建設法治政府思考

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依法行政，建設法治政府，是發展社會主義市場經濟的必然要求，市場實質上就是法治經濟體制，必須實行依法行政，建設法治政府，尤其要全面實施《行政許可法》，大力推進依法行政。

一、發展社會主義市場經濟必須推進依法行政

根據現代經濟理論對市場經濟的主要概括，從國內外市場經濟發展的歷史和現實考察市場，市場經濟應具有以下幾個共性標準：

1、政府行為是否規范化。主要看資料由政府配置還是市場配置？資源的使用和定價是市場決定還是政府決定？政府是否尊重和保護經濟主體在經濟方面的自主權利，是否對企業有不公平的對待？這些問題即是政府作用問題，更確切地講，是市場經濟中的政府作用與企業、公民、社會組織的關系問題。

2、經濟主體是否自由化。主要看企業在產銷活動中，行為是市場化的還是行政化的？本質上講，這一條要害是講企業權利和行為。

3、生產要素是否市場化。即企業投入方面的生產要素如原材料價格、勞動力工資等是否是市場價格，其成本的真實性和其價格形成的規則。

4、貿易環境是否公平化。即在貿易活動包括國際貿易和國內貿易中，交易活動是自由的還是被壓制的？市場基礎設施和市場立法及司法是否健全？市場中介是否具獨立性？起什么樣的作用？貿易政策中的企業定價是否是自主的？政府是如何管理出口和出口企業的？企業是否有商業活動的自由？等等。

5、金融參數是否合理化。主要看利率和匯率這兩大金融參數的形成和適用范圍中的公平性，進而涉及這些參數形成基礎即金融體制的合理性問題。

從以上五個問題可以看出，在市場經濟條件下，在一國（或一大地區）范圍內，打破了割裂封閉狀態，各地方市場互相溝通交流，逐漸形成統一的全國（或大地區）大市場體系。各地方、各行業的生產經營者和消費者，可以自由出入這個統一的市場，進行各種商品交換，并開展自由競爭，市場具有統一性和開放性，在統一和開放的市場中，政府的干預極其有限，即使干預，其行為也是規范化的。因此，建設法治政府至少要達到符合以上帶共性標準的市場經濟要求，也就是具有一個被國際上基本公認為的市場經濟體制。在這其中，政府的依法行政建設規范化政府又是首要的，沒有政府行為規范化，就不可能形成經濟主體自由化、生產要素市場化、貿易環境公平化、金融參數合理化，而說到底，關鍵在于依法行政和政府行為規范化。

二、依法行政關鍵在于加強政府行為的規范化建設

市場本身并不是完美無缺的，相反會經常出現"市場失靈"的現象。如何解決"市場失靈"問題？這就需要國家介入，發揮國家調節作用。由于市場缺陷包括市場障礙和市場功能上的局限性兩個方面，所以國家調節的主要任務和基本措施便是：第一，針對市場障礙，國家通過反壟斷和限制競爭對其他不正當競爭予以排除，讓市場調節能夠充分恢復其作用。第二，針對市場機制作用領域的局限性，國家通過調整或安排國家直接投資經營活動，以調節社會經濟的結構和運行。第三，針對市場機制作用的被動性和滯后性，國家運用自己所掌握的情況和信息，對社會經濟實行總體規劃、指導，提供各種幫助和服務。后面這種做法后來日益發達，形成了以國家計劃--經濟政策--調節手段為軸線的國家宏觀調控體系。縱觀一個世紀以來各國對于社會經濟的國家調節的基本方式和做法，均不外乎以上三種，即：國家反對壟斷、限制競爭和不正當競爭；國直接參與投資經營；國家宏觀調控。國家調節的出現及其作用是對市場缺陷的救濟，國家調節需要法律加以規范和保障，否則又會引起"政府失靈"現象。如前幾年出現的江蘇鐵本事件、安徽阜陽劣質奶粉事件、西安寶馬彩票事件等等，可見，解決"政府失靈"的措施就是要使"政府行為規范化"。為了防止政府在實施國家調節三種措施時又出現"失靈"的現象，發達的市場經濟國家又為這種國家調節采取了相應的三種立法，以規范政府行為，依法行政：（一）為保障國家以強制方式排隊市場障礙的需要，國家制定了市場障礙排除法，它包括壟斷和限制競爭法、反不正當競爭法以及其他有關市場障礙排除的法律規定；（二）為保障國家以直接參與方式投資經濟的需要，國家制定了國家投資經營法，它包括國家投資法、國用企業（含國家控股公司）法以及其他有關國家投資經營的法律；（三）為保障國家以促導方式實行宏觀調控的需要，國家制定了宏觀調控法，它包括計劃法、各種經濟政策法以及關于各種調節手段運用的法律規定。"政府行為規范化"的要求是，政府管理體制能適應市場經濟的要求，處理與市場和企業的關系。概括地講，就是一國資源主要是政府行政性配置還是市場手段進行配置？政府在市場經濟中，是要發揮作用還是不要發揮作用，發揮的作用大點好還是小點好，即大政府好還是小政府好，強政府好還是弱政府好？核心問題是政府與市場的關系。現階段所形成的共識是，要減少政府過度干預，防止壟斷，促進競爭，就要實行法制。

