行政績效評估考核思考

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績效評估考核是現代行政管理的前沿課題。20世紀70年代以來，西方國家為應對科技進步、全球化和國際競爭的環境條件，解決財政赤字和公眾信任問題，普遍實施了以公共責任和顧客至上為理念的行政績效評估考核，推動績效評估考核的廣泛應用和評估考核技術的成熟。

在我國，隨著體制改革的不斷深化，行政績效評估考核作為行政管理制度創新和有效管理工具，越來越受到重視，以行政機關為對象的績效評估考核已由目標責任制拓展到社會服務承諾制、效能監察、效能建設、行風民主評議等各種形式，但還處于相對初級階段，在制度、機構、程序等方面存在許多問題，需要借鑒國內外相關理論和成功經驗，結合實際，在實踐中不斷完善。

一、行政績效評估考核的內涵、基本理念和發展趨勢

行政績效即政府績效，也可稱行政生產力或政府生產力，指政府行政機關實施行政管理，向公眾提供有效服務所耗費的社會資源與獲得的組織效果和社會效果之間的比率。行政績效評估考核是通過建立和完善科學合理的評價機制，對行政機關的工作實績與成效進行評估考核，是政府微觀層面的組織績效評估考核，既評估考核行政機關提供公共服務和進行社會管理的績效表現，又評估考核行政機關在行使職能過程中的績效表現。行政績效評估考核涉及面廣，內容多維，方法多元，是一個情況復雜，難度較大的系統工程。

現代行政管理的核心問題是提高績效。要提高績效，必須首先了解和評估考核現有績效水平，就要應用科學的方法、標準的程序，對行政機關的業績、成就和實際工作做出盡可能準確的評價，在此基礎上對行政績效進行改善和提高。行政績效評估考核能夠促使行政管理不斷優化，不斷創新，它具有計劃輔助、預測判斷、監控支持、激勵約束和資源優化等多項功能。

從國內外實踐情況來看，當前行政績效評估考核體現出以下主要特點和發展趨勢：

1、績效評估考核的制度化、法制化?？冃гu估成為對行政機關的法定要求。美、荷、日、英、澳等西方國家都制定了相關法律和管理規范，使行政績效評估考核成為重大改革方案的組成部分，憑借最高行政首長的政治支持和主管部門的預算配置權來推進組織績效評估。為了有效實施法律和制度，多數國家還確定了獨立機構，負責對績效評估工作進行指導、督促和協調，并有選擇地獨立對一些部門的績效進行評估，避免部門自我評估可能產生的“報喜不報憂”和評價失準現象。

2、績效評估考核的規范化。行政機關的職責和工作性質千差萬別，為了進行科學的績效評估，必須提煉出基本規范。國外大多用“四E”作為總要求來建立公共組織績效評估規范和標準體系，即經濟（Economic）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）、公正（Equity）。在此基礎上，各國制定了相對比較具體的評估考核指標體系。

3、績效評估考核中強調公民導向。績效評估考核是推動公共部門承擔責任的一種有效機制。因此，堅持公民導向成為行政績效評估考核實踐中的重要發展趨勢。行政績效評估考核強調以人為本，以公民為中心，以滿意為尺度。公民是政府機關所進行的公共管理和公共服務的最終承接者，對行政績效最有發言權，公民參與原則是績效評估的基本原則。具體做法有：在績效示標設計上體現外向特征和多樣化的滿意度調查，民間組織對政府部門進行獨立評價和審視等。

二、推進行政績效評估考核的必要性

1、行政績效評估考核是樹立、落實科學發展觀和正確政績觀，構建和諧社會的需要。有什么樣的考核評估制度，就有什么樣的行政行為。一些地方盲目攀比、搞形象工程、做表面文章以及片面追求GDP的增長等問題屢禁不止的重要原因，與傳統的績效考評導向不無關系?！翱茖W發展觀”和“正確政績觀”的提出標志著我國政府績效管理理念的巨大變革。如何將科學發展觀真正落實在行政機關的日常行動中，用正確政績觀引導機關管理和創新，不僅需要進行思想教育，更需要進行制度上的設計。建立在科學發展觀念上的新的行政績效評估考核制度，解決對上負責與對下負責之間的矛盾，從根本上規范行政行為、改進公務人員行事準則和工作方式，從而推進機關管理改革和創新，推動經濟社會協調發展。

