公積金行政執(zhí)法能力建設調(diào)查與思考

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“立足‘兩個率先’新起點、開啟基本實現(xiàn)現(xiàn)代化新征程”是省委常委會年度工作要點提出的戰(zhàn)略目標。就市住房公積金管理工作而言，立足“兩個率先”，開啟新征程，必須圍繞執(zhí)法這個中心，通過公正高效的行政執(zhí)法手段，充分發(fā)揮行政執(zhí)法職能作用，為“兩個率先”提供有力保障。

國務院頒布并實施《住房公積金管理條例》（以下簡稱《條例》）雖十多年，但由于《條例》沒有對住房公積金管理的行政執(zhí)法行為細化，加之各地對建立城鎮(zhèn)職工住房公積金制度的重視度比“五險”低，導致住房公積金管理機構行政執(zhí)法難度加大，城鎮(zhèn)職工合法權益難以得到保障。為此，我們對全市住房公積金行政執(zhí)法情況進行了調(diào)研，提出了應對措施。

一、住房公積金管理的基本情況

我市住房公積金管理中心自2004年2月28日正式揭牌成立以來，嚴格按照“住房管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監(jiān)督”的原則，盡心盡力做好住房公積金的擴面增量和個人住房貸款工作，取得了較好成績。2012年，全市住房公積金歸集21.12億元，完成年度計劃117%，在2008年歸集額突破10億元的基礎上，突破20億元；住房公積金歸集余額65億元，在2008年突破30億元的基礎上，突破60億元；住房公積金累計歸集113億元，在2009年初突破50億元的基礎上，突破100億元大關。當年全市新增開戶繳存40501人，期末繳存職工32萬人，覆蓋率86%，全市發(fā)放住房公積金貸款15.95億元，期末住房公積金貸款余額51.77億元，占全市住房貸款余額（264.74億元）19.55%，住房公積金個貸比80%，貸款連續(xù)第二年實現(xiàn)零逾期。這些成績的取得一定程度改變了繳存職工的居住環(huán)境，提升繳存職工生活質(zhì)量，推動了我市房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

與此同時，住房公積金在管理中也存在一些問題：一是應建未建情況嚴重。目前，全市行政、事業(yè)單位已基本建立住房公積金制度，但非公企業(yè)未建立公積金制度的現(xiàn)象仍大量存在，按照《條例》第三十七條之規(guī)定，單位應及時建立健全住房公積金制度。二是滯繳、欠繳問題依然存在。三是一些黨政機關的臨聘人員、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中、小學教師、衛(wèi)生院（所）醫(yī)務工作人員未納入住房公積金繳交范圍，這是行政執(zhí)法較為困難的對象。針對現(xiàn)象，究其原因，主要是住房公積金管理存在以下執(zhí)法難題：

一是所賦權力有限，執(zhí)法難以到位?！稐l例》第三十七條規(guī)定，管理中心對不辦理繳存登記或不設立賬戶的單位可以責令限期辦理，逾期不辦理的可以罰款。但《條例》第十一條又界定了住房公積金管理中心（以下簡稱中心）屬于不以贏利為目的的獨立的事業(yè)單位，而公眾對中心的認知度遠遠低于行政機關，其執(zhí)法行為也受到較大限制，執(zhí)法主體有待進一步明確。如我們在執(zhí)行市本級某企業(yè)時，由于《條例》所賦權力的限制，中心無法掌握企業(yè)的基本情況，對企業(yè)低報數(shù)據(jù)的行為不能提供翔實而具體的反駁理由，在相關部門的支持下掌握了企業(yè)的實際情況和公積金繳存標準后，企業(yè)又申請行政復議，因數(shù)據(jù)的真實性與合法性導致行政執(zhí)法失敗；中心在公積金執(zhí)行未果后，申請人民法院強制執(zhí)行，由于缺乏明確標的和可執(zhí)行內(nèi)容不符合法律規(guī)定，法院起初未預受理；法院后來受理后，由于執(zhí)行標的沒有明確，被強制執(zhí)行企業(yè)僅僅象征性地繳存了一定數(shù)額的住房公積金，法院只能以當事人履行了處罰決定而中止執(zhí)行。

二是處理主體重復設定，執(zhí)法深、廣度難以突破。《條例》第二條、第三條規(guī)定：住房公積金是指國家機關、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位及其在職職工繳存的長期住房儲金。職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有。因其具有強制性，與職工工資有本質(zhì)區(qū)別，如果產(chǎn)生糾紛，執(zhí)法主體應該是中心。但現(xiàn)實并非如此，我們在某企業(yè)行政執(zhí)法逾期不繳、少繳住房公積金時，遇到了同一經(jīng)濟糾紛由兩個部門處理、兩種結果的現(xiàn)象。由于住房公積金屬職工工資的一部分，職工與所在單位就住房公積金繳交事宜而發(fā)生的經(jīng)濟糾紛，應屬于勞資糾紛的范疇，其行為的調(diào)解處理權限歸屬于勞動行政管理部門，所以出現(xiàn)了兩個管理部門處理住房公積金糾紛。中心不僅僅是解決舉報職工與單位之間的個人問題，而且要求單位全額補足欠繳資金，以維護單位所有職工的合法權益；而勞動部門僅僅解決舉報職工與單位之間的個人勞資問題，申請勞動仲裁，平息事端，使中心根本無所作為。

