積極完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度

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*年12月修訂后的《農(nóng)業(yè)法》首次明確：“國(guó)家建立和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”。近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作。從*年開(kāi)始，連續(xù)5年的中央1號(hào)文件都對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作提出了明確要求。*年以來(lái)，由于糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)上漲，加之2008年年初南方發(fā)生了嚴(yán)重的雪災(zāi)，人們的生活受到了較大影響。作為穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的重要手段，國(guó)家在對(duì)小麥、水稻、玉米、大豆、棉花等保險(xiǎn)給予保費(fèi)補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，又推出了油菜保險(xiǎn)、奶牛保險(xiǎn)等保費(fèi)補(bǔ)貼政策，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極作用受到了人們前所未有的關(guān)注。

一、建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的重要意義

穩(wěn)定糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，*年至*年的5年期間，全國(guó)農(nóng)作物平均播種面積15462萬(wàn)公頃，平均受災(zāi)面積4370萬(wàn)公頃。其中，成災(zāi)面積2412萬(wàn)公頃，占受災(zāi)面積的55%，占播種面積的16%。自然災(zāi)害嚴(yán)重影響我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響農(nóng)民的正常生產(chǎn)和生活。但是，由于缺乏規(guī)避自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的手段，在現(xiàn)階段農(nóng)民承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力有限的情況下，許多農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者害怕遭遇突發(fā)性自然災(zāi)害和相關(guān)災(zāi)害，不敢也不愿將更多的資金投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這在很大程度上影響了農(nóng)民收入的穩(wěn)定，影響了農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)，并進(jìn)而影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，同時(shí)也會(huì)削弱我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。

提高財(cái)政支農(nóng)資金效率。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)引入保險(xiǎn)公司作為第三方，按照商業(yè)原則和保險(xiǎn)合同運(yùn)作，有利于促進(jìn)財(cái)政資金使用的公開(kāi)、公平和公正。通過(guò)保險(xiǎn)辦法解決災(zāi)后補(bǔ)償問(wèn)題，有利于彌補(bǔ)財(cái)政救災(zāi)資金的不足，在一定程度上減輕政府籌措救災(zāi)資金的負(fù)擔(dān)。截至*年底，保險(xiǎn)公司累計(jì)為試點(diǎn)省份補(bǔ)貼品種支付保險(xiǎn)理賠款23億元，受益農(nóng)戶近千萬(wàn)家。賠款的及時(shí)兌現(xiàn)，增加了農(nóng)業(yè)投入來(lái)源，對(duì)防止農(nóng)民災(zāi)后返貧、因?yàn)?zāi)致貧發(fā)揮了重要作用。

增強(qiáng)農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種有償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管理手段，通過(guò)投保人繳納保費(fèi)、保險(xiǎn)人提供風(fēng)險(xiǎn)保障這種契約行為，能夠大大提高投保人以及保險(xiǎn)企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)的積極性。因此，將開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與國(guó)家提供直接救助兩者有效結(jié)合起來(lái)，逐步發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的防范和分散風(fēng)險(xiǎn)作用，有利于健全和完善我國(guó)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體制。

有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。隨著先進(jìn)科學(xué)技術(shù)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的不斷滲透，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和增長(zhǎng)方式發(fā)生了很大變化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)使各地涌現(xiàn)出了一批優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品基地，形成了區(qū)域性生產(chǎn)區(qū)，如廣西的甘蔗生產(chǎn)區(qū)、新疆的棉花生產(chǎn)區(qū)、云南的煙草生產(chǎn)區(qū)和四川的生豬生產(chǎn)區(qū)等。在政府政策的引導(dǎo)下，還將形成農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)地帶，如東北及內(nèi)蒙古東部玉米產(chǎn)業(yè)帶、沿海及重點(diǎn)江河湖泊流域優(yōu)質(zhì)水產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶等。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的商品化、市場(chǎng)化程度迅速提高，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也逐步增大，特別是近年來(lái)我國(guó)不斷遭受冰雹、水澇、地震等各種自然災(zāi)害，使許多農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)生了強(qiáng)烈的需求。

二、開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該把握的幾個(gè)原則

農(nóng)戶自愿投保。我國(guó)農(nóng)戶歷來(lái)是靠天吃飯，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)相對(duì)淡薄，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度和政策不熟悉，認(rèn)知率也低，投保積極性不高。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開(kāi)展之初，從有利于農(nóng)戶分散風(fēng)險(xiǎn)、有利于保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)這兩個(gè)方面來(lái)說(shuō)，都有必要加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宣傳力度，鼓勵(lì)廣大農(nóng)戶投保。政府和保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)向農(nóng)民解釋清楚，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一種風(fēng)險(xiǎn)保障措施，繳納保費(fèi)是與農(nóng)民受益相聯(lián)系的。