2、行政績效評估考核是推進行政管理體制改革，轉變政府職能，提高行政效能的內在要求。在深化改革過程中，必須對政府的投入產出、政府行為的效率、效果進行評價，確定問題所在，并接受人民群眾的監督，這也是民主政治的基本要求。同時，隨著體制改革，政府職能正在進行重大調整，許多社會經濟事務，政府將由直接管理變為間接管理，小政府、大社會的格局正在逐漸形成，行政績效評估考核以其評估結果為這種變革提供了理論上的支持和技術上的幫助。所以說，行政績效評估考核對于促進民主制度的建設，加快政治體制改革的步伐具有重大意義。

3、行政績效評估考核有助于加強行政能力，提高機關管理服務水平和機關工作績效。改進績效必須首先了解目前的績效水平是什么，某一階段的績效評估結果有助于確定下一階段的指標，并依此合理配置資源。此外，行政績效評估考核中的績效指標有助于管理目標的分化。在行政工作走出計劃而進入實施階段后，績效評估考核為工作中的監督提供了信息支持。另外，從系統組織整合理論角度看，通過整合績效評估考核，解決考評過多、過濫問題，改進激勵機制、競爭機制、監督機制、責任機制，可以優化行政管理運行機制，彌補一些管理體制方面的缺陷?？傊?，行政績效評估考核有助于在組織內部形成濃厚的績效意識，從而把提高績效的努力貫穿于行政管理活動的各個環節。

4、行政績效評估考核有利于推進責任政府建設,樹立良好的機關形象。通過行政績效評估考核可以提高行政機關依法行政的自覺性，形成行政機關與公眾、與社會之間的良性互動關系?？冃гu估考核是政府機關和職能部門向公眾展示工作效果的機會，展示成果能贏得公眾對部門機關的支持。同時，展示績效狀況能推動公眾對政府機關和職能部門的監督。政府機關和職能部門向群眾提供公共服務具有壟斷性群眾無法選擇，而績效評估考核實際上是一種信息活動，其特點是評估考核過程的透明和信息的公開，把政府機關和職能部門在各方面的表現情況做出全面、科學的描述并公布于眾，無疑有助于廣大群眾了解、監督和參與政府機關和職能部門的工作，同時也是政府機關和職能部門由“暗箱操作”到“陽光行政”的重要途徑。另一方面，績效評估考核并不只是展示成功，它也暴露政府機關和職能部門的不足和失敗，這并不一定損害機關部門的信譽，相反，政府機關和職能部門向公眾公開所面臨的困難和問題，并展示其為提高績效所作的努力及其結果，有利于克服公眾對政府機關和職能部門的偏見，建立和鞏固對政府機關和職能部門的信任。

三、推進行政績效評估考核的初步探索

近年來，新干縣在堅持和完善目標管理責任制的基礎上，通過開展機關效能建設，將目標責任制、社會服務承諾制、效能監察、政務督查、機關民主評議評價等行政績效評估考核模式，進行了局部的綜合化、系統化。在機關效能建設中，堅持黨委、政府統一領導，強化各級行政機關的效能意識，以提高工作效率、管理效益和社會效果為目標，以加強思想、作風、制度、業務和廉政建設為內容，引導公眾參與和監督，科學配置行政管理資源，優化行政管理要素，改善行政運作方式，改進行政機關工作作風，按照廉潔、勤政、務實、高效的要求，構筑起機關效能保障體系的系統平臺。

新干縣開展的機關效能建設是一種綜合性的管理機制創新，涉及領域廣闊，內容豐富，對機關部門績效表現的過程和結果進行全方位、綜合式的評估考核。首先，各單位各部門根據各自的工作職責加強制度建設，建立機關效能建設八項制度：以首問責任制來改進服務態度，以崗位責任制來明確工作職責，以服務承諾制來規范管理和服務要求，以限時辦結制來提高工作效率，以公示制來推行政務公開，以失職追究制來嚴肅工作紀律，以否定報備制、一次性告知制來提高服務水平。第二，強化內部管理規范，實行“四條禁令”，嚴格依法行政，同時優化管理要素，簡化工作程序，提高辦事效率。第三，開展效能投訴，優化發展環境，為企業和群眾排憂解難。第四，強化監督機制，嚴格執行紀律，開展機關民主評議評價和股級干部測評來強化公眾導向和民主監督，同時，開展效能督查和產業督查，緊貼政府中心工作，保障政令暢通。最后是科學規范績效考評，將機關效能建設各項工作內容納入全縣綜合評價考核，并逐步加大權重，考評結果與獎懲相結合，與干部使用相聯系，增強部門、單位及其工作人員的責任感和緊迫感。

