我國政府危機應急管理機制存在的問題及對策

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論文提要：本文從公共危機的角度出發，深入分析了轉軌時期的社會經濟特點，指出轉軌時期社會經濟所具有的過渡色彩和諸多不穩定、不平衡因素，加劇了社會經濟運行中的公共風險，增加了公共危機發生的可能性。我國正處在經濟體制和經濟增長方式雙重轉軌的特殊時期，存在誘發公共危機的潛在的制度及非制度因素。高度重視公共危機管理、建立公共危機的預警機制和干預公共危機尤為必要。論文強調，公共危機管理是政府應提供的公共品，政府應成為公共危機管理的主體；轉軌時期政府應在公共危機管理中發揮主導作用。最后論文提出，轉軌時期政府加強公共危機管理的建議：1、完善公共危機立法；2、建立公共風險的監測、預警機制，提高公共風險的分析和預警能力；3、完善公共危機的管理機制；4、積極推動各項改革，化解和消除轉軌經濟中公共危機的各種誘因。

一、公共危機的表現和特點

公共危機是來自社會經濟運行過程內部的不確定性及由此導致的各種危機。公共危機有多種表現和類別：按危機的具體性質劃分，公共危機可分為經濟危機、社會危機和政治危機。在現代社會，各種公共危機互為因果、相互疊加、傳染和擴展，單一性公共危機常常演變成復合性危機。

（一）公共危機的表現

經濟危機包括財政危機、金融危機、資源危機和全面的經濟危機。如1997年的東南亞金融危機、2000年底的土耳其財政金融危機、2001年的阿根廷經濟危機等。當一國政府因無力籌措足夠的資金維持政府運轉，無力償付到期的內外債務而陷入危機，造成財政事實上的破產時，即爆發財政危機。當金融風險累計到一定程度，超出金融體系或經濟體系的承載力時就會爆發金融危機，出現金融體系和金融制度的混亂和動蕩，由于金融在經濟中處于核心地位，金融危機時間持久且處置不當，不僅會在金融系統內部擴展成為全面的金融危機，還會向金融領域以外傳遞，向經濟、社會、政治領域擴展，并進一步擴展為經濟危機甚至社會政治危機。金融危機主要表現為：強制清理舊債，商業信用劇減，銀行資金呆滯，存款者大量提取現鈔，部分金融機構倒閉，有價證券行市低落，發行銳減，貨幣饑荒嚴重，借貸資金缺乏，市場利率猛烈提高，金融市場動蕩不寧，本幣幣值下降，資金迅速外逃。由于戰爭或其他原因導致資源供求矛盾銳化，資源價格飛漲，對相關的生產經營活動產生嚴重影響，直至對整個社會經濟運行產生影響，即爆發資源危機。如伊拉克戰爭引發的石油危機。當全面的經濟危機爆發時，一國整體經濟運行陷于危機。全面的經濟危機具體表現為國內經濟衰退，失業率上升，本幣幣值不穩，對外貿易失衡，債務危機嚴重，整體經濟狀況惡化。

社會危機包括自然災害和人為原因引發的危機。具體有：自然災害引發的危機，如地震、氣候反常引起的大澇、大旱引發的危機；生態環境惡化引發的生態危機；社會公共領域發生的危機，如城市市政設施供求矛盾引起的缺水、缺電事件引發的城市公共危機；不知名的傳染病引發的公共衛生危機，如非典危機；恐怖主義活動引發的公共安全危機，如美國“9.11事件”等。

政治危機包括由于戰爭、政變以及其他政治原因引發的政府信譽危機、外交危機、國家安全危機以及社會騷亂、國際恐怖主義等等。這類危機會直接危及到社會的安定和國家政權的穩定，影響巨大。

（二）公共危機的特點

1、公共危機具有普遍存在性。在現代社會中，公共風險是普遍存在的，因而公共危機具有普遍存在性和不可避免性。如，金融風險廣泛存在于現代社會各國的開放經濟中，幾乎所有實行開放政策的國家與地區都曾受到金融危機的沖擊。據統計，從1980年到1996年，共有133各國家發生過銀行部門的嚴重危機或問題（IMF，WorldEconomicOutlook，May，1998）。公務員之家版權所有

