行政管理體制改革思考

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我國28年的改革開放走到今天，市場經(jīng)濟體制的基本框架已經(jīng)形成，各類企業(yè)已成為經(jīng)濟建設的主體。在這種背景下，政府繼續(xù)扮演投資建設主體的角色將造成大量的經(jīng)濟社會矛盾。為此，新階段行政管理體制改革的實質(zhì)，就是要實現(xiàn)由經(jīng)濟建設型政府向公共服務型政府的轉(zhuǎn)變。

與以往幾次政府機構(gòu)改革不同，當前著力推進行政管理體制改革，要從經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需求出發(fā)。這個現(xiàn)實需求主要是：經(jīng)濟增長方式由政府主導向市場主導轉(zhuǎn)變的需求；加快建立公共服務體制的需求；改善公共治理結(jié)構(gòu)的需求。在這個特定背景下，需要統(tǒng)籌規(guī)劃設計和加快推進行政管理體制改革。

一、行政管理體制改革要以落實科學發(fā)展觀為基本目標

由于改革發(fā)展新階段的突出矛盾有了明顯變化，今天行政管理體制改革的著眼點與以往不同。無論是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式和加強公共服務職能，還是改善公共治理結(jié)構(gòu)，都要把全面落實科學發(fā)展觀作為基本目標。

1．這次行政管理體制改革面臨的背景和以往相比發(fā)生了深刻變化，應當按照經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需求進行總體設計和統(tǒng)籌安排。

（1）從經(jīng)濟領(lǐng)域看，我國面臨著經(jīng)濟快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的突出矛盾。這意味著新階段行政管理體制改革的著眼點，已超出以往以政企分開為基本要求的職能轉(zhuǎn)變，而是要為經(jīng)濟增長方式由政府主導向市場主導轉(zhuǎn)變作出相應的制度安排。

（2）從社會領(lǐng)域看，公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產(chǎn)品短缺的矛盾越來越突出。這對新階段行政管理體制改革提出了新的要求，需要從體制上解決公共資源優(yōu)化配置的問題，確保政府成為基本公共服務的主體，并發(fā)揮主導作用。

（3）從政府自身建設看，面對行政成本不斷膨脹、行政效率低下和體制機制性腐敗增多等問題，需要改善公共治理結(jié)構(gòu)。政府還要盡快完善工作方式和運行機制，建立強有力的行政系統(tǒng)，使自身建設與全面落實科學發(fā)展觀的要求相適應。

2．從經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在要求出發(fā)，新階段行政管理體制改革的基本目標是政府轉(zhuǎn)型。我國28年的改革開放走到今天，市場經(jīng)濟體制的基本框架已經(jīng)形成，各類企業(yè)已成為經(jīng)濟建設的主體。在這種背景下，政府繼續(xù)扮演投資建設主體的角色將造成大量的經(jīng)濟社會矛盾。為此，新階段行政管理體制改革的實質(zhì)，就是要實現(xiàn)由經(jīng)濟建設型政府向公共服務型政府的轉(zhuǎn)變。

（1）以實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式由政府主導向市場主導轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c，完善市場經(jīng)濟體制。這就要求政府由經(jīng)濟建設性主體向經(jīng)濟性公共服務主體轉(zhuǎn)變，以此來提供經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的體制保障。

（2）以基本公共服務均等化為重點，強化政府在建立公共服務體制過程中的主體地位和主導作用。這就要求政府盡快成為社會性公共服務的主體，以此來強化政府的再分配職能。

（3）以強化政府自身建設和改革為重點，改善公共治理結(jié)構(gòu)。這就要求政府從部門利益、行業(yè)利益、地區(qū)利益中超脫出來，為社會公平正義提供重要的制度保障。

