農村民政經驗交流

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近幾年來，**省民政廳圍繞振興**老工業基地和建設社會主義新農村的大局，積極探索創新農村民政工作、統籌城鄉民政發展的途徑。在省委、省政府的領導下，我們認真貫徹民政部的工作部署，逐步確立了構建農村民政公共服務平臺的工作思路，在全省新建、改建農村福利服務中心668所，總建筑面積超過136萬平方米。從而，使全省農村民政工作格局發生了重要變化，有效提升了民政公共服務的整體水平，在構建和諧**和新農村建設中發揮了重要作用。

一、創新發展思路，依托敬老院建設農村福利服務中心

**省是經濟欠發達省份，又是農業大省。深入推進社會主義新農村建設，把民政工作放到了強化農村公共服務的突出位置。當全省全面完成城市社區公共設施建設任務后，農村公共服務的供需矛盾問題越來越突出，對民政工作提出了新的挑戰，比較突出的問題有三個。

一是農村日益增加的養老服務需求與養老服務機構不足的問題越來越突出。全省的9.7萬農村五保對象，集中供養的僅有2.5萬人，分散的7.2萬五保對象中有近3萬人因條件限制不能集中供養；每年新增的幾千名五保對象中，還有近三分之一要求集中供養。同時，農村人口老齡化加速，全省321.1萬60歲以上的老人69%生活在農村，總數已經超過200萬，并且每年還遞增3.2%，急需社會幫助解決養老問題。在建設農村福利服務中心以前，全省農村養老服務機構總建筑面積60多萬平方米，遠遠滿足不了養老服務的需求。

二是農村貧困群眾不斷增長的基本生活保障需求與農村民政工作力量薄弱的情況越來越突出。隨著黨和政府把解決農村貧困群眾的生活問題擺在更加突出的位置，災害救助、農村低保、五保供養、優待撫恤和大病救助等一系列農村民政工作任務越來越重，推進的難度也越來越大。而在鄉鎮機構改革后，民政業務納入社會事務管理辦公室，僅由一名民政助理員承擔，有的還兼職其他工作，完成其所承擔的農村民政工作任務力所難及。**省農村每年需要救助的困難群眾約有200萬人，現有鄉鎮民政助理員673人，平均每人得負責2970多名困難群眾的救助工作，農村基層民政工作力量嚴重不足的問題迫切需要解決。

三是廣大農民逐漸增多的公共服務需求與社區服務組織網絡缺失的矛盾越來越突出。在農村經濟社會快速發展的基礎上，廣大農民群眾對醫療衛生、文化娛樂、信息交流、法律維權等公共服務的需求越來越大，亟需政府公共服務向農村延伸，亟需提升農村社區服務能力。從**省的實際看，村級社區公共設施已經配備齊整，且內部功能不斷完善，其保障村民文化娛樂、中介服務、維護權益等方面的能力不斷加強。而在鄉鎮一級，卻沒有相應的機構來承擔這些功能，迫切需要建立鄉鎮公共服務機構，以完善農村社區服務組織體系。

我們省民政廳領導班子研究農村深化改革給民政工作帶來的這些新的影響和問題，深刻地認識到，無論是從加強基層基礎工作、推進新農村建設考慮，還是從滿足老齡服務要求、做好農村民政工作著眼，都必須以創新的精神和改革的措施來探求解決的途徑。從我省的實際出發，經過反復調研思考，我們認為比較可行的辦法是依托農村敬老院，構建一個新的平臺，以此整合各項民政資源，創新并重構農村民政工作格局。之所以產生這樣的考慮，首先是因為我省農村敬老院經過多年的發展，有很好的基礎。早在上世紀七、八十年代，我省農村敬老院就實現了“一鄉一院”的布局，總數最多時達到880所，覆蓋廣泛。其次是從1998年起，我省探索實行了敬老院、福利院和老年公寓“三位一體”的養老服務模式，到2002年發展到213所，受到廣大農民的歡迎。就是在這樣的背景下，我省提出了建設農村社會福利服務中心的構想。

在調研試點基礎上形成的全省福利中心建設方案，上報省政府后得到了省領導的高度重視，認為這是從農民群眾最現實、最關心、最直接的利益出發，落實科學發展觀、推進新農村建設的一項“民心工程”。2006年，省委、省政府將這項工作納入全省經濟社會發展“十一五”規劃，同時作為新農村建設體制創新項目列入了各級黨委、政府年度工作責任制。2006年5月，省政府先后下發文件并召開專題會議，要求用兩年左右時間完成全省農村福利中心的改造建設任務。省委書記王珉深入樺甸市考察工作時指出，“建設農村福利服務中心是政府為困難群眾辦的一件實事，要將它建設好、管理好，為農村社會保障和社會主義新農村建設作出貢獻”；省長韓長賦要求“加快發展農村福利服務中心，更好地為全省新農村建設服務”；省委常委、副省長李斌多次主持召開會議專題研究并深入基層，要求各地像抓城市社區公共設施建設那樣來抓福利中心建設工作，積極協調有關部門解決資金、政策等問題。省委、省政府的強力推進，很快變成了各地黨委、政府的扎實行動，一個建設農村社會福利服務中心的熱潮在全省迅速掀起。