2、公共危機具有較強的突發性。由于各種公共風險具有一定的隱蔽性和或然性，往往不易發覺或被隱匿而被推遲和掩蓋。比如信用循環性、金融機構的創造信用功能、利益誘導機制和非經濟因素，使得金融風險的顯露和釋放更為復雜，往往不能察覺或發現過晚。由于公共風險的這種隱蔽性和不確定性，導致公共危機的爆發具有突發性強的特點。公共危機是突發的偶然事件，其發生時間難以預測，過程難以控制，結果難以估量。

3、公共危機具有高頻發性。公共危機的出現頻率在不斷提高。近20年來，各種國際間、地區間的危機從來沒有間斷過，1974年和1979年兩次石油危機、1990年波斯灣危機、1991年美元危機、1992年歐洲貨幣危機、1994年墨西哥貨幣危機、1997年東南亞金融危機、2000年底的土耳其財政金融危機、2001年的阿根廷經濟危機、震驚世界的美國“9.11事件”，還有各種地區間的沖突和恐怖活動，伊拉克戰爭引發的石油危機以及2003年爆發的非典危機等。不能忽視的是，由于污染的日益嚴重和生態環境的惡化，洪澇等自然災害發生越來越頻繁，大型和特大型城市由于缺水、缺電等產生的公共危機時有發生。

4、公共危機具有較強的擴散性。由于社會經濟領域潛伏的各種風險很少為某種孤立的系統內風險，大部分會擴散輻射到社會經濟運行的各個方面。如金融危機的爆發，不僅導致系統性的和全局性的金融動蕩，而且影響整個社會經濟運行的各個方面。全球化加劇了這種擴散性，如個別國家發生的金融危機會迅速波及到全球范圍。在目前全球化、全國化的趨勢下，社會系統的精密程度也在提高，社會利益主體之間交往和沖突也在增加，從系統論的角度來說，系統越復雜，它的可靠性也越差。在其他條件相同的情況下，誘發危機的渠道可能更多，危機的蔓延可能更嚴重（

5、公共危機的波及面廣。現代社會的公共危機越來越突破地域限制。如1997年爆發的亞洲金融危機先從泰國發端，很快波及馬來西亞、印度尼西亞、菲律賓、新加坡、中國的臺灣、香港以及其他國家和地區，又逐步向北波及至韓國、日本，進而危及俄羅斯、中東、歐洲和美國，足見危機的波及面之廣。

6、公共危機的影響力大。在現代社會，公共危機所產生的影響在時間上和空間上大大擴大了。公共危機的爆發會導致社會脫離正常軌道而陷入危機的非均衡狀態，極易威脅社會公共安全，影響社會穩定。無論是經濟危機、社會危機還是政治危機，如果在危機爆發初期沒有及時予以控制，就有可能意味著更大危機的爆發。隨著經濟全球化進程的加速，轉軌時期的公共危機日益具有全球化的特征。全球化不僅加速了公共危機的傳播，而且會增加控制危機的難度。如2003年爆發的非典危機從局部地區發現病例迅速演變成全球性的危機。“9.11事件”對社會經濟的影響和沖擊是全球性的。它不僅對美國的經濟社會產生影響，而且由于美國經濟衰退，對世界各國經濟帶來連鎖反應。

二、轉軌時期潛伏著公共危機的誘因

轉軌時期是新舊體制并存，各種矛盾激化、分解的時期。在轉軌時期，由于新的經濟體制本身尚未成型，舊體制的慣性運作仍在某些領域發揮作用，整個社會經濟處于一種不確定的狀態。由于市場機制尚未發育成熟，政府職能轉換不到位，法律制度不健全，處在轉軌時期的大部分國家潛伏的體制性矛盾和沖突較多。而市場經濟條件下經濟活動各環節在時間上和空間上的分離是不確定性和風險的基礎，并為公共危機的產生埋下隱患。

作為發展中大國，我國具有幅員遼闊，人口眾多，生產力發展水平較低，經濟結構比較落后，經濟社會發展中二元結構特征明顯，市場體系不完善，法律制度不健全的特殊國情。我國轉軌時期經濟社會呈現的特點表明制度變革中潛伏著公共危機的誘因。

