機(jī)構(gòu)編制管理經(jīng)驗(yàn)交流

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機(jī)構(gòu)編制管理是政府自身管理的一個(gè)重要組成部分，其基本任務(wù)是通過(guò)對(duì)行政體制與組織機(jī)構(gòu)的管理，為政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的管理提供組織保證。從其性質(zhì)來(lái)說(shuō)，機(jī)構(gòu)編制工作是上層建筑的一個(gè)重要組成部分，在國(guó)家行政管理中具有十分重要的地位和作用。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)民主法制建設(shè)的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)管理特別是經(jīng)濟(jì)管理方面的法制建設(shè)進(jìn)展很快并且取得了較大的成效。相對(duì)于其它各項(xiàng)工作，機(jī)構(gòu)編制管理的法制化、規(guī)范化進(jìn)展不大，或者說(shuō)立法進(jìn)程滯后。筆者從事機(jī)構(gòu)編制管理工作時(shí)間不長(zhǎng)，對(duì)全國(guó)各地機(jī)構(gòu)編制管理的立法工作了解不多。據(jù)我所知，目前全國(guó)和地方性機(jī)構(gòu)編制管理方面主要有如下法規(guī)和規(guī)章：

1、《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，1997年8月頒布，為國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，僅適用于國(guó)務(wù)院本級(jí)行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和編制管理。

2、《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，1998年9月頒布，為國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，該條例適用全國(guó)的事業(yè)單位登記管理工作，所適用的事項(xiàng)比較專(zhuān)業(yè)和狹窄。

3、《廣東省行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，2000年7月廣東省第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)。該條例為地方性法規(guī)，適用于廣東全省行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)編制管理工作。從目前情況看，是一個(gè)比較全面的地方性法規(guī)。

4、《浙江省人民政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理辦法》，浙江省人民政府第59次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，2000年10月以省長(zhǎng)令的形式頒布。該辦法為地方政府規(guī)章，僅適用于浙江省政府本級(jí)，只在附則中加上了"市、縣人民政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和編制管理，可以參照本辦法執(zhí)行"。

針對(duì)我國(guó)行政管理體制的實(shí)際，上述廣東、浙江兩省的法規(guī)和規(guī)章對(duì)行政機(jī)構(gòu)以外的其它機(jī)構(gòu)編制管理作了相應(yīng)的規(guī)定。廣東省的《條例》規(guī)定："使用行政編制、參照行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制確定，根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)進(jìn)行管理；法律、行政法規(guī)沒(méi)有規(guī)定的，由機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)參照本條例進(jìn)行管理，審批權(quán)限另有規(guī)定的，按照有關(guān)規(guī)定辦理。"浙江省的《辦法》規(guī)定："參照或依照公務(wù)員制度管理的省級(jí)機(jī)構(gòu)，其機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理參照本辦法執(zhí)行。"

由于各方面原因，筆者無(wú)法全部掌握各地機(jī)構(gòu)編制管理方面的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，但我認(rèn)為上述法規(guī)和規(guī)章很有代表性。從事機(jī)構(gòu)編制管理的人員都知道，在機(jī)構(gòu)編制管理中，有一句話叫做"編制就是法"。光從這句話來(lái)講，編制就是法不錯(cuò)；但從這句話反映出，機(jī)構(gòu)設(shè)置管理的法治性不強(qiáng)，而"編制就是法"這句話的落實(shí)也有較大的差距。從實(shí)踐看，機(jī)構(gòu)編制管理工作的法制化、規(guī)范化不夠。當(dāng)前主要存在以下一些問(wèn)題：

1、機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性。某一項(xiàng)工作要開(kāi)展，就要設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)，而且動(dòng)輒要為行政機(jī)構(gòu)；如果行政機(jī)構(gòu)不能設(shè)置，就要求設(shè)立為財(cái)政補(bǔ)助的事業(yè)機(jī)構(gòu)。