二、加快發展速度，實現農村福利服務中心全省覆蓋

建設農村福利中心，既是民政工作服務新農村建設大局的創新工程，也是農村民政工作自我創新的一個切入點。我們堅持因地制宜、立足長遠，共建共享、創新體制的基本原則，按照政府主導、鄉鎮自籌、社會參與的模式，科學謀劃，精心指導，全力推進建設工作。

第一，科學制定農村福利服務中心發展目標。建設農村福利中心，根本目的在于滿足不斷增長的農村社會服務需求，必須兼顧當前和長遠，考慮實際能力和發展潛力。經過深入調研，我們科學地制定了全省福利服務中心建設目標。在功能上，堅持以五保供養為主，社會養老服務為輔。從實際情況看，未來5年全省集中供養的五保老人將達到7萬人左右。為此，我們確定了福利中心要突出五保供養工作，提供社會養老服務，同時拓展醫療衛生、文化娛樂、法律維權等服務功能。在規模上，從2006年起，全省農村兩年內建設改造668所福利服務中心，達到每個鄉鎮1所、每個縣城1所的目標；縣城的福利中心建筑面積不低于4000平方米，人口2萬以上鄉鎮的福利中心不低于2000平方米，人口2萬以下的不低于1500平方米。在布局上，結合城鎮建設和鄉鎮撤并，我們把農村福利中心盡量建在城鄉兼顧、環境優美、交通便利的地方，一般都離鄉鎮政府較近，以便更好地服務群眾并發揮輻射帶動作用。

第二，多元投入保證農村福利服務中心建設任務完成。全面建設農村福利中心，需要很大的投入，對于**這樣一個經濟不發達的省份來說，困難很大。為確保建設任務圓滿完成，我們確定了以改擴建為主、新建為輔，政府為主體、社會為補充的方針，實行省里補一部分、市縣承擔一部分、鄉鎮自籌一部分、政策減免一部分、社會支援一部分的辦法。兩年來，全省共投入資金6億元，其中省本級投資2億元，占建設資金的三分之一；其余4億元是通過市縣財政列支、政策減免、社會捐助、資產置換的方式解決的。比如在行政收費上，凡是涉及到的各項建設收費一律免交基礎設施配套費和其他建設費用，水、電、供熱等費用按同類收費的最低標準收取；在用地問題上，采取了串地、征地、補償以及資產置換等辦法；在配套設施和生活設施建設上，利用“慈善救助雙日捐”資金或部門包辦的辦法來解決，效果都比較好。

第三，充分發揮先進典型對農村福利中心建設的示范引導作用。2006年5月，省政府在公主嶺市召開全省經驗交流會，總結推廣了長春市高標準、高速度推進福利中心建設，公主嶺市因地制宜改擴建福利中心，樺甸市大力拓展福利中心功能，農安縣高起點、高標準完成福利中心基礎設施建設等一批各具特點，有較強引導作用的先進典型。之后，又通過組織參觀、現場學習等形式，傳播先進經驗和做法，帶動全省福利中心建設全面鋪開，快速推進。到2006年，全省完成了543所福利中心的建設任務，占應建總數的81%。建設進度較快的長春市，2006年一年就全面完成了129所福利中心的建設任務。今年以來，各地剩余的125所都已開工建設，到7月底可以全面竣工，實現全省鄉鎮全覆蓋。

三、提高發展質量，打造農村民政公共服務新平臺

農村福利服務中心能否成為農村民政公共服務的平臺，關鍵在于能否發揮社會服務的功能作用。因此，我們著力從兩方面強化農村福利中心的體制機制建設，提高運行質量。一方面是創新管理體制。在農村改革中誕生發展的福利中心，其機構性質已經發生了根本性變化。經省民政廳與省機構編制辦公室一起調研協商，共同制定了農村福利中心依照事業單位法人進行登記的制度，確定福利中心的性質是由鄉鎮政府主辦，縣級政府民政部門實行業務指導和監督，依照事業單位登記管理的公益性社會服務組織，賦予其獨立的法人資格。這使農村福利中心由過去的鄉鎮集體福利機構轉變為國家事業單位，對于保障其自身合法權益，全面提高管理水平，充分發揮整體功能優勢，都具有十分重要的意義，是一項重要的制度創新。另一方面是加強工作隊伍建設。按照事業單位法人登記的要求，農村福利中心主任由鄉鎮民政助理員兼任，并從鄉鎮機構改革分流人員中為每個福利中心選配了3至5名工作人員。同時，結合政府開發公益崗位，全省招聘了2100多人，充實到各福利中心從事服務工作。為促進規范發展，我省還制定了《**省貫徹農村五保工作供養條例實施細則（草案）》、《**省農村社會福利服務中心管理規范》，將這項工作逐步納入了制度化軌道，不斷提升福利中心提供公共服務的能力。在新的體制機制推動下，全省農村福利中心的農村民政公共服務平臺作用已經開始顯現，展示出蓬勃的生機與活力。

