決超編問題已不太現實，因此可以考慮采用調劑人員的辦法來解決。在征得超編人員的同意后，可以將其交流到空編較多的單位工作，或者超編人員仍留在原單位，同時凍結單位進人指標，依靠自然減員解決超編問題。

二、深化改革，正本清源

事業單位是計劃經濟的產物，是具有中國特色的機構組織形式。在我國，大部分行政機關都下設有事業單位，事業單位雖從屬于行政機關，但相當一部分事業單位還承擔著一定的行政職能，某種意義上又成為行政機關的延伸。由于行政機關和事業單位這種親密關系，導致其在用人、經費開支、工作安排等方面基本上是彼此不分的，久之便形成了政事不分的局面，這是造成混編混崗問題的根源。因此解決混編混崗問題的根本途徑就是深化事業單位改革，建立起政事職責分開、單位自主用人的分類管理體制。也就是說，要合理劃分行政機關和事業單位職責權限，減少行政機關對事業單位的干預，進一步擴大事業單位人事、財務管理自主權，使其逐步不再隸屬、依附于任何行政機關。要通過撤銷、合并、重組等手段重新整合資源，最終從總體上收縮事業單位的規模，將財政全額撥款的事業單位減少到最必要的程度。只有理順了行政機關和事業單位的關系，所謂混編混崗問題才能從根本上得以解決。

三、建章立制，規范管理

混編混崗問題的治理是一個長期的過程，也是一個破立結合的過程，在“破舊”的同時，還要有所“立新”，即建立健全規章制度，依靠制度涵養不斷加強規范管理，使混編混崗這一頑疾在得以有效治療的同時，不再舊病復發。

一是推行人員編制實名制。人員編制實名制是指將由編制部門核定到機構（行政機關、事業單位）的編制按規定的類別、特定的程序定編到人，而且定編到人的姓名同居民身份證登記的姓名相一致，把抽象的編制具體化，使自然人的進編有章有法，讓在編人員的身份認定有憑有據。我市在推行人事編制實名制方面走在全省的前列，目前已建立行政機關和事業單位編制管理臺賬，實行了人員增加（減少）通知單等管理辦法。當前推行實名制，主要是嚴把行政機關“入口”，收回分散在各行政機關的空余事業編制，不再受理批準行政機關事業編制事項。

二是完善人事編制監督機制。充分發揮人事編制部門職能作用，切實轉變監督方式，將人員編制被動監督轉為主動監督，將事后監督為主轉為事前監督為主，使人事編制部門的監督更加積極主動；強化用人單位內部監督，建立舉報制度，加強12310舉報電話管理，做好舉報人保密工作，實行有報必查，違規必糾；建立人員編制監督檢查協調配合機制，形成人事、編制、監察、財政等部門分工負責、密切配合的局面，加大查處機構編制違法違紀行為的力度。

三是落實人事編制管理責任追究制。責任追究制是加強人事編制管理的必然要求，是規范人事編制管理的殺手锏。要把人事編制管理工作作為領導績效考核的重要內容，將人事編制責任制落實情況納入領導干部審計范疇，領導干部在離任、調任、轉任時，除接受財務審計外，還須接受人事編制審計，人事編制審計結果要作為提拔、使用、獎懲的重要依據。

四是加大人事編制依法管理力度。《公務員法》和《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》出臺以后，人事編制管理實現了有法可依。在有法可依的情況下，要進一步樹立人事編制管理法律責任意識，提升人事編制管理法律權威，加大人事編制管理執法力度，做到執法必嚴，違法必糾，通過依法規范管理，促使遵守人事編制管理規定的行為成為更加積極、主動的自覺行為。