三、依法行政對建設法治政府的基本要求

政府行為的規范化是市場經濟的必然要求，而要使政府行為規范化，就必須使政府依法行政，建設法治政府。當前，建設法治政府離這一要求還有很大差距。一是政府職能轉換不到位，沒有從管理型轉到服務型上來。二是投資門檻過高，嚴重影響招商引資的競爭力。三是法制環境不理想，執法水平不高。四是社會信用度尤其是政府信用度低。五是審批制度改革仍未到位。這些問題歸結起來大多數還是屬于政府的行為規范化問題，解決這些問題的關鍵在于政府依法行政。因此，為建設一個法治政府，就是必須具備一個以轉變政府職能為核心，以政府行為決策、立法決策科學化、民主化、程序化為基礎，以行政執法公平、公正、公開為關鍵，以行政監督的強化為保障的依法行政模式。

（一）進一步加快政府職能轉變。

第一，規范政府職能。一是依法界定和規范經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的政府職能。經濟調節和市場監管屬于政府經濟管理的范疇，經濟管理要強調經濟和法律手段，輔之必要的行政手段，經濟手段、行政手段也要建立在法治的基礎上，要加強宏觀調控，即政府通過調節總供給和總需求，保持經濟總量平衡，促進經濟穩定持續發展。市場監管的目的是維護良好的市場秩序，消除不正當競爭，打破部門保護，地區封鎖和行業壟斷，建立統一、開放、競爭、有序的現代市場體系。目前政府經濟管理和調節功能較強，而社會管理和公共服務能力相對滯后，如流動人口管理、就業服務、收入分配調濟和社會發展的要求，因此，應予以強化。二是明確劃分政府與市場的界限。目前，政企不分、產權、市場和政府管理三者沒有完全分離，政府既是產權所有人（出資人），又是市場運營者，還是社會管理者、政事不分，國家包攬公共事業的傳統做法沒有根本上突破。因此，要推進政企分開、政事分開，充分發揮市場的資源配置中的基礎性作用，公共事業管理可以引進市場機制，引入民間資本和技術，通過競爭，促進公共事業的發展。

第二，調和規范政府結構權限。一是合理劃分各級政府機關的職能和權限，要解決縱向上各級政府間的職能權限劃分不清晰，行政事權與財權、人事權不相匹配，缺乏科學性和公正性問題，以及橫向上行政機關的分工過細、職能交叉、權限沖突的問題。二是實現"三定"規定的法定化，合理界定行政機關職能、合理調整行政府機關內部機構，核定行政機關編制并且實現法定化、科學化、理性化。三是解決政府內部權限沖突，政府部門間權限沖突的存在是由公共事務的多種屬性以及事權劃分標準的相對性所決定的，由于目前政府部門的分工過細，行政組織法治化程度不高，權限沖突的裁決機制不完備，因此，權限糾紛大量存在并得不到及時解決，因此，必須加強權限沖突裁決制度建設。

第三，完善依法行政的財政保障機制。一是要建立健全公共財政體制。公共財政是市場經濟體制下，政府為滿足社會公共需要而建立的財政收支活動的一種機制，以往我們對公共財政規范不夠，機關制度不健全，政府產財權劃分不合理、預算不嚴格、收付不統一，財政運作透明度不高，財政經費使用隨意性大、財政資金流失嚴重等等，這種不合理財政體制直接影響到依法行政目標的實現。二是清理和規范政府的非稅收入即行政事業性收費。要加強制度建設，確立收費聽證制度、收費公示制度、收費期限制度、收費評價監督制度，明確收費的標準、范圍、管理制度等。三是實現行政工作人員統一待遇制度。要建立統一待遇，包括工資、福利、職務補貼、辦公條件、用車、通訊等等。