首先是促進了農村養老服務業的發展。全省農村福利中心繼承傳統，面向當前，為全面貫徹五保供養政策，保障五保老人吃、穿、住、醫、葬和孤兒的義務教育，提供了更為有利的條件。鄉鎮撤并后,我省農村敬老院總建筑面積60多萬平方米，擁有床位2.5萬張。全省建設福利服務中心后，總建筑面積達到136萬平方米，總床位數達到8.4萬張；各福利中心劃分了生活區、生產區、娛樂區、辦公區，生活區又分出了集中供養部、老年公寓部、特護部，還設置了洗浴室、閱覽室、醫務室，有效滿足了五保老人集中供養的需求。同時，各福利中心都增加了為分散五保對象服務的內容，與鄉鎮政府和村委會一道，已為15萬人次的分散五保老人提供了生活上的照顧和生產上的幫助，并定期組織分散五保對象開展醫療保健、文化娛樂活動。在充分保證農村五保老人供養需求的基礎上，各地積極吸納城鄉老人自費養老，已接收近7000人；積極開展居家養老服務，為社區及村屯單獨居住的空巢老人提供便利，幫助解決異地生活和外出務工家庭老人的照料問題。

其次是發揮了對農村社區服務的引領、輻射作用。農村福利中心通過與當地衛生醫療部門建立經常性聯系、聘請專家坐診義診，定期為轄區內的老人和五保戶、特困戶以及優撫對象中的困難戶提供醫療服務，已達60余萬人（次），成為輻射周邊的醫療衛生和康復中心。一些福利中心根據城鄉日益增長的家政、老年婚介服務需求，開展了家政培訓服務，建立了家政、老年婚介服務信息網，向社會提供中介服務。各地福利中心在開展適合老年人特點的文化、體育活動的同時，逐步增添各類文化娛樂用品，組織轄區內群眾開展多種形式的文化娛樂活動，豐富了當地群眾的精神生活。有些鄉鎮還把鄉村文化站（室）、體育設施建在福利中心，使其成為促進農村文化建設的重要陣地。大多數福利中心利用土地、林地等資源，積極開展生產和經營活動，參與當地農村合作經濟組織建設，為農村專業協會提供信息交流平臺，開展農村實用技術培訓和推廣應用，引導和幫助全省5300多戶困難家庭走上了致富之路。許多福利中心還結合城鄉社會救助體系建設，與鄉鎮司法所或其他法律援助機構建立了經常性聯系，為所轄區域內的老年人、困難群眾無償提供法律咨詢和維權服務，維護了他們的合法權益。現在，福利中心已成為鄉鎮社會服務的生力軍，使全省農村社區服務機構逐步形成了網絡化，引領農村社區服務發展。

第三是強化了對農村基層民政工作的組織作用。各地的農村福利中心逐漸成為農村基層民政工作的重要平臺，完善了農村民政工作的運行機制。在實踐中，一是把福利中心作為強化農村民政工作的載體，過去由一個人做的事變為由一個單位做，而且形成了一支專業化和志愿者相結合的工作隊伍，大大緩解了基層工作力量不足的壓力。二是把福利中心作為農村民政工作實施過程中的重要環節，在開展扶貧濟困活動方面，各福利中心與農村低保工作有效銜接，并經常組織志愿者深入村屯，為困難群眾提供生活上的照顧和生產上的支持。據統計，目前全省已有8600多戶各類貧困家庭得到了幫助。在搞好救災救濟工作方面，農村福利中心成為轉移安置災民的臨時避護場所，提供了大量救助服務。在為優撫對象服務方面，許多福利中心專門為孤老重點優撫對象設置了光榮間，給予他們更加周到、更為優厚的照料。三是把福利中心作為農村民政工作對象信息管理的基地。農村福利中心利用人員、資源優勢，協助鄉鎮政府建立了低保戶、災民、重點優撫對象、殘疾人等困難群眾檔案，及時把握他們的需求信息，提高了農村民政工作的規范化水平，為促進新農村建設發揮著越來越大的作用。

盡管我省在農村福利服務中心建設上做了一些工作，為重構農村民政工作格局邁出了探索性的一步，但是對于這樣一個深刻影響各方面利益關系、深刻影響農村經濟社會發展的新生事物，還需要下更大的功夫去完善。我們一定以這次會議為契機，虛心學習兄弟省、市經驗，按照民政部的要求，努力把我省農村社會福利服務中心進一步建設好、發展好，為全面振興**作出新的貢獻。