積極推進城鎮化進程

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地方人大和政府組織法第十、十七、二十六、四十四條有"政府組成人員"這一概念，第五十六條有政府由什么職務的人組成的規定，按照法律條文和全國人大常委會法工委的釋義理解，似乎對政府組成人員的范圍界定并不難。然而，實際工作中，各級各地的做法不一、范圍不同；正在進行的市州縣政府機構改革的有關政策又改變了以往的做法，要求各級政府統一設工作部門若干個。這樣，一些地方對哪些人員屬于應由人大常委會任免的政府組成人員，感到困惑，難以界定。本文擬對政府組成人員范圍界定的幾個誤區和困惑，產生難以界定的原因以及如何準確界定政府組成人員范圍等三個問題，嘗試作些分析。

（一）

在實踐和認識上，對政府組成人員范圍的界定，有以下幾個誤區：

一是將政府組成人員與政府部門負責人（指正職，下同）等同，忽略了政府領導人員也是政府組成人員。地方人大和政府組織法第二十一、二十七條有關于政府領導人員的規定，即指正副省長、區主席、市長、州長、縣長、區長、鄉鎮長。同時，第五十六條有政府由領導人員和其他組成人員組成的規定。而政府部門負責人只是人們日常口語或文件政策用語，而非法律概念，并不包括政府領導人員，但又大大超出了政府其他組成人員的范圍。因而，不宜簡單地將二者等同。人大常委會既可以任免屬于政府組成人員范圍的政府部門負責人，又可以決定政府副職領導人員的個別任免。

二是將政府組成人員與政府組成部門負責人等同，忽略了法律上并無政府組成部門的概念，而只有政府工作部門的規定。將地方政府各工作部門分作組成部門、直屬機構、部門管理機構、協調辦事機構，是編制部門在機構改革中，上行下效，對政府的部門分類。地方組織法第六十四條只規定了地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門；并沒有要求各級政府對部門進行分類和上下對口設置。因此，地方政府只能依法對其工作部門和其他機構的負責人進行分類，以確定組成人員范圍，而不宜先對部門分類。這次市州縣機構改革比較好地解決了這一問題，不再分組成部門和直屬機構等，統稱工作部門。

三是將政府組成人員與政府執法機構負責人等同，忽略了這些執法機構在管理體制上的差異性。在我國現階段，有些執法機構如海關、國稅、商檢等屬于中央政府垂直管理機構，有些執法機構如工商、地稅、質量技術監督管理、藥品監督管理等屬于省級政府垂直管理機構。因此，這些機構在市州縣的單位均屬其分支或派出機關，人財物均由上級主管部門統管，而不屬當地人民政府領導的工作部門，相應這些機構的負責人也不屬于同級政府的組成人員。

除了以上誤區，還有一些困惑，使政府組成人員的范圍難以界定。如環保局、物價局等部門負責人，目前在省級政府不是政府組成人員，在省級以下又不是垂直管理單位，如果市州縣將其作為政府的工作部門之一，其負責人是否屬政府組成人員；如要求上下對應、上行下效，則難以界定。又如實行省以下垂直管理的工商、地稅、質量技術監督等機構，在市州縣因垂直管理而不屬于政府領導的工作部門，但在省本級這些機構負責人至今不是政府組成人員，與其職能職責不協調。

（二）

產生上述誤區和困惑，使政府組成人員范圍難以界定，有立法、管理體制、名稱規范、認識等方面的原因：

1.立法上不完備。我國現在沒有獨立的地方政府組織法，也沒有專門的編制法、機構法，現有將地方人大與政府并在一起的地方人大和政府組織法中，關于政府組織法的內容只有一章十五個條文，比較原則。地方組織法多處出現"政府組成人員"，在規范政府由哪些人員組成時，也只點了一些職務的名稱，同時還留有一個尾巴"等"字，增加了靈活性，也同時增加了隨意性和理解執行上的不確定性。

2.管理體制上不協調。依照地方組織法規定，政府工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級政府報上級政府批準，并報本級人大常委會備案。此處備案只是知情權的體現，而不是事后審查權、決定權的賦予。實際操作又是將省級政府工作部門分若干類，將定為政府組成部門的負責人作為政府組成人員，提請人大常委會任免。而市州縣以往借鑒上級做法，此次則不作分類，想要上行下效，無規范可循，按慣例也因政策變化而無所適從。導致將政府所有的工作部門負責人均作為組成人員，還是將其中一部分、又是哪一部分部門負責人作為組成人員，決定提名機關、提請審議機關、任免決定機關似乎沒有統一標準，協調比較困難。