第四，在改革行政管理方式方面。一是改革行政許可，轉變監管方式。已分布實施的《行政許可證》具有許多新的理念和制度創新，今后應全面貫徹實施。對行政許可的減少和規范，并不意味著對經濟和社會監管責任的放棄，要變事前的許可為間接的的、動態的、事后的監督管理。二是變網蟲性管理為柔性管理，即以人為本，采用行政規劃、行政指導、行政合同、行政獎勵管理方式，強調相對人的廣泛參與，強調平等、協商、服務，體現對相對人的尊重。三是加快電子政務建設，實現部門間信息共享。這有利于相對人的直接參與，增強行政運作的透明度，實現政府部門間信息共享，減輕相對人的負擔，提高工作效率。

第五，在推進政府信息公開方式。信息公開直接關涉到公民的知情權，即公民了解法律政策、政府運作信息的權力。現在，政務信息公開仍處于起步階段，需要政府的推進，社會的重視，更需要加強制度建設。

（二）健全科學民主的行政決策機制

第一，進一步改革行政決策體系。一是要按照政府職能的轉變，收縮行政決策的范圍，集中于核心職能決策，這是行政決策發展的基本方向。二是決策與執行適當分開。我國正處于從部門行政向公共行政過渡的轉型期，應適當引時決策與執行公開的做法，解決決策與執行在部門內同度統一而帶來的部門利益固化、執行隊伍過多等問題。

第二，健全行政決策機制，一是要完善內部決策規則，健全行政決策機制，不僅要從外部加以規范，而且首先要從內部加以規范。當前行政系統中存在職權不清，交叉重疊的矛盾十分突出，嚴重影響了決策的效率和決策的嚴肅性，制約了經濟社會的發展，損害了政府的形象，因此各級政府及其各部門應盡快完善工作規則，按照科學、合理和法制的原則，明確界定決策權。二是建立健全參與決策機制，要實現決策的科學化、民主化，就是要建立公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制，這也是對行政首長負責制決策體制的重大發展。

第三，完善行政決策程序。行政決策權的行使離不開正當合理的程序保障。一是要貫徹決策公開原則。這有利于增加行政決策的透明度，從程序上保障公民對行政決策事項的知情權、了解權，保障人民當家作主的民主權利，便于人民群眾對公共事務的參與和監督。二是專家論證。實現決策的科學化，必須重視專家的作用，從制度上保證重大決策和專業性較強的決策事項的科學性、正確性，防止決策失誤。三是廣泛征求意見制度。如何實現行政決策的民主化，保障人民群眾參與行政決策的權利，建立健全程序化的機制必不可少，對社會涉及面廣、人民群眾利益密切相關的決策事項應當向社會公布，或者通過舉行座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見。四是合法性論證制度。依法決策是現代法治社會對政府行為提出的基本要求，行政決策及其實實施必須在憲法和法律框架內進行，各級政府和政府各部門應指定或設立專門機構具體負責重大行政決策的合法性論證事務，并對參與論證人員的資格作出相應規定。

第四，建立健全決策跟蹤反饋和責任追究制度。作出決策并不等于決策活動的終結，還必須建立相應跟蹤反饋和責任追究制度。一是跟蹤反饋以完善決策。決策對象總是處于一定的社會環境之中，則環境的變化必然會對決策對象構成這樣或那樣的影響，因此，行政機關要確定機構和人員定期對決策的執行情況進行跟蹤與反饋，據此適時對決策進行調整和完善。二是決策的監督。加強對行政決策活動的監督檢查是實現行政決策科學化、民主化目標的保證，因此要從制度上、機制上、程序上保證監督的權威性和有效性，明確監督主體、內容、對象、程序、方式。三是建立健全決策責任追究制。由于過去缺少必要的決策責任制，對錯誤決策或失誤負責主要責任的決策者的處罰措施缺乏剛性，甚至沒有處罰，大事化小，小事化了，用黨紀、政紀代替國法，因此，為了促進決策者慎重決策，減少失誤，建立健全行政決策責任制是十分必要的。

（三）進一步完善政府立法決策制度

第一，政府立法要體現、推動和保障發展這個執政興國的第一要務。市場經濟對政府立法提出的總體性要求是立法內容應符合社會經濟發展需要，因此，政府立法要以經濟建設為中心，遵循反映經濟和社會發展規律，緊緊圍繞全面建設小康社會的奮斗目標，緊密結合改革發展穩定的重大決策，為在經濟發展的基礎上實現社會全面發展，促進人的全面發展，促進經濟社會和生態環境的協調發展，提供法律保障。

第二，要完善立法技術工作，吸收與借鑒科學的立法手段，使所立之法具有可行性。應建立成本效益分析制度，政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實施后的執法成本和社會成本。隨著依法行政的推進，政府立法進行成本效益分析，進行社會效果反饋跟蹤分析，進而估評制定的必要性或者制定公布后是否要進行廢改，將是十分重要的。

