積極完善農業保險制度

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*年12月修訂后的《農業法》首次明確：“國家建立和完善農業保險制度”。近年來，黨中央、國務院高度重視農業保險工作。從*年開始，連續5年的中央1號文件都對農業保險工作提出了明確要求。*年以來，由于糧食等重要農產品價格持續上漲，加之2008年年初南方發生了嚴重的雪災，人們的生活受到了較大影響。作為穩定農產品供應的重要手段，國家在對小麥、水稻、玉米、大豆、棉花等保險給予保費補貼的基礎上，又推出了油菜保險、奶牛保險等保費補貼政策，農業保險的積極作用受到了人們前所未有的關注。

一、建立農業保險制度的重要意義

穩定糧食等重要農產品市場供應。據統計，*年至*年的5年期間，全國農作物平均播種面積15462萬公頃，平均受災面積4370萬公頃。其中，成災面積2412萬公頃，占受災面積的55%，占播種面積的16%。自然災害嚴重影響我國農業和農村經濟的發展，影響農民的正常生產和生活。但是，由于缺乏規避自然災害風險的手段，在現階段農民承擔風險能力有限的情況下，許多農業經營者害怕遭遇突發性自然災害和相關災害，不敢也不愿將更多的資金投入到農業生產，這在很大程度上影響了農民收入的穩定，影響了農產品的供應，并進而影響農業現代化的進程，同時也會削弱我國農產品在國際市場上的競爭力。

提高財政支農資金效率。農業保險引入保險公司作為第三方，按照商業原則和保險合同運作，有利于促進財政資金使用的公開、公平和公正。通過保險辦法解決災后補償問題，有利于彌補財政救災資金的不足，在一定程度上減輕政府籌措救災資金的負擔。截至*年底，保險公司累計為試點省份補貼品種支付保險理賠款23億元，受益農戶近千萬家。賠款的及時兌現，增加了農業投入來源，對防止農民災后返貧、因災致貧發揮了重要作用。

增強農業防災減災能力。農業保險作為一種有償的風險管理手段，通過投保人繳納保費、保險人提供風險保障這種契約行為，能夠大大提高投保人以及保險企業防范風險的積極性。因此，將開展農業保險與國家提供直接救助兩者有效結合起來，逐步發揮農業保險的防范和分散風險作用，有利于健全和完善我國的農業風險管理體制。

有利于促進農業產業化。隨著先進科學技術在農業領域的不斷滲透，農業結構和增長方式發生了很大變化，農業產業化經營使各地涌現出了一批優質農產品基地，形成了區域性生產區，如廣西的甘蔗生產區、新疆的棉花生產區、云南的煙草生產區和四川的生豬生產區等。在政府政策的引導下，還將形成農產品優勢地帶，如東北及內蒙古東部玉米產業帶、沿海及重點江河湖泊流域優質水產品產業帶等。隨著農業產業的商品化、市場化程度迅速提高，農產品經營者承擔的風險也逐步增大，特別是近年來我國不斷遭受冰雹、水澇、地震等各種自然災害，使許多農民對農業保險產生了強烈的需求。

二、開展農業保險應該把握的幾個原則

農戶自愿投保。我國農戶歷來是靠天吃飯，風險意識相對淡薄，對農業保險制度和政策不熟悉，認知率也低，投保積極性不高。在農業保險開展之初，從有利于農戶分散風險、有利于保險公司經營這兩個方面來說，都有必要加大農業保險的宣傳力度，鼓勵廣大農戶投保。政府和保險公司應當向農民解釋清楚，農業保險是一種風險保障措施，繳納保費是與農民受益相聯系的。

先試點后推廣。為了積累經驗、發現問題，國家可選取部分糧食主產區或農業產業化程度較高的地區，進行試點，在保障方式、保障水平、保障范圍等方面量力而行，待經營成熟后再向全國推廣。在組織模式上，可鼓勵各地探索建立專業性農業保險公司、農業相互保險公司，并鼓勵商業保險公司或農業互助合作保險組織開展農險業務，以多種方式積累經驗，收集數據，為今后制定完善的農業保險制度奠定基礎。

補貼直接明了。農業保險業務風險大，保費相對較高，農民保費承擔能力有限，政府提供適當的補貼支持，有利于推動農業保險向縱深方向發展。在正常情況下，有了政府的保費補貼，農業保險完全可以按照商業原則進行運作。至于多年不遇的大災所造成的損失，則可考慮由各級政府和保險公司按一定比例承擔造成的超賠損失。

當前，我國建立農業保險制度已經具備了基本條件。一是農民收入大幅度增加。*年，農村居民家庭人均純收入達5587元，是*年2366元的2.36倍，農民購買力的增強大大提高了農戶對農業保險的需求。二是各級政府財力有了較大提高。*年，全國國內生產總值24.66萬億元，財政收入達到5.13萬億元，財政用于農業支出也不斷增加，為農業保險發展提供了相應的物質和財力基礎。三是國內外有一定經驗可資借鑒。目前，世界上已有40多個國家成功地開展了不同形式的農業保險。從國內來看，近幾年一些地方政府相繼開展和深化了農業保險試點工作，對災后迅速恢復農業生產起到了積極作用，如上海市成立了我國第一家專業的農業保險公司，并逐步探索和積累了政府支持農業保險發展的經驗。

三、支持農業保險的具體措施

厘定風險保障范圍。當前，我國建立農業保險制度，可以鼓勵有條件的地方適當提高補貼標準和保障水平。應以發生頻率高、損失大、無法通過人為措施預防和減輕為基本要求，從澇、雹等自然災害做起，根據本地農業特點和自然條件具體確定。對于一般的農產品，政府鼓勵保險公司開發農戶所需要的保險產品，積極宣傳和引導農戶購買。同時，政府應研究制定扶持發展的農產品的品種，予以重點支持。

界定政策性農業保險涵義。簡單地將農業保險視作政策性業務，要求政府對農業保險的各個環節給予財政補貼或支持的做法，不僅會給國家造成財政上的損失，更主要的是破壞了農業保險這樣一種市場化的風險分散機制，農業保險就不會具有可持續性。因此，必須對政策性農業保險進行認真研究，并進行規范。

明確保費補貼比例。為了保證補貼款的有效使用和防止漏失，應根據有關保費補貼制度規定和農戶投保情況，由政府將應付補貼款直接撥給承保的農業保險機構。政府可以通過調整保費補貼比例來調整農業種植結構，如果想鼓勵某品種的生產，就可以提高該品種的保費補貼比例。

建立農業大災風險分散機制。國際上開展農業保險業務的國家大都通過提供再保險或者承擔超賠責任等方式，對分散農業巨災風險作出制度性安排。為了有效應對大災風險，可考慮建立由中央政府牽頭、地方政府參與的大災風險分散機制。一旦發生大災風險，對于超過一定損失的超賠部分可由中央財政、地方財政以及保險公司按照一定的比例分攤。另外，保險公司也可以通過共保和購買再保險等商業途徑分散風險。