2、機(jī)構(gòu)設(shè)置的多樣性。除了正式設(shè)立的機(jī)構(gòu)以外，還以"合署"、"掛牌"、"掛靠"等形式設(shè)置機(jī)構(gòu)。如某地經(jīng)濟(jì)發(fā)展局，增掛牌子的機(jī)構(gòu)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局、安全生產(chǎn)管理局、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)協(xié)作辦公室等。如果僅僅是掛牌、合署或掛靠倒未嘗不可，問(wèn)題是掛牌、掛靠之后，組織部門(mén)要相應(yīng)地配備領(lǐng)導(dǎo)干部。領(lǐng)導(dǎo)干部配備后，工作人員就顯得不夠，出現(xiàn)"官多兵少"和人手緊的現(xiàn)象，導(dǎo)致政事職責(zé)不分、政事人員混崗情況的產(chǎn)生。

3、編制管理的軟弱性。雖然有"編制就是法"的說(shuō)法，但在實(shí)際工作中，編制管理的軟弱性隨處可見(jiàn)。按照國(guó)家的規(guī)定和特別法優(yōu)于一般法的法理，只有軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部可以超編安置。但在實(shí)際工作中，組織部門(mén)在領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整時(shí)，超編配備領(lǐng)導(dǎo)干部；人事部門(mén)在機(jī)構(gòu)撤并、調(diào)整時(shí)，由于人員分流難度較大，讓超編人員暫時(shí)在機(jī)關(guān)內(nèi)工作。有的部門(mén)由于人員結(jié)構(gòu)（年齡、專(zhuān)業(yè)、職務(wù)等）的原因，缺少專(zhuān)業(yè)人員或年輕干部，在公開(kāi)招考或同類(lèi)機(jī)關(guān)調(diào)劑時(shí)，超編配備。更有甚者，一些部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其下屬事業(yè)單位，視編制規(guī)定而不見(jiàn)，大量使用臨時(shí)性人員。

對(duì)上述問(wèn)題，我們可從主客觀兩個(gè)方面尋找原因。客觀上，目前社會(huì)事務(wù)方面新的工作很多，一項(xiàng)工作的開(kāi)展總得有一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)管理，造成機(jī)構(gòu)增加（包括行政的掛牌機(jī)構(gòu)和事業(yè)的實(shí)體機(jī)構(gòu)）。由于目前領(lǐng)導(dǎo)干部能上不能下的情況沒(méi)有較好的改變；或者由于目前就業(yè)形勢(shì)非常嚴(yán)峻，機(jī)構(gòu)撤并之后，人員分流有較大的難度；或者由于目前公務(wù)員隊(duì)伍中專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等原因，不得不適當(dāng)補(bǔ)充一部分年紀(jì)輕、學(xué)歷高、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的人員，造成有的單位人員超編配備。主觀上，由于有的部門(mén)和少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)編制觀念不強(qiáng)，在人員配備特別是領(lǐng)導(dǎo)干部配備上，不能?chē)?yán)格執(zhí)行核定的編制數(shù)，造成機(jī)構(gòu)增加，人員超編。一些基層的領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中沒(méi)有機(jī)構(gòu)編制的意識(shí)，對(duì)機(jī)構(gòu)編制的法規(guī)不了解，了解了也不執(zhí)行。有的人甚至說(shuō)："錢(qián)是我們自己，上面來(lái)管我們干什么？"對(duì)于這樣的說(shuō)法，機(jī)構(gòu)編制部門(mén)及其工作人員即使百般解釋也無(wú)濟(jì)于事。

由此可見(jiàn)，機(jī)構(gòu)編制立法工作已經(jīng)刻不容緩。作為上層建筑的一個(gè)重要組成部分，要保證經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑其它部門(mén)的正常長(zhǎng)期運(yùn)作，機(jī)構(gòu)編制管理方面的立法是一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。黨的十六屆三中全會(huì)決定指出："進(jìn)一步調(diào)整各級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順職能分工，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的法定化。"這為加快推進(jìn)我國(guó)機(jī)構(gòu)編制立法進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理的規(guī)范化、法制化指明了方向。

