鄉鎮政權經驗交流

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鄉鎮是我國社會的基礎，鄉鎮機構是農村經濟建設和社會發展的組織者。鄉鎮機構建設和運行能否適合農村經濟和社會發展的形勢，是關系到我國政治穩定、社會安定、經濟繁榮的大事。2**4年3月5日，總理在十屆全國人大二次會議上所作的政府工作報告中鄭重宣布“五年內取消農業稅”。當前，收稅、收費是全國大部分鄉鎮的主要職責，農業稅取消了，鄉鎮政權如何運轉？鄉鎮政府是否有存在的必要？如撤消鄉鎮一級政府，黨在鄉鎮的政權如何鞏固？這些問題都需要我們認真思考并積極探索。

一、現行鄉鎮政權體制存在的問題

應該肯定，改革開放后，我國的現行鄉鎮運行體制在一定的歷史時期對于推動農村經濟的發展和社會的進步發揮過非常重要的作用。然而毋庸諱言，隨著我國農村經濟、政治改革的進一步深化及社會主義市場經濟體制的確立，現行的鄉鎮政權體制與當前農村發展的政治、經濟形勢不相適應的矛盾日益突出。其表現在：

1、鄉鎮管理職能不清。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，鄉鎮政府具有下列職能：（1）執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，決定和命令；（2）執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；（3）保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；（4）保障農村集體經濟組織應有的自主權；（5）保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣；（6）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利；（7）辦理上級人民政府交辦的其它事項。但是現實中，鄉鎮政府所主要做的工作卻大部分是法律第七條所規定的“辦理上級人民政府交辦的其它事項”，代表稅務機關收稅、代表交通部門修路、代表教育部門舉辦教育……。而另一方面,諸如工商、稅務、公安、郵電、交通、林業、糧食等都已經被上級政府部門直接管理或設置為派出機構，這些機構工作地點在鄉鎮，而人財物和業務管理權都分屬上級政府部門。但同時，鄉鎮政府承擔的責任卻沒有減小，反而更大了，需要化錢的包袱，如教育、衛生、交通、公共設施等，鄉鎮政府越背越重，不堪承受；而有利的事和權，卻被條條越抓越緊。由于鄉鎮對這些部門缺乏控制能力，這些部門有什么問題，鄉鎮政府拿他們基本沒有辦法，如供銷社賣假化肥，交通運輸管理部門、工商部門亂收費，派出所、交警隊、林業檢查部門亂罰款，農民群眾找政府，鄉鎮政府除了做點解釋工作外根本無能為力。

2、鄉鎮財政越來越無力承受。90年代中期以來，按照“一級政府、一級財政”的原則，各個鄉鎮都直接承擔著自身運轉的所有經費，有的鄉鎮每年還要上繳部分財稅供上級政府使用。目前，一般鄉鎮需供養5**名以上財政供養人員（目前雖說教師工資由縣區財政統一發放，但實際上只是把鄉鎮財政從縣級財政部門轉一下），有的較大鄉鎮財政供養人員千人以上，年按人均工資1萬元計，那么一年鄉鎮用于工資發放不少于5**萬，再加上鄉鎮機關吃喝招待、公車使用等運轉經費，鄉鎮一年支出至少需要7**萬。而目前，大部分鄉鎮年財稅收入不足7**萬，可用財力不足5**萬（如果去除農業稅，有的鄉鎮一年稅收不到1**萬）。剩下的財政空缺只有通過協稅來解決。協稅其實就是買稅，稅收交在自己鄉鎮，鄉鎮按照一定比例退稅給納稅人，最后吃虧的國家。協稅不行就貸款，有的鄉鎮甚至貸款交稅完成任務，致使一些鄉鎮財政赤字十分嚴重。財政沒有錢，有的就只好變換花樣向農民收，再不行就搞干部集資，“先把我這一任稅收任務完成了，下一任不關我的事”的思想在鄉鎮干部中普遍存在，導致部分鄉鎮財政黑洞越來越大。加之部分地區機構編制管理不嚴，在人員安置方面，鄉鎮便成了收容所，搞得鄉鎮人滿為患，嚴重超編，致使一些鄉鎮政府已經到了無法運轉的地步。可以斷言，取消農業稅后，大部分鄉鎮如果仍按照現行體制運作是絕不可能的。