（一）宏觀經濟結構不完善，對外開放度增加，潛伏著公共危機的誘因

轉軌時期，工業化、城市化、全球化推動經濟結構發生重大變動。放權讓利、價格改革、國有企業改革等各項改革舉措，對國家宏觀經濟結構全面平衡產生巨大沖擊，影響國家財政和國際收支狀況。宏觀經濟結構的不平衡，整個金融體系的脆弱性，可能使整個國家面臨金融或經濟風險，甚至引發金融或經濟危機。上世紀80年代廣泛發生于轉軌國家的通貨膨脹（部分國家發生惡性通貨膨脹）及90年生的通貨緊縮，與轉軌國家宏觀經濟的嚴重失衡緊密相關。拉美和東南亞國家爆發金融危機的重要原因也在于其國內經濟結構失衡。

對外開放有利于促進經濟發展。由于金融市場不夠發達，資金缺乏，我國在改革開放中制定了一系列優惠政策，積極引進外資，不可否認，外資在促進經濟發展方面發揮了十分重要的作用。近年來，國家不斷推動對外貿易體制改革，市場開放度逐年增加。市場開放程度提高，意味著發達國家強勢市場力量滲入的程度加深，與世界市場的關聯度日益緊密。唇亡齒寒，一旦國際市場出現風吹草動，國內的市場極易受到沖擊。換言之，在經濟和金融日益全球化的條件下，對外資和國外市場的依賴度越強，誘發經濟和金融動蕩的可能性越高。80年代以來，頻繁發生的債務和金融危機，均是在那些開放程度較高的國家，這固然與這些國家的經濟實力較弱有關，但其廣泛的市場開放度也是誘發危機的重要原因。

（二）城鄉、地區之間發展不平衡，收入分配不均衡，潛伏著公共危機的誘因

我國經濟社會發展中存在著嚴重的二元結構，即發達的城市與落后的農村、現代的工業與傳統的農業并存。這種二元結構造成經濟和社會結構內部的嚴重不均衡，突出表現在城鄉之間和地區之間發展的不均衡。1、城鄉之間發展不平衡。多年來，我國一直強調城市優先的發展戰略，分配政策也向城市傾斜，造成城鄉之間發展極不平衡。城市較好的公共服務水平和農村幾乎為零的公共服務形成鮮明的對比，城鄉在教育、醫療衛生、社會保障、公共設施建設和公共服務方面存在天壤之別。2、地區間發展差距擴大。2000年東部地區人均收入是西部的2.26倍，最高的省與最低的省差距超過3倍，而且平均數掩蓋了實際差異，全國尚有22.8%的縣未上溫飽線，86%的縣未達小康線，5%的貧困縣與5%的富裕縣人均GDP差異為16.4倍（于祖堯，2002）。

改革開放以來，城鄉居民收入均有大幅增長，居民生活水平也有很大提高，2001年城鎮和農村居民的恩格爾系數分別下降為0.379和0.477.與此同時，收入分配的不均衡性日益顯現。我國居民收入總體性差距逐年拉大，基尼系數從1990年的0.282上升到2000年的0.458，超過國際公認的承受線0.40.城鄉居民收入差距不斷擴大，2001年城市居民人均可支配收入達到農村居民人均純收入的2.90倍。即便是城鎮居民內部，收入差距的擴大速度也明顯加快，2002年1季度對城鎮居民的收入統計表明，20%的高收入者的收入占總收入的46.2%，20%的低收入者的收入僅占總收入的6%，高低收入差距為7.66倍（白景明等，2003）。轉軌時期是利益格局重新調整和急劇變動的過程，必然出現利益分配的沖突和矛盾。分配方式的變革與收入分配的無序，導致不合理的利益分配格局和過大的收入分配差距。過大的收入分配差距，會對人們的思想、信念和價值體系造成嚴重的沖擊，導致社會沖突和秩序失范，威脅社會穩定和安全。

（三）經濟發展與社會發展不同步，人與自然的發展不和諧，潛伏著公共危機的誘因

一方面，由于政府職能轉換不到位，政府與市場的責任邊界不清，存在政府職能的越位和缺位現象。政府包攬了一些與政府社會職能無關，本應由市場承擔的事業，不合理地增加了財政負擔，而一些真正與政府社會職能有關，具有社會公益性的事業難以獲得足夠支持。另一方面，由于轉軌時期強調經濟高速增長，對社會事業的發展與建設重視不夠，加之這一時期出現諸如通貨膨脹、失業、國有企業改革等一系列經濟社會問題，需要政府予以關注和引導解決，客觀上分散了政府的財力，使得政府無力顧及或較少顧及很多公共領域，如對公共衛生體系建設、義務教育、社會保障、貧富懸殊等社會問題關注不夠，投入較少，從而導致經濟發展與社會發展不同步。