對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理的立法，筆者提出如下意見(jiàn)和建議：

第一，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制都比較成熟的國(guó)家在機(jī)構(gòu)編制管理方面的立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際加快機(jī)構(gòu)編制的立法工作。西方國(guó)家特別是發(fā)達(dá)國(guó)家，有數(shù)百年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和政治體制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，政府職能比較明確，機(jī)構(gòu)編制立法比較完善，這同樣是人類(lèi)共同的財(cái)富，值得我們借鑒。當(dāng)然，由于我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是初步的，政治體制改革也不能一蹴而就，我們不能完全照搬發(fā)達(dá)國(guó)家在機(jī)構(gòu)編制立法方面的做法和經(jīng)驗(yàn)，但是有效的借鑒是非常必要，也是可行的。

第二，總結(jié)各個(gè)地方在機(jī)構(gòu)編制管理方面的做法和經(jīng)驗(yàn)，使機(jī)構(gòu)編制管理的立法在地域上更廣，在層次上更高。由于我國(guó)地域廣泛，各地經(jīng)濟(jì)文化不平衡。我國(guó)的改革開(kāi)放有一個(gè)規(guī)律，即大多是從一地或基層開(kāi)始進(jìn)行的，然后中央政府加以總結(jié)、提高和規(guī)范，成為全國(guó)的做法，農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、企業(yè)改革、養(yǎng)老保險(xiǎn)的推廣等，莫不是如此。機(jī)構(gòu)編制的立法當(dāng)然有其特殊性，但這一規(guī)律也值得研究和借鑒。目前各地在機(jī)構(gòu)編制管理的立法和規(guī)范性文件方面有好的做法和經(jīng)驗(yàn)，中央和省級(jí)編辦及其下屬機(jī)構(gòu)要進(jìn)行研究，加以總結(jié)、提高和規(guī)范。

第三，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理和立法的理論研究，用理論來(lái)指導(dǎo)和推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制立法的實(shí)踐。最近，有一則很好的消息，中國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)在京成立，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志到會(huì)講話。筆者覺(jué)得，這是非常必要和及時(shí)的一項(xiàng)舉措。在理論研究方面，一要介紹發(fā)達(dá)國(guó)家機(jī)構(gòu)編制管理方面的法律和相關(guān)理論，實(shí)事求是地說(shuō)，目前這方面的介紹欠缺，不光專(zhuān)著不多，在網(wǎng)上查詢(xún)所見(jiàn)也很少；二要到各地進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研，省市縣各級(jí)黨委、人大、政府出臺(tái)過(guò)哪些機(jī)構(gòu)編制管理方面的政策和法規(guī)，進(jìn)行比較性的研究；三是開(kāi)展理論探討，通過(guò)建立研究會(huì)、召開(kāi)研討會(huì)、專(zhuān)題征文等各種形式，進(jìn)行機(jī)構(gòu)編制管理方面的研討。在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的前提下，對(duì)行政體制和機(jī)構(gòu)編制的所有問(wèn)題都可以進(jìn)行探討，以加快我國(guó)的行政體制改革，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理的科學(xué)化、法制化和規(guī)范化。

第四，通過(guò)扎扎實(shí)實(shí)的工作，加快立法進(jìn)程，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制的立法。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革有待于進(jìn)一步完善，政治體制改革有待于進(jìn)一步深化，要在短期內(nèi)制定出一部涵蓋所有從中央到地方機(jī)構(gòu)編制管理的法律難度較大。但我們可以采取在以點(diǎn)帶面的基礎(chǔ)上，以線帶面地進(jìn)行立法，也可以先原則性地進(jìn)行立法，主要是將所立法律、法規(guī)以"暫行"、"試行"的名義和施行。從目前的情況看，有法總比沒(méi)有法好，我國(guó)的許多法律都是這樣制定和逐步完善的，機(jī)構(gòu)編制管理方面立法也不妨如此進(jìn)行。

總之，機(jī)構(gòu)編制管理立法是一項(xiàng)十分重要而迫切的工作，通過(guò)立法來(lái)規(guī)范行政管理體制，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理，實(shí)現(xiàn)十六屆三中全會(huì)提出的"加快形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制"的目標(biāo)，為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善、民主法制建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)和全面建設(shè)小康社會(huì)提供強(qiáng)有力的組織保證。