先試點(diǎn)后推廣。為了積累經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，國(guó)家可選取部分糧食主產(chǎn)區(qū)或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較高的地區(qū)，進(jìn)行試點(diǎn)，在保障方式、保障水平、保障范圍等方面量力而行，待經(jīng)營(yíng)成熟后再向全國(guó)推廣。在組織模式上，可鼓勵(lì)各地探索建立專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司，并鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)公司或農(nóng)業(yè)互助合作保險(xiǎn)組織開(kāi)展農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，以多種方式積累經(jīng)驗(yàn)，收集數(shù)據(jù)，為今后制定完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度奠定基礎(chǔ)。

補(bǔ)貼直接明了。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大，保費(fèi)相對(duì)較高，農(nóng)民保費(fèi)承擔(dān)能力有限，政府提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼支持，有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)向縱深方向發(fā)展。在正常情況下，有了政府的保費(fèi)補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)完全可以按照商業(yè)原則進(jìn)行運(yùn)作。至于多年不遇的大災(zāi)所造成的損失，則可考慮由各級(jí)政府和保險(xiǎn)公司按一定比例承擔(dān)造成的超賠損失。

當(dāng)前，我國(guó)建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度已經(jīng)具備了基本條件。一是農(nóng)民收入大幅度增加。*年，農(nóng)村居民家庭人均純收入達(dá)5587元，是*年2366元的2.36倍，農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)力的增強(qiáng)大大提高了農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求。二是各級(jí)政府財(cái)力有了較大提高。*年，全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值24.66萬(wàn)億元，財(cái)政收入達(dá)到5.13萬(wàn)億元，財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出也不斷增加，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展提供了相應(yīng)的物質(zhì)和財(cái)力基礎(chǔ)。三是國(guó)內(nèi)外有一定經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。目前，世界上已有40多個(gè)國(guó)家成功地開(kāi)展了不同形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，近幾年一些地方政府相繼開(kāi)展和深化了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，對(duì)災(zāi)后迅速恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到了積極作用，如上海市成立了我國(guó)第一家專業(yè)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，并逐步探索和積累了政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。

三、支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的具體措施

厘定風(fēng)險(xiǎn)保障范圍。當(dāng)前，我國(guó)建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，可以鼓勵(lì)有條件的地方適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和保障水平。應(yīng)以發(fā)生頻率高、損失大、無(wú)法通過(guò)人為措施預(yù)防和減輕為基本要求，從澇、雹等自然災(zāi)害做起，根據(jù)本地農(nóng)業(yè)特點(diǎn)和自然條件具體確定。對(duì)于一般的農(nóng)產(chǎn)品，政府鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開(kāi)發(fā)農(nóng)戶所需要的保險(xiǎn)產(chǎn)品，積極宣傳和引導(dǎo)農(nóng)戶購(gòu)買(mǎi)。同時(shí)，政府應(yīng)研究制定扶持發(fā)展的農(nóng)產(chǎn)品的品種，予以重點(diǎn)支持。

界定政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)涵義。簡(jiǎn)單地將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)視作政策性業(yè)務(wù)，要求政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)給予財(cái)政補(bǔ)貼或支持的做法，不僅會(huì)給國(guó)家造成財(cái)政上的損失，更主要的是破壞了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這樣一種市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)就不會(huì)具有可持續(xù)性。因此，必須對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行認(rèn)真研究，并進(jìn)行規(guī)范。

明確保費(fèi)補(bǔ)貼比例。為了保證補(bǔ)貼款的有效使用和防止漏失，應(yīng)根據(jù)有關(guān)保費(fèi)補(bǔ)貼制度規(guī)定和農(nóng)戶投保情況，由政府將應(yīng)付補(bǔ)貼款直接撥給承保的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。政府可以通過(guò)調(diào)整保費(fèi)補(bǔ)貼比例來(lái)調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，如果想鼓勵(lì)某品種的生產(chǎn)，就可以提高該品種的保費(fèi)補(bǔ)貼比例。

建立農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。國(guó)際上開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的國(guó)家大都通過(guò)提供再保險(xiǎn)或者承擔(dān)超賠責(zé)任等方式，對(duì)分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)作出制度性安排。為了有效應(yīng)對(duì)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，可考慮建立由中央政府牽頭、地方政府參與的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。一旦發(fā)生大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于超過(guò)一定損失的超賠部分可由中央財(cái)政、地方財(cái)政以及保險(xiǎn)公司按照一定的比例分?jǐn)偂Ａ硗猓ｋU(xiǎn)公司也可以通過(guò)共保和購(gòu)買(mǎi)再保險(xiǎn)等商業(yè)途徑分散風(fēng)險(xiǎn)。