我國是發展中大國，生產力發展水平較低，人口生存壓力大，已探明的資源儲量貧乏，生態環境惡化，環境污染嚴重。據估計，每年因破壞性“高速增長”而支付的資源環境成本超過21萬億人民幣，為全年國民生產總值的3倍以上（易正，2001）。人與自然的不和諧發展加大了原有不均衡的經濟發展過程中的結構性張力，日益成為經濟增長的瓶頸和社會穩定的潛在隱患。在大中城市具有普遍性的缺水問題、頻繁發生的洪澇災害等已表明在目前的發展格局中人與自然相處的不和諧和可持續發展的重要性。

（四）市場體系發育不健全，微觀經濟主體境況不佳，潛伏著公共危機的誘因

由于轉型時期市場經濟正處于發育成長階段，還存在著許多不完善的地方。如市場結構和市場功能發育不完善，各種市場尤其是要素市場缺乏良好的組織，市場信息不夠靈敏和準確，不能及時、正確地反應產品、勞務和資源的真實成本等。由于這種不完善性，許多市場本來應該具有的資源配置功能就發揮不出來或不能有效地發揮。而法律制度的供給短缺，強化了市場的這種不完善，加劇了市場秩序的混亂狀態。市場體系的不健全和市場秩序的混亂可能會掩蓋社會經濟中潛伏的風險和隱患，一旦風險和矛盾累積到一定程度，將會一觸即發，引發社會公共危機。

相當多的國有企業仍處困境，生產經營效率低下，資金積累和投資嚴重不足，許多設備急需更新，基礎設施的建設嚴重滯后，企業的技術改造和技術更新慢。盡管許多企業已經實行股份制改造，但企業經營機制轉換滯后，產品和服務無法滿足國內外市場的需要。仍有一大批企業經營陷于困頓，下崗失業增多，表明參與市場的企業、個人等微觀經濟主體活力不夠，預期不佳，在經濟上和心理上對公共危機的承受能力差，經濟和社會領域的任何危機的爆發都將使微觀經濟主體遭受重創。

（五）法律和制度建設滯后，傳統道德文化體系失穩，潛伏著公共危機的誘因

轉軌時期法律建設滯后，制度基礎薄弱表現在多個方面：1、法律制度不健全。表現為很多舊有法律規定的過時和社會經濟諸多層面法律的缺位。如對緊急狀態下政府及相關部門職責權力沒有法律規定等。2、政府職能轉換不到位，行政管理制度不健全，行政管理水平有待提高。諸侯經濟、行政性壟斷產生的制度等阻礙資源自由流動的因素依然存在，政府獲取信息和信息的渠道不夠暢通等。3、適應市場經濟發展要求的經濟管理制度和體系尚未建立。金融外匯體系等存在脆弱性，貨幣市場和資本市場發育不成熟，國有銀行經營機制轉換不到位，現代市場體系初步建立，還有待進一步發展和完善，市場秩序需要進一步規范。這種法制建設滯后，制度基礎薄弱的狀況不利于完善市場體系，維護市場秩序，調整利益分配格局。尤其是沒有完備的在緊急狀態下的法律規范，不利于應對公共危機。

由于轉軌時期社會秩序紊亂，價值觀念多元，建立在傳統的儒家思想體系和倫理道德觀念上的信仰面臨一定程度的沖擊和危機。加之在社會經濟的快速發展中，教育發展滯后，社會道德、公共倫理出現失范，腐敗的社會風氣使道德基礎發生動搖，網絡時代新的生活方式和交際手段嚴重沖擊著舊有的道德規范體系。嚴重的規范缺失和規范偏離現象、社會結構變遷的加劇以及科學技術的飛速發展，導致人們在不斷出現的新的行動內容和選擇標準方面缺乏必要的規范、引導和約束，造成了人們在具體行動中對道德規范的嚴重偏離和越軌（薛瀾等，2003）。社會信用秩序混亂從另一個側面說明了對傳統道德規范的背離，大量失信行為破壞了經濟主體之間以合同契約為基礎的正常信用關系，造成了社會風氣敗壞，道德水平滑坡等社會問題。傳統道德文化體系的失穩可能加劇經濟社會領域的公共風險，成為公共危機的爆發的誘因，而這種來自非正式制度方面的誘因往往容易被忽視。