3．以全面履行政府職責、規(guī)范約束政府行為為主要內(nèi)容，推進新階段的行政管理體制改革。從改革實踐看，政企分開、政資分開、政事分開等都很重要，機構(gòu)改革也很重要。問題在于，在部門利益、地方利益和行業(yè)利益的誘導下，這些改革的目標都難以實現(xiàn)，甚至還會出現(xiàn)改革的扭曲變形。就是說，面對現(xiàn)階段突出的矛盾和問題，要把履行政府職責、規(guī)范約束政府行為作為行政管理體制改革的重大任務。例如，在政府基本公共服務責任不到位的情況下，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域推出的一些改革就有可能演變成政府“甩包袱”，從而使改革走形變樣。因此，在改革方案的具體設計上，特別是在行政管理體制改革的實際推進中，要十分強調(diào)政府自身的職責所在，并由此嚴格約束規(guī)范政府行為。

二、按照轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的要求，實現(xiàn)政府由經(jīng)濟建設性主體向經(jīng)濟性公共服務主體的轉(zhuǎn)變

在市場經(jīng)濟體制基本框架已經(jīng)確立的大背景下，規(guī)范政府的經(jīng)濟管理職能成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的內(nèi)在要求。政府應當盡快從微觀經(jīng)濟管理事務中解脫出來，大大強化宏觀管理職能。

4．實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式由政府主導向市場主導轉(zhuǎn)變的主要條件已經(jīng)具備。我國可持續(xù)發(fā)展問題的“癥結(jié)”，主要在于政府主導型的經(jīng)濟增長方式。這種經(jīng)濟增長方式在市場競爭機制和市場主體的形成過程中發(fā)揮了重要作用。問題在于，它在近幾年的實踐中已弊多利少，難以為繼：助長了投資過度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)惡化；使地區(qū)、城鄉(xiāng)間發(fā)展嚴重不平衡；降低了就業(yè)增長率；加劇了能源供求矛盾等。

我院**年改革調(diào)查問卷顯示，79．04％的專家認為實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式由政府主導向市場主導轉(zhuǎn)變的基本條件已經(jīng)成熟。應當看到，我國已經(jīng)確立了市場經(jīng)濟體制的基本框架：企業(yè)（尤其是民營企業(yè)）已成為市場經(jīng)濟的主體；市場在資源配置中的基礎性作用大大提高，產(chǎn)品和服務的價格機制基本形成；經(jīng)濟全方位對外開放。在這個大背景下，政府的經(jīng)濟職能不應再是直接投資搞建設，而是要通過提供良好的經(jīng)濟性公共服務，為經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的政策和制度環(huán)境。

5．按照經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的要求，有效地履行政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能。適應經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的新形勢，下一步應重點改善和加強政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能。

（1）加強政府中長期戰(zhàn)略規(guī)劃職能。近些年，中長期發(fā)展規(guī)劃的科學性和宏觀經(jīng)濟政策的穩(wěn)定性，在保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定中的作用越來越大。宏觀經(jīng)濟波動在很大程度上是由經(jīng)濟政策缺乏預見性和連續(xù)性所致。為此，建議成立專司中長期規(guī)劃及經(jīng)濟政策決策的國家經(jīng)濟部或國家經(jīng)濟發(fā)展委員會，以提高中長期發(fā)展規(guī)劃的科學性、約束性和經(jīng)濟政策的有效性、穩(wěn)定性。

（2）提高貨幣政策在經(jīng)濟調(diào)節(jié)中的地位。利率和匯率是市場經(jīng)濟條件下經(jīng)濟調(diào)節(jié)的基本工具。為此，應當明顯增強央行的貨幣政策決策職能，并由此完善央行運行的體制機制。

（3）確保經(jīng)濟信息統(tǒng)計的準確性。準確的經(jīng)濟信息是保證經(jīng)濟政策有效性的前提，但目前統(tǒng)計數(shù)字失真的現(xiàn)象具有一定的普遍性。建議通過相關(guān)立法，進一步完善制度和改進方法，提升國家統(tǒng)計機構(gòu)的權(quán)威性，以進一步增強經(jīng)濟信息的客觀性。

6．強化政府的市場監(jiān)管職能。我院**年改革調(diào)查問卷顯示，72．75％的專家認為，當前政府在履行經(jīng)濟職能方面的突出問題是市場監(jiān)管不力和過多干預并存。最近幾年，藥品、食品安全等方面的問題越來越嚴重，有些已經(jīng)觸及了社會公共安全的底線。為此，應盡快從體制機制入手，提高政府市場監(jiān)管效能。