三是拖欠情況特殊，執(zhí)法難以實施。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，凡拖繳、欠繳住房公積金的，多半屬于財政撥款的行政、事業(yè)單位和大中型企業(yè)（包括困難、改制企業(yè)）。財政撥款單位一般不會欠繳職工個人部分，而財政補貼部分因單位領導認識不到位、重視不夠、財力有限、盈余資金不足，容易出現(xiàn)拖繳、欠繳現(xiàn)象，行政執(zhí)法往往難以實施。對困難企業(yè)和改制企業(yè)行政執(zhí)法時，也經(jīng)常遇到阻力，使中心對企業(yè)的欠繳問題只能停留在政策宣傳與引導層面。

四是《條例》存在法條空白，個貸執(zhí)法難以開展。隨著城鎮(zhèn)居民對居住環(huán)境改變愿望的不斷增大，住房公積金個人住房貸款規(guī)模也逐年增加，2012年，全市全年向6146戶職工家庭發(fā)放住房公積金貸款15.95億元，完成年度計劃的199%，潛在的風險也相應出現(xiàn)?！稐l例》對逾期、惡意不還、套現(xiàn)、無償還能力、抵押長期不能落實、轉(zhuǎn)嫁保證金等各種違法行為缺乏明確的懲處規(guī)定，中心除了網(wǎng)上通報、上門催收外，均難以開展正常的行政執(zhí)法。

二、加強住房公積金管理行政執(zhí)法的對策措施

（一）強化法規(guī)宣傳。通過新聞媒體進行強力宣傳，主動與有關部門密切配合，深入基層單位，開展《條例》等政策法規(guī)的宣傳教育。有針對性地開辦專題培訓班，使有關政策深入到千家萬戶，使廣大職工了解住房公積金同自身的密切關系，自發(fā)地要求單位維護職工的合法權益，繳存住房公積金。

（二）制訂公積金管理行政執(zhí)法實施細則。積極爭取人大、政府的支持和法制部門的幫助，依據(jù)《條例》和其他相關法律、法規(guī)，制訂合理、合法、操作性強的行政執(zhí)法實施細則，明確行政執(zhí)法人員的行政行為，促使行政執(zhí)法順利開展。

（三）大力開展聯(lián)合執(zhí)法。加強與稅務、工商和企業(yè)主管部門的聯(lián)系，實施聯(lián)合執(zhí)法，做好行政處罰前的調(diào)查、取證工作，客觀、真實的反映單位違法違規(guī)的具體行為，使不確定的行為變?yōu)榫哂蟹尚ЯΦ木唧w行為，為申請人民法院強制執(zhí)行提供法律基礎保障。

（四）借鑒工會經(jīng)費收取與管理辦法加強公積金管理。財政撥款單位由同級財政部門統(tǒng)一代扣代繳，企業(yè)由地稅部門統(tǒng)一代扣代繳。徹底消除財政補貼部分和企業(yè)應交部分被單位長期截留或拖欠，損害職工合法權益，造成不穩(wěn)定因素等現(xiàn)象的發(fā)生。

（五）努力營造良好的行政執(zhí)法環(huán)境。積極爭取當?shù)卣筒块T在全面建立住房公積金制度和具體行政執(zhí)法工作上的支持，妥善協(xié)調(diào)處理好“改革與發(fā)展、和諧與穩(wěn)定”和“依法行政、維護職工合法權益”兩者之間的辯證關系，保障住房公積金管理機構行政執(zhí)法工作的順利實施。爭取新聞媒體的輿論支持，加大宣傳力度，為住房公積金管理營造良好的行政執(zhí)法空間和社會氛圍。努力創(chuàng)建“依法經(jīng)營、公平競爭”的誠信體系。有能力繳交而故意不繳、欠繳的企業(yè)，由于減少了經(jīng)營成本，在同行業(yè)的具體生產(chǎn)經(jīng)營行為屬不正當競爭行為，除按《條例》要求依法建立住房公積金制度外，建議應按工商管理條例，對其不正當競爭行為進行處罰，列入不誠信企業(yè)名單，從社會監(jiān)督的角度切實保障住房公積金制度的穩(wěn)步、健康發(fā)展。