我國正處在經濟體制和經濟增長方式雙重轉軌的特殊時期，上述這些特征構成誘發公共危機的潛在的制度及非制度因素。換言之，轉軌時期社會經濟所具有的過渡色彩和諸多不穩定、不平衡因素，加劇了社會經濟運行中的公共風險，增加了公共危機發生的可能性。在既定的制度安排下，風險日益集中在社會經濟活動的某些環節上，一旦受外部因素的作用或內部風險累積超過一定的限度，就可能爆發危機。由于沒有健全的機制和渠道反映公共風險的累積程度，干預和化解公共危機的相應機制尚未建立，一旦發生公共危機，社會將遭受重大的乃至毀滅性的打擊。

三、轉軌時期的政府公共危機管理

（一）公共危機管理是政府應提供的公共品，政府應成為公共危機管理的主體

公共危機管理具有公共品的特點。一方面，由于公共風險具有不可分割性和隱蔽性的特點，其責任邊界不清晰，市場機制難以承擔防范和化解公共風險的使命，企業、個人等微觀經濟主體很難有積極性去防范和化解公共風險。當公共風險超過其臨界點變成現實時，公共危機爆發，公共危機的快速蔓延和危機的嚴重破壞性，決定了市場機制不可能在干預和消除危機的影響方面發揮主要作用，也決定了民間部門不可能在干預和消除危機的影響方面承擔主要責任。換言之，公共風險和公共危機是市場失靈的領域，帶有公共產品的特征，在防范和化解公共風險以及干預公共危機方面，政府責無旁貸，負有義不容辭的責任。另一方面，不論出現何種性質的公共危機，都會影響到社會的各個方面，甚至觸發長期形成的社會痼疾，形成危機的疊加效應，導致更大范圍、更加復雜的公共危機，引發巨額的突發性支出。個人、家庭、企業等民間部門沒有能力承擔。因而，社會公共危機是個人、家庭、市場機制本身不能解決的社會問題，需要政府著力動員社會資源和公共力量加以解決。因而政府應成為公共危機管理的主體，參與公共危機管理。

公共危機管理并不是新事物，幾乎所有國家都會遇到大型交通事故（如飛機失事、火車出軌）、自然災害（如地震、干旱、洪水）以及流行病等突發事件引起的公共危機管理。在公共危機管理中，由于政府具有其他社會組織和團體所不具有的優勢、權威和強制力，所以政府必須成為公共危機管理的主體。由于公共危機的爆發時間短，傳播速度快，反應的時間非常有限，對社會經濟的影響非常大，需要政府做出快速反應，積極予以干預。

（二）轉軌時期政府應在公共危機管理中發揮主導作用

市場經濟條件下，在發揮市場機制基礎性作用的同時，由于市場機制存在失靈和失效的領域，為克服市場機制的盲目性，緩解經濟的周期性波動，需要政府發揮適度的宏觀調控作用。由于轉軌時期市場體系不發達，市場機制不健全，調節經濟的功能不完善，政府必須履行一些原本應該由市場完成的資源配置任務和宏觀調控職能。作為發展中國家的政府，還必須加強其在基礎設施、文教衛生、科學技術等方面的投入，以促進經濟發展和提高社會公共服務水平。

現代社會的實踐，證實了公共風險和公共危機在不斷擴大，上個世紀80年代末90年代初原蘇聯和東歐國家的解體，使全球公共危機蔓延到“轉軌國家”。處在轉軌時期的國家發生公共危機的可能性更大，因而在我國這樣一個快速轉型的現代社會，公共危機不是在減少，而是在增加。

首先，轉向市場經濟意味著公共風險增加，公共危機發生的頻率提高。隨著經濟體制的逐步轉軌，社會經濟中市場的比重逐步增加。而社會經濟的市場化發展方式，使分工和技術所引致的經濟運行內部的不確定性日益增加，由此導致的公共風險達到了前所未有的程度。在市場經濟中，經濟的高度貨幣化和信用化帶來了經濟的金融化。漸趨成熟的資本市場的發展，促進了資源的優化配置，加快了要素的流動與重組，提高了資源的利用率和有效性。但資本自身一旦成為商品，成為交易的對象，將極易促使整個經濟泡沫化和金融危機的形成