3、鄉鎮政權運作隨意性太大，官僚主義、自由主義嚴重。一些鄉鎮政府不按市場經濟規律辦事，而沿用過去慣用的那套行政命令的做法，直接插手企業和農民的生產經營具體事務，干涉企業和農民的生產經營自主權，要企業或農民做這做那。有的領導熱衷于搞形式主義、形象工程。如有的地方左一個萬畝工程，右一個萬頭工程，勞民傷財，加重了鄉鎮、村的財政和農民的負擔，搞得干部群眾怨聲載道。一些應當由專門執法部門擔當的工作，如在財稅工作上不是主要發揮財稅部門專門人員的作用，而把鄉鎮干部當成了財稅征收的骨干力量。因而出現了無執法權的非財稅鄉鎮干部收稅的違法問題。不僅“鄉官當稅官”，鄉官還要當交警，在沒有任何執法權的情況下管理集鎮的交通；當警官，在沒有任何執法權的情況下管治安；而且在不少工作中還要書記掛帥、一把手負總責，違法的事干起來還頭頭是道。有的鄉鎮為了解決經費不足的問題，就想盡一切辦法搞錢。因而出現了越來越嚴重的向農民（包括被執法對象）亂收費、亂罰款、亂攤派的問題，加重了群眾特別是農民的負擔。

4、農村干群矛盾越來越尖銳。由于鄉鎮財政十分困難，鄉鎮政府該為農民辦的事卻無能為力，直接影響了群眾對鄉鎮政府的信任，他們看見鄉鎮政府只知道“要糧、要錢、要命（計劃生育）”，不能為農民群眾辦實事、辦好事，因而逐步產生了對鄉鎮政府的怨恨情緒。當前，農民的收入一般主要來自兩塊：一是農業；二是務工經商。由于農業是夕陽產業，8億多農民為4億市民提供農產品，農產品價格自然不會高，農業基本上成了無利潤產業，沒有人出去務工的農戶家庭，必定是個貧困戶，有的溫飽都難以解決。但是，務工經商現在也越來越難，機會越來越少，報酬越來越低，工作條件越來越惡劣，在勞動力幾乎無限供給的情況下，資本在與勞動力的博弈中占有了絕對的優先地位。因而總體上農民的生活質量近些年來不是在走上坡路，而是在一步一步地向下滑。但是另一方面，上級政府每年下達給鄉鎮的財稅任務（本應該由財政、稅務部門完成的任務強壓給鄉鎮政府）在違背經濟發展規律和合理的增長率的情況下，每年以兩位數的幅度增加。這樣巨額的任務大大地超過了鄉鎮實際稅（財）源和承受能力。為完成任務，部分鄉鎮政府只得照搬上級的一套，把任務分解到村一級。村里為了完成任務，就把任務分解到村小組，村小組就分解到農戶。農民有意見，鄉鎮、村組干部就想方設法哄騙和強迫農民完成。農民不配合，就出現了牽豬、扒糧、強行扣除農民的農副產品銷售款等問題，引發了不少惡性事件。由于鄉鎮干部自己底氣不硬，違法的事干多了，與群眾發生矛盾的概率大大增加，群眾因此把矛頭對準鄉鎮政府和鄉鎮干部，直接造成了群眾與政府的對立。時間一長，群眾厭氣轉向了基層政府，加上鄉鎮政府本身事實存在的問題，為了表達自己的厭氣甚至憤怒，他們就通過各種合法甚至非法的形式向政府發難。如長期、大量組織群眾集體越級上訪；組織大面積抗糧、抗稅、不履行計劃生育等正當義務；組織農村宗族勢力甚至黑、惡勢力對抗鄉鎮政府和村級組織；任意踐踏村鎮建設規劃等國家和政府在農村基層實行的法律法規；公然組織群眾打砸政府機關或執法部門，毆打政府工作人員，故意堵塞交通，擴大事態影響等。此情況若得不到遏制，將對基層政權的治理、對社會的穩定、對黨和政府的合法性帶來巨大的沖擊。可以說，鄉鎮政權建設和體制問題已經到了不得不解決的地步。