行政績效評估考核對提高機關績效具有重要意義，而目前開展的行政績效評估考核工作在理論和實踐上都還很不成熟，其主要問題：一是績效評估考核沒有一個統一的規劃和安排，分散在多種管理機制中，造成有多少項工作就有多少項評估考核，出現“濫考評”現象。二是績效評估考核缺乏法律、制度保障，尚未形成一種法治化、系統化、科學化的績效評估考核制度和體系。三是還沒有建立全面科學的績效評估考核指標體系，往往將經濟指標等同于行政績效的評估指標。四是績效評估考核的科學化程度不高，績效評估考核的主體主要是上級行政機關，社會公眾、社會組織還沒有真正成為評估的主體。五是評估考核的操作過程沒有規范化和程序化，存在很大的隨意性，有的存在形式主義。六是評估的方法多為定性方法，較少采取定量方法，多為“運動式”、“評比式”、“突擊式”評估，而對行政績效的持續性測定較少。七是評估的過程缺乏透明度、公開性與公平性，缺少媒體監督。

當前正處在深化行政管理體制改革的關鍵時期，引入行政績效評估考核機制有助于推動體制改革和管理方式創新。必須抓住有利時機，全面推進行政績效評估考核工作。

1、建立行政機關分類分層次的績效評估考核體系，實現績效評估考核的長效化。績效評估考核是一項系統工程。要使績效評估考核形成長效機制，必須建立科學合理、結構完整、功能配套、操作易行的評估體系。這一體系既要關注政府機關的總體部署、戰略目標和規劃，又要選擇適當的績效評估考核模式，體現分部門、分項目、分層次、分地區特點，還要建章立制，建立績效評估考核報告制度、問責制度、獎懲制度等。績效評估考核體系具體應包括：評估考核指標體系、評估考核方式體系、評估考核程序體系、評估考核組織體系、評估考核制度體系、評估考核信息系統等。行政績效評估考核體系的設計從長遠看應致力于建立一套開放性和競爭性的公共資源配置機制，通過有效的績效信息的提供，引導公共資源的有效配置和合理流動，從預算的高度約束和提高公共財政資源的配置效率和利用效率，推動公共管理型和服務型政府的建設進程。

2、發揮專業評估考核機構的作用。績效評估考核是一項專業性強、技術含量和規范化程度高的工作。為了保證評估考核機構獨立工作，免受被評估考核的機關部門的干擾，保證評估考核結果真實可信，有必要逐步形成獨立的專門評估考核機構和專門人員，各機關部門的績效評估考核都由該專門機構制定方案、研究開展、組織落實，整合行政資源，克服“濫考評”現象。

3、結合自身實際，有步驟、有重點地漸進推行。各地開展和完善行政績效評估考核要根據本地實際情況，提出行政績效評估考核穩妥可行的實施方案，選擇恰當的評估考核范圍，在充分論證和試點的基礎上，分步驟、有重點地實施。在制定績效指標體系時，要按照行政機關的職能進行分類設計，經濟發展與社會管理并重，管制職能與服務職能兼顧，近期要突出寓管理于服務之中，遠期側重服務職能；堅持定量指標與定性指標并重，側重定量指標；客觀指標和主觀指標同時并舉，客觀指標優先；既要防止設計過簡，又不要搞得過繁；要注重指標的可操作性，難易適中，先易后難，不求盡善盡美，只求可行有效。就一個地區來說，其各個地方在實施中也要允許差別，體現差別。從行政層次上說，各級政府機構層次的績效指標要有區別。要選擇比較貼近實際、貼近社會、工作比較具體的部門，先行開展行政績效評估考核工作。在同級政府機構中，要選擇易于進行量化評估的部門或單位(如衛生、環保部門等)，以便從中取得經驗，帶動一般?？偨Y各地和部門那些科學化、公正化、操作性強的方案和舉措，形成標桿，在一些比較成熟的部門和單位進行標準化績效評估考核試點，并逐步在面上推行。（聶小筠、李瑞民）