（1）保證市場監(jiān)管的統(tǒng)一性。實行市場監(jiān)管的垂直管理。例如，把處于直屬機構(gòu)和事業(yè)單位中的監(jiān)管機構(gòu)納入國家行政序列，受國家行政法和相關(guān)法規(guī)的規(guī)范和約束。

（2）建立國家層面的市場監(jiān)管委員會。針對市場監(jiān)管中多頭參與和監(jiān)管不到位并存的現(xiàn)狀，要加強市場監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合各監(jiān)管部門的力量，提高監(jiān)管效率。

（3）實現(xiàn)由分業(yè)監(jiān)管向綜合性監(jiān)管的過渡。以金融業(yè)為例，混業(yè)經(jīng)營大勢所趨，應盡快實現(xiàn)由分業(yè)監(jiān)管向綜合性監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。

7．加強國家的經(jīng)濟戰(zhàn)略職能。我國已經(jīng)成為世界上第四大經(jīng)濟體，加強國家整體經(jīng)濟戰(zhàn)略的任務比以往更為緊迫。

（1）大大強化國家能源戰(zhàn)略職能。我國現(xiàn)行的能源戰(zhàn)略規(guī)劃、機構(gòu)設置與經(jīng)濟大國的地位不相適應。為此，應當盡快組建國家能源委員會，專司國家能源戰(zhàn)略職能。此外，最大的三家國有控股能源公司既有執(zhí)行國家能源戰(zhàn)略的某些職能，又都是海外上市公司。這樣，不可避免地導致資本盈利性和國家能源戰(zhàn)略職能之間的體制性矛盾。由此，盡快組建國家能源控股公司有著十分迫切而重大的現(xiàn)實需求。

（2）強化對外經(jīng)濟戰(zhàn)略職能。我國是世界第三大貿(mào)易國，但政府的對外經(jīng)濟戰(zhàn)略職能還比較薄弱。雖然履行對外經(jīng)濟戰(zhàn)略職能的部門是商務部，但是相當一部分政策的制定和責任落在其他相關(guān)部門。為此，建議由商務部專司國家對外經(jīng)濟戰(zhàn)略職能，以強化對外經(jīng)濟戰(zhàn)略職能的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。

（3）將國有資產(chǎn)管理納入國家的經(jīng)濟戰(zhàn)略職能。我國的基本經(jīng)濟制度決定了國有經(jīng)濟要在一些重要工業(yè)部門保持主導作用，與此相對應，國有資產(chǎn)管理應當始終作為國家經(jīng)濟戰(zhàn)略職能的重要組成部分。為此，建議成立國有資產(chǎn)管理和工業(yè)部，專司國有資產(chǎn)戰(zhàn)略管理職能。這樣，既有利于加強政府的國有資產(chǎn)戰(zhàn)略管理和重大政策決策的職能，又可以有效地發(fā)揮國有資本在工業(yè)領(lǐng)域的控制力和影響力。

8．擴大國家的環(huán)境保護職能。**年度中國公眾環(huán)保民生指數(shù)顯示，有86％的公眾認為，環(huán)境污染對人的健康造成了很大的影響。39％的人認為，環(huán)境污染對本人和家人的健康造成了很大或較大影響。越來越嚴峻的環(huán)境問題不僅影響和制約了人們的生產(chǎn)和生活，而且還直接威脅到了人類自身和子孫后代的生存和發(fā)展。因此，應當大大強化各級政府的環(huán)境保護職能。

（1）在發(fā)揮中央地方兩個積極性的基礎上，強化中央對地方環(huán)境保護的監(jiān)管職能。嚴格糾正一些地方政府重經(jīng)濟增長而輕環(huán)境保護的傾向。

（2）為強化國家的環(huán)保職能，建議成立國家環(huán)境委員會。

（3）探索綠色GDP評價體系。使其逐步成為評價地方政府經(jīng)濟業(yè)績可操作性的指標體系