第三，推進政府立法的科學化、民主化。現行政府立法大多不向公民、企業及社會組織公開所要予以規范的內容，群眾對內容既不知情，又不能參與制定程序表達自己的意見，大多是由行政機關自己說了算，確立的制度反映民意不夠。因此，要建立政府立法的調查研究制度、論證制度、征求意見制度、協調制度，重大的關系公民、企業、社會組織切身利益的立法草案，要采取專家聽證會、論證會、座談會或向社會公布草案等方式向社會聽取意見，尊重民意，反映民情，服務民眾。

（四）完善行政執法制度

第一，進一步深化行政執法體制改革，建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制。一是繼續深入開展相對集中處罰權和綜合執法改革，克服執法權力部門化、部門權力個人化的現象，通過創設綜合執法機構將適合集中的行政執法權予以集中，減少權力交叉重疊的體制矛盾。二是積極進行相對集中行政許可權的探索，對于兩上以上部門分別制定實施的行政許可，可以確定一個部門受理申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理或組織有關部門聯合辦理、集中辦理。三是減少行政執法層次，適當下放執法重心，即將行政執法的力量配置由過去的以省級行政執法部門為主，適當下放至以市縣級行政執法部門為主。四是完善行政執法機關的內部監督制約機制，包括上級監督、審計監督、監察監督。

第二，完善行政執法主體制度。一是建立健全行政執法主體資格制度。通過行政執法的審查機制，審查執法主體的執法資質、執法人員數量和質量，同時解決行政執法權限不明確和權限交叉的問題，解決無執法主體資格的機構實施行政執法和越級執法的問題。二是統一公告。經審查合格的行政執法主體由政府統一公告，讓全社會了解行政執法權的主體。三是嚴格行政執法人民的資格制度。凡未取得執法資格的人員不得從事行政執法工作，杜絕不合格人員上崗執法的現象。

第三，建立和完善行政執法程序制度。目前我國尚未出臺統一的行政程序法典，故應針對行政管理的現實需要，結合現行法律、法規和規章的具體規定，明確并嚴格實施一些最基本、實施條件最成熟的行政程序制度，如告知制度、聽證制度、說明理由制度等等。

第四，完善行政執法案卷制度。行政執法機關應當客觀、全面、詳細地記錄行政執法的事實、證據材料和決定，對行政相對人有關監督檢查記錄、證據材料、執法文書應當立卷歸檔，要重點做好行政許可、行政處罰、行政強制等行政執法行為的存檔和整理工作。建立健全行政執法案卷制度，定期對執法案卷進行檢查和抽查，發現問題及時處理和糾正。

第五，完善執法責任制度。行政執法責任制是將法規賦予行政機關的執法職權進行逐項分解，建立起完善的崗位責任體系，并通過電子信息化手段來落實行政執法責任制的各項具體指標，實現規范化、規模化管理，將執法責任制由傳統的事后監督并追究責任，轉為事前、事中、事件全過程監督并追究責任，核心是通過明確行政機關的法定行政執法職責，健全行政執法評議考核體系，落實行政責任追究機制，實現將行政執法行政為納入法治軌道的目的，要按照行政執法與經濟利益脫鉤，與責任掛鉤的原則理順行政執法責任制，科學配置行政執法主體的職責，建立健全行政執法責任制和執法過錯追究制。

（五）強化對行政權力的監督和制約

我國的監督體系比較全面和嚴密，它在實際工作中也發揮了重要作用，然而實踐中存在有法不依、執法不嚴、違法不究以及腐敗現象的滋生和蔓延表明了行政權力監督乏力和監督體系存在缺陷。這其中有立法方面的原因，還有監督機制上的原因，行政復議也存在著一些亟待解決的問題。因此，必須強化和完善行政監督制約機制，確保行政管理活動公平、公正、合法。首先，要加強黨的監督。就是要監督檢查政府及其部門的黨員領導干部是否依法行政，違反法律的，不僅要按照黨內監督條例和紀律處分條例處理，還要追究法律責任，不能以黨紀代替國法。其次，加強權力機關對行政管理工作的監督，完善各級人民代表大會的監督職能，各級人大常委會要通過聽取和審議政府和單位實施法律、法規工作報告以及組織代表檢查、視察、評議執法工作等形式，督促行政機關做好依法行政工作。再次，派的監督、社會團體、人民群眾以及新聞輿論的監督也必須努力落到實處，使它們共同服務于人大監督這個中心，并形成監督合力。