二、鄉鎮政權體制問題原因分析

1、壓力型體制在鄉鎮體制上的必然反映。目前鄉鎮政權組織的困境與我國長期以來的趕超型現代化戰略和壓力型的行政體制有著密切的聯系。在趕超型現代化發展戰略下，中央政府將推動社會、政治、經濟的全面發展作為重要內容，各級政府面臨著沉重的壓力。上級政府為了完成自身的發展目標，往往會給下級政府施加壓力，形成了“壓力型體制”。壓力型體制實質上是集權式政治體制在行政體制上的反映，是計劃經濟加上承包制在政治生活中的混合物。通過層層政府傳遞壓力，鄉鎮成了最終的承受者。首先，壓力型體制導致各級政府將事權下移，最終都落到行政鏈條最低端的鄉鎮；其次，壓力型體制要求機構“上下對應設置”，以利層層傳遞壓力，使每個上級機構和部門都要在鄉鎮一級找到自己的“腳”，結果導致鄉鎮機構林立，編制膨脹。第三，壓力型體制使鄉鎮政府在原有職能的基礎上還進一步增加了公共產品供給的壓力。為了在短時期內使經濟發展、城鎮建設等各項事業取得實質性進展，在全縣乃至更大的范圍內取得好名次，爭得好聲譽，有的鄉鎮政府不顧財力在搞“政績工程”、“形象工程”，強調高速度、超水平，用有限的財力辦最大最多的事，最短時期內在各種評比中取得好名次。這樣，進一步加大了鄉鎮財政支出的壓力。

2、分稅制和財政包干制使鄉鎮政府承擔了許多不該承擔的職能，直接導致了財政困境。1994年我國開始實施分稅制改革，較好地促進和完善了與社會主義市場經濟相適應的財政體制，獨立的鄉鎮財政和“承包式”財稅體制，在一定程度上的確調動了鄉鎮的積極性。但是這一體制在不同地區所發揮的功效卻大不一樣，在以工商業為主的經濟發達地區，由于蓬勃增長的非農產業，這一體制有助于積聚財力。但農業為主的鄉鎮，由于財政支出遠遠高于財政收入，并且有限財力的分配更容易受權力所支配，這就必然使得這些地區的財政為短缺型財政，甚至由“吃飯型”財政變為“討飯型”財政。另一方面，由于分稅制，上級政府往往從自身角度出發，將自身承擔的公共服務職能部分或全部轉移到鄉鎮。如義務教育、民兵訓練、計劃生育等純公共產品應當由國家或省級政府提供，卻通過層層轉移，最后由鄉鎮承擔。鄉鎮無力承擔，就只好轉移到農民頭上。而未履行自身應有職責的上級組織卻又堂而皇之地下來督查鄉鎮不許增加農民負擔。據統計，我國縣鄉兩級的財政收入約占全國財政總收入的21%，而縣鄉兩級財政供養人員卻約占全國財政供養人員總數的71%。經濟基礎本身就十分薄弱的鄉鎮背負著如此重擔，如何能不是“吃飯財政”甚至“討飯財政”。

三、關于鄉鎮體制改革的設想

從以上情況可以看出，鄉鎮體制改革刻不容緩。究竟怎么改，仁者見仁，智者見智。目前人們提出的各種改革思路主要有三種：一是主張加強鄉鎮政府建設，縣區政府部門下放權力，將鄉鎮建設為一級完備的農村基層政府組織；二是主張撤銷鄉鎮政府，實行（類似于村民自治那樣的）社區性“鄉鎮自治”；三是主張進一步撤并鄉鎮，擴大鄉鎮規模，同時，對縣級政府機構進行改革，精簡、整合縣區政府部門，實行“精縣、擴鄉”；四是主張虛化鄉鎮政府，將之改為縣級政府的派出機構，實行“縣政、鄉派”。

在鄉鎮機構膨脹、農民負擔和鄉鎮財政等問題日益嚴重的今天，主張加強鄉鎮政府建設，將它建設為一級完備的農村基層政府組織的主張只有極少人。的確，鄉鎮政府沒有建設成為一級完備政府組織的必要，否則，龐大的機構必須要存在和消費，農民的有限剩余與地方財政支出日益擴大的矛盾就無法解決。

第二種主張實行“鄉鎮自治”。取消鄉鎮政府的國家政權性質，將他變成完全的社會自治組織，實行鄉鎮長直選，擴大鄉村人民民主，暢通參與鄉鎮政治的管道，使之有足夠的政治權力參與到鄉鎮政府的選舉、決策、監督、治理等諸多層面和各種事務當中。但是我認為，全面實施“鄉鎮自治”操作難度太大，極容易引起農村社會動蕩。但在一些具有一定工商業基礎，以第二、三產業為主，且財政收入來源主要依靠第二、三產業的鄉鎮，如蘇南、浙江等經濟比較發達的地區的鄉鎮，就可以逐步采取這種辦法。因為這些鄉鎮比較近似于城市，無論農民的就業狀況和結構，還是縣鄉村的財政收入狀況和結構，都為建立新的基層行政體制提供了可能。但占全國鄉鎮80%的農業型鄉鎮則不宜采取這種做法。