其次，日新月異的科學技術使社會分工細化，公共風險和公共危機擴大。社會分工帶來效率，計算機、通訊和網絡技術的發展使社會分工的進一步細化成為可能，也推動了社會分工的技術化、生產的全球化和貿易的電子化和全球化，由此導致經濟和社會運行過程的不確定性大大增加，公共風險擴大，公共危機發生的概率增加。

再次，處在經濟全球化潮流中的轉軌國家會面臨來自國內外的各種危機的侵襲。經濟全球化的潮流勢不可擋，身處其中的轉軌國家幾乎不可能將本國維持在相對孤立和封閉的形態，因而其面臨的公共風險與公共危機也不可能具有傳染性相對較弱、時間上較慢、空間上較小和爆發頻率低的特征。轉軌國家不得不面臨時空范圍廣、傳遞速度快、爆發頻率高的前所未有的公共風險和公共危機。

最后，由于環境污染日益嚴重，自然災害危機和生態危機將呈上升趨勢。城市市政資源供給的有限性與城市擴展的無限性之間的矛盾日益突出，由此引發的缺水、缺電危機將更頻繁地發生。由于跨國的恐怖主義組織和活動日益增多，恐怖主義活動的范圍不斷擴大，由恐怖主義活動引發的公共安全危機造成的破壞性和殺傷性日益增大。

由于受經濟實力的制約，在危機發生時調集資源的能力和應對危機的機制不健全，資源的有限性和對資源需求的無限性之間的矛盾更突出。因此，轉軌國家的政府必須對公共風險和公共危機予以密切關注，并在防范公共風險和管理公共危機中發揮主導作用。對于處在轉軌時期的我國政府而言，高度重視公共危機管理、建立公共危機的預警機制和干預公共危機就顯得尤為必要。

（三）轉軌時期政府加強公共危機管理的建議

1、完善公共危機立法。我國目前缺乏統一的公共危機的基本大法，各級政府以及政府各部門的權利和責任缺乏明確的界定，不利于在突發事件或公共危機爆發時的統一指揮和管理。為加強對公共危機事件的管理，應盡快制定出臺《公共危機法》（或《緊急狀態法》），并在《憲法》中明確規定緊急狀態制度。統一規定在緊急狀態中各法律主體的法律責任和行政權力，規定對公共危機的監測預警制度、應急報告制度、信息公布制度、舉報制度、應急處理制度等。完善各部門的專門法律，明確規定在公共危機時各部門在人財物調度和問題處理方面的權責。

2、建立公共風險的監測、預警機制，提高公共風險的分析和預警能力。建立公共風險的預警指標和分析體系，全面監測各個領域公共風險的走向和程度。建立政府或有負債的統計指標，提高政府或有負債的透明度。實行權責發生制的政府會計，建立政府財務報告制度，全面反應政府的或有負債及未來支出責任。

3、完善公共危機的管理機制。建立一整套包括組織、決策和指揮，信息傳輸和處理、物資準備和調度，人員培訓和技術儲備在內的公共危機管理系統。建立綜合協調公共危機管理的常設機構，制定長期的反危機戰略和應急計劃，制定緊急預案和應急管理程序，建立公共危機的快速反應機制。完善信息披露機制，發揮新聞輿論的監督作用，形成政府和社會的良性互動。

4、積極推動各項改革，化解和消除轉軌經濟中公共危機的各種誘因。加快金融制度改革，完善國有商業銀行的治理機制，降低金融系統的潛在風險；加快國有企業改革，完善社會保障制度，擴大社會保障的覆蓋面，加強就業培訓和就業信息，降低失業率，關注下崗失業引發的貧困人口增加問題；合理劃分各級政府在基礎教育方面的支出責任，保障基礎教育投入的合理增長；增加環保支出，改善生態環境，彌補生態環境方面的欠賬。推動和完善各項改革，切實解決轉軌經濟運行中面臨的矛盾和問題，積極化解公共風險，防患于未然。

主要參考文獻：

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