3.機構及其負責人職務名稱不規范。地方組織法第五十六條規定，省市州級政府由政府領導人員和秘書長、廳長、局長、委員會主任等組成，縣市區政府由政府領導人員和局長、科長等組成，鄉級政府設正副鄉鎮長。這其中的政府領導人員和秘書長、廳長的含義清楚，而"局長"、"委員會主任"、"科長"、"等"則難以把握。（1）政府的委員會較多，如老齡工委、未成年保護委、安全生產委等也掛政府的牌子，但又不是政府的工作部門，其委員會主任是否屬法律規定的政府組成人員。（2）政府的局較雜，有些是委員會管理的，有些是政府直屬的，有些又是上級垂直管理的，其負責人均為局長，不可能均為法律上所指的局長，界定時又要確定原則、內涵。（3）縣級政府現在設科的幾乎不存在，過去按照上下對口，設了計委、經委、計生委等一些委員會，其委員會主任在法律上找不到相應的任命依據，只好用"等"字來隨意解釋。

4.認識上對政府組成人員范圍大小的看法不一致。由于立法、管理體制、名稱規范等方面的原因，給實施法律有關規定，帶來認識上的差異。有的認為政府依法實行首長負責制，只要選舉任命監督好政府組成人員中的領導人員就可以了，其他政府組成人員少一個多一個無關緊要；有的則認為，從現在國情和實際出發，對政府領導人員的監督較難，而政府部門的負責人級別相對低一些，又承擔執法的重要職責，應當將他們置于政府的領導和人大常委會的監督之下，不能遺漏了政府組成人員。

（三）

在立法一時尚不能對有關規定再具體化，管理體制有待進一步理順，機構及其負責人職務名稱今后需更加規范的情況下，要準確界定政府組成人員范圍，對照有關法律規定及其釋義，結合現實情況，可以從以下三個方面考慮：

首先，從職務名稱上去界定政府組成人員范圍。也即按地方組織法第五十六條的規定，省級、設區的市級以上人民政府的正副職領導人員和稱為秘書長、廳長、局長、委員會主任的人員，縣級人民政府的正副職領導人員和稱為局長、科長的人員，鄉級人民政府的正副鄉鎮長為政府組成人員。政府辦公廳（室）主任，一些臨時性領導小組下設辦公室的主任，以及省長（市長、縣長）助理、顧問等，因無法定職務名稱，按全國人大常委會法工委解釋，不屬于政府組成人員。

其次，從部門的性質上去界定政府組成人員范圍。也即按地方組織法第六十四、六十六條的規定，政府設立必要的工作部門，各工作部門受政府統一領導，并且依照法律或行政法規的規定受國務院或上級人民政府主管部門的業務指導或領導。這些工作部門的負責人，只要是屬同級政府領導并且稱為廳長、局長、委員會主任、科長，就應屬政府組成人員。全國人大常委會法工委的有關答復："按照地方組織法的規定，經縣政府報請上一級政府批準設立，受縣政府直接領導而不是由上級業務主管部門領導為主的局（科），其局（科）長是政府的組成人員。"也說明這一點。諸如環保局、物價局的歸屬問題，應照此精神處理。中央和省級政府垂直管理的部門，因人財物均不屬市州縣政府管，其負責人自然也不屬政府組成人員；但實行省級以下垂直管理的省級政府有關部門，如前述的工商局、質量技術監督局、藥品監督局等，其局長則依法應屬政府組成人員，對省級政府負責，接受省級人大常委會監督。

第三，從部門的職能上去界定政府組成人員范圍。政府作為行政機關，又是人大的執行機關，依法負責社會、經濟、文化事務的行政管理，其各工作部門只要是代表政府履行上述職責的行政執法部門，除了垂直管理的部門，其負責人應是同級政府的組成人員。由上述內容推斷，有三類人員不屬于政府組成人員。一是政府辦公室、法制辦公室、參事室、機關事務管理局等為政府領導人員及政府機關服務的部門，有可能也被劃為政府工作部門，但并不代行政府的執法、管理職能，其負責人不是政府組成人員。二是版權局、專利局、宗教局、監獄局、交管局等行使執法、管理職能的機構，其負責人盡管也稱為局長，但如果它們不在上級政府批準設立的工作部門序列中，也不屬于同級政府直接領導，而是由同級政府有關工作部門歸口領導管理，其負責人也不是政府組成人員。三是廣電局、體育局、旅游局、鄉鎮企業局等，也行使執法、管理職能，但如果因同級政府工作部門數量的限制而定為事業單位，其負責人也不是政府組成人員。

綜上所述，可以將地方政府組成人員概括為：依法具有法定職務名稱的政府領導人員和該級政府直屬的行使行政執法管理職能的工作部門正職負責人。（公務員之家版權所有）