第三種主張實行“擴鄉、精縣”。這種主張作為漸進式改革是比較可行的。首先要“擴鄉”。擴大鄉鎮規模，在對現有鄉鎮政權機構架構基本不變的情況下，進行有效歸并、重組，使鄉鎮面積達到1**平方公里左右，人口在10萬人左右，精簡財政供養人員，理順職能，使鄉鎮機構更加精干高效，減少財政支出。其次要“精縣”。作為配套，“擴鄉”的同時，必須“精縣”，以減少縣政對鄉政的影響。對縣級機構按照系統進行重組，可以參照韓國的做法，實行大部制，將縣級部門歸并重組為農業工作委員會、工業工作委員會、司法治安工作委員會、社會事業工作委員會、財貿工作委員會等五大委員會，每個委員會下轄多個業務局，委員會主任由一名分管副縣長兼任，如將涉農的農業局、林業局、水產局、農機局、農工部、農辦、海洋漁業局、農業資源開發局、多管局、鄉鎮企業局等合并為農業工作委員會，委員會內部人員統一調配，工作上分工協作，在執法體制上實行綜合執法，如此既可以減少縣級機關人員，提高效能，減少扯皮，又可以減輕鄉鎮工作壓力。

這種改革的優點是現行體制變化較小，改革的震動不大，有利于社會穩定，但從改革的進程來說，這只是過渡做法，沒有從根本上改革鄉鎮體制，鄉鎮體制中的一些弊端仍然存在。

我認為當前在全國大部分鄉鎮可行的改革措施是實行“縣政、鄉派”，從體制上撤銷鄉鎮政府，改鄉鎮基層政權為縣級政府的派出機構，作為縣以下的行政組織，將鄉鎮行政真正用于必須由行政解決并只有行政才能解決好的事務方面。

原因：（1）有利于農村社會穩定和發展。我國現有8億多農民，占全國人口近70%。按照中央的發展規劃，2030年我國城市人口將占50%。2030年按照人口的增長率我國將有16億，那么到2030年我國仍有8億農民在農村，也就是說，在近30年內農村的絕對人口基本不會減少，農村社會人多地少的矛盾不會得到根本解決。如何讓農民在村莊里安身立命，獲得生活的價值，村莊秩序能否建立和維持，將直接影響著中國改革的進程。過去有許多人認為可以通過發展小城鎮來推進農村工業化，但除了蘇南、溫州等極少數地區取得了較大的成果外，大部分地區在付出昂貴的學費后，農村工業化并沒有如期到來。因為工商業不發達，建成的小城鎮不僅變成一個純粹消費性場所，而且消耗了本來應該用于村莊建設的資源。所以在絕大多數并不具有發展工商業區位優勢的農業型鄉鎮，鄉鎮政府撤銷了，弱化鄉鎮行政管理職能，就會從根本上弱化農民群眾與政府的對立。同時，撤銷鄉鎮政府之后，行政權力對農民管的少了，有利于農村發展行業協會、經紀人隊伍等社會中介，有利于集中財力加強農村社會治安，從而維護農村社會穩定，促進農村發展。

（2）有利于解決城鄉發展嚴重不平等、不合理的問題。建國初期，我國建立鄉鎮政權（），主要目的是剝奪地主階級的利益，從而抽取現代化建設所必須的資源。這種政權體系的建立，成本非常高。在經濟發展速度很慢的傳統農業地區，農村經濟處于輸血狀態，縣鄉村體制的財政基礎脆弱，農業的少得可憐的剩余根本供養不起龐大的基層管理體系。古代社會，封建王朝面對小農經濟的大海，由于支付不了基層管理的成本而不得不“王權止于縣政”。民國時期，國民黨政府為了推進現代化，控制和汲取農村社會，將最低一級政權延伸到鄉鎮一級，但是由于農民利益遭到了過多的剝奪（一方面是國家的剝奪，一方是資本，尤其是國外資本的剝奪），國民黨政府失去了農民，最終失去了大陸。改革開放后，我國為了進一步推進現代化，撤銷后，仍保留了鄉鎮政權，進一步汲取農村資源，使農村社會付出了沉重的代價，如戶籍制度、住宅制度、醫療制度等，通過再分配和社會福利等形式對城市勞動者進行養老、醫療、保險、最低生活保障等基本保障和服務，同樣為國家創造出大量財富的農民階層，不但未享受到憲法所賦予的幫助、救濟等基本生存權利，相反，鄉村公共設施和公共服務的資金均來源于村民的“三留五統”，城市發展要求農村給予強有力的支持，農村能力不足時就采取強制措施，控制農村資源分配；當城市遇到困難時，又極力想方設法將困難向農村轉移，增加農民負擔等。再如教育，我國雖說實行的是九年制義務教育，但又提出了“人民教育人民辦，辦好教育為人民”，把教育的舉辦責任層層下放，最后一直下到農民頭上，農民群眾含辛茹苦發展教育，培養的人才卻又被城市所用，農村成了城市人才的培養基地，這等于是城市的教育責任下放到農村（現在有些人認為發展農村首先要發展農村教育，我認為不對，一些教育搞得好的農村地區，農民生活并沒有明顯改善，反而有些家庭因子女的教育而處于十分貧困的狀態，因此我認為當前農村發展的關鍵是要讓農民在村莊里安身立命，獲得生活的價值，建立和維持良好的村莊秩序）。以上問題是城鄉二元化結構形成的根本原因，這也是對農村社會和農民最大的不平等、不公正。現在，我國現代化的原始積累已經完成，鄉鎮政府作為汲取農村資源的“堡壘”理應被撤銷，況且在農業型地區根本也不需要維持高成本的現代政府管理體制。

（3）有利于給農民以更大的自主權，推進農村民主政治建設。撤銷鄉鎮政府后，鄉鎮公署作為縣的派出機構，接受縣政府委派、專事縣政府委托的任務，鄉鎮財政支出由縣政府編制預算，由縣財政開支，主要職能一是完成政府任務；二是指導村民自治活動。鄉鎮在縣政府的領導下行使事權，其工作方式是一種消極行政。原來為農民提供服務的機構可轉變為中介機構，主要通過為農民服務作為其存在的基礎。鄉鎮政府撤銷了，對村民委員會的控制也會減弱，從而有利于村民委員會真正成為群眾性自治組織，村民的公共事務及支出由村民會議或村民代表會議決定，從而使鄉村治理結構中的權、責、能相對均衡，從根本上消除制造和加重農民負擔的因素，并適應鄉村社會轉型的需要，推進農村民主政治建設。

鄉鎮體制架構基本思路：（1）保留鄉鎮黨委，負責本區域黨的路線方針政策的宣傳貫徹、黨員發展、教育、管理等黨務工作，強化紀檢監察工作和農村的精神文明建設；黨委設專職書記1名，副書記1-3名，由鄉長、紀委書記、政法書記（派出所長）兼任。

（2）撤消鄉鎮一級政府，設立鄉鎮公署，為縣級政府的派出機構，負責協調縣級政府各部門在鄉鎮機構的關系，不參與具體的經濟事務，其原有的政府職能大部分由縣級政府通過各部門在鄉鎮的下屬單位履行，受縣級政府委托，管理本區（社區）文化、教育、統計、上級財政轉移支付和農業附加稅的使用安排、民政（救災、五保供養、婚姻登記、社會保險、軍烈屬優撫）、信訪接待工作等社會事務，負責村一級的工作指導和各村之間的關系協調。鄉鎮公署設鄉長1名（也可由書記兼任），由本區域選民民主推薦，縣級政府任命。

（3）撤消鄉鎮主席團，不設鄉鎮人大代表。縣級人大應適當擴大鄉鎮代表的名額。

（4）設紀檢監察辦，屬撤消鄉鎮政府后的重點強化部門。設紀檢書記1名，干事4-5名，受上級紀委監察部門直接領導，加強對在本鄉鎮工作的所有公職人員和村級干部以及全體黨員的監督和對有關違紀人員的查處工作。（5）鄉鎮黨委、鄉鎮公署可以內設以下機構：綜合辦公室、綜合執法辦、計生所、財務辦公室、農業站（含農機站、水產站、獸醫站）、司法所、文教所。此外，法院、工商等司法、執法部門在鄉鎮的機構按規定設立；金融、郵電、煙草、電力、糧食、供銷、商業等帶有企業性質的部門按市場經濟規律要求設立。

撤銷鄉鎮政府后的富余人員，可以通過在縣級政府部門安置一批、提前退休一批、轉入中介組織一批、財政贖買一批等方式予以妥善解決，縣級財政不足部分，中央和省級財政應通過轉移支付等方式予以調劑解決。